立法法的評價范文第1篇
黨的十八大明確提出“全面推進依法治國”, 并把“推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”作為法治建設的基本要求。作為回應, 新修改的《立法法》在第一條增加了如下表述: “提高立法質量, 發揮立法的引領和推動作用, 全面推進依法治國。”科學立法是依法治國的前提和基礎, 在此意義上, 立法已經成為整個國家治理的關鍵環節。地方立法作為法律體系中“承上啟下”的要素, 不僅需要遵循科學立法的一般原則和程序, 還要充分結合地方實際, 考慮本區域經濟和社會發展的特殊性。
根據我國憲法和修改前的《立法法》規定, 省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要, 在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下, 可以制定地方性法規。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要, 在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下, 可以制定地方性法規?？梢? 之前我國享有地方立法權的主體為一定級別的地方人大及其常委會。修改后的《立法法》在第72 條將地方立法主體擴大至所有設區的市和自治州, 享有地方立法權的市的數量由原來的49 個增加至284 個, 實現了“地方立法權的擴容”。
二、地方立法將產生的變化
設區的市地方立法權主要包括城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個方面。其權限范圍看似狹窄, 實則囊括眾多與居民切身相關的內容。如城鄉建設與管理, 就涵蓋了城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等。隨著我國社會經濟發展, 地區發展出現了不少具有地域性的新情況、新問題, 需要因地制宜予以解決, 最重要的方式就是制定相關立法, 讓管理有法可依。具體來說, 在立法法修改背景下, 地方立法將主要從以下幾個方面發生改變:
( 一) 為城市管理提供法律依據
“城管”全稱為“城市管理綜合行政執法局”, 是我國社會治理中頗具特色的機構。城市管理職能分散導致的效率低下和重復執法、越權執法等弊端, 使得“城管”應運而生?！缎姓幜P法》在第16 條規定: “國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權, 但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這一規定為城市管理綜合行政執法提供了法律依據。
“城管”機制歷經近20 年的發展, 伴隨著諸多爭議, 甚至成為了“暴力執法”的代言。主要原因在于立法層面對其規制不足, 法律法規并未賦予其有效的執法手段, 執法權限的劃分、對執法的監督等不夠明確。地方立法權下放后, 城管執法制度和環境將有很大改善。設區的市可以通過立法完善城市管理制度, 明確界定城管執法權限、明晰工作職責, 將城管執法工作標準化、規范化。除此之外, 城市交通、噪音污染、基礎設施建設等一系列問題也將獲得立法的規范和治理。
( 二) 為農村改革提供法律依據
黨的十八屆三中全會提出了要“健全城鄉發展一體化體制機制建設”, 形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。農村全面深化改革已初見成效, 但是仍然存在一些障礙。改革措施需要法律依據保駕護航, 才能順利推進。在當前形勢下, 農村社會治理、城鄉公共服務、集體土地管理、構建新型農業體系等方面都需要地方立法予以規范和完善。
地方立法權的下放, 將發揮設區的市、自治州在農村改革中的引領和推動作用。按照深化改革的要求, 通過專門立法逐步解決農村公共服務、醫療保險、養老保險、義務教育、土地流轉、鄉鎮機構改革、農村生態環境等突出問題。真正發揮地方立法改善民生的重要功能。
( 三) 加強環境保護立法
近年來, 環境保護越來越受到人們的重視, 然而無論是限塑令的提出還是各類專項治理活動, 都沒有達到預期的效果, 歸根結底是缺乏立法依據, 加之我國幅員遼闊, 不同地區面臨的環境問題不盡相同, 亟需更加有針對性、地域性的地方立法。
新《立法法》對貫徹和落實《環境保護法》起到了推動作用, 地方人大在獲得立法權后, 可以因地制宜制定相關地方性法規, 節約立法資源、提高立法效率, 對水源地開發與保護、非法捕撈、垃圾處理等突出問題做出明確規定, 為管理和執法部門提供法律依據, 讓環境保護更具執行性和可操作性。讓具有法律效力的制度取代一陣風式執法, 讓環境保護成為常態。
( 四) 加強歷史文化保護立法
我國是一個擁有悠久歷史和燦爛文化的文明古國, 截止至2015 年7 月5 日, 我國世界遺產總數已達48 項。隨著城市化的進程, 許多珍貴的文化遺產遭受到了不同程度的破壞。對歷史文化進行保護也需要法律的支持, 近年來全國各地開始陸續出臺相關條例, 《立法法》的修改, 為地方立法進一步明確歷史文化保護范圍、執法權限、保護措施等具體舉措提供了制度支撐。讓各個地區保留其歷史特色、文化特色和民族、民俗特色, 還居民一個豐富的歷史記憶。
三、完善地方立法的思考
( 一) 科學配置地方立法權限
隨著地方立法權的下放, 有地方立法權的主體數量大幅增加, 對地方立法權限進行科學劃分和合理配置是保證地方科學、規范立法的前提。下放地方立法權不僅僅是擴大地方權力, 而且也伴隨著對地方立法權力的規范和限制, 其初衷是為了更接近基層群眾, 使地方立法更加體現民意, 解決群眾迫切需要解決的問題?？茖W配置地方立法權限就是要建立地方立法標準化、規范化制度, 堅決杜絕政府部門利用地方立法謀權爭利的現象, 保證地方立法的良性發展。[1]
( 二) 加強專業化立法隊伍建設
各個設區的市發展情況不同, 立法水平分布不均衡, 有一些地區缺乏立法經驗, 可能會影響立法質量。張德江委員長在2013 年全國人大常委會立法工作會議上提出: “進一步重視立法工作隊伍建設, 要按照政治堅定、業務精通、務實高效、作風過硬、勤政廉潔的要求努力打造一支門類齊全、結構合理、專業素質高的立法工作人才隊伍。”要建立專門的立法隊伍, 保證地方立法的專業化, 根據地域特征實現地方立法服務地方的功能。[2]
( 三) 批準生效保證地方立法質量
設區的市制定的地方性法規需要經過省、自治區人大常委會批準后才能生效實施, 這是保證地方立法質量的堅實基礎。在審查時, 對于符合上位法律法規、法規內容適當合理的才予以批準生效; 對于違反上位法律法規、法規內容偏頗不公的地方性法規, 要堅決否決。
( 四) 拓寬公民參與立法途徑
民眾參與立法體現了立法的民主化, 有利于提高立法和政治決策的合理性, 在新《立法法》實施背景下, 公民可以通過多種途徑參與立法。如涉及法律案專業性及可行性評價的問題應當召開論證會, 涉及利益關系重大調整的法律案應當舉行聽證會, 法律案與行政法規草案應當向社會公布并征求意見等。[3]
四、結論
《立法法》的修改為地方發展帶來了福音, 賦予設區的市立法權為各地改革增添了一道安全閥。通過地方率先探索改革路徑, 將激發出更多具有創新性的改革思路和舉措, 也有利于成功經驗在更大范圍內推廣。
摘要：2015年3月15日, 第十二屆全國人民代表大會第三次會議做出了“關于修改《中華人民共和國立法法》 (下簡稱《立法法》) 的決定”, 對實行了15年的《立法法》進行了大范圍修正。新《立法法》的出臺是我國法治建設的重要舉措, 為我國立法體制的完善提供了重要法律依據。在此背景下, 地方立法面臨的工作格局也將產生重大變化。地方立法需要根據新的立法體制背景, 不斷完善和創新, 作出積極應對。
關鍵詞：立法法,地方立法權,地方性法規
參考文獻
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立法法的評價范文第2篇
一、我國地方環境立法的簡要回顧
1979年7月1日, 五屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 (簡稱《地方組織法》) 規定:省級人大及其常委會享有地方性法規制定權, 拉開了地方環境立法的序幕。到20世紀80年代, 我國的地方環境立法工作已相當活躍, 到90年代, 地方環境立法已經進入全面發展的階段。這些地方環保法規涉及的領域覆蓋了水、大氣、噪聲、固體和放射性污染防治, 自然資源保護與管理, 以及海洋環境保護等。[2]到21世紀初, 新修改的《立法法》擴大了地方環境立法的主體, 使地方環境立法更貼近地方實際情況, 具有地方特色。
二、我國地方環境立法存在的主要問題
雖然目前我國地方環境立法仍保持了較高的立法數量, 地方環境立法具備了一定自主性, 但是仍缺乏針對性的富有實踐意義的立法。如今立法的急需成了立法之難, 調研中基層干部多次呼吁盡快把地方治理經驗上升到法的位置。[3]由此可見, 我國的地方環境立法仍存在一些不足之處。
(一) 本地實際情況聯系不夠緊密, 缺乏地方特色
由于地理和歷史的原因, 各地所面臨的環境和發展問題的重點也不一樣。而我國的地方環境立法為了確保與法律法規基本精神保持一致, 制定時往往照搬國家法律法規, 沒有結合當地實際, 突出地方特色。
(二) 立法中存在嚴重的部門利益傾向
由于地方環境法規規章一般由環境保護部門根據己方工作需要, 受權力機關委托起草, 地方環境立法甚至被稱為環保部門的法。也正因如此, 環保部門在立法過程中, 往往強調管理人的責任和義務, 放松甚至未涉及對自身義務與責任的規范, 地方環境立法明顯存在著重罰輕獎的傾向。
(三) 地方立法人才隊伍弱, 立法工作機制不健全
地方環境立法的另一難題是地方法工委的立法能力和隊伍編制問題。根據全國人大常委會的最新統計, 2015年3月15日通過新修改的《立法法》以后, 我國有284個設區的市、30個自治州和4個不設區的地級市 (包括廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市) 。這些享有地方環境立法權的設區的市、自治州和4個不設區的地級的人大法工委中, 大多數未滿編, 其中最少的僅有3人, 其中只有1人是法律專業, 另外2名是行政人員。缺乏專業人才儲備, 導致地方環境立法出現立法隊伍弱、工作機制不健全、開展地方立法工作起步難等問題。
(四) 沒有很好遵循民主原則, 公眾參與不足, 環境意識較薄弱
