中國是農業大國,土地是不可再生資源,特別是農村土地面積有限,且呈逐年減少趨勢。歷年來,中央及地方政府高度強調“三農”問題的解決對于實現我國農業現代化具有非常重要的意義。黨的十八屆三中全會關于土地改革條文中明確地賦予了農民以土地為主的財產權利[1]。2015年中共中央、國務院印發了《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》,要求圍繞建設現代化農業的目標,加快轉變農業發展方式[2],這些舉措有利于有序推動農業產業現代化、確保億萬農民邁入全面小康社會,同時也為建設農地流轉市場提供了良好的政策保障。農村土地流轉包含兩方面內容,即土地所有權的流轉和土地使用權的變動,但依照土地管理相關法律規定,農地流轉為不可逆轉的單向流轉,表現為國家征收土地。因而一般意義上的農地流轉是指土地使用權在差異化經營主體間的流動和轉讓,實際是市場化的農村土地使用權[3]。本文以西北欠發達的甘肅省鎮原縣為例來研究農村土地流轉過程中的問題,探討影響農地流轉的因素,提出健全土地承包經營權流轉市場的建議,促使土地資源利用效益最大化。
1 鎮原縣農地流轉的基本特征
1.1 鎮原縣基本情況
鎮原縣位于黃土高原,地處甘肅省東部,慶陽市西南部,東臨西峰區、慶城縣,西靠寧夏,北接環縣,南臨平涼[4]。平均海拔1500 m,其中最高海拔1767 m、最低海拔1011 m,高差達756 m。鎮原縣所轄鄉鎮19個,居委會7個,村委員會215個,村民小組1991個,總人口53.13萬,農業人口49.38萬,屬于典型的農業縣。
1.2 鎮原縣土地流轉現狀
經2016年初調查,全縣土地流轉面積共1.81萬hm2,占承包耕地面積的12.17%,涉及農戶4.9萬戶,占農戶比率43%,其中,千畝流轉點共3個,農民合作社555個,全縣農地流轉所得收入占農村經濟總收入的26%。鎮原縣土地流轉速度呈逐年遞增態勢,圖1可直觀反映出2006—2014年的耕地流轉速度。
目前鎮原縣農村土地流轉的主要形式為土地轉包。截至2016年3月底,鎮原縣土地流轉按流轉方式可以分為以下幾種形式:轉包8640 hm2,占47.75%;轉讓747 hm2,占4.09%;互換2153 hm2,占11.86%;出租5440 hm2,占30.07%;股份合作627 hm2,占3.44%,其他形式507 hm2,占2.79%。以土地流轉去向看:轉入農戶的8860 hm2,占49.01%;轉入專業合作社的5060 hm2,占27.97%;轉入企業的2300 hm2,占11.79%;轉入其他主體的1893 hm2,占11.23%。
1.3 鎮原縣農村土地流轉特點
1.3.1 流轉土地地形平坦,可利用率高
(1)流轉的多為地勢平坦的土地,面積大且土質穩定,出現氣候災害時不易發生大量水土流失及農作物大規模減產的情況;(2)流轉的土地交通便利,方便種植相應的經濟作物,購買和運輸農作物生長所需的肥料等;(3)流轉的土地采光面積充分,農作物生長良好。
1.3.2 流轉土地價格穩定,權限時間長
鎮原縣主要種植小麥、玉米、大豆等作物,土地流轉以每年每667 m2年產250 kg小麥作為標準,等價為500元/667 m2。如果當地每667 m2年產超過250 kg,以實際產量折算成相應的價格;當地每667 m2年產等于或者低于250 kg,均按照500元/667 m2計算,流轉土地價格較為穩定。鎮原縣內流轉的土地用途多為蘋果樹種植,蘋果樹每15 a為1個生長周期,將15 a作為流轉期限,流轉的期限較長。
1.3.3 流轉土地用途單一,產業種類少
鎮原縣土地流轉用途基本是蘋果樹種植,少量用于工業或者其他,流轉土地用途較為單一?？h內目前從事杏子、黃花菜生產加工企業近40家及其他相關廠家120多家,皆屬于小型工廠。鎮原縣土地屬于旱區,因此需要培育可抗旱農作物。該區土壤為堿性,需要選擇適宜在堿性土壤上生長的作物以達到豐產的效果。通過國家相關部門檢驗和試驗,總結出鎮原縣是較適合種植蘋果樹的地區。
1.3.4 經濟效益增長緩慢,見效時間長
蘋果樹種植初期投資大,效益小。果樹栽種過程中存在以下困難:(1)資金壓力。果樹種植前五年時間無任何回報,每年需要投入資金進行果樹維護工作,若資金來源不穩定,很難維持五年時間。(2)技術風險。蘋果樹易出現病變,若沒有成熟的技術支撐,容易出現果樹病蟲害問題。(3)市場風險。果樹產業日漸增多,市場膨脹,容易發生果實滯銷的風險。
2 鎮原縣農地流轉的模式與問題
2.1 農地流轉形式及其取得的初步成效
鎮原縣在土地流轉中形成了以下幾種典型的流轉形式,并取得良好的社會經濟效益。
2.1.1“能人”帶頭流轉
鎮原縣以興村富民為主要目標,積極引導種養合作大戶、黨員模范戶等各類能人巧匠參與農村土地流轉,帶頭成立土地流轉合作社和各類種養專業社。目前成立苗木種植經營社、玉米種植經營合作社及種植經營專業合作社,具有良好的社會經濟效益。
2.1.2“家庭農場”流轉
