優先股試點管理辦法范文第1篇
截至目前, 我國在公民的環境權方面并未做出明確的規定, 從而致使公眾參與環境管理中所需的知情權、索賠權、監督權、環境決策參與權等欠缺相關的法律制度保障?，F有的一些公眾參與規定只是殘留在外在的形式上, 這造成公眾不能夠與強勢利益團體。政府部門相抗衡, 公眾的參與依然只是停留在外在形式上, 這對公眾參與的積極能動性造成了極大的影響。 很多學者對于新的公眾參與環境管理模式進行了深入的探析, 現已取得一定的成效。
1我國公眾參與環境管理存在問題分析
1.1未創建完善的法律規章制度
公眾積極參與環境保護管理的基本性保障就是以完善的法律規章機制為基礎的。截至目前, 我國所指定的相關法律規章制度當中無任何專門性的法律規定對公民的環境權來加以界定的, 這往往造成公眾在參與環境管理方面不能夠獲得強有力的有效保障。
1.2參與度過低
公眾參與環境管理的具體程度對公眾在環境管理當中發揮的作用有著直接性的影響。原本, 中國公眾參與環境管理開始的就比其他國家要晚一些, 致使我國廣大公民在環境管理觀念上比較落后, 并且認識到保護生態環境的重要現實性意義, 及時廣大公眾積極的參加到了環境管理當中來, 其參與度也是過低的。
1.3欠缺完善化的組織系統
對于公眾參與環境管理而言, 完善化的組織系統是最為可靠的基礎性保障。我國環境管理組織系統當中, 政府居于主導性的位置, 廣大公眾發揮了輔助性的作用, 屬于一種自上而下的組織系統, 此組織系統欠缺持續性、系統性, 為此, 在公眾參與所達到的實際成效上也是比較低的。
1.4民間環保組織發展遲緩
在公眾參與環境管理方式當中, 民間組織屬于一種獨特的形式, 具備規范科學性的民間組織能夠在極大程度上促使廣大公眾積極地參與到環境管理過程當中。但是, 我國的民間環保組織發展起來是非常遲緩的, 很多民間環保組織一直以來處在最初的起步階段, 民間環保組織為一種自發性質的, 并不是以獲得社會經濟效益為目的, 目前, 我國的民間環保組織缺乏國家政府部門的大力支持, 資金上非常欠缺, 缺乏社會人力資源, 自身沒有確切的發展目標。
1.5社區在參加環境管理上力度不夠
最近幾年, 社區參加環境管理作為一種全新的形式興起起來, 能夠在很大程度上激發起公眾參與環境管理的積極能動性, 可促使公眾參與的有效作用得到真實性的發揮。因社會作為參與環境管理的全新形式出現, 并且受到社會參與能力的限制, 這些在很大程度上使得社會在參與環境管理上力度明顯不夠。
2公眾參與環境管理的模式創新及試點探析
2.1公眾參與環境管理的模式創新
2.1.1創建社區協商小組
最近幾年, 社會參與環境管理作為一種全新的模式發展起來, 其能夠在很大程度上調動廣大公眾參與的積極能動性, 促使公眾力量得到有效的發揮, 可促使公眾更好的參加到環境管理當中來。因社會參與環境管理所發揮的作用非常顯著, 目前, 國家亦開始制定相關的政策。社區協商小組是在創建社區參與機制的基本前提下形成的一種全新的公眾參與環境保護的模式。其是一種專門對社區參與環境保護進行科學引導與激勵, 同時能夠在較短時間內確保社區組織健康穩定運作的關鍵。社區協商小組的創建是在大眾積極參與的基本前提下的, 廣大社區成員可通過民主投票的形式來進行選擇, 其運作資金主要源于政府資金及社會公眾的捐助。
2.1.2社區協商小組的基本職能
第一, 社區協商小組具備環境教育的基本職能, 其是在社區中進行面對面宣傳的, 或通過社區開會的方式, 向所有的社區成員進行環境保護知識教育, 這對于促使社區公眾環保觀念的進一步顯著提升有著很大的促進作用, 并且能夠很好的激發公眾參與環境保護的積極能動性能。
第二, 社區協商小組具備公眾管理職能。其能夠針對社區環境中出現的一些問題, 及時的采取針對性的解決策略, 從而對廣大公眾參與環境保護起到很好的引導作用, 促使人們的不正當行為得到有效的更改, 譬如:隨意扔垃圾、隨地大小便等, 能夠更好的深入到社區當中, 多聽取大家給出的科學合理化的建議, 同時彌補自身存在的有待需要改善的一些問題。
第三, 社區協商小組具備協調的基本職能。社區協商小組代表社區公眾積極的參與環境保護管理工作, 為此在遇到環境問題、利益問題的存在矛盾的情況下, 需要做好社會各方面的有效協調, 譬如, 能夠跟國家政府部門與污染企業進行協商等, 以平等對話、共同協商的方法使得現存矛盾得到及時有效的解決。
2.2試點探究
對社區協商小組試點進行深入的研究, 從而對社區協商小組在公眾參與環境管理過程中所發揮的作用及獲得的顯著成效進行客觀性評估, 這是十分重要的一個方面。
社區協商小組試點的具體探究可通過以下的具體步驟開展:
第一, 挑選試點區域, 同時需要把試點區域的實際狀況加以明確化。譬如:試點區域的具體方位、人口、占地面積、環境狀況等;
第二, 正式開展試點工作。在社區公眾的統一認識基礎上, 創建社區協商小組。同時各小組成員舉辦公眾參與環境管理的具體培訓, 將社區協商小組各方面的工作流程加以明確化。具體包含:對環境污染問題的判斷與分析~制定具體的環境污染治理方案~開展環境污染治理~對環境污染治理情況進行監督~評估環境污染情況治理成果~試點工作完全結束后所達到的具體成效及推廣情況。
伴隨著工業時代的帶來, 環境遭受到了巨大的污染及嚴重的破壞, 這給人們的身體健康及正常生活帶來了極大程度的影響, 在人類社會的發展過程當中, 在整個人類社會發展的過程當中, 環境因素發揮著非常重要的作用, 現已演變成影響人類生存及社會經濟發展的關鍵性要素。2009年發布中國公眾環保指數數據當中可以了解到, 環境污染問題現已演變為大眾所關注的熱點話題。環境污染問題在我國的關注熱點問題當中位居第三名, 是位居物價問題~食品安全問題之后的。目前, 我國面臨著非常巨大的環境挑戰, 如果單一的依賴于國家政府部門的投入顯然不能夠組織環境不斷惡化的發展狀態的, 所以, 運用及推廣新的公眾參與環境管理模式, 進行不斷的創新, 是時代所需。
3結語
通過上述文章針對公眾參與環境管理模式創新與試點的探討, 對于現代化社會環境的保護具有十分重要的價值, 這不但能夠促使公眾參與環境管理度得到顯著程度的提升, 最大限度上激發起公眾參與環境管理的積極能動性, 可有效的推動我國公眾參與環境管理模式的得到更好的發展。
摘要：伴隨著環保節能理念的不斷提出, 人們對環境管理方面的重視度也在不斷的提高。環境管理具備復雜的特征, 關乎的領域是十分廣泛的。為此, 除政府部門主動的執行以外, 人們需要積極的參與到環境管理當中?？墒? 在目前的公眾參與環境管理當中依然潛存很多有待解決的問題, 公眾參與環境管理的模式目前處在探索及研究性的階段。對此, 本文針對公眾參與環境管理的模式創新及試點進行論述。
關鍵詞：公眾參與,環境管理,模式創新,試點
參考文獻
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優先股試點管理辦法范文第2篇
