2015 年2 月26 日, 最高法院發布《關于全面深化人民法院改革的意見》, 為未來中國的司法改革確立了方向, 《意見》中明確提出, 要確立法官員額制, 確保優秀法官留在審判一線, 優化法官隊伍。從4 月底上海市四家法院首批404名入額法官試點開始, 吉林、湖北、廣東、海南、青海、貴州等地相繼確定了自己的員額制改革方案并進行實踐。2015 年7 月, 最高法院在全國高級法院院長座談會上強調員額制的最高額度不能超過39% , 并對相關制度進行了初步厘定, 進入2016 年, 更多地區的入額法官正式入職, 2016 年也將是法官員額制實踐的關鍵一年。全面確定法官員額制的各項要求, 完善員額制實際操作的方式, 建立相對統一的入額方式, 這些亟待解決的問題都需要對于實踐情況進行深入分析與探討, 以理論與實際相結合的方式得出相應的解決方案, 因此對于員額制在試點狀況中的實踐分析就顯得十分必要, 本文將從三個角度對法官員額制的實踐進行分析。
一、實踐分析之員額比例
法官員額制改革的第一步是確定員額比例, 中國幅員遼闊, 經濟狀況和發展狀況都極其不平衡, 因此確定統一的員額比例基本不可能, 但是如果完全放任地方法院自主決定, 則又會導致各地區之間員額數量差距過大, 甚至可能導致員額制度名存實亡, 因此在中國現階段宜采相對確定的方式, 即在給定范圍和給定參考確定方式的基礎上賦予各級法院, 尤其是高級中級法院結合本地區實際確定轄區內地方法院員額數量的權力。在實踐之中確立員額數量的基礎數據主要有三個, 第一是轄區案件數量, 第二是法官工作量, 第三是審判輔助人員配置狀況。依據三類基礎數據, 結合本地區實際需要, 各地法院可以自主確定各地的員額比例。從實踐中來看, 最先確定的員額比例是上海市確立的33% , 員額比例最少的為江西的30% , 而廣東、湖北、海南等省均統一定為39% 。最高法院采取了界定上限的做法, 將員額比例的上限定為39% , 要求各下級法院不得超過最高比例, 在最高比例之下可以自主決定本地區實際。同時, 在第一輪遴選時還必須留有余地, 即不能完全占用全部的員額比例, 為未來新晉的優秀法官提供空間。
在實踐中, 重慶市制定的法院系統司法改革試點方案還另外規定司法行政人員不能超過15% , 這也意味著在重慶各級法院, 近半數的現在編法院工作人員將從事審判輔助工作, 這將大大減輕入額法官的負擔, 有助于法官集中精力于案件之上, 集中精力于庭審之上, 對案件的事實認定和法律適用作出更準確的判斷, 從而徹底改變中國法院法官人數多卻仍然負擔重的怪像。未來在司法改革推進過程當中, 各地法院也應當根據本地區實際情況, 確定司法行政人員和審判輔助人員的比例, 這不僅是法官員額制的必然要求, 也是落實司法責任制、以審判為中心等司法改革所制定的其他目標的必由之路。
二、實踐分析之過渡政策
如上文所述, 最高法院確定的法官員額制比例上限為39% , 而截至2015 年年底, 我國現有法官數量為19. 6 萬人, 約占全國法院總人數的58% , 這意味著在此輪法院系統改革之中, 至少有接近三分之一的法官將被淘汰。員額制的初衷是將法院在職人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三類, 精簡法官隊伍, 提高法官待遇, 促進法官隊伍的職業化與專業化, 三類人員毋庸置疑存在待遇上的極大區別, 結合中國龐大的法官基數, 這部分法官應該如何進行過渡是司法改革在實踐中的又一大難題。在2015 年7 月1日召開的全國高級法院院長座談會上, 最高法院常務副院長沈德詠強調, 對具有法官、檢察官身份而不能進入員額的, 過渡期內身份不變、原有待遇不變, 這是國家在過渡期內以追求穩定為第一目標的體現。