2014 年11 月, 經國務院同意, 國家發改委印發《國家應對氣候變化規劃 (22001144--22002200 年) 》, 要求調整化石能源結構, 加快石油、天然氣資源勘探開發力度, 22002200 年天然氣消費量在一次能源消費中的比重達到1100%%以上, 利用量達到33660000 億立方米[[11]]。22001155 年99 月, 為落實國務院“穩增長、促改革”精神, 完善國家石油天然氣管網, 國家能源局下發文件 (國能油氣〔22001155〕333344號) , 要求石油石化企業加快已列入油氣管網和儲存設施工程包的項目建設進度, 已完成核準程序的要盡快開工建設, 正在開展前期工作的項目要加快進度, 抓緊辦理核準附件, 具備條件后盡快上報。石油石化企業要及時主動與相關部門和省 (區、市) 地方政府主管部門溝通協商, 盡快協調解決。同年11月, 國家發改委為進一步推動天然氣價格市場化改革, 將非居民用氣門站價下調0.7 元/m3[2]。隨著國家一些列政策文件的出臺, 在“十三五”期間, 天然氣消費市場必將迎來爆發式的增長, 天然氣供需缺口將進一步增大, 這為石油石化企業天然氣管道建設帶來了一個良好的契機。筆者結合中國石化擬建的鄂爾多斯-安平-滄州輸氣管道項目前期工作經驗, 對天然氣長輸管道項目前期核準的主要工作內容、面臨的難點進行剖析, 并提出一些可行性建議和應對措施。
1 天然氣長輸管道項目前期核準工作的主要內容
2014 年12 月, 國務院辦公廳下發文件 (國辦發[2014] 59號) , 精簡審批事項, 優化審批流程, 對長輸天然氣管道而言, 前置審批只保留規劃選址、用地預審、環境影響評價3 項前置審批, 其他確需保留在項目開工前完成的審批事項, 與項目核準實行并聯辦理[3]。2015 年, 國家發改委政務服務大廳行政審批事項申報系統正式運行, 按照“系統”要求, 在辦理長輸天然氣管道項目核準時, 需提供項目核準請示文件和項目申請報告, 并附送以下8項文件[4]:
(1) 省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府城鄉規劃行政主管部門核發的選址意見書;
(2) 國土資源部出具的用地預審意見;
(3) 環境保護部出具的環境影響評價審批文件;
(4) 節能審查機關出具的節能評估審查意見;
(5) 位于我國境內的項目需項目社會穩定風險評估報告;
(6) 項目招標內容;
(7) 項目單位出具的資本金承諾函;
(8) 計劃單列企業集團、中央管理企業單獨上報的項目應附項目所在地省級政府發展改革部門意見。
2 長輸天然氣管道前期核準工作難點
2.1 國家簡政放權和地方政府從嚴管理的矛盾越來越突出
一是地方政府, 尤其是縣級地方政府部門對國家簡政放權政策并未制定相關的實施細則、實施辦法, 工作人員對國家簡政放權政策理解不到位, 存在一定的推諉扯皮現象。而作為項目前期工作人員, 由于上下級部門對統一工作辦理程序要求不盡相同而產生巨大困惑。
二是隨著新《安全生產法》《、環境保護法》等一系列法律法規的頒布實施, 油氣管道納入危險化學品安全監管范疇, 各級地方政府對油氣管道安全問題愈發重視, 地方政府對油氣管道項目從嚴審批, 甚至有地方政府要求建設單位單方面承諾無條件改線以滿足當地日后發展需要, 否則不同意管線經過其境內。
2.2 建設項目選址意見書辦理前置條件過多且不盡合理
一是建設項目選址意見書辦理時間周期太長, 按照各省《建設項目選址規劃管理辦法》, 辦理規劃選址手續時需在獲得縣、市規劃部門的審查意見后上報省住建廳核發建設項目選址意見書, 在縣規劃部門向市規劃部門上報意見前需經縣政府規委會討論通過, 在市規劃部門向省住建廳上報意見前需經過市政府規委會討論通過, 即使在所有部門全部同意的前提下, 走完流程至少得半年。