近年來，天水市不斷加大對城市道路和交通基礎設施建設投入，城市公交有了較快發展。但是天水市區處于兩山夾一河的狹長地帶之中，城市人口密集，公共資源緊缺，隨著經濟社會發展和城市化進程的加快，特別是城市私家車擁有量的不斷攀升，使城市道路交通出行難、行車難、停車難問題日益凸顯，嚴重制約當地經濟社會的全面可持續發展，同時對人民群眾的正常生活和出行造成了一定影響。
為了解決城市交通擁擠問題，天水緊密結合當地城市公交發展實際，積極探索適合城市公共交通的發展模式，通過市政府制定出臺了《天水市優先發展城市公交的實施意見》，努力將行業行為轉變為政府行為，全面實施優先發展城市公交戰略，通過政策支持、財政投入、機制改革、加強管理等多種措施，加快城市公交發展步伐?，F就天水實施公交優先戰略所面臨的問題、發展規劃和具體措施做一些膚淺的梳理，以就教于大家。
一、天水優先發展城市公交的必要性
天水位于西安、蘭州兩大省會城市之間，居陜、甘、川之要沖，是甘肅東大門，自古以來就是絲綢之路必經之地和隴東南交通樞紐及物流中心，總面積1.43萬平方公里，總人口357.21萬人，其中城鎮人口104.3萬人，屬中小城市。人均擁 1 有道路面積11.74平方米，路網密度1.29公里/平方公里;全市現有城市公交運營里程566.3公里，城市公交線路34條，公交車輛291臺，均采用IC卡服務方式。國家標準為每萬人擁有12標臺，日客運量15-18萬人次，公交車平均運營速度為20公里/小時，而天水的公交運營指標遠遠低于國家標準，公交在城市市民出行中的承擔率僅為5-7%。
城市公交發展滯后，城市交通擁堵，市民出行不便，已經成為影響天水城市經濟發展的重要因素之一。據有關數據顯示，公交大客車的道路公交大客車的道路利用率是自行車的4倍，是小汽車的10多倍;小汽車人均占用停車面積相當于公共交通的16.6倍，在城市道路與停車場面積條件有限的情況下，公交車可最大限度的提高使用效率;在交通能源的消耗方面，小客車平均每運送一名乘客的耗油量相當于公共汽車的4.5倍。發展城市公交的目的，是為方便市民出行，保證最基礎的社會組織的正常運轉。但是，世界上許多城市的經驗表明，公共交通設施日臻完善所帶來的益處，絕不僅僅局限于這一方面，而是在相當廣泛的范圍內推動了城市環境的改善。天水空氣清新、氣候溫和、降水適中，城市周邊森林覆蓋率高，素有“隴上江南”的美譽，但隨著城市化進程的不斷加快，機動車數量的不斷增加，環境污染問題也日趨凸顯。大力優先發展城市公交，在解決城市交通擁堵問題的同時，可以降低污染，改善城市環境。大多城市空氣污染中，汽車尾汽污染占50%，公交大客車每運送一名乘客所造成的尾汽污染是小客車的10%，所以優先
2 發展城市公交，廣泛推廣使用公交客車，限制其他機動車輛的使用，可以有效的降低空氣污染的程度，改善城市生活環境質量，優先發展城市公交不僅是緩解城市交通擁擠的有效措施，也是改善城市居住環境，促進城市可持續發展的必然要求。
二、天水發展城市公交現存的問題
1、公交立法缺失，管理依據不足。至今國家未出臺公交管理的法律法規，地方制定出臺的相關管理辦法其系統性和操作性均不強，尤其在公交市場準入、考核、退出以及優先發展公共交通方面的依據性文件少，行業管理沒有相應的法律法規支撐，日常公交管理方面和優先發展城市公交工作比較被動，嚴重制約了城市公交事業的發展。
2、缺少財政支持，公交經營性和公益性矛盾突出。由于公益性是城市公交的第一屬性，不管線路客流多少，都必須正班正點行車，影響了公交運行的經濟效益。天水公共交通一直歸口于交通部門管理，建設部門對公共交通制定出臺的諸多優惠政策無法享受，而交通部門又沒有這方面的政策。天水公交車的平均實載率不足50%，為減輕廣大市民和學生、老年人、殘疾人等特殊群體的交通費用負擔，加大公益服務性的力度，采取了票價打折優惠措施，學生按35%折扣，老年人按60%折扣，農民按75%折扣，成人按80%折扣優惠乘車，2009年度公交企業向老年人、學生優惠總額為771萬元;2010年前5個月已達441萬元，場站設施建設資金嚴重缺乏，政府財政對發展公交的資金投入不足。
3、道路交通管理手段滯后。一是市區道路網絡不完善，主干道和支線較窄，道路狀況不良，通行能力有限，各種機動車輛在非機動車道、人行道、公交車站隨意停放的現象十分普遍，特別是占用公交?？空军c現象十分突出，增加了安全隱患;二是公交線網覆蓋率低、重復率高，布局不合理，有些路段存在公交盲區;三是缺乏有效地車輛、行人分流手段和交通信號控制設施，調度和管理能力較弱，高峰期車輛密度過大，交通擁堵現象嚴重，嚴重公交車輛準點準班運行。
4、公交場站設施嚴重不足。缺乏專用停車場、公交換乘站、?？空竞褪啄┱?，秦州、麥積兩區除主干道外的210余個公交?？奎c，都需要設立公交候車亭或進行港灣式?？空净蜻M行升級改造。
5、車輛升級和科技改造資金缺乏。隨著市民對公交需求的提高，公交企業需要逐年加大對車輛的升級更新和設施設備的改造，例如:購進新型公交車輛，建立實時監控系統、引進GPS衛星定位系統，完善公交出行查詢、線路運行顯示、車輛自動識別等系統，從而提高公交運營管理的現代化水平。但是由于公交本身是一個社會公益性質的企業，在發展和科技改造資金上，僅僅依靠自身的力量和積累顯得力不從心，維持企業的正常性經營壓力巨大，在很大程度上制約了公交進一步的發展。
6、公交服務質量有待提升。一是公交員工的收入相對較低，內部管理嚴格，勞動強度大，高素質的人才難以引進。二
4 是文化基礎較差，大多數駕乘人員都是初中文化水平。認識層次和綜合素質相對較低。三是流動性大，多數人嫌待遇太低而不安心工作，培訓后“跳槽”問題突出。因此，要認識到提升服務質量的長期性和艱巨性。
三、天水市優先發展城市公交總體規劃和主要措施
(一)確立公交在城市交通中的優先地位。優先發展城市公交事業，是深入貫徹落實科學發展觀的重要舉措，是為群眾謀利益、為城市謀發展、為社會謀穩定的重要決策，是緩解城市交通擁堵的有效措施，是節約能源、減輕大氣污染、改善城市人居環境、促進城市可持續發展的必然要求。實施優先發展城市公交戰略，充分發揮公交運量大、價格低廉的優勢，引導群眾選擇公交作為主要出行方式。公交優先就是“人民大眾優先”，牢固樹立優先發展公交的思想，把公交事業擺到更加突出的位置，切實增強責任感和緊迫感，加大政策扶持力度，強力推進城市公交事業發展，努力打造具有天水特色的“和諧城市、民生公交”品牌，促進城市公交事業與城市經濟社會協調發展。
(二)優先發展城市公交的總體目標。優先公交發展要堅持政府主導、政策支持、行業推進、優先發展的戰略方針，加快城市公交的建設步伐，全面科學地制定公交發展規劃，不斷優化城市公交路網，增強公交運行能力，改善公交服務質量，提高公交的覆蓋率、班次密度和準點率，形成布局合理、高效快捷的公交系統，為市民提供方便周到、安全可靠、經濟舒適的公交服務，促進公交事業與經濟社會協調發展。按照“設施
5 用地優先、資金安排優先、路權分配優先、財稅扶持優先”的原則,全市公交事業要基本形成以公共汽車為主體、出租汽車為補充的城市公交體系。積極新辟線路，科學優化線網，加快場站建設，加大車輛投入，完善服務設施，全面提高公交的服務功能，努力使公交成為我市居民出行的主要方式，公交的便捷性、舒適性與群眾滿意度明顯提高。城市公共汽車平均運營速度達到每小時20公里以上，準點率達到90%以上，市區萬人公交車擁有率達到12標臺，市民乘坐公交車出行率由目前的16.21%提高到30%以上，站點覆蓋率按照300米半徑計算，建成區大于50%，中心城區大于70%，城市公交的分擔率達到30%以上。
