小伙伴們反映都在為論文煩惱，小編為大家精選了《公共環境整治保護論文(精選3篇)》，歡迎閱讀，希望大家能夠喜歡。摘要：近年來，公民社會及其相關問題引起了學界的廣泛關注。很多學者提出，公民社會為公眾參與社會管理與決策提供了一個信任、合作和有效的平臺，進而形成推動社會進步的力量。在此背景下，如何處理環境保護中的政府與公民社會的關系，就成為了一個必須探討并加以解決的問題。
公共環境整治保護論文 篇1：
論征地法律制度對公眾環境權的保護
摘要：本文從公共利益的內涵出發探討了征地法律制度對公眾環境權的保護問題。作者認為，生態環境利益是公共利益的合理成分，法律應當保護公眾的環境權。政府官員和企業在征地時忽視環境方面的損益分析，常常造成公眾的環境權損失。防止這種損失的主要途徑是公眾對征地過程的參與，而公眾參與的主要形式是環境公益訴訟。在此基礎上，作者就征地過程中環境公益訴訟的立法提出了自己的建議。
關鍵詞：征地；公共利益；生態環境；法律制度
土地的利用是一種外部性很強的經濟活動。對生態環境的影響就是其主要的外部性影響之一。征地不僅涉及政府與被征地者之間的權益關系，而且涉及政府與公眾之間的權益關系，其中包括生態環境方面的權益關系。在國內關于征地問題的經濟學研究和法學研究中，人們對前一種權益關系注意較多。土地資源配置方式的改變、土地所有制的改革、土地發展權的確認、征地補償和安置標準的提高、征地程序的規范化、一般征地糾紛的法律救濟等等都屬于這個范疇。而對征地活動中的第二種權益問題，現有的研究還很少予以重視。被征地者是公眾的一部分，保護他們的權益可能有助于保護公眾的環境權，但是，被征地者權益的保護并不能等同于公眾的環境權保護。這里還必須解決公眾環境權的界定、實現形式、相應權益損失的保護途徑、法律訴訟程序等等。
一、公共利益與公眾環境權的引入
各國法律都把公共利益的需要作為政府征地的依據。我國《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā芬惨幎?，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡菍τ诠怖娴膬群屯庋?，人們的理解卻有著很大的差異。德國行政法學家毛雷爾認為，“‘公共利益’并非恒定，而是隨著時代的發展而演變，并且在其所處的時代中充滿沖突。尤其在當今國家事務多元化的時代，關于什么是公共利益，以及發生利益沖突時如何選擇重點，總是疑問叢生?！雹儆捎诠怖妗凹葮O具抽象性，又是一種正面價值評斷的概念，因此必須以一個變遷中之社會的政治、經濟、社會及文化等因素及事實，作為考量該價值的內容”②。國內有很多學者指出，法律對公共利益和征地范圍界定的缺陷很容易導致政府對征地權的濫用，不利于社會對土地資源的保護和利用③。西方國家的法律往往對政府實施征地權的范圍給予列舉式規定，即從外延的角度對公共利益進行界定。我國法學界也有人主張用列舉方式定義征地過程中的公眾利益④。但是，很多文獻和法規在進行這種列舉時往往只規定了土地被征用后的用途而沒有規定公共利益的其他含義，這是一種非常嚴重的缺陷。
我們認為，所謂公共利益是指全體公眾個人的整體利益和長期福利。生態環境狀況是征地活動所涉及的一種極其重要的公共利益。生態環境在很大程度上受土地存量、結構及其變動情況的制約。國家征地一般都用于城市建設，這個過程難免導致農業用地以及森林、草地、濕地、湖泊、河流、灘涂等等的減少，而這些變化必然對生態環境造成重要的影響。在土地這種人類社會的共同資源面前，公眾不是僅限于一個國家現有的人群，而應包含人類的子孫后代。如果某種設施或物品給子孫后代的福利造成的損失大于它給現有的人們帶來的福利，那就不符合公共利益的要求。所以，判斷國家征地活動是否符合公共利益，不僅要看其征地后是否用于公共用途，而且還要看其對生態環境的影響，要在兩者之間進行比較。法律在以列舉方式對公共利益進行界定時，應當將公眾在生態環境方面的利益列入其中。
