近日小編精心整理了《收入分配差距公共政策論文(精選3篇)》的文章，希望能夠很好的幫助到大家，謝謝大家對小編的支持和鼓勵。摘要：雙軌制是中國城鄉收入分配差距擴大的傳導機制，這個傳導機制以確立計劃和市場兩個軌道為基礎，以再造計劃和市場相適應的兩種不同機制的運行主體為重要環節，以限制農民權利為“差價”來源，形成了“三位一體”的運行機制。其運行的起點是以身份為標識把生產要素置于不同的系統，在計劃系統內實行壟斷高價，在市場系統由供求關系實施市場低價，從而獲得兩個系統之間的“差價”。
收入分配差距公共政策論文 篇1：
堅持效率優先 注重社會公平
摘要：這次訪談以效率、公平、公正相互關系為研究對象，分5個部分展開論述。首先，從當前收入分配差距擴大、社會公平不足等現象及人們的不同看法出發，提出必須進一步解決有關的理論和實踐問題，以及如何樹立正確的公正觀問題。第二，綜合分析了“效率優先，兼顧公平”這一提法的歷史背景，論證了它的合理性和局限。第三，從社會公平，即收入分配全過程的角度，分析我國當前社會公平不足的主要表征及其影響。第四，提出促進社會公平的7點政策建議，以及“堅持效率優先，注重社會公平”的總體原則。最后，論述了中國共產黨人完整的公正觀及其內涵，強調在追求社會公平這一理想的長期進程中，要嚴格區分目標和過程，使人民群眾逐步得到滿足。
本刊記者：樓部長，我們了解到您作為主要執筆人在中央黨校領銜做了一個課題，題目叫《公平、公正和效率的若干思考》。課題成果在《學習時報》公開發表之后，在海內外引起了很大的反響。我們很榮幸能有機會請您介紹一下課題的情況。
樓繼偉：這個課題，是中央黨校2006年春季進修一班學員的小組研究項目。課題組的成員除了我，還有中央黨校常務副校長虞云耀同志、裝備指揮技術學院政治委員袁水春同志和甘肅省政協副主席崔正華同志，指導教師是臧志風教授。這個課題的提出，有很強的現實性。應該看到，改革開放這些年來，我們國家的收入分配差距有不斷擴大的趨勢，已經影響到了社會穩定。社會公平上也存在一些問題，引起了一部分人對改革方向的懷疑，對“效率優先，兼顧公平”提出了質疑。最近胡總書記和溫總理公開表態，表示要堅持市場經濟改革方向，但并不表明社會上的這些懷疑就此解除了。我們還必須進一步在理論和實踐上給以回答。我們黨高度重視解決這些問題，先后提出了構建社會主義和諧社會、五個統籌、科學發展觀、建設社會主義新農村，黨的十六屆五中全會提出要更加注重社會公平。建設和諧社會、實現社會公平要解決相當復雜的問題。目前，綜合國力、財政實力都得到一定提高，但是很多問題只能逐步解決，在一定時期內，還會有人認為社會公平不足，特別是不夠公正。這就提出我們應該樹立和堅持什么樣的公正觀的問題。
本刊記者：關于“效率優先，兼顧公平”的討論長期以來一直沒有停止過。
樓繼偉：是的。1993年11月，黨的十四屆三中全會提出了“建立以按勞分配為主體、效率優先、兼顧公平的收入分配制度，鼓勵一部分地區和一部分人先富起來，走共同富裕的道路”。這個提法是有歷史背景的。一是1992年十四大剛剛明確社會主義市場經濟的目標，市場經濟是高效分配資源的一種機制，資源配置效益反映為要素貢獻，由此而形成的收入分配是對提高效率的一種激勵。因此選擇了市場經濟就必然選擇了效率優先。二是小平同志1992年南巡講話，明確提出了沿海和內地關系兩個大局的戰略構想，就是鼓勵沿海先富起來，這是大局；在世紀之交，沿海幫助內地，這也是大局。但在同時，相當一部分地區和行業中，絕對平均主義還很有市場，這樣一種社會傾向妨礙著市場體制建立，同時也不公平，干好干壞一個樣就是不公平?！靶蕛炏?，兼顧公平”是在這樣的歷史背景下提出來的。而這里所說的公平主要是指收入分配，即結果的公平。
現在一般的分析，社會公平分為起點公平、過程公平和結果公平，判定“效率優先，兼顧公平”，是指結果公平，是不是比較武斷呢?我們從相關時期黨的文件中可以看到，確實是這樣一種公平指向。黨的十五大就效率、公平問題進一步展開，提出“把按勞分配和按生產要素分配結合起來，堅持效率優先、兼顧公平，有利于優化資源配置，促進經濟發展，保持社會穩定?！笔鶎萌腥珪^續“堅持效率優先、兼顧公平，各種生產要素按貢獻參與分配”。顯然，這些文獻里的公平都是指從按勞分配到各種生產要素按貢獻參與分配所造成的收入分配差異，是相對合理的，其邏輯結果必然是“效率優先、兼顧公平”。 本刊記者：在國際范圍內，效率和收入分配之間的關系的討論和研究也很多吧?
樓繼偉：幾十年來影響比較大的是庫茲涅茨假說。庫茲涅茨(SimonKuznets)是諾貝爾經濟獎獲得者，他在1955年的一篇論文《經濟增長與收入不平等》中研究人均財富的差異(即平等或公平)與人均財富的增長(即發展和效率)的關系問題時從發展經濟學的角度提出，從收入分配相當均等的農業社會到工業社會轉變的經濟增長早期，由于勞動力快速向收入較高的工業部門流動，不平等迅速擴大，一個時期變得穩定，后期由于工業化的完成，不平等縮小。如果以人均財富為橫坐標，以人均財富差異為縱坐標，這一命題的幾何描述就是效率(發展)公平(收入分配)之間關系遵循倒U型曲線規律。這個命題是一個假說，是從主要歐美國家經濟發展歷史數據得出的統計學規律，未經證明。庫茲涅茨假說引起世界范圍激烈的爭論。除了這個假說是真是偽的爭論之外，最有意義的是有關收入分配如何才能隨著發展得到改善的討論。在討論中公平的概念進一步得到細分，分成起點、過程、結果的公平。公平和效率到底是什么關系?在討論過程中并沒有完全一致，但是有幾點是共同的、有共識的：市場經濟對收入分配是有正作用的；必須注重增長，沒有增長，也就沒有再分配的基礎；要維護市場的自由、勞動力流動，它們有助于收入分配的改善；政府的責任主要是圍繞起點和過程實行公平的政策，從而改善結果的公平；這些都是共識性的。就該假說的真偽問題，一段時間，經濟學家作了大量的統計驗證工作，有的舉出反例，比如說亞洲四小龍在發展過程中收入分配持續得到改善，但多數發達國家發展歷史上，效率和公平的關系變化還是符合倒U型曲線規律的。
本刊記者：如此看來，效率與公平相互關系所包含的內容相當復雜，是豐富的、多層次的。
樓繼偉：十四屆三中全會“效率優先，兼顧公平”主要是從激勵機制的角度提出來的，與發展經濟學的角度不大相同。從提出它的背景以及所使用的公平概念比較窄的內涵來看，也就是僅就因效率不同收入分配的結果不同而言，這個指導原則是實事求是的，也為人們所接受。然而，從1993年的十四屆三中全會到現在十幾年了，經濟社會發展已經大大前進了，人們對公平的認識深化了，情況也復雜了，參與分配的不僅有勞動和其他生產要素，實際上還有身份、權力等等。而且，我們也需要更多地從經濟增長和社會形態轉變的角度研究問題。這就要求我們對收入分配現狀做具體的分析。
本刊記者：能不能請您具體分析一下我國目前的收入分配情況呢?