(三)科學編制并嚴格實施城市公交規劃。一是做好城市公交專項規劃編制工作。根據天水城市總體規劃、城市用地規劃和城市綜合交通規劃，及時修編和嚴格實施《天水市中心城市公交專項規劃》，對《規劃》已經確定的公交場站用地要嚴格控制，優先預留，保證公交發展基礎設施建設用地。任何單位和個人不得侵占或擅自變更用途;二是認真組織實施。各級有關部門要制訂完善配套措施，保障規劃的順利實施，確保規劃的嚴肅性、穩定性。要加強對公交專項規劃實施情況的監督檢查，防止和糾正違反規劃、侵占公交基礎設施及其建設用地的行為，保證公交優先發展的需要。
(四)不斷完善城市公交基礎設施。一是加快公交場站建設。要按照城市公交規劃要求，將公交場站和配套設施納入城
6 市建設、道路改造計劃，優先確保建設資金;將公交設施納入新建居住小區、開發區、大型公共活動場所等工程項目配套設施，實行同步規劃、同步設計、同步建設、同步交付使用;在城市主要交通干道上，合理規劃、科學設置公交港灣式?？空?、候車亭和出租汽車?？奎c等設施;二是優先安排和保障公交設施建設用地。在符合土地利用總體規劃和城市規劃的前提下，規劃、國土部門要優先安排公交設施建設用地。依據城市公交規劃確定的停車場、保養場、首末站、調度中心、換乘樞紐等公交設施用地，符合《劃撥用地目錄》的，可以以劃撥方式供地。要切實保障公交設施建設用地，公交設施用地不得隨意擠占和改變土地用途;三是保障公共交通的道路優先使用權?？茖W合理設置公交優先車道和優先通行信號系統，調整公交車輛與其他社會車輛的路權使用分配關系，提高公共交通車輛運營速度和道路資源利用率。要逐步消除城市公交盲區(如青年南北路)。建立城市公交監控系統，加強對專用?？空军c的管理，提高城市公交車輛的運行速度和準點率。優化通行信號管理系統，減少城市公交車輛在道路交叉口的停留時間。加大對違反交通法規，擅自占用公交專用道路行為的監管和處罰力度;四是加強公交智能化建設。運用先進科技成果改造傳統的公交系統，以信息化為基礎，促進乘客、車輛、場站設施以及交通環境要素之間的良性互動，推動公交車輛GPS動態管理系統等智能化公交系統建設。建立和完善公交線路運行顯示系統、多媒體綜合查詢系統、乘客服務信息系統、IC卡系統等，不斷提高
7 公交調度管理的智能化水平。
(五)進一步加大政策扶持力度。一是加大政府支持力度。城市公交基礎設施建設以政府投入為主，統籌安排，重點扶持。政府對城市公交場站、車輛設施裝備的更新，以及智能化建設給予必要的資金支持和優惠政策。財政部門將不斷加大對城市公交事業的支持力度，在現每年預算安排專項60萬元的基礎上，從2011年起按市本級財政收入增長同比例增加，主要用于公交企業社會福利專項補貼;二是建立規范的補償機制。建立社會福利專項補償機制，對城市公交承擔社會福利所增加的支出由政府給予專項補償，將市區出租車營運權拍賣所得資金全部用于城市公交事業發展。其中，60%用于公交事業發展專項(建設公交站點、更新公交車輛貼息，其他公交基礎設施建設、城鄉公交一體化發展規劃費等)，40%用于安排城市公交社會福利專項補償(指老年人、殘疾人、傷殘軍人、學生持卡優惠乘車)。對城市公交企業承擔社會福利所增加的支出，由市區政府承擔80%(其中：市級財政承擔70%;秦州、麥積兩區財政各承擔15%)，公交企業承擔20%。補償政策暫定為三年，從2010年9月1日起執行;三是享受減免相關費用政策。在城市行政區域內行駛的公共汽車應免收麥賈公路通行費、外環路通行費、火車站廣場停車費、旅游景點停車費;免收(征)公安、運管部門的運營車輛年檢、年審(車輛等級評定)和春運車輛安全檢查費;免收城市公交場站建設基礎設施配套費、城市道路占用挖掘費、綠地占用補償費;四是科學合理核定票價。要兼顧經濟效益和
8 社會效益，考慮企業經營成本和群眾承受能力，科學合理地核定公共交通票價及優惠比例、優惠對象數量。各優惠乘車對象數量及優惠價格由市物價局、市財政局、市審計局、市民政局、市交通運輸局共同研究確定。對優惠乘車對象實名制管理，市審計局、市財政局每年要對專項補償進行審計核查。
(六)提高城市公交的服務水平。一是優化調整城市公交線網。按照城市公交專項規劃和城市建設發展實際，做到公交覆蓋與城市發展同步，統籌城市公交和城鄉公交客運發展，實現公交網絡的無縫銜接。公共汽車承擔著城市公共客運的主要任務，應及時增加線路和車輛，延長運營里程，擴大站點覆蓋面，優化線路結構和運力配置，滿足人民群眾日益增長的出行需求。按照城鄉一體化的要求，積極引導城市公交向農村發展，方便農村客運與城市公交的接駁換乘，解決農民出行難的問題。增加旅游公交線路，促進我市旅游業的發展;二是改善公交乘車、候車條件。大力發展大容量、低能耗、低污染、高效率的環保型、觀光型公交工具，提高車速和舒適度。有條件的?？奎c應設置候車亭，逐步配備電子導乘預告牌、中英文標識牌、乘客候車椅等相關服務設施，營造舒適的候車環境。公交車逐步更新升級，設置冷暖型空調裝置、遮陽窗簾，采用低踏板、防夾車門等體現人性化服務的設施設備，通過主要風景點、商業網點、交通樞紐的主要線路實行多語種報站，溫馨提示服務，強化公交司乘人員的行業素質和服務禮儀，改善乘坐環境，增強公交出行的吸引力;三是提高公交服務質量。公交企業要始
9 終堅持“以人為本、服務社會”的宗旨;要建立、完善和創新服務質量的管理機制,加大對從業人員職業道德、職業紀律、職業技能的教育培訓力度,進一步規范服務行為和行車秩序;真正做到“市民滿意、政府放心”,實現城市公交優先、公交企業優秀的目標。
(七)維護城市公交企業職工合法權益。一是行業主管部門要高度重視和關心城市公交企業職工的工作條件和生活狀況。勞動保障部門要指導城市公交企業根據我市勞動力市場價格，合理確定職工的工資水平，并建立職工工資的正常增長機制，切實維護職工合法權益，維持城市公交企業職工隊伍的相對穩定; 二是勞動保障部門要督促城市公交企業認真貫徹國家勞動法律法規，加強對城市公交企業執行國家工時制度的監督檢查，保障職工休息和休假權益，保障職工的身心健康;三是公交企業要依法參加社會保險，按照國家規定，為職工按時足額繳納基本養老、醫療、失業、工傷、生育等保險費用和住房公積金。國家法律法規規定以及勞動合同和集體勞動合同約定的各項勞動保護和福利待遇，職工工資和社會保險費用，公交企業將必須予以保證。
(八)加強對優先發展城市公交工作的組織領導。實施“公交優先”是一項巨大的系統工程，需要各級政府的高度重視和大力支持。各級、各部門要按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職能要求，切實加強對實施“公交優先”工作的組織領導。同時成立優先發展城市公交協調領導小組，
優先股試點管理辦法范文第3篇
促進公交優先發展工作的幾點建議