根據《立法法》第五條規定“立法應當體現人民的意志, 發揚社會主義民主, 保障人民通過多種途徑參與立法活動。”但是, 目前我國地方環境立法中公眾參與的途徑較少, 公民環境意識淡薄, 缺少對環境宣傳教育的立法規定。而且享有地方環境立法權的政府機關在進行立法調研時選取的對象更多是行政部門或地方基層部門和本地有影響力的企業, 真正受環境污染影響的主體對立法影響反而越小。鄉鎮干部、小型企業主和環境污染區域的民眾對地方環境立法幾乎一無所知, [4]由此可見, 享有地方環境立法權的地方人大或政府制定出來的法規很有可能只是流于形式, 缺乏可操作性。
三、加強和完善我國地方環境立法的對策
地方環境立法應從“以經濟建設為中心”轉變為以人為本, 以人身健康和安全以及人與環境和諧共存為主要立法思想。針對我國環境立法問題, 確保設區的市的立法質量, 筆者認為可以從以下幾個方面來完善。
(一) 觀念上必須注重立法民主性, 強化人民權益, 從部門利益向人民利益轉變
實行環境立法聽證制度和建立地方立法的同一審議制度有利于強化人民的參與意識, 提高立法的民主性。人民群眾對地方環境立法的參與和監督有利于防止部門利益法制化, 從而強化人民權益。立法聽證制度是指“立法主體在立法過程中, 聽取政府官員、專家學者、當事人、利害關系人以及其他人員的意見, 而為立法主體制定規范性文件提供依據和參考的一種制度。”聽證制度是人民群眾參與環境立法, 了解立法, 為立法者提供思路的有效途徑。
(二) 堅持地方立法有特色、不抵觸、可持續和可操作性原則
地方環境立法“宜細不宜粗”, 秉承環境可持續發展為原則, 以突顯地方特色性保障其可操作性。地方立法是對上位法的補充和細化。因此要從實際出發, 兼容當地風俗習慣, 不能全部沿襲國家的法律, 依照中央法律規定, 遵守上位法, 同時堅持人民主體地位, 保證人民通過各種立法途徑參與立法, 理解法規, 從而提高法規的可執行性。如2008年的《珠海市環境保護條例》針對地方環境的實際情況制定了詳細的執行規定, 使地方環境立法的地方特色和可操作性得到充分保障。
(三) 制度上必須保障機構、隊伍、經費到位
保障立法經費列入財政預算, 建立地方立法機構。一方面地方環境立法須認真貫徹中央的政策、措施和法律。另一方面, 就地方環境法規而言, 地方之間應成為一個協調互補的有機整體, 建立高素質立法人才的隊伍和機制。為此我們可采用新增編制招錄人才、內部調劑專業人才和向社會購買服務等方式。另外還可調動本行政區劃內高等院校、科研機構法律人才和律師等社會力量, 配足立法工作力量。另外各省還可建立省級的人大立法協調委員會, 對各市的地方立法進行事前審查和事后監督, 成員包括各市人大常委會的主要負責人和法律、環境、管理等領域的專家。[5]畢竟立法組成人員綜合素質的高低直接影響著立法的質量。
地方環境立法應以統籌資源保護與環境污染防治, 協調城鄉環境與社會和經濟發展應成為環境立法實踐為基本原則。環境立法勢必會牽動某些地方利益, 為獲得各類主體的理解支持和降低執法成本, 商談和協作應作為基本原則貫徹始終。人大因其經費等原因受制于政府, 所以保障立法經費列入財政預算是支持地方環境立法制度至關重要的一環。
四、結語
地方環境立法不僅可以緩解原有立法體制因地方立法權配置不均衡導致的弊端, 也對以習近平主席為首倡導的對全面推進依法治國、全面深化改革的實踐具有重要意義。不過我們還是應清醒地認識到, 盡管《立法法》做了相應的修改, 但是對有些問題的認識尚不清晰、不統一, 有些規定還需要通過完善相關工作機制和法律實施機制來予以落實。
摘要：雖然新《立法法》擴大了地方環境立法的主體, 但是享有地方環境立法權的人大及其常委會或政府在實踐中卻存在立法人才隊伍弱, 工作機制不健全, 公眾參與不足以及其制定的法規地方特色欠缺, 存在嚴重的部門利益傾向等問題。為此地方環境立法應強化人民權益, 從部門利益向人民利益轉變, 遵循地方立法特色性、不抵觸上位法和可操作性原則, 在制度上保障機構、隊伍、經費到位。這樣的立法才會是被百姓所接受和理解、遵守的良法。
關鍵詞：地方環境立法,設區的市,地方立法原則
參考文獻
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立法法的評價范文第3篇
地方立法機關和行政機關的立法權是為地方立法權, 是相對中央立法機關和行政機關的立法權而言。我國是一個地域遼闊、人口眾多的大國, 各地域都有其獨特性, 東中西部地區發展水平并不均衡。國家層面的立法只能解決最基本最主要的問題, 不可能對各方面都規定得十分具體。因此, 僅以中央立法不能完全解決全國各地的立法問題。法律賦予地方一定的立法權限, 就是讓地方人大及其常委會以本地區的實際情況和具體需要為出發點, 在地方立法過程中彰顯地方特殊性。當前《立法法》的修改, 也是對地方立法工作提出了新的更高要求, 需要我們清楚認識到本地實際和發展現狀, 切實把握社會經濟發展規律, 提高地方立法的可操作性, 使制定的法規更加適應實際情況、符合社會經濟發展的需要。
二、《立法法》在“地方立法權”上的放權與限權
所謂《立法法》在“地方立法權”上的放權與限權, 是指新《立法法》放大地方立法機關的權利即———將以前規定的“較大的市”獨有的地方立法權下放給所有“設區的市”;同時, 限制了地方立法行使的事項范圍?！读⒎ǚā芬幎?“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要, 在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下, 可對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。”同時對這些城市人大立法作了明確限定:“已經制定的地方性法規, 涉及本條 (第七十二條) 第二款規定事項范圍以外的, 繼續有效。”這就對地方立法機關行使立法權提出了要求, 即“不抵觸”及“不越權”原則。如上位法對一些事項有所要求, 則地方在對此進行立法規定時, 不得和上位法有所沖突。同時, 若上位法并沒給地方立法機關就某些事項予以立法的權利, 則地方不可自行對其進行立法。只有在此前提下, 方可合理合法的行使地方立法權。
三、權限受限下地方立法權發展的困境
我國地域遼闊, 地方經濟社會發展具有地域差異性, 這使得地方立法在各個地方非常具有存在的必要性, 而地方人大及其常委會本來擁有的立法權就是有限的, 又同時在調整對象和手段上受到限制, 這種不平衡的狀況, 極易給地方立法的發展帶來困境。
(一) 各區域同類型立法重復出現
之所以要大力促進地方立法機關行使地方立法權, 就是因為一個好的地方立法條款, 必然是由地方立法機關根據地方實際情況作出有利于地方實際操作的法律規定。但是, 因為一直以來對于地方立法所具備的權限界限的認知不明確, 使得地方立法在立法過程中, 既想有所創新, 又在創新過程中, 屢次出現“越界”情況。例如, 某地曾打算將市高級人民法院和市人民檢察院作為地方性法規草案的提案主體, 但考慮到司法機關的提案必然涉及到訴訟制度, 而這也是中央專屬立法權, 因此最終放棄;再如, 某地計劃就人事爭議處理專門制定地方性法規, 但由于人事爭議仲裁屬仲裁制度范疇, 也屬中央專屬立法權, 最終只能作罷。 (1) 正因為此, 一方面各地方為了有所創新, 一方面又要避免立法權限創新的“雷區”, 這就導致其只能在明顯是地方管理事項的方面進行創新, 使得一堆大同小異的法規層出不窮。國務院部委、省會城市以及較大市的立法亦是如此。
(二) 照搬照抄情況嚴重
由于地方立法權的行使受限, 在實際操作中, 存在各種問題。為了不“越權”, 就只能使得有些規定無法實現。正因為此, 有些地方為了使法律條款能夠避免“越權”風險, 直接照抄其他地方已有的相關法律條文, 旨在“不求有功但求無過”。有學者統計指出, “不少地方法規條文內容上, 有三分之一屬于可以不寫的, 三分之一屬于可寫或可不寫的, 三分之一屬于可以寫的。有的實施類法規, 真正根據本地方實際情況和實際需要!帶有地方特點的規定就只有幾條。” (2)
(三) 調整對象“爭奇斗艷”
地方性法規調整的法律關系應該是明確的權利與義務相對應的具備可調整性的社會關系。一些地方立法機關, 為了彰顯其“探索”、“創新”, 又不會發生“越權”、“越界”情況, 其立法時, 忽略立法調整對象所應具備的特性, 僅以奇取勝, 博取關注, 嚴重削弱了地方立法的權威性。例如, 有的地方通過立法規定, “公共廁所蒼蠅數不得多于2只”, 禁止“在便器外便溺”。 (3) 有學者就批評指出, 解決上述社會問題, 需要用正確的社會價值觀而不是強制性規范來指引、預測、評價、教育, 立法禁止屬于形同虛設、多此一舉。 (4) 更讓人意外的是, 有些地方竟然“以此為榮”, 更有甚者, 有時不同地方的法規條款竟然在文字表述上文本描述上都幾乎一模一樣, “借鑒”之舉“一目了然”。
四、對地方立法權發展的建議
(一) 地方立法權行使程序化
1. 建立健全立法民主程序, 在立法過程中充分體現民主程序, 杜絕“長官意志”;同時, 進一步將備案審查程序予以完善, 如若在立法過程中發現有濫用地方立法權的法律法規, 則依法予以撤銷。
2. 在地方立法審議修改階段, 對地方性法規的起草主體進行多元化探索。鼓勵人民群眾參與其中、立法機關認真聽取相關專家意見。以此使立法機關在地方立法過程中盡可能少受或不受部門利益影響。
(二) 依法給予地方專屬立法權
分析近段時間, 黨中央關于《立法法》等法律修改的政策制度條款, 即可發現, 對地方立法的邊界進一步明確劃定, 符合黨的要求。而在對《憲法》和《地方組織法》進行研究之后, 發現其并沒有直接賦予地方政府專屬事權, 但是從法理角度以及實際操作過程中的經驗可知, 的確有中央政府對一定事項不干預的情況存在。由此, 依法給予地方專屬立法權是有實現的現實可能性的。就如此次《立法法》中, 一方面授予設區的市地方立法權, 一方面也對它所具有的權利進行了明確的界定。
(三) 模糊地帶慎用“等”字
“地方性事物”的范圍到底包括什么, 我們一直未得到明確的文本定義。成文法在表達意思上的缺陷, 以及法律固有的滯后性, 都極易產生邊界模糊問題。因此, 很多時候, 立法經常為了給立法流出解釋的空間, 從而在立法過程中, 留一定的空間。但我們應同樣對其加以規范, 不要一遇到模糊問題就只堵不通, 長此以往, 將不利于地方立法的研究。
在這一年里, 《立法法》得到修改, 地方立法權也得到擴大。國家愈加重視地方立法權的發展, 國家已然認識到, 與其將權力統一收歸回來, 防范地方權力被濫用, 還不如通過完備的法律規范制度, 使地方立法權能夠得到充分利用, 逐步加快我國家法治的前進腳步。這也說明了中央放權給地方是社會發展的趨勢, 是符合我國法治精神理念的, 也是我國進一步實現現代化的社會治理的重要步驟。隨著地方立法權的不斷發展, 有關地方立法權的研究將會越來越多, 而關于地方立法權的改革與創新研究, 亦需要我們以理性、積極的繼續推行。
摘要：“法律是治國之重器, 良法是善治之前提”, 《立法法》的修改, 為我國實現良法善治奠定了良好的基礎, 是我國在立法史上的里程碑事件。而作為地方立法, 其應當與修改后的《立法法》各方面的規定保持一致。筆者希望本文在分析地方立法權改革的背景下, 探究《立法法》給予地方立法權的放權與限權后, 發現地方立法權發展的困境, 旨在最后提出行之有效的建議。