樓繼偉：這要從幾個方面來講。第一，目前我國反映收入分配差異的基尼系數為0．46，收入分配相當不均，但是我們從城鄉分別來看，城市的基尼系數是0．34，農村的基尼系數是
0．37，也就是城鄉作為兩個部分各自的差距不是很大，但是把城鄉綜合在一起就達到0．46，這說明主要是城鄉差距造成了基尼系數的擴大，這種狀況相對于城鄉比較普遍的拉開收入差距，貧民區與燈紅酒綠鄰里相望的狀態對比，沖擊力要小些，對社會穩定的破壞力也要小?？傊?，我們基尼系數較大，但是沖擊力相對來說還不是特別大。
第二，收入差距拉開的速率非?？?，不到一代人的時間內，從相當均等拉開到這么大的差距，比起經過若干代人才拉大收入差距的情況，沖擊力要大得多。
第三，相對于收入分配來說，更為嚴重的是起點不公平。先天的不公平是客觀存在的，人們的稟賦、出身家庭的貧富、所處地區的自然條件有差別。但是后天的起點不公平就有關社會政策的選擇。人們主要的不滿是受教育的機會、健康的機會、遷徙的機會等等的不公平。
第四，過程的不公平最為嚴重。所謂過程的不公平是什么呢?人的發展機會是不是平等的，進入市場的機會是不是平等的，從比較貧窮的階層提升的機會是不是平等的。壟斷企業職工特別是高層管理人員收入過高，不同所有制的企業實行區別對待的企業所得稅，國有企業改制中內外勾結低價處置資產，利用內部信息或散布虛假信息惡意炒作股票獲取暴利，通過征地剝奪農民，通過關系或賄賂低價獲得國有土地，以及農民工工資得不到保障等就屬于過程的不公平。在進入市場的機會上的不平等很多是與規則的設定和對規則的把握有關的?？傮w上看，規則設立很嚴，執行偏松，對裁量權的把握又因人而異。前者如人們要辦一個企業，哪怕一個非常小的個體戶都要很高的初始門檻；不必要地設立行政許可，創造尋租的機會。后者如審批和審判，在裁量權把握的尺度上，或多或少存在著與關系和財富掛鉤的現象，這就使得進入市場機會不平等，履行合同的權利和義務不平等，而且這種裁量權的把握往往和腐敗相連，引起更多的不滿。
第五，公共政策對起點的公平關注不夠，各方面改革不到位引發過程的不公平。人民群眾接受效率優先形成的結果不均等，對公共管理“錯位”和“越位”造成的起點和過程的不公平深為不滿。進一步地，起點和過程的不公平是結果不公平的重要原因。
第六，已經造成了經濟增長質量不高。起點和過程的不公平是機會的不公平，人們的天賦和潛力很難發展為創造力，較大比例地轉為失業和社會救濟，也是群體性事件的原因之一。投資和消費的比例不平衡，與收入分配差異過大也有一定關系。每單位GDP的增長所能包含的就業機會在最近若干年之內是不斷減少的，就業機會減少會進一步惡化收入分配。
本刊記者：這就提出了一個問題，要求我們特別關注起點和過程的公平，追求高質量的公平增長。
樓繼偉：“效率優先，兼顧公平”由于人們的努力程度和效率不同而造成的收入分配差異是對效率的激勵。但是現實生活中，因起點和過程的不公平與因效率不同所造成的結果不公平不易區分，難怪質疑“效率優先，兼顧公平”。當然，以否定改革為目的的那些質疑者另當別論。因此，要在堅持市場取向的改革方向、堅持“各種生產要素按貢獻參與分配”的同時，更加注重解決起點和過程的不公平。起點和過程的公平與效率不是此消彼長，優先與兼顧之間的關系，是相互促進的關系。構建和諧社會與致力經濟增長在激發每個人創造力的角度上是完全一致的。十六屆五中全會提出，“注重社會公平，特別要關注就業機會和分配過程的公平，加大調節收入分配的力度，強化對分配結果的監管”。再清楚不過地說明了我們必須以追求起點和過程的公平為重點，為注重社會公平的工作著力點。
近年來，在國際上對公共政策的著力點也有共識。2000年坎博(R．Kanbur)在對庫茲涅茨曲線文獻總體回顧的文章中提出，“對于我們來說，直接關注那些能夠產生增長而又在分配方面沒有副作用的政策或政策組合，要比依靠人均收入和不平等之間或許存在，或許不存在的那個總的、簡化的關系要好得多”。
本刊記者：在注重社會公平方面，我們已經實施了一些政策，怎樣才能進一步完善這些政策呢?
樓繼偉：在實施政策的時候，我們必須堅持：第一，必須堅持發展是硬道理，只有蛋糕做大，才可以更好地分配蛋糕，才有實力更好地致力于收入分配。
第二，要堅持市場取向的改革，它既是最有效的資源配置機制，也是基礎性的收入分配機制。在商品和價格面前，人人都是平等的，如果價格不能自由，商品是壟斷的，必然導致行政分配資源，必然是低效率，對生產者和消費者也都是不公平的。
第三，要重視解決起點的不公平或不均等。針對基尼系數增大主要是城鄉差距引起的現狀，在農村義務教育、新型合作醫療和社會救助方面，政府都在加大投入，目的是促進農民的起點公平。目前，從土地上獲得的公共收入大部分游離于預算之外，絕大部分用于城市建設，要納入預算統一管理，更大比例安排農村建設。在城市要更加重視職業教育和整頓教育領域亂收費，深化衛生體制改革，繼續改革養老保險制度，擴大社保覆蓋面等等。在政策制定中，要將提高個人責任和公共支持結合起來?？傮w上看，要調整公共資源的使用結構，更多地投向農村。
第四，要十分重視糾正過程的不公平。它涉及的方面非常廣，比如說，打破壟斷，在壟斷沒有打破之前，要對壟斷行業個人收入加強管理；必要時修改公司法，改變實收資本制的規定，這對降低進入市場的門檻非常重要，有利于容納大量的就業機會；加快推出“兩法”合并；保護農民合法權益；加強證券市場監管；整頓土地和礦業權市場；大力削減行政審批，建立起審查和評估行政許可必要性的機制和機構；廣泛引入招標競爭機制，通過市場分配國家控制的資源；推進改革，建立提高司法公正的機制；持續不懈地預防和懲治腐??；等等。
第五，要注意到人口流動是改善收入分配狀況的有效途徑，要消除這方面的障礙。要繼續實施戶籍制度改革，還要探索建立適應農村勞動力流動，逐步定居城鎮的公共服務管理機制。但現實問題是：城市人民享受著總體來說比我們發展階段要高的社會福利，我們又沒有實力把農民的社會福利提高到城市的水平上去，我們對農民的公平對待水平只能逐步提高，還要認識到只有使農民逐步定居于城鎮，才能最終減少城鄉差距。 第六，加強對收入分配結果的調節和監管。要堅決打擊商業欺詐和腐敗行為，巧取豪奪來的收入必須追回。對生產要素按貢獻參與分配所獲得的高收入也應適當調節，還要鼓勵高收入者通過捐贈回饋社會，以便更有效地幫助低收入者。因此，綜合與分類相結合的個人所得稅制改革要列入日程。強化轉移支付制度，逐步實現地區間基本公共服務能力的均等化。
第七，對市場失敗者的救助，這
包括失業保險、最低生活保障等等。當然，也要救助自然災害損失者。處理好起點和過程公平，需要救助的失敗者的比例是很低的。
本刊記者：大家以前有個說法
初次分配注重效率，再次分配注重公平。
樓繼偉：這句話是十六大提法的簡化，要準確理解。上面所說的所有這些已經采取的和應當采取的措施，有的屬于再分配的范疇，而針對過程不公平采取的措施一般都屬于初次分配的范疇，并且任務艱巨?？梢?，追求社會公平不僅是再分配的責任。那么，如何理解十六大提出的“初次分配注重效率，發揮市場的作用，鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來。再分配注重公平，加強政府對收入分配的調節職能，調節差距過大的收入”，這段話常常被簡化為“初次分配注重效率，再分配注重公平”。進一步被引申為發展不必關注收入分配，收入不公留待再分配去解決。這種簡單化理解是不準確的，按此指導工作是有害的。首先，“初次分配注重效率”，鼓勵的是“一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來”，本身就是講求過程公平，就包含著追求社會公平的含義。其次，如果追求效率的同時不努力實現過程公平，那么巧取豪奪效率最高，解決因此而引發的收入不公代價極大，面對初次分配的紊亂，再分配是很難合理調整的，連必要的信息都掌握不了。因此，我們在推進發展的長過程中都要“注重社會公平，特別要關注就業機會和分配過程的公平”。
本刊記者：就效率和公平的關系而言，如何概括才比較全面呢?