要使征地法律制度能夠切實保證公眾在生態環境方面的利益，就必須確立公眾的環境權。所謂公眾環境權是指廣大人民群眾在良好環境中生存和發展的權利。這種權利的提出是現代社會人類對生活質量的追求與環境破壞之間矛盾發展的結果。人類早期對自然規律的無知使他們在剝奪自然資源的時候無所顧忌。歐、美、日等發達資本主義工業化國家幾乎都是靠資源，特別是土地等不可再生資源的高消耗和生活資料的高消費來支撐和刺激其經濟高速增長的。這些國家掠奪式的發展模式對土地資源和環境造成了重大的危害，并付出了昂貴的代價。尤其是在產業革命以后，西方資本主義國家用極其殘暴的方式開發與掠奪自然資源，導致“生態危機”的出現。嚴重的環境問題使人們對自然有了更深刻的認識，保護環境、保護自然的呼聲日益高漲。因而，一些新的權利類型也就出現了。深受環境問題所害的人們提出了保障人類健康的環境權利，要求享有清潔、健康的環境，要求加強對污染的控制，要求了解政府有關環境的行動的決策過程等等。1992年，聯合國人類環境會議發表《人類環境宣言》，確認了全人類的環境權：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活的條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任?！?/p>
與工業發達國家相比，我國走上市場經濟道路較遲，經濟發展水平不高，而且人均土地資源占有量極其低下，目前正面臨著人口、就業、環境、資源等多重危機的困境。這就要求我們實行一種與其他國家不同的現代化經濟發展模式，實現經濟持續增長、效益不斷提高、科技不斷創新、土地資源與自然環境獲得有效保護的目標。因此，我國的征地法律制度應當把公眾環境權放在更加重要的位置。
二、政府征地與公眾的環境權損失
土地的征收和征用是由政府來進行的。政府有權代表公眾來判斷土地征收過程中的資源環境損益和其他損益，并就自己的判斷和征地效果向公眾負責。美國學者約瑟夫·賽克斯把這種關系稱為自然環境方面的公共信托⑤。在我們社會主義國家，政府在一般情況下是能夠充分反映公眾的根本利益和長遠利益的，它在征地活動中也能夠較好地維護公眾的環境權。
但是，“公共信托”并不能完全避免征地過程中的公眾環境權損失。一方面，政府官員對公共利益的損益判斷受其個人理性程度的限制。在有些情況下，地方政府官員往往片面看重土地存在狀態改變帶給公眾的利益而忽視其在生態環境方面的利益損失。另一方面，政府官員（尤其是地方政府官員）有時還會故意夸大公眾的其他利益并掩蓋征地過程中的環境問題。公共選擇學派認為，政府官員與廠商和消費者一樣，也是具有理性和私利的“經濟人”，他們也具有自己的動機、愿望和偏好，同樣也關心自己在政治活動中的成本和收益。該學派過分強調市場機制的優越性，強調政府官員品質中自利的一面，完全反對政府對經濟活動的干預，這是不恰當的。但是，它指出了官員自身利益與公共利益的區別，這對我們來說有著非常重要的借鑒意義。在征地活動中，官員的自利傾向也會影響政府行為，特別是在土地資源環境的保護方面。出于政績、選票和升遷機會等等的需要，政府官員們往往追求征地所導致的短期經濟發展效果，而忽視土地被征用后所帶來的生態環境損失。
多年來，隨著經濟增長和城市化速度的加快，我國政府征地的數量也在迅速增加。這個過程難免造成耕地、林地、草原、濕地、湖泊等等的減少，從而損害自然景觀、物種多樣性、大氣質量和氣候條件等等。這些都是公眾環境權的損失。據《2004年中國環境狀況公報》介紹，2004年全國耕地12244．43萬公頃，園地1128．78萬公頃，林地23504．70萬公頃，牧草地26270．68萬公頃，其他農用地2553．27萬公頃，居民點及獨立工礦用地2572．84萬公頃，交通運輸用地223．32萬公頃，水利設施用地358．95萬公頃，其余為未利用地。1997年至2004年，我國耕地面積減少了5．7％，8年之間凈減少耕地746．7萬公頃。