一、問題的提出
我國現行制度中, 法官作為公務員選任, 準入門檻低, 職業化和專業化不突出, 行政化嚴重。最高人民法院于2014 年7 月9 日發布的《人民法院第四個五年改革綱要 ( 2014 - 2018) 》 ( 以下簡稱《四五綱要》) 提出: 推動在省一級設立法官遴選委員會”, 建立法官逐級遴選制度, 完善法官等級定期晉升機制。司法權作為一種裁判權, 要求裁判主體具有職業化且專業化的高素質: 通過職業化, 保證司法的穩定性和程序性, 約束行政干涉; 通過專業化, 對法律話語形成某種意義上的壟斷, 排除行政干涉。因此, 改革法官選任制度將是本輪法院改革的邏輯起點[1]。
分析《四五綱要》可以看出, 目前對法官遴選制度的規劃將有兩個層面, 一個是橫向外部向內部的人員流動, 即新任法官進入法官行列; 另一個是縱向由下級法院向上級法院的遴選。這兩種人才流動方式都需要由新設立的法官遴選委員會以專業角度將符合任職條件的人員提名為適格的法官候選人, 由組織、紀檢部門“把關”, 由人大任免。但這一規劃對這三者權力分配不明, 遴選委員會、組織紀檢部門、人大是共享權力還是具有不同的權力層級, 是否存在最終決定的機關? 新設立的遴選委員會委員怎樣形成? 其議事機制如何? 等等。這些問題都亟待解決。
梳理各國制度設計和經驗材料的基礎上, 筆者發現美國法官的選任制度也不是一蹴而就, 而是在漸進發展過程中淘汰選擇的結果。本文將從美國州法院法官選任制度入手, 首先, 著重考察密蘇里方案推廣的過程, 結合我國的司法現狀, 介紹密蘇里方案在制度價值、結構設計、運行機制等方面的機理; 其次, 論證密蘇里方案對我國法官遴選制度的可借鑒性, 提出改革的方向, 以期在一種比較法的視野中通過一個典型樣本的考察與分析, 為我國法官遴選運作機制改革提供一個可參照的范例。
二、選取密蘇里方案作為考察樣本的原因———一個簡短的歷史
密蘇里方案 ( Missouri nonpartisan court plan) 又可以被稱為州民審查制或任命與選舉相結合的功績選任, 其運作可以分為三個階段: 一是由州大法官、州律師協會選舉出來的三名律師和州長選出的三名普通市民組成法官提名委員會提名制作候選人名冊, 二是由政府首長 ( 州長) 從名冊上記載的候選人之中任命, 三是任期屆滿連任時由市民進行信任投票 ( retention election) 。從多種方案中選擇密蘇里方案作為考察樣本的原因如下:
( 一) 符合“存在問題———依法治理———逐漸解決———運行良好”的發展路徑
密蘇里方案由密蘇里州1940 年憲法修正案確立, 在此之前, 其一直沿用了自1821 立州時確立的州長任命制。但運行過程中, 出現選民對票選法官缺乏熱情, 行政機關過度影響, 野心家為取得司法職位瘋狂競選, 法官候選人為獲取競選基金與富有的律師勾兌, 選民非基于候選人司法能力而是黨派傾向進行投票的現象。1940 年由市民發起普選, 以535000: 432244 獲勝修改了州憲法, 提出如下方式遴選法官:
1. 由密蘇里最高法院推選1 名法官, 由上訴地區律師協會分別推選出共3 名律師, 由州長任命3 名普通市民共同組成全州的上訴提名委員會 ( Appellate Judicial Commission) , 除法官外任期6 年, 且每年都有成員換屆。一旦上訴法院有空缺, 委員會向州長提交3 人律師小組, 由州長擇其一任命。法官的人選12 年前就確定好, 不因任命者的換屆而改變。
2. 依本方案任命的法官在任職一年后在第一次普選中提請保留。若審查通過, 法官可以任滿任期, 也可能獲得連任直到70 歲退休。
3. 依本方案任職的法官不得加入政治組織, 不得作出政治貢獻, 不得為保留而拉票或為繼續保留而籌措資金, 但可以宣告支持某個政黨或在預選中投票。
最初, 這一方案只適用于州最高法院法官, 三個區上訴法院和圣路易斯城以及杰克遜郡的巡回法院。隨后, 圣路易斯郡、克萊郡、普拉特郡的巡回法院法官和聯席法官。隨后推廣到全州以及其他州。到上世紀七十年代末, 密蘇里方案成為全美流行的方案, [2]在運行中產生的良好效果, 獲得了絕大多數選民的支持。
( 二) 以排除法官遴選的行政化為主要目的
密蘇里方案去政治化經歷了漫長的過程, 其確立之初的1941 - 1953 年, 州長仍是任命提名中自己同黨派或有黨派傾向的人選, 甚至提名委員會為了獲得提名通過也會有意提名州長所在黨派的候選人, 但所任命的法官素質已有了大幅度的提高。1953 年11 月, 兩名第16 巡回法院提名委員會對委員會的多數意見向州長提出異議, 認為多數意見對政治考量有“不合時宜的順從”。1954 年, 最高法院通過法規賦予委員會修改提名的權力, 但大多數地方的委員會都拒絕行使這項權力, 直到1955 年重新任命委員后, 才通過了新的提名, 任命了2 名共和黨法官和1 名民主黨法官。[3]
( 三) 存在“提名———任命———審核”的運作機制