樓繼偉：效率與公平之間的關系是錯綜復雜的。有合法經營的效率，也有不公平競爭的效率差異；不同階段的公平與效率之間的關系是不同的；解決不同階段的不公平問題的政策領域也是不同的，總之用一句簡單的話概括十分困難?！靶蕛炏?，兼顧公平”只對狹窄意義的公平而言是準確的?；趯π屎凸秸J識的深化，是不是可以這樣概括：“堅持效率優先，注重社會公平”。堅持效率優先，體現市場經濟改革方向和“發展是硬道理”；注重社會公平，體現注重全過程的公平和政策綜合。從全句看，是要追求高質量的公平增長。
本刊記者：但人們對公平的看法是不同的。
樓繼偉：是這樣的。追求社會公平是一個長過程，但在任何時點與人民群眾對社會公平的期望來說恐怕永遠存在差距。我們解決了一部分人對公平的訴求，而另一部分人覺得沒有公平對待，不會滿足。因此，我們始終會處在矛盾之中。不應當出現我們不斷地做好事，但是社會仍舊不穩定，矛盾還在激化的狀況。怎么把握?這里不得不談到公正。所謂公正是一種價值判斷，怎么對待事物才是合理的，才能被社會多數所接受。社會對公正會有大多數人認同的看法，但社會看法是可以引導的，社會對公正的看法也是分階段的。因此，不得不提到我們黨和政府如何引導和確立公正觀。
本刊記者：我們應該樹立怎樣的公正觀呢?
樓繼偉：首先，實現和維護社會公平和正義是我們共產黨人追求的理想和奮斗的目標。實現好維護好最廣大人民群眾的根本利益和正當權益是共產黨的光榮使命，也是黨堅持長期執政的依據和強大動力。因此共產黨必須追求公正。
第二，經典意義上的社會主義是高度發達基礎之上的自由和平等，沒有高度發達，就不會有徹底意義上的公正。因此必須抓住以經濟建設為中心毫不動搖，盡可能快地積累國民財富。
第三，當代的中國共產黨，處在社會主義初級階段。我國將長期實行社會主義市場經濟，市場經濟改革方向不能動搖。市場經濟相對于計劃經濟是公平的。當然，按勞分配和按要素分配體現的公平是相對的。
第四，社會公平是與現實的經濟基礎相適應的。要從歷史合理性的角度看待它，沒有永恒不變的公平標準。社會上有一種簡單從永恒的正義和不變的道德角度衡量社會公平的思潮，值得我們重視和警惕。這種思潮的興起與長期以來小生產者生產方式“不患寡而患不均”及計劃經濟絕對平均主義的意識形態不無關系。長期積累的問題要積極地又要逐步地解決，維護長遠利益的基礎上盡力兼顧眼前利益，是現實的工作態度。但以上述永恒正義的思潮去衡量，我們永遠缺乏正義。必須加以正確引導。
第五，中國共產黨是執政黨，要不斷地增加人民的財富積累，提高效率；不斷改善財富的分配，追求公平；使人民持續提高滿意度，這是我們執政的基礎。但是長期以來的政策區別，已經形成了區別對待的機制，所以在把握上提出了新的課題，必須處理好全局與局部。長遠和眼前的關系。如果統籌不夠，即便一時解決了一些問題，卻更激發人民群眾對社會公平過大的當前期望，而又不可能在短時期內解決，就會引發穩定問題，不利于執政基礎的鞏固。
第六，社會不公很多是同體制機制問題相關，解決體制機制性的問題要通過改革開辟道路。改革必須觸動利益，既要保持相對穩定，又要敢于觸動利益，特別是對于機構的既得利益要敢于觸動，使得改革不斷進展下去，社會更趨公平。
總而言之，我們有實現社會公平的長期理想，選擇了社會主義市場經濟的富強之路，有一定的實力和堅定的決心通過改革和完善政策腳踏實地解決問題，認準工作著力點去追求公平的增長，在整個進程中，嚴格區分目標和過程，使人民群眾逐步達到滿足，看到希望。這樣的社會公平觀念，要通過艱苦工作和長期引導形成為社會主流意識。這才是中國共產黨人完整的公正觀。
作者：本刊記者
收入分配差距公共政策論文 篇2：
雙軌制是中國城鄉收入差距擴大的傳導機制
摘要：雙軌制是中國城鄉收入分配差距擴大的傳導機制，這個傳導機制以確立計劃和市場兩個軌道為基礎，以再造計劃和市場相適應的兩種不同機制的運行主體為重要環節，以限制農民權利為“差價”來源，形成了“三位一體”的運行機制。其運行的起點是以身份為標識把生產要素置于不同的系統，在計劃系統內實行壟斷高價，在市場系統由供求關系實施市場低價，從而獲得兩個系統之間的“差價”。這種“差價”既為國家尋找“紅利”補貼城市化提供了便利，又助推了城鄉收入差距的擴大。因此，在城鄉二元結構短期內難以根本改變的條件下，對雙軌制加以限制乃至取消是縮小城鄉收入分配差距的有效思路和方法。
關鍵詞：城鄉收入差距；價格雙軌制；計劃系統；市場系統；傳導機制
國內外學者普遍認為，二元結構是中國城鄉收入分配差距擴大的主因。但二元結構與改革開放前有什么不同，又是通過什么樣的傳導機制來擴大收入差距的，國內外研究并沒有涉及。對改革開放前中國城鄉收入差距擴大的解釋是趕超戰略驅動下的城市偏向，其政策手段是通過工農業產品價格剪刀差、限制農村勞動力流向城市的戶口政策、“一大二公”的人民公社管理體制來實現對農業剩余的攫取，由此擴大了城鄉收入差距。經過30多年的市場化改革，人為制造工農業產品價格剪刀差的統購統銷已經不存在，人民公社早已廢除，農村勞動力向城市自由流動不再受到限制。在這種情況下城鄉收入差距應該縮小，但為什么沒有明顯縮小，這就需要對城鄉收入差距擴大的傳導機制進行研究。
一、城鄉二元結構轉換中的雙軌制現象
改革開放前，通常是實行所謂的價格剪刀差政策，即通過扭曲農產品價格創造一種不利于農業、農村和農民的政策環境。以獲取農業剩余補貼工業化。據中央研究室和國務院發展研究中心測算，從1950年到1978年，國家通過工農產品價格剪刀差為城市工業提供資金5100億元，通過稅收提供資金978億元，扣除國家對農業投入1577億元，農村對城市工業發展提供資金凈額約4500億元。改革開放后，獲取剩余的價格機制由剪刀差轉向雙軌制。
1.土地價格雙軌制
改革前20年里，通過從農村低價征用土地到市場上高價出售。從農民那里集中的資金超過2萬億元?，F在，土地依然是各級政府的重要收入來源。2007年土地出讓價款1.3萬億元、2008年9600億元、2009年1.6萬億元、2010年2.9萬億元、2011年3.15萬億元、2012年2.69萬億元、2013年4.1萬億元、2014年4.3萬億元。那么，源源不斷的土地剩余是如何從農村轉向城市的呢？
（1）在土地產權制度的初始安排中置入了“共有產權”的基因。產權經濟學認為，產權是一束權利，包括使用權、排他權、轉讓權、收益權等。其中，權利束的兩個重要組成部分是排他性和可讓渡性。排他性是指誰在一個特定的方式下使用一種稀缺資源的權利，即除了“所有者”之外沒有其他任何人能有使用資源的權利?？勺尪尚允侵笇a權再安排給其他人的權利，它包括以任意價格提供銷售的權利。我國的土地產權分為集體產權和國有產權兩種形式，其剩余的傳導途徑是從集體產權上升為國有產權。其基因就是產權的共有性質。