我們原有的許多大河已經變成了小河溝。由中國國土資源航空物探遙感中心和安徽、四川、湖南等地相關機構共同實施的《長江流域地質環境遙感調查與監測》項目發現，我國近年僅長江中下游湘、鄂、贛、皖、蘇五省因圍墾而消亡的湖泊面積就多達1．2萬平方公里，致使湖泊對江河的調蓄作用日益減小。50年前，黑龍江省三江平原濕地面積有536萬公頃，占整個平原面積的80．2％，是我國最大的濕地，在世界上亦屬罕見，但現在只剩下難以連片的斑塊狀濕地113萬公頃。短短的50年，濕地銳減了79％。原有的土地被征用了，城市人口增加了，有些地方就毀林造田、圍湖造地、圍海造田，其結果必然是環境惡化。2005年，我國廢水排放量達到524億噸，比2000年增加了26％。主要污染物排放量居高不下，化學需氧量排放達到1414萬噸，超過環境容量800萬噸的76％。全國有近三分之一的河流監測斷面為劣五類水質，失去了使用功能。重點流域的監測斷面中，劣五類水質的斷面，海河占54％，遼河占40％，淮河雖然經過多年整治，仍然占32％⑥。多次發生的洪澇災害、長期干旱、北方地區沙塵暴天氣的加劇等等，是否與森林、草地、濕地的減少以及現有林草地的過度使用密切相關呢？這些問題不能不引起人們的深刻反思。
三、公眾參與：公眾環境權保護的重要途徑
既然政府的征地行為有可能導致公眾的環境權損失，那么這種權利就需要法律保護。沒有相應的保護也就沒有真正的公眾環境權。公眾環境權損失不會像被征地人局部權益損失那樣引起征地糾紛，但是它會表現為公眾福利的下降，造成公眾的不滿、怨恨，降低公民素質及其參與經濟和社會發展的積極性。這種損失對社會的危害可能比被征地人權益損失的危害還要大。我國傳統法律制度采取單軌制的保護模式，即由國家作為公共利益的代表，通過行政權力的運用和以政府專職機構為主體的公益訴訟來保護公眾的環境利益。例如，國土資源部門和環保部門可以要求各種征地活動進行環境效果評估，對某些損害公眾環境權的機關、團體和個人發出征地禁令或者進行查處；檢察機關可以對征地過程中的違法行為進行調查和法律責任追究等等。對于公眾環境權損失來說，這當然是首要的救濟途徑。我們把這種保護方式稱為國家保護。只要各級專門機構及其官員切實貫徹“三個代表”思想和科學發展觀，嚴格執法，國家保護的途徑就可以在很大程度上使公眾的環境權損失得到有效防范。
但是，國家救濟的途徑忽視了專職機構及其官員行為背離公眾利益的可能，忽視了公眾在環境公益保護中的積極性。實際上，專職機構很難對同級和上級政府的征地行為進行制約。要想真正有效地防止公眾環境權損失，就必須嘗試公眾救濟途徑，充分調動公眾參與土地資源和環境保護的積極性。首先，法律要保證公眾在土地資源環境方面的知情權和話語權。各級政府對于所管轄土地的資源狀況、利用效果及其環境評價情況等等，應當定期向公眾公布。要允許和鼓勵公眾對政府的征地行為和土地管理行為提出批評。廣播、電視、報刊和網絡等媒體都應成為公眾維護其土地環境權的陣地。其次，要保證公眾對政府征地決策和土地管理決策的參與權。征地活動中的直接經濟利益和環境損失究竟孰重孰輕？已經采取的環保措施能否使公眾的環境權損失得到矯正？要回答這些問題都離不開公眾。環境保護中的公眾參與，已經逐漸被世界上許多國家的環境保護立法所認可。我國現行的征地法律只是對公眾的參與做了原則性的規定，沒有制定具體的實施程序，沒有明確公眾在征地活動中應有的地位，導致有關單位在征地的環境影響評價中對公眾參與的形式、方法、內容和深度等等把握不準，存在著一定的盲目性。今后，與征地有關的立法工作應進一步落實公眾的參與權。再次，要擴展公眾的環境訴訟權，建立由公眾廣泛參與的環境公益訴訟制度，允許公眾包括公民個人、集體、社會團體等作為環境訴訟過程中的公共利益代表人，追究政府有關部門和企業在征地活動中損害環境的行為。公眾是環境損害的具體承擔者，當某一政府機關批準的征地活動侵害了公眾的環境權時，由公眾直接參與的公益訴訟最能有效糾正其損害行為。
四、關于征地過程中環境公益訴訟的立法設想