隨著城市經濟社會的快速發展和城市化進程的加快，“乘車難”，“行車難”，“停車難”等問題日益突出，“公交優先”得到了社會各界的廣泛關注。近幾年，中央領導多次批示，要進一步采取措施，引導各地優先發展公共交通，促進城市交通健康發展。建設部、發改委等幾家部門也多次下發了《關于優先發展城市公共交通意見的通知》。通過加大落實城市公交投入，建立健全補貼機制，落實燃油補貼，完善基礎設施等舉措，積極、努力構建和諧有序的城市公共交通戰略，為城市公共交通提供良好的經營環境。
然而，盡管我省各市公共交通在城市發展當中取得了不俗的成績，特別是2007年3月29日盧展工書記對公交工作作出重要批示后。城市公共交通得到了大力發展，但公交發展仍存在許多亟待解決德問題。主要表現在：
(一)、對公交優先的認識仍有待加強。沒有意識到公共交通在道路資源占用率低的優越性，公交優先是解決城市交通擁堵的手段;沒有正確處理好私家車與公共交通發展關系。在小汽車大量進入家庭的同時，并沒有對公共交通發展引起足夠重視，對市民的出行需要沒有正確引導，進一步加重交通堵塞。
(二)、公共交通基礎設施建設嚴重滯后，公交戰場、港灣式站點建設緩慢。目前公交戰場總面積與建設部首末站每標準車用地90m2
的規范標準計算相比，缺口較大;占道設置?？空颈缺冉允?。一是用于樞紐站、保養場等建設用地沒有得到充分保障，沒有納入總體規劃建設;二是小區配套站場沒有得到落實;三是港灣式站點改造緩慢。
(三)、公共交通的道路優先權未得到充分保障。一是至今大部分城市尚未建立公交專用道;二是已建成的公交?？空居捎谌狈芾?，社會車輛侵占嚴重，難以體現公交專用作用，尤其是在客流高峰期社會車輛侵占現象嚴重，無法充分發揮公交車輛通行快捷，暢通的作用;三是通行優先沒有得到充分認識。在路權規劃分、信號燈及交通標志、標線設置等方面仍然缺乏甚至在一些城市道路管制中公交車輛往往成為優先被管制的對象。
(四)、缺乏“公交優先”配套政策。城市公交財稅優惠、政策補貼、票價調整等政策和機制未能形成。
我認為，貫徹公交優先政策促進公交優先發展是勢在必行的，要做好該項工作，建議做到以下幾個問題：
(一)、樹立公交優先意識，加強公共交通發展。公共交通是具有社會公益性質的重要城市基礎設施，直接關系到人民群眾的生活和工作，關系到城市的繁榮與社會穩定。優先發展公共交通，為市民提供安全、方便、舒適、快捷、經濟的出行方式，不僅是解決城市交通問題的有效途徑，也是提升城市人居環境。促進城市可持續發展的必然要求應確立公共交通在城市交通中的優先地位，明確指導思想和目標任務，采取有力措施，加快發展步伐。公交作為城市基礎設施之一，每年投入一定比例城市建設專項資金用于公交發展，充分發揮其運量
大、價格低廉的優勢，引導群眾選擇公共交通作為主要出行方式。認識到公交優先實質上就是百姓優先、大眾優先、民生優先;認識到只有通過公共交通才能從根本上解決城市交通擁堵的問題。
(二)、加強法規體系建設，確保公交優先有法可依。結合建設部《公共汽電車管理辦法》，進一步編制、修訂、完善相關地方性法規，為優先發展城市公共交通提供法制保障，明確公交規劃、建設和管理各個環節。一是要按照國家的有關政策規定，保證公交用地及設施使用的長期性、穩定性。二是建設行政主管部門要加強監督管理，對于不按規定配套建設公交場站的重大建設項目一律不予驗收。三是在城市主要道路上逐步辟建公交專用道，配量完善標識系統，確保公交車的通行速度。四是行業主管部門要依法加強對城市公共交通市場的監管，規范各類市場主體行為維護市場秩序，堅決查處各類違法違規行為，保障城市公共交通經營者的合法權益和乘客的切身利益。
(三)、加大基礎設施投入，優化公交線路設置。應按照“統一規劃、統一管理、政府主導、市場運作”的原則，進一步加大城市公交基礎設施的建設力度。一是加強公交場站建設。新建的居住小區、開發區、大型公共活動場所等大型工程建設項目，應將公交場站作為項目的配套設施，同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。二是加強港灣式?？空窘ㄔO。城市新建交通主干道及改造道路應建設港灣式?？空?，同時在道路條件相對薄弱的地段配套完善站臺、候車亭等設施。三是加強換乘樞紐的建設。以縮短不同交通方式之間的換乘距離和時間，方便廣大市民的換乘需求。四是加強公交路網優化。
對一些群眾反應比較強烈，設置不盡合理的線路，進行科學的調整和組合，進一步優化公交資源。
(四)、加強政策扶持，構建補貼補償機制。進一步完善市場經濟條件下優先發展公共交通的相關經濟政策，以穩解公交行業的經營壓力，保證其可持續發展。一是考慮因價格限制運營成本上漲等因素造成的政策性虧損，酌情給予補貼。二是對公交企業承擔的社會福利，如特殊人群的票價減免和完成政府指令性任務所增加的支出，財政上應給予專項經濟補償。三是對公交場站建設，在劃撥用地的基礎上，由市里提供資金，確保場站設施建設及時到位。四是進一步完善稅收優惠，費用減免等扶持政策。
優先股試點管理辦法范文第4篇
人才資源是第一資源，人才優勢決定著競爭優勢、發展態勢。誰擁有了人才優勢，就擁有了競爭優勢，就能贏得發展的主動權。要想實現我縣的跨越式發展就必須堅定不移地把人才優先、人才強縣作為我縣經濟社會發展的主戰略，充分發揮人才資源的引領和支撐作用，全力打好跨越式發展這場硬仗。近年來涿鹿人才強縣的探索與實踐表明，只有著力在人才資源優先開發、人才結構優先調整、人才投資優先保證、人才制度優先創新上下功夫，才能真正啟動人才優先發展這一強力引擎，為環首都綠色經濟圈建設的跨越發展提供堅實的人才保障和有力的智力支撐。 人才資源優先開發是實現跨越式發展的根本動力。在知識經濟時代，人才資源是各種社會資源中的核心資源。因此，必須把人才資源放在首要位置來開發利用，確立人才資源開發相對于物質資源、環境資源、資金資源以及其他資源開發的優先地位，為加快經濟社會跨越發展打下堅實基礎，注入充足動力。黨委政府要從戰略和全局的高度，重視、謀劃和加強人才工作，堅持“一把手”抓“第一資源”，真正把人才工作掛在心上，抓在手中，落到實處，努力形成黨委總攬、部門配合、上下聯動，協調高效的人才工作運行機制。
人才結構優先調整是實現跨越式發展的本質要求。經濟社會要實現跨越式發展，需要經濟結構調整，產業轉型升級;就需要人才資源配置不斷調整?？茖W合理的人才結構配置，可以加快經濟結構的優化調整。因此，只有人才結構實現轉型，才可能實現經濟結構的轉型，推動經濟社會跨越發展。必須根據經濟結構戰略性調整要求，實現人才結構優化升級，推進人才結構與經濟社會發展相適應。事實證明，誰擁有的領軍人才和緊缺人才多，誰的人才隊伍結構就優化，誰就能搶占競爭制高點、掌握發展主動權。
人才投資優先保證是實現跨越式發展的重要保障。一份耕耘，一份收獲，有投入才有回報。只有不斷增加對人才的投資，加速積累優質人才資源，才會使經濟社會的跨越發展獲得足夠的人才保證與智力支撐。要通過加大投入，進一步優化人才的工作和生活環境，讓各類人才能夠安心創業、順心發展、舒心生活。要著力解決好各類人才在住房、醫療、就業、子女教育、社保等方面的問題，使他們全身心地 — 1 —
投入到干事創業中。要安排專項資金，用于人才培養、專家咨詢、課題研究等。進一步建立健全人才職級待遇評定制度，按照人才所作貢獻，及時落實相應待遇，充分調動各類人才工作的積極性。