從農民土地產權安排上看。家庭承包經營并沒有改變產權的共有性質。在共有產權的基礎上，國家把土地使用權、收益權部分讓渡給農民，排他權和轉讓權只限定在農村內部成員且限于農業用途，一旦超出農業用途進入城鄉之間的交易，國家及其各級政府就會插手期間主導土地收益權。所以，正是土地產權的共有性質為國家攫取收益提供了制度基礎。
（2）國家用計劃價格從農民手中征用土地。政府根據發展規劃按照一定的行政審批程序，將農用地征用為工業或城市用地。對農民土地補償價格是按照土地的農業用途計算，包括土地補償費，即耕地被征用3年前的平均農業產值的6-10倍；安置補償費，即需要安置的農業人口數×耕地被征用前3年的平均農業產值的4-6倍；地上附著物和青苗補償費。
（3）國家按市場價格出讓土地。地方政府將農業用地變成非農用地，土地價格呈幾十倍增長，經營土地成為各級政府的重要收入來源。據測算，土地收益中的5-10%由農民所得，25-30%由村集體所得，60-70%由各級政府所得。近年來，地方政府迫于維穩壓力，提高了失地農民補助、征地拆遷等費用，政府在土地征收買賣上的收益越來越少，而更多依賴土地抵押方式從銀行貸款來進行招商引資、城市建設等活動。但是。以土地雙軌制謀經濟增長的自我循環、自我強化的路徑并沒有改變。
2.勞動用工雙軌制
（1）秉持勞動力無限供給條件下的比較優勢理論獲取人口紅利。依據劉易斯的農村剩余勞動力向工業部門轉移工資保持不變的理論和方法獲得了對內交易的差價，而比較優勢理論則獲得了對外貿易的差價。所以，無論國內貿易還是國際貿易農村勞動力都沒有從中得到有效補償。劉易斯和李嘉圖理論的混合體在我國演化為廉價勞動力比較優勢理論并使之上升為國家的長期對外開放戰略，靠著這種戰略。發展成為世界上吸引外資和對外經濟貿易的大國。但這種“襯衫換飛機”式的戰略在支撐世界經濟增長的同時，并沒有使工人成為最大的受益者。所謂勞動力成本低廉的競爭優勢，在很大程度上是擠壓了勞動者合理的勞動工資、生活條件和最基本的社會保障而形成的，它的正面表述就是“人口紅利”。
（2）在宏觀層面以戶口為標識把勞動力置于已經存在著的二元勞動力市場。所謂二元勞動力市場就是由計劃和市場兩個系統來配置城鄉勞動力。與計劃系統相聯系的體制內勞動力配置、勞動力價格由制度性規則所決定，市場力量并不起決定性作用，而計劃利用市場進而剝削市場成為其高收入的手段。由市場系統配置的勞動力的工資由供求關系決定，在中國勞動力市場供給大于需求的狀態下，其工資大大低于生存工資水平就成為必然的結果。所謂生存工資是古典經濟學家把工資水平與生活費相聯系的一種工資決定方式。而生活費是由社會和文化所決定的。是一種最低必需，必須保證個人和家庭足以恢復自身，因此相應地隨習俗和文化的變化而變化。在一個進步經濟中，“最低必需”具有長期提高的趨勢。雖然市場軌勞動工資有提高的趨勢，但與計劃軌差距還很大。2010年、2011年、2012年、2013年、2014年全國城鎮私營單位就業人員年平均工資分別是同期全國城鎮非私營單位就業人員年平均工資的55.9%、57.8%、61.48%、63.54%、64.59%。2011年、2012年、2013年、2014年農民工月工資分別是同期全國城鎮非私營單位就業人員月平均工資的57.9%、60.43%、60.82%、61%。
（3）在微觀層面以歧視性的用工形式來決定收入分配結果。企業基于勞動者的農業、非農業戶口的不同身份，實行正式工、固定工、勞務派遣工等不同的用工形式，形成在薪酬福利、勞動保障等方面兩套不同的管理制度。不少用工單位超出臨時性、輔助性、替代性崗位范圍，在主要崗位長期使用勞務派遣人員，用不參加社會保險或少繳社會保險費等方式壓縮工人的未來生活水平。目前，勞務派遣工的工資只相當于正式員工的38%，現在使用勞務派遣工的范圍由企業向醫院、公安、高校等事業單位延伸。這些人員不僅工資水平低，而且在福利、晉升等方面的待遇也處于不利境地。
3.城鄉基本公共服務雙軌制
一般說來，國家提供的基本服務有兩個目的：一是在要素和產品市場上界定所有權結構，從而使統治者的租金最大化；二是在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產出最大化，從而使國家稅收增加。這第二個目的將導致一系列公共或半公共產品或服務的供給，以便降低界定、談判和實施作為經濟交換基礎的契約所引起的費用。而這些服務的分配并不是均等的，它要給那些均勢力敵的對手比那些無威脅的人們更多的服務。按照這一邏輯，國家為城市居民在教育、就業、養老、醫療等公共服務領域提供了更多的服務，在有限資源約束條件下，一部分人享受“更多”服務的同時另一部分人必然享受“更少”的服務。
一是養老保險雙軌制?，F行機關事業單位養老保險、職工基本養老保險、農民基本養老保險制度不同的保險水平在終點上又進一步加大了收入差距。2013年機關退休人員月人均養老金是農民的76.36倍，事業單位退休人員月人均養老金是農民的65.45倍，企業退休職工月人均養老金是農民的36.36倍。2014年10月啟動的機關事業單位養老保險制度改革，只是實現繳費形式上的并軌而待遇上的雙軌制并不會有所改變。2015年新農保的基礎養老金提高以后也只有70元，按照城居保和新農保并軌后的制度設計，農民最低繳費每人每年100元，政府補助30元，連續繳費15年，到年滿60歲時，每月可領取養老金不足百元，保障水平仍然很低。
二是醫療保險雙軌制?，F行的醫療保險制度把人分為三六九等，仍然沒有體現人的生命權平等的原則，更沒有體現“窮人優先”的國際基本準則，是世界上130多個國家中獨一無二的制度體系設計。目前，我國農民的醫療保險水平低，新農合制度對農民異地報銷存在很多限制，繳費規則和報銷水平都存在巨大的差距。即使把現行的新農合制度和城鎮居民基本醫療保險制度整合為統一的城鄉居民基本醫療保險制度，也只是表明農民與市民中沒有工作的很少一部分人實現了并軌，并不能消弭農民醫保與城鎮職工之間的基本醫療服務上存在巨大差距。有研究表明，醫療保險對不同群體的醫療保障作用存在明顯差別，不同醫療保障形式在降低醫療經濟負擔上的作用存在差異，公費醫療的作用最大，城鎮職工醫療保險次之，城鎮居民醫保和新農合作用最小。
三是造成了二次分配對農民更不利的收入分配格局。一般說來，初次分配讓市場效率起決定性作用，主要是對生產經營成果即增加值的直接分配，勞動報酬為居民所得形成居民收入，同定資產折舊和營業盈余為企業所得形成企業收入，而生產稅凈額為政府所得則形成稅收收入，進一步地，各部門在此基礎上獲得包括地租、利息和紅利等收入在內的財產性分配后，即形成了初次分配格局：再次分配則是各收入主體在初次分配的基礎上，通過多種形式和多個環節從其他收入主體那里獲得部分轉移性收入，同時支付一部分包括收入稅、社會保險和社會福利等轉移性支出而形成的分配格局。應該說，政府用稅收、轉移支付等手段來縮小收入分配差距是市場經濟國家的常態，但是，由于基本公共服務上的雙軌制思路和行為。其結果對收入分配差距起著逆向調節作用（見上表1）。