關鍵詞：地方立法權,發展困境,建議
注釋
11關于立法法等有關問題的詢問答復[J].中國人大, 2005 (5) .
22 同上, 江材訊文.
33 沈棲.少些“雷人”的地方立法[N].上海法治報, 2013-10-23.
立法法的評價范文第4篇
程序公開是民主 社會 的基本特征，列寧曾經說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性;第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的。”[1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的 政治 統治都是愚民政治，都是以其政務的神秘性而出現的。沒有公開、沒有公眾對權力運行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務就是一句空話。正如美國前總統約翰遜在1966年7月4日簽署情報自由法時發表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益„„。”[2]程序公開是公開的重要方面，它對立法的民主性來說同樣是至關重要的;公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高;而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點在于盡量提高國務公開的程度，限制政府秘密活動的范圍。
在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應當以社會外界看得見的方式進行，公眾有權知悉并取得立法的有關資料和信息。程序公開原則長期以來被視為是程序公正的基本標準和要求。英國有句古老的 法律 格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。” (justice mustnotonlybedone，butmustbeseentobedone)。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實現過程。這一過程對社會具有提示、感染和 教育 作用，同時也提供了對立法過程實施社會監督的可能，“如果公正的規則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實現有效參與的前提。要提高公眾的參與質量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內識別 問題 ，權衡各種論據和論點，以表明自己的信念并闡明立場?？梢哉f，立法程序中的一個關鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息;正確的決定有賴于對相關事實、資料、依據等的理性認識。
二、程序公開的主要 內容
第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規定應予保密的外，立法機關應采取有效的措施使公民有機會、有條件了解與立法有關的情報資料，如立法的主要依據、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等;公開情報是原則，不公開是例外。每個人也都應有得到必要的情報資料的平等權利，立法機關不能有選擇地通知某些個人或組織。當然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應該包括立法機關內部的公開，即立法機關的所有成員對 研究 成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領袖對其獨占。對民主的立法機關而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關工作的實效性。
第二，議事過程的公開，即立法機關的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會議的一定時期之前，立法機關應當發出通告，公開議程，宣布會議的時間、地點、討論事項等項內容;公眾可以觀察會議的進程，有權旁聽會議，目睹立法者的爭論及其結果;有權取得會議的信息、文件和記錄。同時，輿論機構可通過各種傳播媒介報道會議的情況。
第三，立法成果的公開，即各種法律、法規、規章及普遍適用的解釋，均須向社會公開。國家不得以任何方式強迫公民服從尚未公開或應該公布而未公布的規范性文件;任何人的合法權益不受非公開的規范性文件的 影響 。另外，在審議過程中，有關提案人對法案所作的說明、委員會的審查結果報告，以及其他與法案有關的文件、記錄，都應當公開，以便公眾了解立法的理由、背景，法的精神和重要原則。
立法法的評價范文第5篇
【關鍵詞】 立法體制
立法特征
完善
【目錄】
1 立法體制概述
2 我國現行的立法體制及其特征 3 我國立法體制的不足及完善
引
言
1 立法體制是關于一國立法機關設置及其立法權限劃分的體系和制度，主要是指立法權限劃分的制度。具體來講，包括兩方面：一是中央與地方立法權限的劃分，二是中央各國家機關之間立法權限的劃分。由于政治制度、經濟發展狀況、歷史文化傳統、民族狀況等情況不同，各國對立法權限的劃分也不盡相同。當今世界普遍采用的立法體制有三種：單一的立法體制、復合的立法體制、制衡的立法體制，與之相比，中國現行立法體制獨具特色。
第一章 立法體制概述
立法體制是關于立法權、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成的有機整體。其核心是有關立法權限的體系和制度。立法體制是靜態和動態的統一，立法權限的劃分，是立法體制中的靜態內容;立法權的行使是立法體制中的動態內容;作為立法權載體的立法主體的建置和活動，則是立法體制中兼有靜態和動態兩種狀態的內容。
立法體制由三要素構成。一是立法權限的體系和制度，包括立法權的歸屬、立法權的性質、立法權的種類和構成、立法權的范圍、立法權的限制、各種立法權之間的關系、立法權在國家權力體系中的地位和作用、立法權與其他國家權力的關系等方面的體系和制度。二是立法權的運行體系和制度，包括立法權的運行原則、運行過程、運行方式等方面的體系和制度。三是立法權的載體體系和制度，包括行使立法權的立法主體或機構的建置、組織原則、活動形式、活動程序等方面的體系和制度。
第二章 我國現行立法體制及其特征
二、我國現行立法體制
(一)現行立法體制概況
中國現行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權限劃分的角度看：它是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。具體表現如下：
1﹑ 全國人大及其常委會行使國家立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律;在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。
2﹑ 國務院即中央人民政府根據憲法和法律，制定行政法規。 3 ﹑省、自治區、直轄市的人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規;較大的市(包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市)的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法，法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準后施行。 4﹑ 經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，還可以制定法規，在經濟特區范圍內實施。
3 5 ﹑自治區、自治州、自治縣的人大還有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規的規定作出變通規定。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效， 自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人大常委會批準后生效。
6 ﹑國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。
(二)現行立法體制的國情依據
中國現行立法體制，有深刻的國情根據：
首先，中國是人民當家作主的國家，法是人民意志的反映，由體現全國人民最高意志的最高國家權力機關全國人大及其常委會行使國家立法權，統一領導全國立法，制定、變動反映國家和社會的基本制度、基本關系的法律，中國立法的本質才符合國情的要求。
其次，中國幅員廣大，人口眾多，各地區、各民族經濟、文化發展很不平衡，不可能單靠國家立法來解決各地復雜的問題，許多情況下國家立法規定粗了不能解決問題，規定細了又不符合實際情況。因此，要適應國情需要，除了要用國家立法作為統一標準解決國家基本問題外，還有必要在立法上實行一定程度的分權，讓有關方面分別制定行政法規、地方性法規、自治法規和特區規范性法律文件等。
4 再次，現階段中國，經濟上實行以國有經濟為主導的多種經濟形式并存發展的市場經濟結構，政治上實行民主集中制。經濟、政治上的特點加上地理、人口、民族方面的特點和各地不平衡的特點，決定了國家在立法體制上一方面必須堅持中央統一領導，另一方面，必須充分發揚民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關系。
第四，從歷史經驗來看，1954年憲法改變了建國初期各大行政區和各省甚至市、縣有權制定有關法令、條例的體制，實行立法的集權原則。這在當時對實現和鞏固國家的統
一、反對分散主義是必要的。但由于將立法權過分集中，既不利于地方發展，也分散了中央的精力，還容易助長上級機關的官僚主義。歷史經驗表明：有必要在立法上實行一定程度的分權制度。另一方面，這些年來國家、社會和公民生活的發展特別是市場經濟的迅速發展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國家立法權的機關不可能完成。近年來，正由于在立法體制上采取改革措施，實行現行立法體制，才解決了許多實際問題，推動了國家的經濟建設和民主、法制建設。
最后，也是特別重要的是，中國國情中的歷史沉淀物也要求實行相當程度分權的立法體制。