人才制度優先創新是實現跨越式發展的關鍵環節。用好用活人才，提高人才效能，關鍵是遵循人才成長規律和創新人才發展體制機制。要不斷創新完善人才的選拔、培養、評價、使用、激勵等制度機制，切實加強各類人才隊伍建設，努力做到用制度凝聚人才、用機制激勵人才，讓各類優秀人才脫穎而出，有為有位，最大限度地發揮作用、創造效益。近年來，涿鹿縣努力破除制約人才發展的各種體制機制障礙，制定出臺了多項鼓勵和促進人才創新創業的規定，不斷完善人才的評價、使用、激勵機制，通過制度創新和政策支持，營造了人盡其才、才盡其用的良好環境。
優先股試點管理辦法范文第5篇
內容摘要 以“社會中國”為視角,審視新中國成立以來中國社會政策的演變和發展。1949年新中國成立以來的中國社會政策發展歷程可劃分為三個階段:前改革階段、1980~1990年代的改革階段、2002年以來的新階段。隨著我國社會政治經濟狀況的變化,國家在社會福利和服務中的角色經歷了從改革開放前的“國家壟斷”,到改革開放后的“國家退卻”,再到“國家再臨”的演變過程,從而使我國的社會政策發展呈現出明顯的階段性特征——由二元“社會中國”到三元“社會中國”再到“福利地區”。在新世紀,面對經濟改革過程中積累的種種社會問題,中國開始強化國家在公共福利和服務中的角色,出現了社會政策的急劇擴展,新的社會政策體系正在形成之中。但是,統一的“社會中國”的圖景依然模糊,“省域公民社會身份”的形成或是破題之處。
關鍵詞 社會政策 公民身份 社會中國 二元社會中國 三元社會中國
作者 岳經綸,中山大學政治與公共事務管理學院教授、社會保障與社會政策研究所所長。(廣州:510275)
自18世紀以來,近代西方國家分別在經濟、政治和社會領域逐步確立了資本主義市場經濟、民主政治與福利國家制度,相繼實現了民權、政治權利與社會權利,完成了公民身份的建構。在中國,隨著改革開放的深入,經濟上逐步形成了社會主義市場經濟體制,政治上社會主義民主政治形態日益鞏固,然而,對于中國社會的發展,盡管近年來政府強調社會建設和社會事業的發展,強調民生問題的重要性,在社會領域卻一直沒有形成類似市場經濟、民主政治這樣明確的目標模式,而只是模糊地說關注民生,體面勞動,讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴。
筆者從“社會歐洲”①概念獲得靈感,使用“社會中國”概念,以此為分析視角,試圖梳理中國社會政策的演變。所謂“社會中國”,其著眼點就是中國的社會模式,特別是中國的社會福利模式。與經濟中國、政治中國這些概念一樣,“社會中國”既是一個具有時間內涵的概念,也是一個具有空間內涵的概念;既指涉具體的社會福利和服務的提供,也涉及抽象的公民社會權利的建構;是中國社會福利模式的歷史、現狀以及未來的高度抽象?；凇吧鐣袊钡囊曇?1949年新中國成立以來的中國社會政策的演變和發展歷程可劃分為三個階段:前改革階段、1980~1990年代的改革階段、2002年以來的新階段。
改革開放前的我國社會政策:
二元“社會中國”的形成
在現代社會,社會政策被普遍認為是發展社會事業、促進社會公平正義、增進社會團結與和諧的基本手段。社會政策與福利國家就是同一塊硬幣的兩個面。在計劃經濟時代,在社會主義意識形態的指導下,我國在生產資料公有制的基礎上推行公平優先、注重分配的社會經濟政策。國家在實施優先發展重工業的經濟政策的同時,在戶籍制度的基礎上,按照城鄉分割的原則,在城鄉建立并實施了兩套截然不同的社會政策體系(表1)。這一時期,國家壟斷和控制了重要的社會資源和每一個人的生活和發展機會,在高度組織化、集權化和單一化的社會結構中[1],建立了國家主導的、城鄉二元的社會政策體系,形成了二元“社會中國”。在這個二元的“社會中國”中,國家在福利中的角色具有二重性:既有制度性的一面(國家通過單位體制為城鎮居民提供比較全面的福利和服務),又有補救性的一面(對單位體制之外的城鎮居民和農村居民只提供十分有限的救濟和援助)。
在城鎮,國家建立了一套以終身就業為基礎的、由單位直接提供各種福利和服務的社會政策體系。在這種社會政策體系下,國家以充分就業為基礎,將絕大部分城鎮居民安排到全民所有制和集體所有制單位(主要是國家機關和企事業單位)中就業,對干部、職工及其家屬提供覆蓋生、老、病、死的社會保護,具體包括醫療服務、住房、教育、養老,以及各種生活福利和困難救濟。國家建立的勞動保護體系使所有工人都享有就業保障,沒有失業之虞。這套體系被稱為“單位福利制度”、“迷你福利國家”,被認為是社會主義優越性的體現。在農村,在集體經濟的基礎上,建立了包括合作醫療制度、五保戶制度等在內的集體福利制度,農民作為公社社員享有一定的集體保障。
雖然二元“社會中國”帶來了社會福利待遇差距明顯的城鄉二元制福利體系,但是,國家直接或間接地在社會福利提供當中扮演了重要角色,城鄉居民的基本福利需要,如教育、醫療、就業等都得到了一定程度的滿足,在城鎮或農村內部沒有出現嚴重的社會不公平問題。在計劃經濟時期,中國的基尼系數介乎0.2~0.3之間,屬于世界上收入分配最平等的國家。美國經濟學家薩繆爾森對當時我國的社會生活有這樣的描述:“它(中國)向每一個人提供了糧食、衣服和住房,使他們保持健康,并使絕大多數人獲得了教育,千百萬人并沒有挨餓,道路旁邊和街路上并沒有一群群昏昏欲睡、目不識丁的乞丐,千百萬人并沒有遭受疾病的折磨。以此而論,中國的成就超過世界上任何一個不發達國家?！盵2]
需要指出的是,與其他社會主義國家一樣,計劃經濟時代我國的社會政策體系基本上是為“服務于經濟目標而設計的”,社會政策被視為完整的生產過程的一部分,是滿足“工人”(而不是公民)需要的一種手段。企業履行了大多數社會政策的職責。充分就業政策保障了城市居民可以普遍享受社會福利和服務,盡管在水平和質量上存在著差異。但社會政策差不多是排他性的國家主義,幾乎不存在市場安排,也沒有什么非官辦部門的捐獻。除了福利分配和社會服務外,對基本消費品(食物、住房、能源、交通)的廣泛補貼在某種程度上發揮了社會政策的功能,或者說是一種近似的社會政策。[3]然而,即使在強調社會主義意識形態的計劃經濟時期,國家也沒有真正落實社會公民身份與社會權利,反而是通過戶籍制度強化城鄉居民身份與福利權利的差異性[4],通過單位制度和行政身份制度加劇了城鎮居民內部的福利權利分割。
把社會福利和服務納入就業制度是計劃經濟時期我國社會政策的一個最顯著的特征,并且推動了單位制度的形成。作為計劃經濟時代我國的一種基本的社會經濟制度,單位制度對我國城鎮勞動者的工作和生活具有重要影響。單位的功能就像一個自給自足的“迷你福利國家”。社會學家華爾德對我國國營企業的權威關系進行了深入研究,并提出了“有組織的依賴”這個概念來描述工人與其單位的關系。具體來說,就是勞動者在政治上依賴工作單位的黨組織和管理層以取得政治上的利益,在經濟上依賴單位提供的工資收入和各種福利與服務,在個人關系上依附作為國家干部的上司。[5]由于當時中國正在進行的快速工業化需要大量資金,因而不能給工人提供較高的工資報酬。因此,在國家與工人之間形成了不成文的“社會契約”:國家(以家長的姿態)照顧工人及其家庭(包括生老病死),工人(以主人翁姿態)以低工資為國家工業化服務。