轉移性收入是城鄉居民在二次分配中的所有收入。從表1可以看出，城鄉居民轉移性收入差距大大超過城鄉居民收入分配差距。最高的2003年達到21.81倍，此后差距逐步縮小，但仍高于城鄉居民收入差距。從差距最小的2013年看。城鎮居民轉移性收入7010元，占其人均可支配收入的26%，農村居民轉移性收入784元，占其當年人均純收入的8.8%，轉移性收入差距達到了8.9倍，城鎮居民只轉移性收入一項就相當于農村居民人均純收入的78.8%。
二、雙軌制傳導機制解構
在經過短暫的“放權讓利”和休養生息后，工業化、城市化和現代化的路徑依賴又趨使國家去尋找新的剩余來源。這種來源的基礎就是把生產要素置于計劃和市場框架之下。實行計劃和市場雙軌制。但是，要使雙軌制生產出差價還要有與之相配套的措施，具體解構如下。
1.確立計劃和市場兩個軌道是傳導機制的基礎
在計劃經濟時期，獲取農民剩余有其一套相應的運行機制。通過統購統銷、人民公社和戶口政策“三位一體”的制度安排來完成對農民剩余的攫取。統購統銷是國家計劃介入城鄉不平等交易的一個有效裝置，是剪刀差產生的一個必要條件，人民公社管理體制能保證進行集體的集中生產，而戶口政策能夠阻止勞動力向城市流動。而家庭承包經營沖擊了“三位一體”的運行機制，1984年取消了人民公社，1985年取消了糧食統購統銷。只剩下戶口政策，在計劃手段不能獲取剩余的條件下，市場手段的引入重啟了獲取剩余的機制。
首先，利用計劃和市場兩種資源配置方式獲取“差價”。計劃和市場都是手段，而手段可以為不同的目的服務；就獲取剩余的目的而言，二者相互依存、相互傳導。其運行起點是以身份為標識把生產要素置于不同的系統，運行過程分為順市場傳導和逆市場傳導。所謂順市場傳導就是計劃低價向市場高價的傳導方式（如土地），所謂逆市場傳導就是計劃高價向市場低價傳導（如勞動力）。借助已經設計好的計劃與市場兩個系統，在計劃系統內實行壟斷高價，在市場系統由供求關系實施市場低價，從而獲得兩個系統之間的“差價”。雖然改革前后的運行手段和方式有所不同，但其制度設計上的路徑依賴思維沒有改變，見表2。
改革開放后，獲取剩余的領域有些已經退出或弱化，有些進一步擴展或強化，雙軌制思維由分配向再分配演進，由經濟領域向社會領域推進。如果說生產和交易領域的雙軌制設計在于“多取”，那么基本公共服務領域的雙軌制設計則在于“少予”，其制度設計仍然遵循的是雙軌制思路。
其次，雙軌制產生“差價”和“紅利”的功能向更寬領域延伸。雙軌制是中國經濟改革由計劃走向市場，使計劃價格向市場價格靠攏從而完成向市場完全過渡的思路和方式，是一種漸進的局部的制度創新。20世紀80年代后期，雙軌制成為中國漸進式改革的主要特征，在大多數領域采用，包括勞動力市場、養老保險、醫療保險、住房制度設計和改革，都采用了雙軌制的思路和方法。尤其是改革后期人們并不注意由計劃向市場“并軌”，而是更加追求雙軌制產生的“差價”。這種“差價”既為特殊利益集團設租尋租活動提供了機會，也為國家尋找“紅利”提供了便利，更助推了城鄉收入差距的擴大。
第三，用財政政策自我強化雙軌制。人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇，一旦一條發展路徑沿著具體路徑行進時，系統的外部性、組織的學習過程以及歷史上關于這些問題所派生的主觀主義模型就會增強這一進程?；谥醒胝叭卞X花”的偶然事件，1994年的分稅制改革大大提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，同時也降低了地方政府財政收入的比重。這一壓力迫使地方政府把利用雙軌制增加收入走向自我強化之路，使雙軌制由價格一要素一權利配置的深度發展。
2.在微觀機制上再造計劃和市場相適應的兩種不同機制的運行主體
一是在計劃一軌做大做強國有企業使之形成對國民經濟的控制力。通過實施抓大放小、破產重組、下崗再就業等方式搞活國企。通過用地、貸款、稅收等優惠政策增強國企實力。由此形成了國企在石油天然氣開采、電力等能源工業、黑色金屬工業、鐵路民航、高速公路、供水供氣供熱、管道運輸、郵政電信、金融等行業或部門的壟斷地位。
二是在市場一軌掀起“邊緣革命”。實行家庭承包經營、發展鄉鎮企業、發展個體私營經濟、設立經濟特區這些被國外經濟學家稱之為“邊緣革命”的改革開放策略，培育和發展市場主體，以較低的成本獲得稅收，更重要的是為計劃利用市場從而施展其控制力和影響力提供了對象。運行于市場軌的包括1000多萬戶私營企業、4000多萬個體戶和2.5億多農戶等主體。
三是利用計劃與市場交易獲取壟斷利潤。計劃與市場并不是平行的兩軌而是兩者相交易取得差價的一種機制。市場系統受計劃系統的支配，市場系統所使用的動力、燃料、機器、設備、原料和交通運輸是計劃系統供給的，市場系統買進時，在價格上不能不服從計劃系統的規定：市場系統出售其產品和勞務時，其價格不得不屈服于計劃系統的力量，其結果是雙方得利的不均等——計劃系統參與者的收入將比較有利和可靠，市場系統中的那些人則情況相反。加爾布雷斯關于美國大公司（計劃系統）對小企業（市場系統）支配權力的刻畫，用于中國存在的計劃與市場交易的結果也有很大的適用性。2014年國有企業就業人員年平均工資達到了62315元，私營企業就業人員年平均工資達到了41411元，二者相差1.51倍。
3.以不限制農民向城市流動而限制農民權利獲取“差價”
首先，戶籍制度由禁止準入社會秩序向有限準入社會秩序轉變。在農村剩余勞動力向城市轉移成為潮流，廉價勞動力成為城市化重要剩余來源的條件下，政府不得不對戶口政策及在此基礎上形成的以城市為中心、以保障城鎮勞動者就業為目標的二元勞動力市場進行調整和改革。1984年10月，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮（指縣以下集鎮，不包括城關鎮）務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，自理口糧。準落常住戶口，表明政府不再把他們當作盲流驅趕；自理口糧，表明他們與城鎮非農業戶口吃商品糧的待遇不同，進而表明政府不對他們的公共服務負財務責任，這一政策開允許流動、有限準入之先河，也開了允許流動人口在城鎮居住而不允許與當地居民享有同等公共服務之先例。此后，全國大部分省區都根據自身情況進行了一些改革，但改革的目標并不是把農村轉移勞動力轉化為市民，而是允許他們到城市暫住的同時嚴格限制其權利。