二是在辦理建設項目選址意見書的同時, 規劃部門要求提供環保、國土、水務、交通、林業、文物以及各鄉鎮意見, 前置條件太多。筆者在辦理內蒙段建設項目選址意見書時, 部分旗縣規劃部門要求提供的前置文件多達20余項。
三是部分前置條件不盡合理, 在現階段無法提供。筆者在辦理建設項目選址意見書時, 有的旗縣規劃部門要求提供管道1:2000 地形圖, 對于長輸天然氣管道, 在項目前期階段根本無法提供。有的旗縣規劃部門要求提供管道壓覆礦產資源礦主同意管道經過的文件, 而在項目前期階段, 國家發改委核準都無需辦理壓覆礦產資源評估手續。
2.3 用地預審工作難度不斷增加
一是按照國土資源部《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》 (國土資發[2014]18號) 文件要求, 占用耕地項目嚴格執行“占補平衡”、“先補后占”等政策, 按照“占優補優”的原則, 將補充耕地資料落實后方可上報用地預審審查意見[5]。在筆者辦理項目用地預審時, 由于某旗縣暫無耕地補充指標, 需協調上級部門進行異地補充, 而由于地方保護主義, 臨近旗縣不提供耕地指標, 筆者為此事前后協調了將近兩月。
二是由于《石油天然氣工程項目建設用地指標》 (2009) 是基于指標制定時期納入統計的已建站場實際用地平均值確定的, 如若新建站場用地面積超過指標, 需調整到站外用地, 否則無法通過用地預審。
三是天然氣管道的臨時征地與長期占用存在巨大矛盾。根據國家現行土地政策, 施工作業帶 (包括管道兩側5 米范圍內) 、施工便道均按照臨時用地要求辦理, 然而《石油天然氣管道保護法》對管道中心線兩側各5-1000米范圍內的土地利用和其他行為作出了限制性規定, 尤其是管道中心線兩側各5米內, 禁止種植喬木、灌木等根深植物, 挖塘、修渠、建溫室、建房等構筑物對管道沿線政府和農牧民影響最大。管道建成后對土地空間的長期、限制性占用與臨時征地觸動了當地政府和村民的利益, 存在巨大矛盾。
2.4 環境影響評價越來越嚴格
一是對天然氣管道穿越自然保護區、風景名勝區、水源地保護區等環境敏感點的審批手續相當嚴格, 一般情況下需要經過縣級、市級、省級政府的層層審批, 少則半年, 多則一年才能走完程序, 取得批復。
二是地方環保部門未正確區分輸油管道和輸氣管道的不同特點。在筆者辦理管道穿越某水源地二級保護區手續過程中, 當地環保部門要求我方在進出水源地設置線路截斷閥室、增加管道防漏防滲、泄漏氣體檢測等輸油管道才應采取的措施, 而不根據天然氣管道對水源地環境的具體影響區別對待。
三是辦理管道穿越環境敏感點時存在重復評審情況。按照程序要求, 在管道穿越環境敏感點報批時, 需由縣級、市級、省級逐級上報審查意見, 但是在筆者辦理管道穿越水源地保護區時, 縣級環保部門需對穿越方案組織專家評審后方可出具初審意見, 而市級、省級環保部門不認可縣級部門的專家意見, 還需組織專家評審, 這樣就造成了一個審批事項, 重復評審, 不僅造成費用的巨大浪費, 也拖慢了項目前期工作整體進度。
3 可行性建議及應對措施
3.1 建立良好的溝通協調機制
依托石油石化企業上級部門以及當地石油銷售公司的人脈關系, 積極爭取地方政府的支持, 尤其是發改部門的支持, 完善企地溝通協調機制, 定期向發改部門匯報工作, 及時溝通前期工作存在的問題。通過石油石化企業上級部門協調, 將擬建項目列入省級天然氣管網規劃和省級政府重大工程。
3.2 梳理工作流程, 統籌各評價工作進度