不過,計劃經濟時代的社會政策體系盡管具有明顯的平等化傾向,但基本上是一種以社會(職業)身份而不是以公民身份為基礎建立起來的碎片化的社會政策體系,不僅存在城鄉分野,而且在城鎮中,還存在身份、所有制的差異。這種二元“社會中國”的形態一直持續到今天。而且,由于在計劃經濟時期我國相對忽視了生產力的發展和經濟建設,我國的城鎮社會政策體系所帶來的財政支出超越了國家經濟的承受力,給國家和企業帶來了沉重的負擔,間接造成了國有企業的低效率。因此,在經濟改革之后,作為計劃經濟時代社會政策體系核心基礎的勞動就業制度及相關的福利保障制度就成為經濟改革的主要對象,社會政策體系開始進入局部調整與全面變革的時期。與此同時,隨著人民公社這一集體經濟制度的瓦解,農村社會政策的經濟基礎不復存在,農村社會政策體系也進入變革時期。
1980~1990年代我國社會政策的演變
自20世紀70年代末實行改革開放政策以來,為了改變落后的國民經濟狀況,中國開始了以發展經濟為導向的大規模的社會經濟轉型。在這一轉型期中,國家的施政重點轉向經濟發展,政府經濟政策職能凸顯,而社會政策則開始轉向服務于經濟政策,從而推動經濟效率的提升和經濟的增長。在減輕國家負擔的考量下,隨著單位體制和農村集體經濟的解體,加上國家有意識地弱化自己在公共福利提供上的功能和角色,舊的二元“社會中國”進一步分化。在市場體系和第三部門沒有得到充分發展的情況下,由于國家不適當地從許多公共服務的提供中全面撤退,其結果是導致公眾的許多基本需要得不到滿足,并形成了龐大的社會弱勢群體。
1. 第一階段(1978~1992年):社會政策的局部調整期
這一階段是計劃經濟時代的舊社會政策的延續與新社會政策變革的醞釀階段。在改革開放的最初幾年,除了教育政策以外,我國社會政策體系沒有出現大的調整,只是對原有勞動保險制度進行局部修補和完善。
1984年起,隨著我國城市經濟體制開始改革,社會保障制度的改革擺上了黨和政府的議事日程。扶貧政策是這一時期我國農村社會保障政策的重要內容。1986年,我國在全國范圍內開展了有計劃、有組織的大規模開發式扶貧計劃,到1992年底,全國農村貧困人口減少至8000萬。在城市,改革的重點是國有企業的勞動用工制度和經營模式。為了解決“文革”后出現的嚴重城市失業問題,政府在1980年提出了“在國家統籌規劃和指導下,實行勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合”的方針。1986年,國務院頒布了有關實施勞動合同制的四個暫行條例,以勞動合同制為基本內容的勞動就業體制改革正式啟動,計劃經濟時代實行的統一安置、固定就業制度開始動搖。隨著勞動合同制度的初步實施,我國嘗試對勞動就業及相關的保險制度進行改革。這一時期,因單位福利功能的弱化,以及依托于單位的社會服務提供機制的失靈,我國開始轉向以“社區”取代單位來提供社會福利服務。1987年,國家民政部正式提出開展城市社區服務。
總體來說,在80年代,由于計劃經濟時代形成的社會保障制度沒有遭到根本性的變革,加上這一時期城鄉民眾大體上都能分享到經濟改革的成果,社會問題并沒有凸顯(改革開放初期最主要的問題是就業問題)。雖然這一時期也出現了農村剩余勞動力向城鎮轉移的問題,但是大量的農民進入了鄉鎮企業,實現了離土不離鄉的轉移,沒有出現大規模的跨省流動。在這一時期,二元“社會中國”得以基本維持。
2. 第二階段(1992~2002年):國家的全面退縮——社會政策的劇變期
這一階段是我國社會政策體系的全面而急劇的變革時期。為了配合市場經濟體制的建立,國家試圖對計劃經濟時代建立起來的社會政策體系進行全面改造,并建構起適應市場經濟的社會政策體系。社會政策轉型的主要表現是,國家從社會福利和服務領域中有計劃地全面退出,教育、醫療、住房等領域出現了明顯的市場化趨勢。[6]
隨著國有企業改革的深化,下崗失業問題成為我國勞動政策面臨的首要問題。為了處理由國有部門釋放出來的大量富余職工和城鎮新增勞動力大軍帶來的失業問題,政府把創造就業崗位作為這一時期勞動政策的主要任務。1992年,中共十四大確定了建立社會主義市場經濟體制的戰略目標。為了配合市場經濟體制的建立,我國在1993年確立了社會政策(以社會保障為代表)改革的大思路。黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“建立多層次的社會保障體系”。這一時期,我國社會政策變革的重點內容是各類社會保險制度的建立和完善,特別是養老保險制度;其中最重要的社會政策變革是形成了社會保險制度主導的社會保障改革思路,計劃經濟時代的非繳費制的勞動保險制度逐步被個人繳費的保險制度所取代。政府積極探索統賬結合(保險基金實行社會統籌賬戶與個人賬戶相結合)的社會醫療保險制度模式。住房改革也是這一時期我國社會政策變革的重要內容。國務院于1998年7月發布《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》,全面實行以市場化供應為主的住房貨幣化改革,建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。
然而,在這一階段,由于政策設計上仍然存在著從社會身份出發而不是從需要出發的傾向,路徑依賴現象嚴重。社會保險的各個項目,如失業保險、養老保險、醫療保險等分險種在不同所有制的企業逐步推進,制度安排分散,不但給企業有選擇的參保創造了機會,增大了制度運行的監督成本,而且直接導致社會保險分險種設定費率,綜合費率過高,抬高了社會保險的制度門檻,阻礙了社會保障制度改革的順利推進。
與80年代社會政策的局部調整不同,在90年代,隨著市場經濟體制目標模式的確立,我國的社會政策經歷了根本性的轉型,經歷了一次深刻的范式轉移[7]。無論是勞動就業政策、教育政策、醫療政策,還是住房政策,都經歷了從國家主導向市場主導的轉變過程。舊的城鄉社會保障體系逐步瓦解,變得支離破碎,許多人失去了基本的社會福利和服務。而從二元社會結構派生出來的龐大的流動人口群體沒有成為社會政策的目標群體,他們游離在城市與農村之間,既非農民,又非工人,基本沒有得到任何社會保護。
總的來說,這一時期我國政府施政的基本理念是效率優先,兼顧公平。然而,實踐表明,我們在堅持效率優先的時候,并沒有有效地兼顧公平。公平與效率之間的失衡也是我國經濟改革開放時代的一個重大教訓。為了加快經濟發展,提高經濟效率,經濟政策差不多成了國家的唯一功能。為了配合經濟發展,國家從社會公共服務中全面退卻,國家的社會政策功能嚴重削弱。這一時期的社會保障制度和社會福利改革帶有明顯的市場化取向,使得社會政策淪為國家經濟政策的附庸。相應地,二元“社會中國”的格局進一步分化,呈現出三元(農民工是第三元)“社會中國”格局,“社會中國”的整體圖景日益模糊。
新世紀前十年的中國社會政策擴展:
社會政策的重建期