三、現行立法體制的特征
實行中央統一領導和一定程度分權，一方面是指最重要的立法權亦即國家立法權——立憲權和立法權，屬于中央，并在整個立法體制中處于領導地位。國家立法權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使，其他任何機關都沒有這個權力。行政法規、地方性法規都不得與憲法、法律相抵觸。雖然自治法規可以有同
5 憲法、法律不完全一致的例外規定，但制定自治法規作為一種自治權必須依照憲法、民族區域自治法和立法法所規定的權限行使，并須報全國人大常委會批準或備案。這些制度實質上確保了國家立法權對自治法規制定權的領導地位。另一方面，是指國家的整個立法權力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現行立法體制最深刻的進步或變化。這種相當程度上的分權，通過多級并存和多類結合兩個特征進一步表現出來。
多級(多層次)并存，即全國人大及其常委會制定國家法律，國務院及其所屬部門分別制定行政法規和部門規章，一般地方的有關國家權力機關和政府制定地方性法規和地方政府規章。全國人大及其常委會、國務院及其所屬部門、一般地方的有關國家權力機關和政府，在立法上以及在它們所立的規范性法律文件的效力上有著級別之差，但這些不同級別的立法和規范性法律文件并存于現行中國立法體制中。
多類結合，即上述立法及其所制定的規范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規，以及經濟特區和港澳特別行政區的立法及其所制定的規范性法律文件，在類別上有差別。之所以要在“中央統一領導”、“分權”和“多級(多層次)”的提法之外，又使用“多類”的提法，是因為僅用“統一領導”、“多級(多層次)”的提法不能概括現行中國立法體制的全部主要特征。這是因為：第一，自治法規(自治條例、單行條例)和港澳特區的法律既屬地方規范性法律文件范疇，又不同于地方性法規和地方政府規章，在立法上把它們劃入同等級別未必妥善。第二，在法的效力上，行政法規一般能在全國有效，而自治立法和特區立法產生的規范性文件不能在全國有效，因此行政法規比
6 后兩者高一級;但自治立法和特區立法產生的規范性文件并不需要像一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據，在這一點上又不能說它們比行政法規低一級;但如果把它們看成與行政法規平級或在級別上高于地方性法規，顯然也不妥。鑒于這些原因，有必要使用“類”的概念。
這種分層次的立法體制又是怎樣體現和保證法制統一的呢?主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規，行政法規不得同法律相抵觸。法律、行政法規的效力高于地方性法規和規章，地方性法規和規章不得同法律、行政法規相抵觸。地方性法規的效力高于地方政府規章，地方政府規章不得同地方性法規相抵觸。另一方面，實行立法監督制度。行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，規章要向國務院備案。全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者撤銷不適當的規章。
第三章 我國立法體制的不足及完善
一、我國現行立法體制的不足
《立法法》的頒布實施有助于規范立法行為，有助于維護國家法制的統一。但是在我國的現行立法體體制下仍然存在一些不完善之處：
7 1 全國人民代表大會與全國人民代表大會常務委員會的立法權限劃分在一些情況下不明確，不靈活這在一定程度上影響了政治和經濟的發展;
2 關于法的位階和效力問題的規定也有不完善之處; 3 一般法與特別法、新法與舊法的效力關系方面仍有不完善之處;
4 立法監督中的備案和審查問題在實踐中仍然存在很多不足之處;
5 立法聽證制度有待進一步完善。
二、完善我國立法體制的思考
結合《立法法》及立法實踐我認為完善我國的立法體制可以從以下幾個方面著手：
1. 正確處理全國人民代表大會與全國人民代表大會常務委員會的立法權限
根據《憲法》和《立法法》第7條的規定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改基本法律以外的法律。但是，哪些法律屬于基本法律，哪些法律屬于基本法律以外的法律，《立法法》并未詳細規定。也就是說，在立法實踐中，基本法律和法律的界限并不是完全清晰的，需要根據情況和按照法理劃分清楚。我認為，現在這方面的問題是需要根據憲法和《立法法》的有關規定，逐步理順過去在這方面存在的某些不合理現象例如，1979年7月1日第五屆全國人大第二次會議通過、并于1990年4月4日第七屆全國人大第三次會議和2001年3月15日第九屆全國人大第四次會議修正的《中 8 外合資經營企業法》屬于基本法律，其調整的法律關系涉及某一類企業。而同樣是調整某一類企業法律關系的《合伙企業法》、《個人獨資企業法》等，卻屬于基本法律以外的法律。特別是《公司法》，按照現在全國人大與全國人大常委會立法權限劃分的結果，因為是全國人大常委會制定的，屬于基本法律以外的法律?！豆痉ā吩诜蓪嵺`中涉及現代企業制度，其重要性遠超過《中外合資經營企業法》。所以，對于全國人大與全國人大常委會立法權限的劃分，需要從理論和實際結合的方面加以研究。從政治體制和立法理論的角度來看，這絕不是誰有時間誰制定，時間要求緊，就由全國人大常委會制定，否則就由全國人大制定的問題。從我國的政治體制講，全國人大是全國的最高國家權力機關，全國人大常委會是全國人大的常設機關，在我國全國人大每年只召開一次、而會期又比較短的情況下，它的立法應集中于國家最重要的基本法律，即相當于國外大陸法系國家的法典。從我國的立法理論講，既然有基本法律和基本法律以外的法律之分，那么，前者顯然理應對后者有原則上體制上的指導性意義;而后者則應當是對前者的具體化，使前者成為可執行的、可操作的。否則，區分作為法典性質的基本法律和其他普通法律就是沒有意義的。所以正確的劃分全國人大與人大常委會的權限使其更具有可操作性應成為立法重點考慮的問題。
2. 正確處理好法的位階和效力
《立法法》突出的特點之一，就是詳細規定了屬于不同位階的上位法與下位法和屬于同一位階的法律規范之間的效力關系。對于過去在法的效力上存在問題較多的規章問題，《立法法》第82條明確規定：“部門規章之間、部門規章與省、自治區、直轄
9 市人民政規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。也就是說，部門規章與地方政府規章是屬于同一位階的法，所以效力是同等的。但是在司法實踐中，對同一位階的各種規章之間的效力關系，還需要通過具體的案例逐步探索解決。
《立法法》關于法的位階和效力問題的規定也有不完善之處。例如，《立法法》第79條規定了法律、行政法規、地方性法規、規章之間的效力關系，但是卻未將自治條例和單行條例包括在內，在規定上顯然不嚴密，邏輯上也不順。又如，在我國，地方性法規分為省、自治區和直轄市的地方性法規和省、自治區行政區域內較大的市的地方性法規;地方政府規章也分為省、自治區和直轄市的地方政府規章和省、自治區行政區域內較大的市的地方政府規章。但是，《立法法》第80條卻沒有規定省、自治區的地方政府規章和較大的市的地方性法規之間的效力關系，在關于法的效力裁決的有關規定中對此也沒有涉及。但是在立法實踐中，省、自治區的地方政府規章和較大的市的地方性法規之間規定不一致的情況卻是有可能出現的，對此我們應正確性處理好法的位階和效力問題使其促進經濟與社會的發展與社會的和諧。這也要求我們進一步研究。
3. 一般法與特別法、新法與舊法的效力關系
《立法法》第83條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”該條規定確立了我們過去在法理上承認，但是在法律上無依據的“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”的原則。同時，該條規定也糾正了過去一些法理學著述籠統含糊的
10 提法，不僅將“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”的原則建立在必須是同位法的基礎上，而且明確了要以同一機關制定為條件。這些在立法上都是重要的進步，對司法實踐也有重要作用。
對于由同一機關制定的各種規范性法律文件，要優先適用特別規定而不是一般規定，是因為：一般規定是對普遍的、通常的問題進行規定的，而特別規定是對具體的特定的問題進行規定，有明確的針對性，所以當它處于同一位階上時，當然應當優先適用特別法。對于由同一機關制定的各種規范性法律文件，優先適用新的規定而不是舊的規定，是因為：當同一機關就同一問題進行了新的規定，也就意味著對舊的規定進行了修改和補充，當然應當適用新法。
當然，從立法的角度講，在理想的立法狀態中，特別法與一般法、新法與舊法的規定不應當有不一致之處。因為對這種不一致的現象，應當清除在立法過程中，即：制定特別法時，應當考慮與一般法的一致;反之，在制定一般法時，應當考慮與特別法的一致。如果不能保持一致，則必須以明示的方式在立法中體現。同樣，在制定新法時，應當注意與原有的法律保持一致。如果不能保持一致，也應以明示的方式對舊法進行修改、補充或廢止?？傊?，立法者不應當將此類是否一致的問題，交由執法、司法和守法者去判斷。雖然這種不一致的現象在立法過程中是難以完全避免的，但畢竟應當在立法中盡量予以消除。所以，《立法法》的規定，決不意味著可以降低立法質量。同時，要徹底解決這種不一致的現象，還需要加強立法監督中的備案與審查問題。同時，《立法法》第8
5、86條還對各種法律規范之間出現不一致，不能確定如何適用時，規定了裁決程序。一是法律、行政法規對同一
11 事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致時;或者同一機關制定的地方性法規、規章的新的一般規定與舊的特別規定不一致時。這時不能簡單地適用“特別法優于一般法”或“新法優于舊法”的原則。因為在這些情況下，上述兩個原則是互相矛盾的，所以要由制定機關根據具體情況作出適用的裁決。二是地方性法規與部門規章對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時;部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時;根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，都需要由有關機關進行裁決。這是因為，地方性法規、部門規章、地方政府規章分別是由同一級別的不同類型的機關或根據授權的機關制定的，所以要由這些機關的上級即中央的最高國家權力機關或行政機關來決定?！读⒎ǚā返?