一方面, 系統學習規劃選址、土地預審、環評等前期工作涉及到的法律法規, 尤其是最新的法律法規, 系統梳理各項工作需要的資料及辦理流程;另一方面, 應理清各項評價工作之間錯綜復雜、互為前置的關系, 因地制宜, 統籌安排各項評價工作進度, 做好各項評價之間的銜接[6]。如在辦理土地預審手續時, 需提供規劃部門批準的規劃選址手續;在辦理規劃選址手續時, 需提供軍事主管部門無軍事設施證明和文物主管部門提供的文物批復;在辦理環評手續時, 需取得環境敏感點的行政許可手續等等。
3.3 提高選線的合理性
一方面, 在線路路由大體確定后, 盡快委托有資質的單位開展各項評價工作, 尤其是環評單位需盡快開展沿線環境現狀調查, 全面排查管道沿線涉及到的環境敏感點, 明確管道與環境敏感點之間的位置關系。設計單位應根據排查結果, 積極開展方案比選, 優化管道路由, 對自然保護區、風景名勝區、水源地保護區等環境敏感點有效避讓;另一方面, 加強與地方規劃、國土部門結合力度, 繞避城市規劃區、物流園區等人口密集區。尤其是政府部門正在規劃建設的區域, 只有通過與地方政府主管部門溝通才能全面掌握。
3.4 加快對環境敏感點的報批進度
在項目前期核準手續辦理過程中, 首先需要辦理完成自然保護區、風景名勝區、水源地保護區等環境敏感點的行政許可手續后, 國家環保部方可受理整體項目的環境影響報告書, 因此可以將環境敏感點的行政許可手續作為項目環評批復的前置條件。建設單位應加快與敏感點主管部門的溝通力度, 明確手續辦理程序, 按需委托有資質的單位編制專題報告, 避免因無法取得敏感點的行政審批手續而制約項目整體進度。
3.5 加強合資合作, 與地方政府組建合資公司
按照國家“混合所有制改革”、“網運分開、主輔分離”等油氣管網改革思路, 積極引入管道沿線地方企業參股入股, 充分依托地方企業的屬地優勢, 積極協調處理前期核準工作存在的問題。同時, 按照國家能源局同意開展前期工作的“路條”精神, 鼓勵民間資本參股, 要求石油石化企業引入管道沿線的投資主體, 牽頭組建獨立的法人企業負責管道的建設和運營。
摘要：自2014年以來, 黨中央、國務院出臺一系列文件精簡審批事項, 優化審批流程, 但是由于新的《環境保護法》、《安全生產法》的實施, 長輸油氣管道納入?；繁O管范疇等原因, 地方政府對天然氣長輸管道從嚴審批。本文根據國家最新政策要求, 結合中國石化鄂爾多斯-安平-滄州輸氣管道工程項目前期核準工作實際經驗, 系統梳理了項目核準的主要工作內容, 剖析前期核準工作存在的難點并提出了一些可行性建議和應對措施。
關鍵詞：簡政放權,天然氣,長輸管道,前期核準,工作難點,應對措施
參考文獻
[1] 國家發展改革委關于印發國家應對氣候變化規劃 (2014-2020年) 的通知 (發改氣候[2014]2347號) [EB/OL], 2014年9月19日.
[2] 國家發展改革委關于降低非居民用天然氣門站價格并進一步推進價格市場化改革的通知 (發改價格[2015]2688號) [EB/OL], 2015年11月18日.
[3] 國務院辦公廳關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知 (國辦發〔2014〕59號) [EB/OL], 2014年12月10日
[4] 國家發改委.固定資產投資項目核準辦事指南 (跨境、跨省 (區、市) 干線輸氣管網 (不含油氣田集輸管網) 項目核準) [EB/OL].
[5] 羅天寶.油氣管道工程項目核準工作現狀及推進措施[J].國際石油經濟, 2015 (8) :100.
[6] 劉宇翔, 王璐, 任虹宇, 向中超.長輸油氣管道工程項目核準附件辦理實踐[J].化工管理, 2014 (32) :255.