其次，提高進入門檻，維護有限準入秩序。農民向城市轉移的速度很快，但轉化為市民的速度很慢。這意味著絕大多數農民只有打工收入，并不能享受城市的定居權和其他福利。同時，對農民有吸引力的是那些大中城市，但城市管理者玩盡百般花樣，設計不利于農民市民化的政策，使大量進城者可望而不可及，在二元結構的基礎上又形成了“新三元”，即新生代農民工。2014年7月30日出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出建立城鄉統一的戶口登記制度，但是只要公共服務存在差別，換個戶口名稱的意義又有多大。這是因為，一方面，城市化還需要戶口政策這個裝置來傳導紅利；另一方面，農民工市民化需要大量投入無法獲得。
第三，階層固化成為屏蔽權利的布羅代爾“鐘罩”。上世紀90年代末開始的中國社會流動性下降導致了目前的利益固化格局，從而進一步使階層固化。階層固化很可能成為替代取消城鄉二元戶籍制度后時代的一個裝置，并成為屏蔽權利的布羅代爾“鐘罩”，即使國家設計出旨在改變這種機會不均等的政策，也會轉化為“鐘罩”內人群搭便車的機會。在教育方面，國家加大農村子女上重點大學的政策出臺后，富人和權勢者不再把他們的子女送往省城的重點高中而是送往農村高中。在社會救助方面，政府實施的民居改造工程使一些在縣鎮有住房的村官和土豪也紛紛加入套取國家資金的行列，而真正的貧困戶得不到或很少得到資金。在就業方面，農村出身的子女由于他們父母物質資本和社會資本都處于弱勢地位，在“拼爹”盛行的人格化交易社會他們的就業也處于弱勢狀態是不可避免的。
三、結論及政策建議
雙軌制是中國城鄉收入分配差距擴大的傳導機制。確立計劃和市場兩個軌道是傳導機制的基礎，再造計劃和市場相適應的兩種不同的運行機制主體是傳導機制的重要一環，以限制向城市流動農民的權利為“差價”來源，形成了“三位一體”的運行機制。在城鄉二元結構短期內難以根本改變的條件下，對雙軌制加以限制乃至取消是縮小城鄉收入分配差距的有效思路和方法。
1.讓界定和保護財產權利成為農民獲取收益的手段
要按照十八屆三中全會《決定》提出的“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”要求，在界定和保護農民土地財產權利方面取得新進展。界定產權的方式就是使產權的表述方式、產權的權能得到完整無缺的體現。在發展中國家，“窮人缺少的是合法的系統性所有權制度。只有這種制度，才能夠把窮人的勞動和財產轉化為資本?！睂τ诳s小我國城鄉收入差距來說，就是建立一種法律框架，給大多數人獲得正規產權的機會，從而使他們有獲得致富的能力和資本，保護產權的方式就是在交易中使農民的收益權得到保障。要逐步實現農民的土地權利收益，包括資產性收益、級差地租和土地增值收益。在此基礎上，形成以農民土地為核心的“保護層”，嚴禁工商資本下鄉圈地，嚴禁農地非農化、非糧化。加大退耕還林和種糧補貼力度，工礦企業占地、鐵路公路及其他基礎工程占地補償向農民傾斜。
2.逐步縮小城鄉養老金差距
社會保障是收入再分配的重要手段，其結果應當是縮小收入分配差距而不是擴大，所以，公平優先應是城鄉養老保險制度設計的出發點。從縮小城鄉收入分配差距的角度看，要逐步解決雙軌制矛盾，實現農民與城鎮職工機會公平、規則公平和權利公平。在設計公共政策時，我們的目標應該是提高社會中最差的人的福利。為達到這一目標就需要對養老保險制度設計中的“多繳多得、長繳長得”繳費制度進行矯正。因為這一制度設計只考慮了保證可持續性的要求，不如借鑒澳大利亞的做法。澳大利亞全民醫療保險計劃的資金約20%來源于個人上繳，另外80%是政府撥款。個人繳款包括兩部分，一部分是每位參保人都要交的“基本保險費”，另一部分是按收入水平繳納的“累進保險費”。按照這樣的制度設計，富人要多交保險費，窮人少交但并不比富人少享受醫療保險。
目前，當務之急是在處理好醫療保障公平性與分級診療就醫之間的矛盾方面取得平衡。政府面對農民到大城市就醫出臺分級診療就醫鼓勵政策，如果在當地醫療機構就醫，可報銷80%以上，如果到三甲醫院就醫只能報銷50%。其結果造成醫保向高收入的城市居民傾斜。使城鄉收入差距進一步擴大。因此，醫療保障公平性應是醫改重點關注的目標。這樣一來，一是可提高到大城市就醫報銷比例：二是對于拿不出參合費及住院費的貧困農民由政府給予專項資助；三是打破行政區劃限制，增強農民看病的選擇權。同級醫院不論是否轄區內，參保農民就醫都報銷相同比例的醫療費。
（責任編輯 陳孝兵）
作者：董全瑞
收入分配差距公共政策論文 篇3：
加快公共服務體制建設
[摘要]加快社會公共服務體制建設必須遵循基本公共服務均等化原則，發揮政府公共服務的主導作用和社會組織的助手作用，建立科學的公共服務績效評估體系。
[關鍵詞]公共服務 社會主義公共服務體制 體制建設
改革開放30年來，我們通過初步建立社會主義市場經濟體制，基本解決了私人產品的供給問題，初步實現了小康。與大多數國家的情況類似，在這個關鍵的轉折點，我們面前又出現了新的亟待解決的矛盾和問題——全社會公共需求全面快速增長與公共產品和服務嚴重不足。因此，當前我們必須以滿足全社會成員的基本公共需求為目標，在完善社會主義市場經濟體制的同時，加快建立社會主義公共服務體制。
一、公共服務和社會主義公共服務體制
公共服務是指政府和其它非政府公共部門滿足社會公共需要，提供社會公共產品和勞務的服務行為的總稱。包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等。公共服務有三個顯著特征：一是具有非常廣泛的覆蓋面，面對所有人群，為大眾服務。不論城市或農村，不論官員或百姓，不論富人或窮人，均應享受最基本的公共服務，應該確保公共服務普遍平等的提供。二是基本的和基礎的服務。是指在一定經濟社會生活條件下必需的、直接關系最基本的人權的公共服務。三是非排他性非營利性的服務，它指不依營利為目的，其服務所得不用于利益分配，而是用于公共事業發展。
從提供服務的內容看，公共服務包括四大類：一是基礎性的公共服務，如基礎設施、水、電、公路、電信（含郵電）等。二是經濟性的公共服務，如規則與計劃的制定，規范的監督，宏觀調控，資金的動員和分配等。三是社會性的公共服務，包括教育、衛生、科技、文化、人口等。四是安全性的公共服務，如國防、警察、消防等，用以維護整個社會安全與穩定。
從按照公共支出的領域看，政府公共服務主要包括經濟性公共服務和社會性公共服務。經濟性公共服務是政府為促進經濟發展而直接進行各種經濟投資的服務，如投資經營國有企業與公共事業、投資公共基礎設施建設、對企業經營活動進行補貼等。社會性公共服務是指政府通過轉移支付和財政支持，對教育、社會保障、公共醫療衛生、科技補貼、環境保護等社會發展項目提供的公共服務。