5、86條關于裁決程序的規定無疑是十分重要的，也是符合實際情況的。但是，由誰提起裁決?如何提起裁決?如何裁決?允許不允許對裁決結果提出異議?我認為這些問題都需要在立法和司法實踐中研究并加以制度化。
4. 進一步完善立法監督中的備案和審查問題
《立法法》關于立法的改變或撤銷的規定主要是兩方面：一是第07條規定了哪些是應當予以改變或撤銷的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章;二是第88條規定了哪些機關有權進行改變或者撤銷。但是，這里也有一個前提條件，就是只有通過立法備案后的審查，上級機關才可能及時發現立法中的越權、違反上位法、規章的規定被認為不適當、違背法定程序等問題，也才可能及時作出改變或者撤銷的決定。為此，《立法法》規定了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章
12 的備案期限和程序。但是，過去我們在立法實踐中的做法多是“備而不審”，或者是只進行形式的審查而不進行實質的審查。這樣，不僅立法的改變或撤銷實際上不可能進行，而且也難以發現行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定、新的規定與舊的規定、新的一般規定與舊的特別規定等不一致。所以，我認為有關國家機關應當加強立法監督和審查的力度，并將此作為工作的一個重點。同時，將人民群眾也吸收進要求提出立法審查的主體的范圍中，也需要繼續進行研究。因為，人民群眾廣泛地參與立法，不僅符合民主立法原則，而且也是加強立法監督的有效措施。
5. 進一步擴大并完善立法聽證制度
立法聽證是指立法機關采取會議形式，就某項社會問題是否需要立法解決，或者在立法過程中就草案內容是否合理、可行，公開地、直接地聽取公眾意見的程序制度2000年3月，九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》首次將立法聽證引入立法程序。立法聽證是人民群眾直接參與立法的有效途徑，和其他聽取意見的形式相比，立法聽證具有透明度高、程序性強、所獲取的信息相對客觀的優點。毋庸置疑，擴大立法聽證的范圍，使立法聽證常態化的建議符合民主立法的要求，是開門立法的必然趨勢，必定為廣大社會公眾所肯定和認可。但是，我們更應該清醒地認識到立法聽證常態化應當建立在聽證規則化、制度化的基礎上，即“立法聽證”應當以“聽證立法”為前提。
從現實的情況來看，“立法聽證”不再是鮮為人知的“舶來品”。1999年9月，廣東省人大環境資源委員會就《工程招標投標管理條例(修訂草案)》的審議舉行聽證會。隨后，立法聽證
13 在全國各地的地方人大立法過程普遍開展起來。今年，全國人大及其常委會又歷史性就個稅起征點舉行了立法聽證會，這標志著民主立法跨入一個全新階段。
但是，不論是地方各級人大舉行的立法聽證會，還是全國人大舉行的個稅聽證會，都面臨著一系列制度上的不足和尷尬。比如，地方人大舉行的立法聽證會缺乏有效的法律依據。這是因為《立法法》第34條、第58條有關可以舉行立法聽證會來聽取意見的規定是針對全國人大和國務院的立法行為而言的，并沒有針對各級地方人大的立法行為。此外，各地的立法聽證規則的規定不一，相關當事人的權利義務不明確，聽證結果得不到應有的尊重和執行。
導致上述不足與尷尬的原因在于缺乏必要的法律程序和技術規則，導致立法聽證的非規范化，從而減損了立法聽證會的嚴肅性和權威性。以全國人大舉行的個稅“起征點”立法聽證會為例，雖然全國人大有關部門為聽證會制定了相應的技術規則，但是，立法聽證會的諸多實體和程序問題仍然懸而未決，比如，聽證會參與人的權利與義務、聽證結果的處理、聽證會的法律效力、聽證會的具體程序等。
顯而易見，如果上述問題得不到有效的解決和嚴格的規范，那么立法聽證的“聽取民意、察看民情、體現民智”的功能和作用就得不到應有的體現和發揮，作為民主立法、開門立法象征的立法聽證會也就徒有其名。從這個角度來說，要通過立法聽證會的形式來聽取民意、吸納民智，當務之急就是要盡快為“立法聽證”立法，制定出一套民主科學的立法聽證程序和規則，規范和 14 指導全國各級人大的立法聽證活動，使立法聽證做到有法可依、有章可循，使民主立法、開門立法落到實處。
適當擴大立法聽證的范圍。凡涉及面廣、社會矛盾集中的立法，包括環境衛生、社會保障、道路交通、物業管理等立法，都可以有計劃、有步驟地進行聽證。這些法律法規中的行政審批、行政許可、行政處罰部分，應該成為立法聽證的重點內容，從而克服目前立法中的部門利益傾向，提高法律法規的質量。
增強立法聽證會的辯論色彩。從某種意義上說，立法辯論是聽證會的靈魂。不同的意見和不同的觀點，如果不通過一定程度的對抗，不讓其充分展開，是難以見真偽的。要做到這一點，立法機關在聽證會舉行前，必須事先進行認真的聽證審查，審查雙方不同的觀點，合理選擇正方與反方的人數，合理確定人員結構。在聽證會上，主持人要善于引導當事人進行辯論，善于控制節奏、把住大局，把立法聽證會引向深入。
結 語
建國以來我國的立法體制在探索中不斷的完善，特別是2000年《立法法》的頒布和實行。又開創了我國立法的新局面。隨著依法治國方略推進，相信我國的立法制度會更體現人民的意志，更加的先進與和諧. 注釋和參考文獻：
立法法的評價范文第6篇
全國人大法律委員會主任委員 楊景宇
中國人大網 日期： 2003-04-25瀏覽字號：大 中 小打印本頁 關閉窗口
全國人大及其常委會的一項重要職權是立法權，它的首要任務是立法。按照領導上的安排，我想根據自己對憲法與有關法律規定和黨的十六大精神的理解，聯系黨的十一屆三中全會以來自己在從事立法工作中的體會，就我國的立法體制、法律體系和立法原則問題作個簡要匯報。
一、關于我國的立法體制
我國是統一的、單一制的國家，各地方經濟、社會發展又很不平衡。與這一國情相適應，在最高國家權力機關集中行使立法權的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應各地方千差萬別的不同情況的需要，在實踐中能行得通，憲法和立法法根據憲法確定的“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”的原則，確立了我國的統一而又分層次的立法體制：
(一)全國人大及其常委會行使國家立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律;在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。
(二)國務院即中央人民政府根據憲法和法律，制定行政法規。
(三)省、自治區、直轄市的人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規;較大的市(包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市)的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準后施行。
(四)經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，還可以制定法規，在經濟特區范圍內實施。
(五)自治區、自治州、自治縣的人大還有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規的規定作出變通規定。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人大常委會批準后生效。
(六)國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。
這種分層次的立法體制又是怎樣體現和保證法制統一的呢?主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規，行政法規不得同法律相抵觸。法律、行政法規的效力高于地方性法規和規章，地方性法規和規章不得同法律、行政法規相抵觸。地方性法規的效力高于地方政府規章，地方政府規章不得同地方性法規相抵觸。另一方面，實行立法監督制度。行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，規章要向國務院備案。全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者撤銷不適當的規章。
二、關于中國特色社會主義法律體系
實踐證明，憲法和立法法確定的立法體制符合我國國情，是行之有效的。
1978年年底，黨的十一屆三中全會撥亂反正，在確定把黨和國家的工作重點轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來的同時，明確提出了加強社會主義民主、健全社會主義法制的方針。從此，鄧小平同志提出的“一手抓建設，一手抓法制”就成為搞社會主義現代化的戰略布局。二十四年來，與改革開放和社會主義現代化建設進程相適應，我國的立法工作取得了顯著的成就。從1979年初到現在，除現行憲法和3個憲法修正案外，全國人大及其常委會通過法律308個(現行有效的217個)、法律解釋8個、有關法律問題的決定122個，共438個;國務院制定行政法規942個(現行有效的636個);31個省、自治區、直轄市共制定地方性法規8000多個;154個民族自治地方(5個自治區、30個自治州、119個自治縣)共制定自治條例和單行條例480多個。這些法律、法規，反映了改革開放的進程，肯定了改革開放的成果，對保障改革開放和社會主義現代化建設順利進行，發揮了積極的作用?，F在，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成，國家的政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活基本的、主要的方面已經有法可依。
新世紀新階段新任務對國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大提出：“適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到二0一0年形成中國特色社會主義法律體系。”據此，吳邦國同志提出了爭取在本屆全國人大及其常委會五年任期內基本形成這一法律體系的要求。這就給我們提出了兩個問題：什么是中國特色社會主義法律體系?這樣一個法律體系怎樣才算“基本形成”?