一般的公眾參與只是一種防范措施。當政府的征地決策損害了公眾的環境權時，最終的法律救濟辦法還是支持由公民個人及其團體直接參與環境公益訴訟。我國法律在公眾直接參與環境公益訴訟方面還較少規定。這就要求有所突破，逐步完善環境公益訴訟的立法。為此，筆者提出如下建議：
第一，要對環境公益訴訟實行單獨立法。很多人認為，征地導致的環境損失的法律救濟在土地管理法、環境保護法、行政訴訟法和民事訴訟法里面加以規定就可以了。筆者認為，土地管理法和環境保護法作為一種實體法和義務本位法，主要應規定政府及社會成員的資源保護及環境保護責任。它可以規定有關機構和團體接受公益訴訟的責任，形成一種宣示性的原則條款。但是，環境公益訴訟所要解決的主要是訴訟主體、訴訟程序、訴訟責任、訴訟時效等方面的問題。這些問題不適于在土地管理法和環境保護法中加以規定。另一方面，這種訴訟是由公民個人和團體出面主張全體公眾的權益。它與一般權益人提起的私益訴訟有著顯著區別。如果把這種訴訟納入行政訴訟法或民事訴訟法中，可能就會使人忽視其中的特殊性，降低有關規定的實施效果。而且，把環境公益訴訟的有關規定分散到不同的法律制度中去，必然會降低環境公益訴訟的地位。
第二，要減輕公民提起環境公益訴訟的負擔。環境公益訴訟維護的是公眾的環境權。在這種訴訟中，起訴人并不能享受勝訴的全部結果，因而也不應像私益訴訟的起訴人一樣承擔訴訟責任。在這方面，我們可以借鑒發達國家的通行做法。環境公益訴訟應實行舉證責任倒置或原告只負一般舉證責任的規定。當被訴人對環境公益訴訟有異議時，他們應負責提供無過錯證據。公民提起這種訴訟的費用原則上應該免繳，原告敗訴時可適當繳納，在訴訟獲勝時國家還應對環境公益訴訟的原告進行獎勵。為了鼓勵公民主張環境公益權，這些法律規定是不可缺少的。
第三，要引入“禁令判決”，擴大訴訟效果。環境公益訴訟的問題往往具有一定的普遍性。它作為一種公益訴訟，應能在一次訴訟中解決多個相似問題，以便以較小的成本獲得較大的收益。這就要求實行“禁令判決”。所謂禁令判決是指法院作出的禁止行政主體實施某種違法行為的判決。我國《行政訴訟法》及其司法解釋規定了維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認判決和駁回訴訟請求判決等六種判決種類。針對環境公益訴訟的特點，本著有利于保護環境公益的原則，環境公益訴訟法應該增加禁令判決這一新的判決形式。例如，法院可以判決禁止政府征用某類嚴重危害環境的土地。
第四，要讓有關企業和政府官員個人承擔環境公益訴訟的后果。環境公益訴訟的被訴人常常是政府有關部門。按照我國《環境保護法》和《民法通則》，被訴人承擔環境損失責任的方式可以有賠償損失、排除危害、停止侵害、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉等等。在環境公益訴訟中，如果由政府向公眾賠償損失或者恢復環境的原狀，那么所耗費的資源實際上仍須由公眾承擔。如果由政府向公眾道歉，那就會損害政府或有關部門的聲譽，其結果可能危及社會的安定。因此筆者建議，環境公益訴訟的責任主要應由有關的企業和政府官員承擔。參與征地的企業可以用賠償損失的方式承擔責任，而政府官員則可以用接受罰款、賠禮道歉、引咎辭職等方式承擔責任。
注釋：
① 哈特穆特·毛雷爾：《行政法總論》，法律出版社2000年版，第6－7頁。
② 路易斯·亨金等：《憲政與權利》，鄭戈等譯，三聯書店1996年版，第156頁。
③ 陳江龍、曲福田：《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，《江蘇社會科學》2002年第2期；陸紅生、韓桐魁：《關于土地征用制度改革若干問題的思考》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2003年第1期。
④ 李小霞：《關于公共利益的界定》，《重慶科技學院學報（社會科學版）》2005年第3期。