從市場經濟發展史來看，發達國家政府職能演變的規律是：政府職能從以經濟性服務為主，逐步擴展到以社會性公共服務為主。
從目前我國的情況看，正處在這個轉折期，過去我們的政府，我們的官員，他們的主要精力用在經濟性服務上，對于GDP增長、政績工程、私人產品這些方面重視較多，相反對公共產品就重視不夠。隨著人民群眾公共服務需求全面快速增長、公民權利日益受到重視，加強社會性的公共服務就顯得尤為重要。我們的政府和官員應把主要的職能、主要的精力和財力集中到為老百姓提供更多更好的公共產品上，為市場主體提供公平競爭的環境上，為老百姓提供能夠維護他們合法權益的法律保障上，妥善協調市場經濟條件下的各種利益關系。
公共服務離不開體制保障。要以滿足全社會成員的基本公共需求為目標，為公民提供更多更好的高質量的公共產品和服務，就必須建立相應的保障機制——社會主義公共服務體制。30年的改革實踐證明，市場經濟可以在私人產品領域很好地發揮作用，但在公共產品領域中往往會出現“市場失靈”，“公共服務市場化”不僅難以解決公共產品短缺的問題，還會由此引發一系列的社會矛盾和社會問題，由此，當前我們必須加快建立社會主義公共服務體制，協調改革進程中各種利益關系，落實科學發展觀，為滿足人民群眾的公共需求提供重要的體制保障。
社會主義公共服務體制是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品和服務為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排。建立社會主義公共服務體制，就是要通過黨和政府的力量實現公共資源的優化配置，使公共政策能夠有效地克服市場經濟的某些缺陷。為實現良好的公共服務提供有效的體制保障。
二、加快社會主義公共服務體制建設是協調改革進程中各種利益關系的根本舉措
1.加快建立公共服務體制是解決全面快速增長的公共需求與公共服務不到位矛盾的內在要求。黨的十一屆六中全會提出的社會的主要矛盾在今天呈現出了它不同于過去的新反應：人民全面快速增長的公共需求、公共服務同公共產品的嚴重不足之間的矛盾。伴隨著經濟的持續快速增長，全社會廣大成員的公共需求也在全面、快速增長：一是增幅大，近幾年我國城鎮居民的總需求中個人公共需求年均提高的比重，相當于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大。二是主體陣營擴大，不同于過去，現在廣大農民和城鎮低收入者也逐步在成為公共需求的主體。三是結構變化迅速，除了義務教育和公共醫療，廣大公眾對公共安全、環境保護以及利益表達的需求越來越成為全社會普遍關注的焦點。
面對城鄉居民全面快速增長的公共需求，我國公共產品供給遠不能適應這個變化趨勢。由于政府轉型的滯后，各級政府對強化公共服務職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產品供給的體制機制尚沒有建立起來，這使得政府的公共服務功能相對薄弱。由此加快社會主義公共服務體制建設、推進政府轉型滿足全社會廣大成員的公共需求的內在要求，是落實科學發展觀、建設和諧社會的現實需要。
2.加快公共服務體制建設有助于緩解收入分配差距。當前我國已經成為世界上收入分配差距比較嚴重的國家之一，有效地緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距持續擴大的重要原因之一。相關的研究表明，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素占20%左右。目前，城鄉之間的差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在城鄉居民享受基本公共產品方面的差距?？s小城鄉差距不是縮小城鄉經濟總量的差距，重要的是逐步縮小城鄉居民在基本公共服務方面的過大差距，并通過公共服務來著重提高農村人口素質。通過加快社會主義公共服務體制的建立，為全體社會成員提供基本的公共產品和實現公共服務的均等化。
3.加快建立社會主義公共服務體制對化解轉型期的社會矛盾和建立和諧社會具有重大作用。隨著社會主義市場經濟體制的初步形成和不同利益主體的出現，合理的、正當的利益表達和利益訴求開始成為廣大社會成員、特別是困難群體的公共需求。比如，勞資關系在一定程度上失衡的深層次原因是勞動者缺乏基本的利益訴求表達機制。當前失地農民問題成為農村社會中一個突出矛盾，其中關鍵的問題在于農民土地權益得不到有效的保護。在農村基本公共產品沒有保障的情況下，失地農民的生產與生活均受到嚴重影響，從而引發了諸多矛盾。在這種情況下，加快建立社會主義公共服務體制將成為有效協調勞資關系、化解農村社會矛盾的一項基礎性工程。
4.加快公共服務體制建設對提高消費率、促進國民經濟健康發展具有重要作用。在市場經濟條件下，經濟增長的主要驅動力來自于消費。但這些年我國的消費率持續走低，這使內需明顯不足，并逐漸構成對經濟健康發展的潛在威脅。消費率下降的重要原因之一在于公共服務供給不到位，由此導致城鄉居民消費預期不穩，消費傾向下降。如果我們能夠因勢利導地擴大對城鄉居民的公共產品供給，改變基本公共服務供給中某些不合理的付費機制，就可以在啟動國內市場，尤其是農村大市場方面有所突破。就可以有效地改變我國當前投資、消費嚴重失衡的局面，逐步實現經濟增長由投資主導向消費主導的轉變，使我國宏觀經濟建立在良性增長的基礎上。
三、以基本民生問題為切入點，積極推進社會主義公共服務體制建設
1.必須充分發揮政府公共服務的主體作用
公共服務非競爭性和非排他性的性質決定了它不可能完全由市場自發提供，而是否應該由政府來提供，在不同的國家學說，政府職能觀以及不同學派之間都存著分歧，但出于歷史經驗、國家本質和社會正義的考慮，將公共服務視為政府的重要責任，應由政府部門提供或主導提供，已經成為一種基本共識。 公共服務不僅是政府部門的責任所在，更是政府部門的核心職能所在，公共服務的績效狀況往往是決定政府綜合績效的核心因素。為了確?！八泄衿降认硎芄卜铡?，政府必須承擔公共服務提供主體的角色，建設公共服務型政府。
要建設公共服務型政府，政府公共支出結構就要做重大調整，公共支出必須要優先用于基礎教育、基本醫療保障、環境保護、社會安全網建設等社會性公共服務，以解決最基本的民生問題。我國近年在社保、衛生、教育等公共服務方面的投入僅占 16.1%，在公共事業方面投入嚴重不足，近年來雖然國家財政支出增長速度很快，基本保持在每年15％左右，但在科教文衛等方面支出占財政總支出的比例，從1992年至2003年卻基本沒有增長。因此下一步要以提供基本公共產品為重點完善公共財政體制，盡快完善轉移支付制度，使各級政府的財權與公共服務職責相對稱、財力與公共服務的支出相對稱。與此同時，把新增財政收入主要用于公共服務上，實現由經濟建設型財政向公共財政的轉型。
