2006年, 中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出:“完善公共財政制度, 逐步實現基本公共服務均等化”。黨的十七大報告又強調了:“縮小區域發展差距, 必須注重實現基本公共服務均等化”。黨的十八大報告更是具體提出到2020年要達到“基本公共服務均等化總體實現”的宏偉目標, 標志著基本公共服務均等化已經成為社會建設的重要目標。
一、城鄉基本公共服務的概念和內容范圍
公共服務可以分為基本公共服務和一般公共服務。對于什么是基本公共服務, 由于界定的原則和標準不同, 也就有各種不同的理解。一種觀點認為, 所謂基本公共服務, 是指直接與民生問題密切相關的公共服務。中共中央十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中, 把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務。第二種觀點是主張按消費需求的層次性和同質性兩個標準進行界定。一是從消費需求的層次看, 與低層次消費需要有直接關聯的即為基本公共服務。二是從消費需求的同質性看, 人們無差異消費需求屬于基本公共服務。但“基本”不是絕對的, 會因時間、地點的變化而變化。第三種觀點認為, 應對基本公共服務進行“總體把握”, 即橫向上范圍要適中, 縱向上標準要適度。所謂“橫向上范圍要適中”, 是指對“公共服務”范圍的把握不要過寬或過窄。所謂“縱向上標準要適度”, 是指對“基本”二字標準的把握不要過高或過低, 并進一步主張把人文關懷和經濟可行結合起來, 從中國依然處于社會主義初級階段的國情出發, 實事求是, 既要盡力而為, 又要量力而行。第四種觀點認為, 從中國現實看, 可以運用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定基本公共服務。所謂基礎性, 是指那些對人的發展有著重要影響的公共服務, 世人所必需的公共服務, 它們的缺失將嚴重影響人的發展。所謂廣泛性, 是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給。所謂迫切性是指事關廣大社會最直接、最現實、最迫切利益的公共服務。所謂可行性, 是指公共服務的提供要與一定的經濟發展水平和公共財政能力相適應。
本文認為, 所謂“基本公共服務”是指與民生密切相關的公共服務, 是能夠保證個人獲得最基本的生存權和發展權所必須提供的公共服務。從范圍看, 是公共服務范圍中最基礎和核心的部分, 體現為公共服務中最應該且可以得到優先保證的部分。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高, 基本公共服務的內涵和外延都會有所變化, 其范圍會逐步擴大, 水平也會不斷提高。
廣東省制定的《推進基本公共服務均等化綱要》, 就明確界定了基本公共服務的范圍, 包括兩類八個方面: (1) 基礎服務類:公共教育;公共衛生;公共文化體育;公共交通。 (2) 基本保障類:生活保障 (包括養老保障、最低生活保障、五保) ;住房保障;就業保障;醫療保障。
二、城鄉基本公共服務均等化與“底線均等”的涵義
首先要明確的是均等化并不等于平均化, 也就是說不是所有公民都享有完全一致的基本公共服務。這里所謂的基本公共服務均等化是指, 在承認地區、城鄉、人群存在差別的前提下, 使公民在基本公共服務領域享有同樣的權利, 是他們享受的基本公共服務水平相當, 保障公民都享有一定標準之上的基本公共服務, 這就是“底線均等”。均等化應兼顧“機會均等”和“結果均等”兩個方面, 表現為:享受基本公共服務的機會均等, 公民不因性別、年齡、民族、地域、戶籍而受到不同的待遇;結果大體相同, 并尊重社會成員的自由選擇權, 即公眾對于政府提供的基本公共服務, 可以接受也可以不接受, 比如義務教育, 有錢人可以放棄, 送孩子到收費高的私立學校就讀;基本公共服務的供給上有著統一的制度安排;重點保障弱勢群體的基本公共服務供給;將基本公共服務差距控制在合理的范圍內。
另外, 在推進基本公共服務“底線均等”的情況下, 必須明確區分均等化的“基準”也就是底線均等的標準, 確定根據什么標準實施均等化, 若標準定得太高, 中央和地方政府在現有的財力水平下實現困難, 就不切合實際;若標準定得太低, 又可能難以達到均等化本身預期的縮小城鄉、區域差距, 推進平衡發展的目的。還有測度指標選擇問題, 即對均等化進行測度的標準是什么。實踐中, 在對公共服務水平的測度中長期使用的是投入指標。
而且從中國公共服務總體投入不足、地區和城鄉差異較大這一實際出發, 考慮現實可操作性, 我國短期內對均等化進行測度主要還是使用“投入”這類指標, 并確保財政投入的方向和使用效率。隨著公共服務投入的逐步增加, 指標要逐漸向“產出”和“效果”轉變, 即通過考核財政投入的效果來評判基本公共服務的供給水平。
三、實現城鄉基本公共服務均等化面臨的問題
1978年實行改革開放以來, 城鄉經濟快速增長的同時, 而發展不平衡的問題卻愈加凸顯。
(一) 城鄉發展不平衡問題突出