中央1號文件出臺后,鄉鎮各級部門將建設新型家庭農場作為促進美麗新農村建設的一項重要任務來執行,鼓勵外出創業人口返鄉整理閑置地,轉包無勞力耕作的土地發展種養合一的家庭農場。目前注冊成立了鴻運家庭農場和正陽家庭農場,流轉土地共計126.7 hm2。
2.1.3 村集體經濟流轉
鎮原縣針對長期未在家且自愿退還土地承包經營權的農戶、農民長期無力耕種以及因異地搬遷導致耕作不便的土地,由村集體經濟組織按照年限進行有償承包,再將承包的耕地轉包給種養專業大戶以及有能力耕種的普通農戶和企業。
2.2 農地流轉存在的問題
2.2.1 市場供需不平衡,商家農戶顧慮多
農村農業經濟效益低,加之鎮原縣耕地大多處于山坡丘陵地段,面積小而分散,無法進行機械化作業,同時農業生產成本居高不下,農產品出售時較高的費用致使投資成本增加,土地流轉面臨市場和經濟環境的雙重壓力。目前,在土地流轉中農民與商家信息不對稱,需流轉大片土地的商家找不到流轉農戶,導致規模經營受限[5]。
2.2.2 土地產權較模糊,流轉缺乏穩定性
農村土地產權邊界不清晰表現在兩方面。(1)土地邊界沒有明顯標志,未做準確劃分,土地流轉過程中產權歸屬不清晰,承包方要考慮流轉風險,流轉土地缺乏穩定性;(2)土地產權證上也未明顯標志具體土地邊界,導致農戶在耕種過程中容易發生邊界紛爭。
2.2.3 土地流轉環境差,流轉信息不對稱
目前,鎮原縣農村土地流轉市場環境不對稱。意愿轉讓土地的農民不能及時找到合適的受讓者,而土地需求者又找不到合適的出讓方,土地流轉僅僅處于小范圍農村及農戶之間,未實現土地資源利用效益最大化。農村土地流轉中介組織的缺失,使得原本可作為商業用途流轉的土地,變為普通農地流轉,流轉規模和效益不理想。
2.2.4 流轉帶動就業差,勞動力剩余普遍
(1)土地流轉后,較多的農民涌入城市,工作壓力加大,農村地區留守老人、留守兒童增多,生活水平難以保證;(2)農民被土地承包商辭退會產生較多矛盾,流轉后的土地若產生較大效益,農戶易產生不平衡心理;(3)城市農民壓力大,返家后成為剩余勞動力。
3 對策建議
3.1 建立和完善土地流轉機制,確保農民放心流轉土地
(1)完善土地流轉的政策指引制度,齊頭并進促進土地流轉[6]。(2)健全土地流轉的效應機制。通過建立嘉獎集約化經營體制機制,激勵更多的農村巧匠和專業種養大戶加入農地流轉[7]。(3)完善流轉協調機制,減少糾紛。
3.2 加強農村社會保障制度的完善,強化農地流轉的基礎
逐步實現農村醫療保險、養老保險、大病救助等全覆蓋[8];同時政府部門在政策和財政上對農業予以傾斜扶持。盡可能提高對農民教育和培訓的投入水平,提高農民素質和就業能力,讓更多的農村勞動力投入到其他產業中去,活躍農地市場,推進農地流轉。
3.3 完善土地流轉相關法規,保證農地流轉工作有法可依
農地流轉過程中需要牢牢堅守依法、自愿、有償流轉的原則,鼓勵流轉形式的創新[9]。政府相關部門應出臺關于農地流轉的專項規制以及制定土地流轉的相關政策來保障流轉土地的效益。同時應設立流轉仲裁機構,切實規范土地流轉雙方的行為。通過推進土地流轉,促使農業人口受益。
4 結論
經過對鎮原縣農村土地承包經營權流轉的現狀、特征、模式的調查分析,認識到目前全縣農地流轉尚存在服務體系不健全、規范性不強、流轉示范區引領帶動作用不明顯、對土地流轉內涵認識不到位、流轉機制不健全等問題。建議采取以下措施促進鎮原縣的農地流轉:(1)在農地流轉的過程中要繼承抓點示范的流轉經驗,培育鄉、村示范點;(2)增加對農機專業合作社和社會化服務組織的扶持以提高規模經營水平,解決勞動力短缺的問題;(3)在信息發布、糾紛仲裁等服務體系建設,價格機制確立,流轉模式創新等關鍵環節上突破創新;(4)建立土地流轉風險防范機制,維護流轉雙方的合法權益[10];(5)培育和發展新型農業經營主體,在接納工商資本進入的同時,更要注重培育更多能人大戶,確保農戶土地承包經營權收益;(6)健全土地流轉相關規定,制定完善的土地流轉法律文件,確認和規范農村社會保障的范圍和對象,為農地流轉提供良好的實施環境;(7)加強政策宣傳力度,提高群眾對土地流轉政策的知曉率和流轉積極性,在促進農地流轉高效運行的同時提高農村經濟發展水平。
摘要：農村土地流轉是一項政策性強、涉及面廣、工作復雜度高的系統工程,是在農村土地承包經營權有效存在的條件下,在不變更農村土地所有權性質與農業用途的基礎上,將具有物權性質的土地承包經營權或者從該物權性質的土地承包經營權中分離出來的某些權能等具體民事權利轉給他人。農村土地承包經營權流轉形式因地而論,一般有轉讓、轉包、出租、互換、入股、繼承等幾種形式?；趯ξ鞅鼻钒l達的甘肅省鎮原縣農地流轉的實地調查和思考,指出鎮原縣農村土地流轉過程中存在土地產權不明晰、市場機制不健全、社會保障不完善等重大問題,進而提出建立和完善土地流轉機制、完善農村社會保障制度、完善土地流轉相關法規等有效推進農村土地流轉的對策建議。
關鍵詞：農村土地,承包經營權,流轉,甘肅省鎮原縣
參考文獻
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