所謂法律體系，一般來說，是指一個國家的全部法律規范，按照一定的原則和要求，根據不同法律規范的調整對象和調整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規范形成相互有機聯系的統一整體。這里所稱“法律規范”，是指由國家制定或者認可，體現統治階級意志，調整社會關系，并最終依靠國家強制力保證實施的社會活動準則。
關于法律門類劃分，上屆全國人大常委會經組織專題研究，按照基本上達成的共識，認為將我國的法律體系劃分為以下七個門類比較合適：
一是憲法及憲法相關法。憲法是國家的根本大法，它規定國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務，具有最高的法律效力。憲法相關法是與憲法向配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規范的總和，主要包括四個方面的法律：1.有關國家機構的產生、組織、職權和基本工作制度的法律;2.有關民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度的法律;3.有關維護國家主權、領土完整和國家安全的法律;4.有關保障公民基本政治權利的法律。
二是民法商法。它是規范民事、商事活動的法律規范的總和，所調整的是自然人、法人和其他組織之間以平等地位而發生的各種法律關系，可以稱為橫向關系。我國采取的是民商合一的立法模式。民法是一個傳統的法律門類，它所調整的是平等主體的自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的財產關系與人身關系。商法是民法中的一個特殊部分，是在民法基本原則的基礎上適應現代商事活動的需要逐漸發展起來的，主席包括公司、破產、證券、期貨、保險、票據、海商等方面的法律。 三是行政法。它是規范行政管理活動的法律規范的總和，包括有關行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監督以及國家公務員制度等方面的法律規范。行政法調整的是行政機關與行政管理相對人(公民、法人和其他組織)之間因行政管理活動而發生的法律關系，可以稱為縱向關系。在這種管理與被管理的縱向法律關系中，行政機關與行政管理相對人的地位是不平等的，行政行為由行政機關單方面依法作出，不需要雙方平等協商。因此，為了正確處理二者關系，保持行政權力與行政管理相對人合法權利的平衡，行政法的基本原則是職權法定、程序法定、公正公開、有效監督。
四是經濟法。它是調整因國家從社會整體利益出發對市場經濟活動實行干預、管理、調控所產生的法律關系的法律規范的總和。經濟法是在國家干預市場活動過程中逐漸發展起來的一個法律門類，一方面與行政法的聯系很密切，另一方面又與民法商法的聯系很密切，往往在同一個經濟法中包括兩種不同性質法律規范，既有調整縱向法律關系的，又有調整橫向法律關系的，因而具有相對的獨立性。
五是社會法。它是規范勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障方面的法律關系的總和。社會法是在國家干預社會生活過程中逐漸發展起來的一個法律門類，所調整的是政府與社會之間、社會不同部分之間的法律關系。
六是刑法。它是規范犯罪、刑事責任和刑事處罰的法律規范的總和。刑法是一個傳統的法律門類，與其他法律門類相比，具有兩個顯著特點：一是所調整的社會關系最廣泛;二是強制性最嚴厲。
七是訴訟與非訴訟程序法。它是規范解決社會糾紛的訴訟活動與非訴訟活動的法律規范的總和。我國的訴訟制度分為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種。解決經濟糾紛，除通過民事訴訟制度“打官司”外，還可以通過仲裁這種非訴訟的“便民”途徑。
法律體系及其包括的法律規范，以法的形式(按照我國的立法體制，這里所稱的“法”，除具有最高法律效力的憲法外，包括法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例等)反映和規范國家政治、經濟、文化和社會的各項制度。由于各國的政治制度、經濟制度、歷史文化傳統的不同，它們各自的法律體系必然各具特點，尤其是不同社會制度國家的法律制度必然有本質的不同。我們要建立的是中國特色社會主義法律體系，它包括的全部法律規范，它確立的各項法律制度，以體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主為基本特征，這是社會主義法律制度與資本主義法律制度的本質區別。
那么，在現有基礎上，再經過五年的努力，基本形成的中國特色社會主義法律體系應該是什么樣的?我們經過初步研究，認為它大體上應該具備三個特點：第一個特點是，法的門類齊全。這一點，我們已經做到了。第二個特點是，體現“三個代表”重要思想要求，能夠適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，保障改革、發展、穩定大局，促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明協調發展的基本的、主要的法律規范比較齊備。做到這一點，要求我們在對現行有效的法律和行政法規進行分析的基礎上，按照黨的十六大的總體部署，通盤研究、統籌考慮哪些需要制定，哪些需要修改(包括對一些同類法律進行必要的歸并、整合，也包括有些行政法規在條件成熟時提升為法律)，哪些需要廢止。第三個特點是，這個法律體系內部，包括七個法律門類之間、不同法律規范(如民事的、刑事的、行政的等)之間、不同層次法律規范(憲法、法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例等)之間，基本做到邏輯嚴謹、結構合理、和諧統一。做到這一點，還有許多問題需要進一步深入研究。這里，需要正確處理三個關系：
(一)法律、法律體系與實際的關系
在人類歷史上，法律一旦產生，便逐漸形成了自己的體系，并且追求更多的獨立性。立法，不能不考慮法自身的邏輯體系，不能對性質相同的問題，這個法這么規定，那個法那么規定，互相矛盾。但是，歸根到底，實際是母親，法律是子女，正如恩格斯所說的，是“經濟關系反映為法原則”。生產力發展了，生產關系發展了，社會發展了，實際發展了，法也要發展，法的原則、法律體系也要發展。由此至少可以看出兩點：一是，實踐沒有止境，法律體系也要與時俱進、不斷創新，它必然是動態的、開放的、發展的而不是靜止的、封閉的、固定的，一定階段所稱“法律體系”只能是相對的而不是絕對的。尤其是在我國，整個國家還處于改革、轉型時期，中國特色社會主義制度還處于發展與完善的過程中，社會主義市場經濟體制還處于發展和完善的過程中，都還沒有定型，因而反映、規范這種制度和體制的法律規范、法律體系就更加明顯地具有穩定性與變動性相統
一、階段性與前瞻性相統一的特點。二是，加強立法工作與形成法律體系，二者既有聯系、又有區別。從我國二十四年來的立法實踐看，立法從來都是從實際出發而不是從體系出發的，都是根據需要與可能來進行的。也就是說，改革開放和社會主義現代化建設進程中出現了需要用法律手段加以解決的問題，那就深入調查研究，認真總結實踐經驗，經驗基本成熟的，至少有了科學的而不是主觀臆造的典型經驗，才能立法，需要并且成熟一個，抓緊制定一個。這是立法問題。法律體系則是法學研究問題，有了若干法律、法規之后，對它們加以研究、歸類，從中找出規律性的東西，明確不同法律規范的不同性質、不同特點、不同效力以及它們的相互關系和內在邏輯，逐漸形成科學的體系。因此，這個體系不可能是一開始就有的，而是像南方一句俗話說的那樣，“草鞋沒樣，邊打邊像”。概括地說，先是制定法律、法規，然后形成法律體系;法律體系形成之后，又會指導立法實踐，防止法律規范之間相互矛盾、“打架”，把法的自身邏輯體系搞亂。這就是為什么黨的十一屆三中全會并沒有提出法律體系的問題，到了黨的十五大，在我們已經有了一部適應改革開放和社會主義現代化建設需要的新憲法和一批基本的、主要的法律、法規之后，才提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求。這是符合客觀規律的。
(二)數量與質量的關系
中國特色社會主義法律體系從奠定基礎到初步形成再到基本形成，沒有一定數量的法律、法規當然是不行的。但是，法律、法規完備和法律體系形成的標志，從根本上說，并不在于法律、法規的數量，而是在于這個體系和它包括的全部法律規范對社會生活覆蓋的廣度與調整社會關系的力度，也可以說在于它的質量，一是單行法律、法規的質量，二是整個法律體系的質量。法律、法規還是備而不繁為好。從法律體系看，以成文法為立法基本模式的大陸法系三個典型國家德國、法國、日本，它們搞了二三百年，現行有效的法律分別只有203個、54個、213個，我們并不能因此就說它們的法律體系尚未形成(需要說明，這三個國家、特別是法國的法律中，法典化的法律比較多);我國現行有效的法律就有217個，我們卻不能因此就說中國特色社會主義法律體系已經形成;而且，由于國情不同，需要用法律手段解決的問題不同，外國有的法律，我們不一定就要制定，外國沒有的法律，我們不一定就不需要制定，建設中國特色社會主義法律體系不能簡單化地按照外國的法律體系“對號入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鑒。再從單行法看，一個質量好的法可以解決特定領域內帶普遍性的諸多問題，真正能夠起到促進經濟發展和社會進步的作用;一個質量差的法非但不能解決實際問題，甚至可能扼殺經濟發展的活力，成為社會發展的障礙。當然，法的數量與質量從來是相輔相成的，科學的法律體系本身就應該是法的數量與質量的統一;至于什么時候強調數量，什么時候強調質量，那要從實際出發。黨的十一屆三中全會召開時，我國的法律、法規還很不完備，可以說基本上是不片未開墾的處女地。那時，鄧小平同志強調加快立法，說現在立法的工作量很大，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，是正確的。到了黨的十五大召開時，中國特色社會主義法律體系框架已經初步形成。這時，江澤民同志在向大會所作的報告中提出依法治國基本方略的同時，強調“加強立法工作，提高立法質量”，是適時的?，F在，在中國特色社會主義法律體系初步形成的基礎上，吳邦國同志在本屆全國人大常委會第一次會議上強調“切實加強立法工作，重在提高立法質量”，同樣是適時的。
(三)法律手段與其他社會調整手段的關系