比較密蘇里方案和我國《四五綱要》的初步布局, 可發現二者具有相似性, 使得密蘇里方案相較其他方案更具可操作性。首先, 都具有一個提名機構享有提名權, 考察密蘇里方案中的法官提名委員會的人員組成、選任方式、運作流程將對建立法官遴選委員會產生參考作用; 其次, 遴選法官的任命權與提名權分離, 且最終任命權力具有形式化趨勢, 密蘇里方案中享有任命權的州長只能對提名委員會提名的候選人作出同意或不同意的任命, 而不能改變提名人, 而“人大按法律任免”相比州長, 更具有形式上確認的性質; 再次, 《四五綱要》中組織部門的把關實際上是一種事前的審核, 密蘇里方案通過選民信任投票的方式審核法官人選的方法對我國的改革可能具有借鑒意義。
( 四) 所輻射的區域范圍適中
美國最高法院大法官史蒂芬·布雷耶 ( Stephen G. Breyer) 曾說: “美國司法制度公正與效力的盛名和真實都在各州的手中。”無獨有偶, 我國法官遴選制度改革將從具有對應建制級別的省級建立法官遴選委員會開始, 對州法院系統自下而上的考察將優于對聯邦法院系統的考察。
三、經驗與借鑒
有學者很早以前就作出法官選任制度改革的相關設想, 在相關的司法文件中也有所提及 ( 如《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》) , 但并未真正進入實踐。一方面是由于過去改革的力度和決心不足, 能力有限, 另一方面是由于對改革缺乏整體和個體、內部和外部相結合的規劃。參考人力資源管理人才供給規劃的概念, 法官選任應對法院外部和內部的人才供結進行預測, 從而明確未來一段時間的人才供結總水平, 重視法院內部的人才培育和開發規劃, 以保證人才內部供給的目標達成。
( 一) 遴選機制的適用對象
目前法官選任一般的途徑是: 通過統一的公務員考試→進入法院成為無職級的候補法官→辦案達一定期限獨立辦案→法院院長從法院已有人員中任命助理審判員或初任法官。法院內部遴選一是從現有辦案人員中遴選初任法官, 賦予其相關職級, 另一個是從下級法官中遴選下級法官。前者是非法官通過遴選獲得法官身份, 是本次改革的重點, 密蘇里方案也更具有借鑒價值。通過改革, 使得法院內部人員能夠迅速且規律流動, 更好的與外部流動銜接。同時, 法院級別與法官素質相適應和上下級法院法官之間的溝通和交流以及一定的競爭性也有利于對法官的能力鍛煉和勤勉激勵。
( 二) 遴選委員會的組織構建
在目前的司法改革試點中, 很多單位都對法官的遴選做出了嘗試, 如南京市江寧區人民法院從全院遴選出54 名主審法官, 這里主審法官因員額制做了強調, 實際上就是真正具有資質的法官, 此類法官的選任當然應由遴選委員會提名。因此, 法官遴選委員會必須盡早建立。參考密蘇里方案的域外經驗, 主要有以下方面:
1. 確保實質提名, 增加審查。提名實際上暗含對法官候選人的提前審查, 因此提名權不僅應當是一種建議權而應當是一種實質性權力。與此相對, 政治組織部門的“把關”, 可以參照密蘇里方案中的州長任命, 有決定性作用但受提名權制約。對于人大的任命應當結合定期的審查, 審查機制可以比照密蘇里方案的信任投票, 但也應考慮到我國現有語境下僅就法官選任發起投票可行性低, 因此對新任法官的審核投票可以在次年的人大會議上與法院工作報告的審議一同進行。
2. 機構設置與人員組成。對于遴選委員會設在哪一機構下, 涉及各方利益博弈, 是改革的難點。筆者認為從實用主義角度出發, 可以參考密蘇里方案, 遴選委員會由省級法院統管, 同時明確遴選委員會只享有提名權, 其變更提名候選人必須以人大拒絕任命為前提, 以約束其權力。對于人員組成, 應該更加注重遴選委員會對法官候選人的事前審核功能, 保證其職業化和專業化, 因此可由高級法院推選出的法官、律師協會推選的律師以及法學會推舉的知名的法學教授組成。
3. 任期設置。遴選委員會應當作為一種常設機構建立, 委員的任期應當與行政官員的任期錯開以避免行政化干涉, 可以以6 年為限, 而其他非法官委員, 可以將任期設為3 年。
摘要：法官遴選機制改革是法院改革的一個邏輯起點?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要 (2014-2018) 》提出了改革的初步方案, 但未規定細節。美國密蘇里方案與現有方案具有相似性, 且解決了美國20世紀40年代的法官任命行政化問題, 運行效果好, 可以作為我國改革的比較樣本?？疾烀芴K里方案的推廣過程, 從內部與外部兩個場域分析密蘇里方案為何是一種優勢方案以及其內外互動中存在的問題, 論證密蘇里方案對我國法官遴選制度的可借鑒性, 提出改革的方向。
關鍵詞：法官遴選,密蘇里方案,比較法
參考文獻
[1] 賀小榮.人民法院四五改革綱要的理論基點、邏輯結構和實現路徑[N].人民法院報, 2014-7-16 (5) .
[2] Henry R.Glick.Promise and the Performance of the Missouri Plan:Judicial Selection in the Fifty States[J].U.Miami L.Rev.Vol, 1978, 32:509, 510.
[3] Loyd E.Roberts.Twenty-five Years under the Missouri Plan[J].Journal of the American Judicature Society.Vol.1965, 49:92.