直到進入新世紀后,社會政策缺失所導致的嚴重社會后果才開始得到有效回應,政府開始重新思考市場經濟與社會政策的關系。隨著教育、醫療、住房等社會民生問題日益得到高度重視,社會政策在經濟發展和社會進步中的作用被重新發現。伴隨著一系列新社會政策的出臺,我國進入了社會政策體系的重建期。
2002年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優先、兼顧公平”的涵義,使用了“初次分配效率優先、再次分配注重公平”的提法。2003年10月召開的中共十六屆三中全會首次提出了“科學發展觀”這一新理念。2004年9月,中共十六屆四中全會提出建構“和諧社會”的新理念。2006年10月,中共十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,提出要著力發展社會事業,完善社會管理,推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展,標志著中國社會政策時代的來臨。2007年10月,十七大報告指出,“必須在經濟發展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生,推進社會體制改革,擴大公共服務,完善社會管理,促進社會公平正義,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居,推動建設和諧社會”,這是對重建中的我國社會政策體系的一次較為全面的論述。如下,筆者將從教育、醫療、就業、社會保障和住房這五大社會政策范疇,來簡單勾勒我國社會政策重建的軌跡。(表2)
1. 教育政策。2003年之后,中央政府開始關注教育不公平問題,制定了新的政策措施促進城鄉和地區間的教育公平,更多的教育資源被投入到農村教育。至2008年,全國城鄉普遍實行免費義務教育,1986年確立的義務教育制度終于在22年后首次在全國范圍內普遍實行。同時,為了解決農民工子女上學難問題,2003年9月,國務院要求流入地政府負責解決進城務工農民子女的義務教育問題,并且要求流入地政府財政部門對接收農民工子女較多的學校給予補助,對以接收農民工子女為主的民辦學校提供財政扶持。
2. 醫療政策。自2003年“非典”疫情爆發后,我國政府開始加強公共衛生體系的建設。2005年,我國基本建成覆蓋省市縣三級的疾病預防控制體系。2007年,我國啟動以大病統籌為主的城鎮居民基本醫療保險,開始建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度。2008年,新型農村合作醫療制度在全國全面推行,農村三級衛生服務網絡建設和城市社區醫療衛生服務體系得到進一步健全。2009年4月,國務院相繼公布了《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》和《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009 ~2011年)》,新醫改方案的一個最顯著的特點就是突出了政府在醫療衛生領域的責任,強調了基本醫療衛生的公益性。
3. 就業政策。自90年代中期開始大規模國有企業改革以來,促進下崗失業工人的再就業一直是我國的重要就業政策。新世紀以來,我國政府加大對就業再就業的政策支持和資金投入,多渠道開發就業崗位,展開多種措施幫扶“零就業家庭”和就業困難人員。為了保障勞動者合法權益,我國在2007年通過了《勞動合同法》,同時還制定和頒布了《就業促進法》和《勞動爭議調解仲裁法》。從2003年起,農民工權益的保護開始成為勞動政策的重要內容。2006年1月18日,國務院常務會議審議并原則通過了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》,重申農民工是我國產業工人的一部分,保證逐步取消對農民工的不公正待遇,并要求建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度。
4. 社會保障政策。自90年代末開始,社會救助政策開始得到重視,最低生活保障制度成為我國最重要的社會救助政策。2004年,國有企業下崗工人基本生活保障向失業保險并軌。2007年,國務院頒發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,要求年內在全國建立農村最低生活保障。2008年,擴大農民工、非公有制經濟組織就業人員、城鎮靈活就業人員參加社會保險;加快省級統籌步伐,制定全國統一的社會保險關系轉續辦法。
5. 住房政策。為了解決低收入階層的住房困難,2004年以來,中央政府開始重視保障型住房的供應,強調要建立健全廉租房制度和住房租賃制度。2007年8月,國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,指出解決低收入家庭住房困難是“政府公共服務的重要職責”,明確規定解決低收入家庭住房問題由省級政府擔負總責,并對解決廉租住房面臨的各種困難與問題的職責,如資金來源問題做出明確的規定。2008年,《政府工作報告》要求建立住房保障體系,加大廉租房、經濟適用房建設的力度,以解決中、低收入家庭的住房問題。
片面追求經濟總量和增長速度的發展模式帶來了許多社會問題和社會風險,導致龐大的社會弱勢群體的出現,對我國經濟的可持續發展和社會和諧發展帶來了不利影響。進入21世紀后,我國社會政策似乎出現了一次新的范式轉移。在經歷十余年的社會政策“失蹤”期后,我國政府開始“重新發現”社會政策。自2003年以來,我國政府不斷推出各項社會政策,重建國家在公共福利與服務中的責任,出現了前所未有的社會政策擴展期。隨著國家在社會政策領域角色的強化,新世紀我國社會政策出現了一些令人驚喜的發展:第一,中央政府加大了在教育、醫療、就業、住房等領域的投入,中央政府的社會政策功能明顯強化,社會政策在一定程度上出現了集中化的趨勢。這種趨勢有助于提升社會福利的“地域正義”。第二,一些地方政府,特別是沿海發達地區正在全力推動打破城鄉隔閡、職業分割的社會保障制度,努力建構城鄉一體的社會政策體系,出現了具有地域公民身份特色的福利地方化。[8]統一的地域公民身份雖然只停留在城市一級,但可以為更高層次地域公民身份的建構準備條件。第三,隨著城鄉免費義務教育的全面實現,全民醫保制度目標的確立,普惠型社會福利制度的建設,以及社會保障制度城鄉統籌的推進,以公民身份為本的社會政策體系初露端倪。第四,農民工開始被納入社會政策體系,逐步成為社會政策的受益者。這一切都有利于打破長期以來存在的城鄉分割、職業分割、地域分割的碎片化社會政策體系,有助于推動統一的“社會中國”的形成。
建構統一的“社會中國”:挑戰與前景
以上的討論從歷史/時間維度梳理了“社會中國”演變的過程。中國的社會政策體系還處在重構與重建之中,如何建立一個以公民身份為基礎、以滿足公民基本需要為目的、體現統一的“社會中國”之目標的完整的社會政策體系還需要長期而艱辛的努力。換言之,統一的“社會中國”的建構依然存在著巨大的挑戰。舊的城鄉差距和城鄉分割的社會政策體系、地區差距與福利的地域不平等繼續制約著社會政策的集中化發展。