現在，各方面的立法積極性都很高，這是好事。同時，這也提出了一個問題：到底解決哪些問題應該立法，解決那些問題不宜立法?依法治國，建設社會主義法治國家，沒有相當一批法律、法規，特別是基本的、主要的法律、法規當然是不行的?，F在，我們的法律、法規還不夠健全，需要進一步加強立法工作。但是，這并不意味著所有的問題都要用法去解決，法并不是萬能的。調整社會關系的手段歷來是多種多樣的，除法律規范外，還有市場機制、行業自律、習慣規則、道德規范以及先進管理、技術等手段。這些手段所要解決的問題一般來說是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解決的，一般來說，應該是那些在社會生活中帶普遍性的、反復出現的，用其他社會調整手段難以解決、最終需要依靠國家強制力解決的問題(既然是最終需要依靠國家強制力，那就不是凡事都要依靠國家強制力，運用國家強制力是需要格外慎重的)。能夠用其他社會調整手段予以解決，卻不能或者基本上不能依靠國家強制力解決的問題，如思想道德問題、具體工作問題、具體技術問題、科學實驗問題等，就不宜或者不必通過立法去解決。因此，加強立法工作，當然需要考慮制定、修改法律、法規，同時也要考慮如何運用、發揮市場機制、行業自律、習慣規則、道德規范以及先進管理、技術等手段在調整社會關系中的作用，不可能什么問題都用法律手段去解決即最終依靠國家強制力去解決。
三、關于立法應當遵循的原則
立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠，鼓勵做什么、允許做什么、應當做什么、禁止做什么，保護什么、懲罰什么，令行禁止，全社會都要一體遵照執行。要把立法的杠杠劃得準，既很重要，又不容易，是很嚴肅的事情。嚴肅立法是嚴肅執法的前提。搞好立法工作，提高立法質量，關鍵在于把握正確的政治方向，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，自覺地堅持立法應當遵循的幾條原則：
(一)堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導
鄧小平理論特別是鄧小平民主法制思想，為建設和完善中國特色社會主義法律體系奠定了理論基礎，提供了指導原則。黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為我們必須長期堅持的指導思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持從社會主義初級階段的基本國情出發，立足于總結改革開放和社會主義現代化建設的實踐經驗，同時在此基礎上借鑒人類政治文明有益成果，借鑒國外對我們有益的經驗、主要是反映市場經濟共同規律的東西，為我所用，力求從全局上、發展上和本質上把握中國特色社會主義法律體系內在的規律性，解決立法帶普遍性、共同性的問題，才能堅持正確的政治方向。
法律制度屬于上層建筑，歸根到底，是能動地反映經濟基礎并為其服務的;同時，又是能動地反映上層建筑其他部分并為其服務的。在立法活動中貫徹“三個代表”重要思想，必須是全面的，同時又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點：1.法律制度并不直接解決生產力自身的問題，而是通過體現經濟體制改革精神，體現黨的經濟政策，反映社會主義初級階段的基本經濟制度和基本分配制度，調整社會經濟利益關系，為解放和發展生產力開辟道路、創造環境、提供保障。2.法律制度并不直接解決文化藝術創作自身的問題，而是通過體現馬克思主義的指導地位，體現“二為”方向、“雙百”方針，體現文化體制改革精神，體現黨的文化政策，為繁榮中國特色社會主義文化開辟道路、創造環境、提供保障。3.確定法律制度，必須以中國最廣大人民的根本利益為基本原則，檢驗的標準是看人們群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應。
在立法活動中真正做到全面貫徹“三個代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力氣才行。當今世界，國際戰略格局正在發生深刻變化。世界多極化和經濟全球化的趨勢在曲折中發展，科技進步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈。西方敵對勢力加緊對我國實施“西化”、“分化”戰略圖謀，試圖用西方那一套社會制度、價值觀念、生活方式對我國施加影響，包括對我國法律制度施加影響。從國內看，隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經濟的發展，社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日趨多樣化，社會關系和社會利益格局已經發生并且還在繼續發生深刻變化，不同利益的社會階層、社會成員勢必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內的上層建筑中來;而且，人數少的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定小，人數多的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定大。在這樣錯綜復雜的國際、國內形勢下，在立法活動中全面貫徹“三個代表”重要思想，首先要從實際出發、因時制宜，因地制宜、因事制宜，抓準抓住中國先進生產力的發展要求是什么、中國先進文化的前進方向是什么、中國最廣大人民的根本利益是什么。要做到這一點，還是要靠我們的“傳家寶”--吃透兩頭：一頭，全面、準確地把握中央決策(路線、方針、政策)，這要靠深入學習、領會;一頭，全面、本質地把握實際情況，這要靠深入調查研究。要吃透兩頭，都要花很大力氣，從理論與實踐的結合上研究、解決問題，把對領導負責與對群眾負責統一起來，這就決不是嘴上說說、紙上寫寫所能辦到的。
(二)堅持黨的領導
憲法總綱第一條就開宗明義地規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級領導是通過它的先鋒隊中國共產黨實現的，這是歷史的結論、人民的選擇。實踐證明，要把中國的事情辦好，關鍵取決于我們黨，取決于黨的先進性和戰斗力，取決于黨的領導水平和執政水平。
作為執政黨，怎樣領導?怎樣執政?按照馬克思主義的政黨學說和國家學說，政黨不是國家機器，黨的主張不是國家意志。中國共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，并且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人們共同意志統一起來，依法執政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產階級專政就是無產階級對政治的領導。”在立法活動中堅持黨的領導，最根本、最重要的是堅持黨的政治領導、方針政策領導，自覺地把體現“三個代表”重要思想的黨的方針政策經過法定程序，同人民的意見結合起來、統一起來，轉化成為法律、法規，成為國家意志，作為全社會都必須一體遵循的社會活動準則，并最終依靠國家強制力保證它的實施。
這里，有一個問題需要研究：是不是黨的全部方針政策都要法制化呢?我看，不應該是。黨的方針政策，有基本的，有具體的;有戰略性的，有策略性的;有較成熟的，有試驗性的。一般來說，法律、法規體現的黨的方針政策應該是基本的、戰略性的、較成熟的、需要較長時期執行并且最終需要依靠國家強制力予以保證的。同時，法律、法規又要能夠解決現實生活中的實際問題，特別是領導與群眾關注的熱點、難點問題。那么，怎樣恰當地處理、兼顧兩方面的關系呢?總結實踐經驗，大體上有三條：
一是，凡屬重大問題、重要改革，要制定法律、法規，一般需要先用政策來指導，經過群眾性的探索、試驗，總結實踐經驗，研究、比較各種典型，全面權衡利弊，才能立法。當然，這只是立法的一般性經驗，并不排除預見性(預見就是根據客觀事物的運動規律看到前途趨向)，對看準的問題，中央決策已定，可以先行立法，用法律手段推動改革。
二是，區別方針政策的法制化與方針政策對執法活動的指導，前者屬于立法問題，后者屬于執法問題。
三是，需要制定法律、法規的，又要努力找到確定基本制度與解決現實問題的最佳結合點，既要維護法律制度的相對穩定性，又要能夠解決實際問題。
(三)堅持全心全意為人民服務的宗旨 在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。社會主義民主政治的本質要求是人民當家作主。社會主義法制實質上就是人民民主的制度化、法律化。我們的憲法和法律、法規都應該是，也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統一，歸根到底，是體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主的。因此，立法必須堅持全心全意為人民服務的宗旨，增強民主意識，把維護最廣大人民的根本利益(包括正確處理人民的全局利益和局部利益的關系，長遠利益與眼前利益的關系，國家、集體和個人的利益關系)作為根本原則，作為出發點和落腳點。立一個法，定一條規矩，都要把著眼點放在是不是有利于改革、發展、穩定，是不是有利于解放和發展社會生產力，歸根到底，是不是有利于最廣大人民的根本利益。一個法立得好不好，標準應該是這個，而不能是有關部門“權力均等，利益均沾”，從現實情況看，在立法活動中尤其需要自覺地防止“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”。
立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動中堅持群眾路線。在我國，人民群眾不應該只是法律、法規的被動接受者，而首先應該是立法的積極參與者;立法不是有關部門之間權力和利益的分配與再分配，而應該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規從實踐中來，就應該從群眾中來，只能是群眾實踐經驗的科學總結。因此，立法實行立法工作者、實際工作者、專家相結合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好;少數人坐在屋子里苦思冥想，或者在少數人的圈子里打轉轉，是決不會成功的。
(四)堅持服從并服務于發展這個第一要務
鄧小平同志強調：“發展才是硬道理。”江澤民同志在黨的十六大報告中進一步把發展作為執政興國的第一要務，并提出要緊緊抓住二十一世紀頭二十年這個可以大有作為的重要戰略機遇期，把全面建設小康社會確定為新世紀新階段的奮斗目標。這是一個關系全局、長遠的戰略決策。
按照馬克思主義所深刻揭示的經濟、政治、文化三者之間的辯證關系和人類社會發展的基本規律，實現社會主義現代化，必須堅持以經濟建設為中心，并正確處理物質文明建設、政治文明建設、精神文明建設的關系，實現三個“建設”互相協調、互相促進、全面推進。也可以說，實現社會主義現代化的過程本身就應該是包括經濟、政治、文化發展在內的社會全面進步的過程，就應該是社會主義物質文明、政治文明、精神文明全面發展的過程。牢牢地把握這一點，對于我們自覺地運用客觀規律，堅定地沿著正確的道路前進，加快社會主義現代化建設，是一個關系全局的重大問題。
加強社會主義法制建設，依法治國，建設社會主義法治國家，屬于發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的范疇。按照我們黨的老規矩、好傳統，黨在各方面的工作都要服從并服務于黨的中心任務。據此，新世紀新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設小康社會這個奮斗目標，體現、推動、保障發展這個執政興國第一要務，為發展創造良好的法制環境、提供有力的法制保障。這是檢驗立法質量的一條重要標準。