在此基礎之上, 各地區制定的過渡方案各有不同, 作為全國最先開始司法改革的試點區, 上海市確定的是以遵循法官自主志愿為主的過渡方案, 上海市法院系統法官數量占法院工作人員51% , 從事一線審判工作的法官大約為42% , 而上海市確定的法官員額比例是33% , 在第一輪司法改革中遴選的法官數量控制在26% 左右。上海市法院每個法官平均每年要處理近150個案件, 任務量相對較重, 因此在員額制改革中部分年紀較大的法官自愿不入額, 而很多剛畢業的年輕法官, 辦案資歷淺, 也自愿選擇了成為法官助理, 因此員額制改革也是一個雙向選擇的過程, 上海目前大體報名入額的法官不超過30% 。而對于剩下的報名法官再進行遴選, 相對來說被剔除的法官數量就要少的多, 而對于被剔除的法官, 在過渡階段依然保留原有待遇, 只是具體工作發生了變化。
2016 年1 月15 日, 寧波市江北區法院員額法官宣誓入職, 成為浙江省首批入額的法官, 浙江省所制定的過渡方案為五年過渡期, 地方各級法院對員額法官在五年過渡期內將實行嚴格的動態管理機制。通過設定各種標準, 建立更科學的考評機制等手段, 保持員額的“有進有出”, 以促進員額制法官更好履行自己的職責。
總結各地的實踐經驗, 在過渡期內應把握兩個要點, 第一為堅持雙向選擇機制, 第二為堅持動態管理機制。所謂雙向選擇, 即在選拔之前明確告知法院在職工作人員員額法官的權利與義務, 權力與職責以及可能面對的工作壓力, 首先應是員額法官自己選擇進行報名, 尊重法官的個人意愿, 然后才是對于報名法官按照訂立的標準進行遴選。所謂堅持動態管理, 即打破法官終身制, 不受員額資歷的拘束, 設定科學的考評機制, 在每一個考評周期內實行末位淘汰, 同時新晉法官通過考評也可二次入額。
三、實踐分析之入額方法
在明確了員額比例和過渡時期的過渡方法之后, 如何確定入額法官, 如何訂立遴選標準, 成為實踐當中最難解決的問題。由于各種歷史遺留原因以及中國目前法院的人員結構多與行政級別掛鉤, 試點法院大多數沒有采取一刀切的入額考核方式, 考核方式多元化。在實踐之中, 最先進行員額制試點的上海市法院采取的是申請報名、法官崗位承諾、入額基本條件審查、業績考核 ( 案件評查、工作評查、民主測評) 與書面考核相結合的流程, 其中書面考核主要內容為分專業方向的案例分析和裁判文書的撰寫以及不分專業內容方向的法律基礎知識考核, 既全面考察法官應對實務的技能和法律專業素養, 同時也充分考慮了實務經驗豐富但是學歷有所欠缺的優秀法官的實際情況。
總結各地區實踐經驗, 考核方法雖然各有不同, 但是總體來說, 堅持實踐方面考核與理論方面考核適當的區別對待在現階段中國實際之下是需要的, 對于不同類型的法官考核方式也應當有所側重, 比如對待實務經驗豐富但是理論不足的法官, 在理論上做過多要求顯然不切實際, 對剛畢業的大學生在實務上做過多要求同樣強人所難。當然, 對于最基本的廉政考核等應當堅持一票否決制, 不滿足最基本條件的即使有各種其他理由也不能進入員額法官隊伍, 這是應當遵守的底線所在。
經過一年多的試點工作, 法官員額制從一個司法改革提出的宏偉目標成為了試點法院所面臨的實際變化, 這之間已經面臨了諸多實踐問題, 再到未來員額制改革最終落實在每個法院, 這中間還有很漫長的一段路要走, 只有不斷總結, 不斷研究, 才能真正將目標落實到實際, 真正實現中國司法公平公正的雄關漫道第一步。
摘要：作為本輪司法改革的核心與難點, 法官員額制改革從實施之初就是司法實務界關注的焦點, 從2015年2月26日最高院提出改革意見至今, 各試點地區逐步擬定了相應的具體實施方案, 在實踐之中法官員額制改革遇到了諸多問題, 例如員額數額引起爭議、入額法官離職等, 這些實踐問題同時又會促進理論界對于員額制本身的思考, 將理論與實踐相結合, 以真正實現法制改革的目標。
關鍵詞：司法改革,法官員額制,員額比例,政策過渡
參考文獻
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