1. 社會政策地方化與福利地區的形成
社會政策本身一直存在一個內在的沖突:一方面,為了更好地滿足個人的需要,社會政策應該盡可能地方化,越接近基層的決策越能貼近個人的實際。另一方面,“地域正義”則要求一個國家之內不同地方的公民應該得到大體同等的待遇。前者要求地方化、個別化,后者要求普及化、普惠制。
在我國,傳統的城鄉分割一直影響著社會政策和社會保障制度的發展。經濟改革雖然推動了我國城鄉的經濟發展以及一定程度上的經濟整合,但是,社會整合卻沒有得到相應的推進。農民工問題的出現就是城鄉社會整合失效的表征。以往城鄉流動、地區流動程度低,因而跨越地方政府轄區邊界而異地生活的人很少?，F在,幾乎到處都有流動人口,在很多地方特別是沿海城市,都出現了外來人口超越本地人口的局面。而這些處于多數的異地而居的人口卻多被排斥在社會福利和服務之外,使得社會福利的地域不平等和地域不公平問題日益突出。
我國社會政策不僅存在著巨大的城鄉差異,而且存在著明顯的地方化傾向,各地社會福利水平差距極大?？梢哉f,一個城市、一個區縣就有一種社會政策體制。在1990年代之前,如果說我國社會福利制度主要是一個“以全國疆域為經、城鎮/農村界線為緯的二元式社會保障體系”(二元“社會中國”)的話,那么,在1990年代之后,隨著社會政策的地方化,我國出現了眾多的“以地域為經、不同社會(職業)身份類別為緯的新形態多元式社會保障體系”,也就是進一步碎片化的“社會中國”。長期以來,我國地方政府一直承擔著實施社會政策、提供社會福利與服務的主要責任,這種情況自90年代分稅制實施以來尤為突出。而各級地方政府由于財政狀況各不相同,提供社會福利與服務的能力各不相同,因而在全國形成了以地方行政區域為邊界的眾多分散的“福利地區”。而隨著福利地區的出現,我國的公民身份呈現出以地域為基礎的新的空間分割。如果說在二元“社會中國”之下,我國公民身份界定分割為“城鎮居民/農村居民”,那么,在福利地方化的趨勢下,我國公民身份界定分割為以“本地/外地”為主軸、更多元的區分。而且,在GDP的地方政府競爭中,地方政府關心的往往是如何吸引外來投資,促進本地經濟增長和地方財政收入的提升,而不是為本地居民提供福利與服務。這種情況與全球經濟競爭中各國政府競相壓低勞動成本和降低環保標準的“向下競爭”類似,由于地方政府缺乏提升居民福利與服務的動力,其結果是普遍的公共福利與服務提供的不足。
2. 走向省域公民身份
福利地區化發展中的一種顯著情況是:一些富裕的地方政府,尤其是在沿海發達地區以及一些資源豐富的內地市縣,在改善民生、發展社會事業的政策感召下,大力推進本地的社會保障制度建設,特別是城鄉統籌、城鄉一體的社會保障制度建設,為本地居民提供不分城鄉戶籍區隔的社會保障制度。這些努力的結果是形成了若干具有整合意義的“福利地區”。
整合性的“福利地區”的形成,就其積極意義而言,是在一定地域的范圍內建立了統一的社會福利制度,這種部分戶籍身份、不分職業群體的社會福利制度有利于形成“地域公民身份”。這種“地域公民身份”無疑是形成全國性的公民身份的一個重要起點和基礎。從長遠來看,這種地域公民身份在空間上的不斷擴張無疑將有利于全國統一的“公民身份”的形成。然而,在地級市或區縣一級形成的地域公民身份,其空間范圍過于狹小,而且在地方政府的政策創新下只會產生越來越多樣化的地域政策,要把它擴大到整個中國,將經歷漫長的過程。為此,一個合理選擇是建構省域公民身份。所謂省域公民身份,就是以省級政府的管轄范圍為空間界限,建立不分城鄉、不分地區的統一的公民身份。省域公民身份建立,可以消除城鄉之間、不同群體之間在社會福利與服務上的身份差異。與市縣管轄范圍內的地域公民身份相比,省域公民身份具有更大的空間范圍,有利于推動全國性公民身份的建構。省域公民身份并不排斥外來者,省級政府將制定相關政策規定,便利外省居民合法取得本省的公民身份。
縱觀1949年新中國成立以來的中國社會政策發展歷程,在前改革階段,國家在社會福利提供中扮演了主導甚至壟斷的角色。盡管國家注重社會公平和財富的再分配,在公共福祉的提供方面承擔了相當大的責任,但是,由于經濟發展水平比較低,而且城鄉之間在福利制度安排與福利水平方面存在著比較大的差異(二元社會政策體系),社會福利和社會權利意義上的統一的“社會中國”并沒有形成。
在上世紀最后20年的改革開放時期,為了改變落后的國民經濟狀況,我國經歷了前所未有的大規模社會經濟轉型,我們的社會政策體系也發生了根本性的變化。隨著發展經濟成為國家的主要施政目標,公共資源主要流向基本建設和固定資產投資領域。為了配合發展經濟的戰略目標,國家對社會政策作了很大的調整和改革,許多過去由國家承擔的福利和服務職能和責任轉移給了個人、家庭、社會和市場。伴隨單位體制和人民公社制度的解體,社會保障制度的改革,社會政策領域的公共財政投入的下降,以及在教育、醫療、就業和住房等基本公共服務領域出現社會化和市場化取向,我國原有的二元社會政策體系進一步碎片化,在整個中國幾乎都找不到一項適用于全體國民的社會福利安排,“社會中國”進一步消解。
進入21世紀后,在市場導向的經濟改革中累積起來的一系列社會問題,如城鄉、區域、經濟社會發展不平衡,以及與社會發展和民生密切相關的就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房等問題日益突出。黨和政府充分認識到了問題的嚴峻性和解決它們的緊迫性,提出科學發展觀和構建社會主義和諧社會的新理念,并且宣布我國到2020年要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,實現全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會的目標。這些政策目標的提出,帶來了我國社會政策的急劇擴張,也給統一的“社會中國”的建構帶來了曙光。不過,城鄉差異、地區差別以及由此產生的社會福利的“地域不正義”,社會政策地方化和福利地區的出現,以及由此產生的社會權利的碎片化仍將制約著統一的“社會中國”的建構。在這種情勢下,“省域公民社會身份”的形成或許是“社會中國”之建構的破題之處。
[本文得到教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國社會政策的挑戰與對策”(項目批準號:08JJD 840203)、教育部新世紀優秀人才資助計劃、中山大學“211工程”三期行政改革與政府治理研究項目,以及高?；究蒲袠I務費中山大學重大項目培育課題“中國特色社會主義福利社會的社會政策體系研究”的資助。]
注 釋:
① 所謂“社會歐洲”,指的是歐洲的社會模式,特別是指提供保護預防全球市場沖擊的歐洲福利國家體制 (Giddens,Anthony、Patrick Diamond 、 Roger Liddle. Global Europe, Social Europe Cambridge, UK; Malden, MA Polity Press,2007)。
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編輯 李 梅