(五)堅持以憲法為核心的社會主義法制統一
我國是一個集中統一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統一，就不能依法維護國家的統
一、政治的安定、社會的穩定。實行社會主義市場經濟體制，同樣需要強調社會主義法制的統一，否則就會妨礙社會主義市場經濟體制的建立和完善，妨礙統一的社會主義市場的形成和發展。隨著立法步伐的加快，法律、法規數量的增多，不同法律門類、不同性質法律規范、不同效力層次法律規范之間呈現出錯綜復雜的關系，尤其需要引起我們對法制統一的高度重視。
維護法制統一，首先必須依據法定權限、遵循法定程序立法，不得超越法定權限、違反法定程序立法。法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例等都是國家統一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內部，必須堅持以憲法為核心和統帥，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸，行政法規不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規不得同憲法和法律、行政法規相抵觸，規章之間也不能相互矛盾。同時，要按照法定的權限和程序，加強對法律、法規的解釋工作，加強法規、規章的備案審查工作?？傊?，一定要從制度上解決“依法打架”的問題。
四、關于探求立法的規律
法律、法規，形式上是主觀意志的產物，集體意志也是主觀的;實質上是客觀的，立法搞得好不好，法律、法規的質量高不高，關鍵在于能不能反映客觀規律，一是中國特色社會主義經濟、政治、文化的發展規律，二是中國特色社會主義法律體系的內在規律，三是立法的工作規律。立法中這種主觀與客觀的矛盾只能在實踐中加以解決，途徑就是不斷總結實踐經驗。毛主席說過：我們共產黨就是靠總結經驗吃飯的。我們從事的是前無古人的事業，沒有人能給我們提供現成的答案。立法也是一樣，沒有誰能給我們提供中國特色社會主義法律體系的現成藍本。所以，鄧小平同志提倡“摸著石頭過河”。沒有經驗，摸著石頭過河，更要把務實與務虛結合起來，務實而不就事論事，務虛而不脫離實際，在實干中勤于思考，在忙碌中善于總結，對實際問題作理性思考，不斷摸索和掌握立法的規律。具體來說，立一個法，基礎在于總結實踐經驗，先定法意后寫法條，首要的問題是抓住它的本質，也就是法意，法意定得準，寫出法條相對來說并不太難;立幾個法，又要探求它們共同的規律，掌握了立法的規律，才會有預見性和主動權。
總結二十四年來的立法實踐經驗，為了更好地堅持立法原則，提高立法質量，在立法活動中需要正確處理若干關系，比如：
(一)立法與改革的關系
法律、法規的特點是“定”，是在矛盾的焦點上劃杠杠，一旦規定下來，全社會都要一體遵守。改革的特點是“變”，是突破原有的體制和規則。用特點是“定”的法律、法規去適應特點是“變”的改革要求，難度是很大的。那么，立法應該怎樣體現、適應改革的要求呢?有人提出，要大膽改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破憲法“框框”。這種看法是不正確的。如果這個人認為這個法要突破，那個人認為那個法要突破，誰想怎么干就怎么干，以憲法為核心的社會主義法制的尊嚴和權威就會蕩然無存?？偨Y實踐經驗，正確的態度是：1.立法要體現中央關于改革、發展、穩定的決策。2.立法要著重把實踐證明是正確的改革成果、改革經驗肯定下來;改革經驗尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原則確定下來，并為進一步改革留下余地。3.如果實踐證明現行法律、法規的有些規定已經不能適應形勢的變化，成為改革的障礙，那就及時經過法定程序予以修改或者廢止。
(二)政府與市場的關系
我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。實踐已經證明，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用，實行公開、公平、公正競爭，經濟活動才能富有活力，提高效率，更快地創造更多的社會財富，提高綜合國力。同時，市場又不是萬能的，市場本身就存在著自發性、滯后性、盲目性。改善宏觀經濟環境、合理利用公共資源、維護社會公共利益等方面的問題，就難以靠市場來解決。因此，實行市場經濟體制，并不意味著減少政府的責任和作用。我國是發展中的大國，又處在經濟體制轉軌、產業結構調整和經濟快速發展的時期，尤其需要政府擔當起應負的責任，把職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，并且轉變工作方式、工作作風，切實解決市場解決不了或者解決不好的問題，為經濟活動創造良好的宏觀環境。這里需要明確的問題是，正確處理政府與市場的關系，主要的方面是政府，關鍵在于轉變政府職能，力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機關不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手里;二不缺位，該由政府機關管的事情就要把它管住、管好;三不錯位，政府機關不能既當“裁判員”又當“運動員”;四不擾民，該由政府機關管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續越簡便、越透明越好，以方便基層、方便老百姓。而做到這一點，首先又要解放思想，更新觀念，卸下兩個思想認識上的包袱：一是，政府工作以經濟建設為中心，不等于把一切經濟活動都由政府機關包攬下來;二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府機關包攬下來?？偟膩砜?，從發展趨勢看，政府實施的是公共行政，政府是有限政府，而不是無限政府，它的權力、責任都是有限的，而不是無限的。只有“有限”，才有可能“高效”。這個思想認識問題不解決，不可能轉變政府職能。
(三)權力與權利的關系
轉變政府職能，在立法活動中，特別是制定行政法、經濟法，不可避免地會涉及行政權力同自然人、法人和其他組織的權利的關系。按照傳統法學概念，行政權力屬于“公權”，自然人、法人和其他組織的權利屬于“私權”。在權力與權利的關系問題上，原則上講，權利是本源，權力是由其派生的。憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”行政權力是人民通過法定程序授予的。但是，行政機關一旦取得行政權力并對管理相對人(公民、法人或者其他組織)行使這種權力，它就居于“強者”地位。因此，正確處理權力與權利的關系，主要的方面應該是對權力加以規范、制約、監督。立法不僅是對行政機關的授權，而且是對行政機關的控權。依法行政的核心是規范行政權力。從這個意義上說，實行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權，有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，確保一切行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，防止濫用權力。在一般情況下，“公權”不宜介入、干預“私權”的行使。當然，“私權”的行使也是有條件、有規范的。如果行使“私權”損害國家的、社會的、集體的利益和他人的合法權益，“公權”就應該介入、干預，實施監督，予以處理。對于行政機關來說，權力與責任應該統一;對于自然人、法人或者其他組織來說，權利與義務應該統一。法律、法規在賦予有關行政機關必要的權力的同時，必須規定其相應的責任，規范、制約、監督行政權力的行使。為了從源頭上、制度上預防和解決腐敗問題，立法必須體現權力與責任緊密掛鉤、權力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權而不負責，更不允許利用權力“尋租”。“公權”是不能盈利的，這是一條法律原則，也是一條政治原則。法律、法規在規定自然人、法人和其他組織應當履行的義務的同時，應該明確規定其應當享有的權利，并為保證其權利的實現規定相應的政策和措施。
(四)懲罰與引導的關系
法律規范是確定社會活動準則的。對那些嚴重損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法權益的違法行為，法律、法規當然應該規定懲罰手段、制裁措施，并且所規定的懲罰手段、制裁措施能夠罰當其過、制裁得力，真正達到懲罰的目的，維護法律、法規的權威，保證法律、法規的實施。同時，又要看到，法律規范除了對違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身又具有重要的引導功能。規范是為人們設定的社會行為預期，本身首先就是引導。立法應該根據行為人不同的行為方式來確立能夠有效發揮法律規范引導功能的相應制度。在我國，法律、法規既然是體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主的，它就應該并且能夠建立在為廣大人民群眾所自覺遵守、執行的基礎上，從而具有更明顯的引導功能。因此，在立法活動中，需要重視法律、法規對人們的引導，從制度上預防、制止違法行為的發生。即使對違法行為設定必要的懲罰手段、制裁措施，也要考慮懲罰手段、制裁措施的多樣化，根據違法行為的性質、后果的不同，設定相應的懲罰手段、制裁措施。這就要求我們從理論與實踐的結合上，積極研究探索社會主義市場經濟條件下預防、制止、制裁違法行為的新機制、新措施、新辦法。
(五)法治與德治的關系
黨的十六大明確地提出了“依法治國和以德治國相結合”的要求，這是總結古今中外治國經驗所得出的結論。法律和道德都是上層建筑的重要組成部分，都是規范人們的社會行為的重要方式。但是，法律規范與道德規范的性質、功能是不一樣的。法律規范以其權威性和強制性規范人們的社會行為，其實施主要(不是惟一)靠他律;道德規范以其感召力和勸導力提高人們的思想認識和道德覺悟，其實施主要(不是惟一)靠自律。調整社會關系、解決社會問題，必須把法律規范與道德規范結合起來，使二者相輔相成、相互促進。有些道德規范(如誠實信用等)與有關法律規范(如民商法律規定的誠實信用原則等)是相互融通的。如果法律規范背離了人們普遍認同的道德標準、道德要求，就會失去民眾的誠服，在實踐中就難以行得通;如果一切都依靠道德，就難以有效地制止、制裁那些破壞社會秩序、侵犯公共利益和他人合法權益的行為，也難以促進社會主義精神文明建設，甚至會妨礙公共道德的形成。因此，立法必須重視法律規范的道德基礎。我國是社會主義國家，法律、法規尤其應當體現人民的共同意志，有良好的道德基礎，為多數人普遍認同?？匆粋€法立得好不好，在實踐中能不能行得通，一條重要的標準就是看它是否體現了多數人認同的道德標準、道德要求。
以上匯報不妥之處，請各位領導和各位同志批評指正。