鑒于過去存在的一些問題，如中央與地方各級政府公共服務的責任分工不明確，有效的問責機制缺失，事實上造成了公共服務指標的軟化，一定程度上忽視了公共服務供給的有效性等，下一步應當盡快建立科學的中央、地方公共服務分工體制，按照構建社會主義公共服務體制的基本要求對中央和地方關系做進一步的調整，按照公共產品公益性涉及的范圍，中央政府原則上應當主要負責公益性覆蓋全國范圍的公共產品的供給，以城鄉和區域公共服務均等化為重點，強化再分配職能。各級地方政府主要負責各自轄區內公共產品的供給，應當重點關注各自轄區內居民的實際需求，強化公共產品供給效率。
2.必須動員社會各方力量積極參與公共服務的供給
提供良好的公共服務，僅靠政府的力量是不夠的，在公共服務上政府唱獨角戲的弊端不言而喻，政府需要助手、兄弟和伙伴，那就是社會組織。社會組織是一個寬泛龐雜的概念，包括社團、中介，商會，以及其它社會自治組織。我國社會組織還包括“人民團體”（政府的任命體）。 社會組織和政府是互補的關系，是政府的兄弟伙伴、是助手，是政府的智囊團和人才庫，是糾正政府失誤的矯正器，是利益表達的高音喇叭，也是政府減肥的良藥?？傊?，社會組織能起到政府起不到、也不應該起的作用。政府的調控機制與社會的協同機制是可以互聯的，政府的行政功能與社會的自治功能是可以互補的，政府的管理力量與社會的調節力量是可以互動的。彼此完全可以形成社會管理和服務的合力。在美國，非營利組織及其服務在全部社會服務中的比例幾乎占所有社會服務的一半，甚至更高。美國政府和非營利組織的合作相得益彰。
但在我國社會組織還有待于進一步培育和發展。雖然，我國現已有近30萬家社會組織，但橫向比，我們只相當于發達國家9％，從每千人擁有的社團看，我國只是法國的1/90，是美國的1/40，比德國、日本、瑞典都要少的多。瑞典公民社會的參與率世界最高，擁有一個每十萬人口就有2300個社團的稠密的社會網絡。培育和發展社會組織，首先，應為社會組織的發展提供良好的法制環境，重視發揮社會組織在提供服務、反映訴求、規范行為等方面的積極作用，幫助社會組織提高管理社會公共事務的能力，為它們創造廣闊的發展空間。其次，社會組織自身應不斷完善體系，增強社會責任感與法制觀念，提高整體素質，樹立良好的社會形象，加強自律和誠信建設，逐步建立規范的自我管理、自我發展機制。第三，政府應加強對社會組織的管理與引導。通過建立完善的社會組織政策法規體系，加強與社會組織的聯系與溝通，引導社會組織向健康有序的方向發展?？傊?，有利于社會組織發展的外部環境與社會組織自身水平都需要完善。
3.必須綜合考慮公共物品的供給，實現基本公共服務均等化
為了維護國家的統一和凝聚力，雖然不少國家在憲法或基本法中，對保障一國居民享有基本一致的生活條件作出了規定。但明確將“基本公共服務均等化”作為國家政策目標，則屬于我國首創，具有重要的戰略意義。實行基本公共服務均等化，是體現以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾的現實需要，是構建社會主義和諧社會的內在要求。
基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，為實現特定公共利益，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，所必須提供的公共服務，其規定的是一定階段上公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。我們不僅要使全體公民享有基本公共服務，并要使全體公民享有的基本公共服務機會均等、結果大體相等，尊重社會成員的自由選擇權，本著范圍適中、標準適度的原則，在就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”，義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”，公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”，生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”方面，逐步實現均等化，這就是我們黨和政府提出的以人的全面發展為目的的基本公共服務均等化目標。
實現這一目標要注意三點：一是全體公民享有基本公共服務的機會應該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務的機會方面應該是均等的。二是全體公民享有基本公共服務的結果應該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的不是所有公共服務，而是基本公共服務。三是在提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。社會成員的需求千差萬別，某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務，這是完全可以的，應該尊重這些社會成員的選擇權。尊重人民的自由選擇權與尊重人民享有均等的基本公共服務的權利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務的框架之內，也應想方設法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務均等化搞成計劃經濟時代的“配給制”。
4.必須建立科學的評估體系
隨著我國公共財政體制框架的逐步構建和完善，有關政府部門績效的問題已開始成為理論界和實務界關注的焦點?？墒?，迄今為止相關的討論更多停留在說理層面，全面系統的公共服務績效評價尚無先例。這一方面是因為政府部門具有的天然壟斷性，很少能感受到外部競爭的壓力，缺乏提高服務質量和整體績效、提升公眾滿意度的內在動力；另一方面是因為政府部門特有的公共性，決定了其績效評估中存在著更大的技術性障礙，突出表現在目標任務的多樣性、抽象性，產出難以量化等方面。評估政府的行為往往需要在公平和效率之間尋找平衡，這在客觀上也延緩了國內公共服務績效評價的進程。然而，當前的國內現實和國際環境都對加強政府績效管理、提升公共服務水平和質量提出了迫切要求，加快建立科學的公共服務績效評估體系，已經成為提高政府綜合管理能力的必然選擇。
（作者單位：廣東汕頭市委黨校）
作者：陳 穎