改革開放后, 我國城鄉居民的收入有了飛躍性的提高, 而收入差距卻在漸漸增大。根據《中國統計年鑒 (2009) 》, 1990年, 城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均純收入的2.2倍, 絕對差為824元;到2008年差距已經擴大到3.15倍, 更關鍵的是絕對差擴大到了11020元。在基本公共服務均等化方面, 地方政府的財力支持尤為重要, 城鄉居民的收入差距正體現了城市和農村在提供基本公共服務能力方面的差距。
(二) 區域發展不平衡的矛盾相當突出
全國各個區域之間發展很不平衡, 既有繁華富庶的珠三角、長三角、環渤海地區以及其他的東部沿海省份, 也有欠發達的中西部地區以及部分落后省份。在財政收入上, 各個地方政府之間的差距很大。如2008年廣東省財政收入最多, 為6620億元, 地方財政收入最少的西藏自治區為49.76億元, 青海省為143.14億元, 廣東省的財政收入是西藏的133倍, 是青海省的46倍。因為基本公共服務的提供主要依靠地方政府的財政支持, 各個地區體現在財政收入上的差距就會直接體現在基本公共服務上。盡管有中央的財政轉移支付, 但是“打鐵還得自身硬”, 自己的財力在基本公共服務的提供上起主要作用。
(三) 財權事權不匹配的地方政府
財權和事權不匹配也較多地出現在地方政府工作中, 既財權上移、事權下放, 在財政收入的分配中, 中央占有較大比重, 地方政府所占比重相對較小, 而財政支出上, 尤其是對那些和民生密切相關的領域的支出上, 地方政府要承擔較大責任。比如對教育、醫療、社會保障的支出上, 地方政府承擔的支出比重較大。
從1994年分稅制改革之后, 中央財政收入所占比重迅速從1993年的22%上升到1994年的55.7%, 然后基本穩定在50%的水平以上?？梢? 中央財政收入所占比重較大, 但是在基本公共服務領域的財政支出相對地方政府來說還是較少, 比如關于教育的支出, 中央財政支出是491.63億元, 但是地方政府的財政支出則達到了8518.58億元, 還有社會保障、醫療衛生、環境保護等領域, 中央財政支出所占比重很小, 主要還是要依靠地方政府的財力支持。
四、實現基本公共服務均等化的幾點建議
(一) 規范中央財政轉移支付
財政的轉移支付是平衡中央和地方財政關系最常用也是最有效的財政手段。根據是否指定資金用途, 轉移支付一般分為兩大類:一類是以促進基本公共服務的地區均等化為目標的一般性轉移支付 (也稱為無條件轉移支付) ;一類是圍繞中央政府的特定政策目標實施的專項轉移支付 (也稱為有條件轉移支付) 。一般性轉移支付的優點就在于不指定特定用途, 由地方統籌安排, 無需地方財政資金配套。目前, 世界上大多數國家都采用一般性轉移支付作為向下級轉移支付的主要形式。但是我國的一般性轉移支付所占比重較小, 2006年的財力性轉移支付中, 一般性轉移支付也僅占32%, 均等化作用極其有限。專項轉移支付則占有更大的比重, 這些專項轉移支付, 地方政府不僅沒有權力調用, 甚至還需要額外增加配套資金, 束縛了地方政府對財政資金的自主使用權。因此, 應該進行財稅體制改革, 以保障地方政府有足夠的財力來推進基本公共服務均等化。
(二) 加強財政橫向轉移支付
我國雖然實行單一的縱向轉移支付方式, 但是也有一些橫向轉移支付, 只是規范性不高、穩定性較差。廣東省在推進城鄉基本公共服務均等化時, 實施了激勵型財政與財政橫向轉移支付兩種方式, 這里的橫向轉移支付是指, 在原來實行縱向支付的基礎上, 將目前的省內對口支援政策制度化, 探索建立省內橫向財政轉移支付制度, 明確市及縣區的各自責任, 點對點支持, 加大推進基本公共服務均等化的力度。并確定由經濟較為發達的珠三角7個地級以上市作為財力轉出市, 與其他14個財力轉入地級市進行橫向財力轉移。如果把思路放寬至全國, 首先, 我國東部某些地區的經濟發展程度已經接近發達國家的水平, 有條件從財力上支持中西部的不發達地區;其次, 東部某些發達地區事實上已經開始對西部進行財政支持, 比如對口支援西藏、新疆、青海等省份, 有歷史基礎, 只是還沒有制度化;第三, 發達地區對不發達地區進行橫向財政轉移, 能夠推動不發達地區經濟發展。
(三) 城鄉基本公共服務均等化應該廣覆蓋、低水平
中央政府在城鄉基本公共服務均等化過程中應該發揮主導作用。這種主導作用不僅體現在通過財政轉移支付對地方政府予以財力上的支持, 還體現為制定一個標準, 也就是要為地方政府推進城鄉基本公共服務均等化劃定一條底線, 爭取讓全國每個地區都能夠達到這個底線的標準, 爭取在全國實現“底線均衡”。具體到各省, 可以根據自己的實際情況對底線標準進行調整, 但是只能升不能降。爭取實現城鄉基本公共服務均等化的低水平、廣覆蓋。
摘要：基本公共服務均等化是我國統籌城鄉發展必須解決的問題。中央和地方政府對此均有諸多措施, 但由于對基本公共服務范圍的認識在理論界沒有達成共識, 且又涉及巨額財政支出, 各地的人均財力差距較大, 因此許多地方政府在推進城鄉基本公共服務均等化時略顯力不從心。本文就此歸納了實現基本公共服務均等化面臨的問題并提出了相應的建議。
關鍵詞：城鄉基本公共服務,均等化問題建議
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