⑤Ｊｏｓｅｐｈ Ｓａｘ，“Ｔｈｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒｕｓｔ Ｄｏｃｔｒｉｎｅ”ｉｎ Ｎａｔｕｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｌａｗ： Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ Ｊｕｄｉｃｉａｌ Ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ Ｍｉｃｈｉｇａｎ Ｌａｗ Ｒｅｖｉｅｗ， 1970， ｐ．471．
⑥ 孫佑海：《人與自然和諧與構建和諧社會》，《中國經濟時報》2006年10月30日。
（責任編輯劉龍伏）
作者：鄒清平
公共環境整治保護論文 篇2：
環境保護中的政府與公民社會：“從主導到合作”
摘 要：近年來，公民社會及其相關問題引起了學界的廣泛關注。很多學者提出，公民社會為公眾參與社會管理與決策提供了一個信任、合作和有效的平臺，進而形成推動社會進步的力量。在此背景下，如何處理環境保護中的政府與公民社會的關系，就成為了一個必須探討并加以解決的問題。當前環境保護背景中的政府與公民社會研究文獻，可以大致歸納為環境保護中的政府，環境保護中的公民社會和環境保護中的政府與公民社會關系三個理路。具體到實踐層面，在面對環境問題時，政府環境治理模式應進行由“政府主導型”向“政府-社會合作型”的轉型，實現政府與社會在環境保護中的良性互動。
關鍵詞：公民社會；政府；環境保護
一、 公民社會的概念
從不同的視角來分析，“公民社會”（Civil Society）概念具有不同的內涵。作為政治社會學的解析性概念的“公民社會”（市民社會），是在社會組織方式意義上使用的，它是一種分析性定義。塞利格曼（1992）指出，作為社會學概念的市民社會有兩種寬泛的用法，一是在某種政治社會學的制度或組織的水平上使用，二是使它成為價值和信仰領域的一種現象。2004年，愛德華茲的《公民社會》一書在Polity Press出版，后被譯為中文，書中系統地討論了有關公民社會的各種觀點和分歧。
“公民社會”是一個基本屬性源于西方社會，體系極富開放性、內涵極富衍變性的概念。公民社會絕對不是一種自然的和不變的東西，而是一種歷史現象；不是一致的共同模式，而是具有特質的社會現象。中國的公民社會是由獨立自主的個人、群社會和利益集團構成，期間不包括履行政府職能、具有“國家政治人”身份的公職人員、執政黨組織、軍人和警察（鄧正來，2008）。周國文認為，從當代中國社會分殊化變遷的進程及現實判斷，“公民社會”是建立在社會主義市場經濟基礎上的非政治的社會關系領域。公民社會的構成有三個要素：其一，公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，由經濟、宗教、文化、知識、政治活動及其他公共領域中的自主性社團和機構所組成。其二，這些社團組織由社會成員自愿地結合而形成，并在同國家的關系上享有自主權，以保障或增進成員的利益或價值。其三，公民社會有一整套廣泛傳播的文明的或公民的道德與風范（周國文，2006）。
與鄧正來和周國文公民社會的概念相比較，俞可平等人關于公民社會的定義則更加具體。在他們看來，公民社會是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，是相對于政治國家的民間公共領域，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益集團和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府和企業間的“第三部門”（俞可平，2005，2006；何增科，2007）。其基礎和主體都被界定為公民所結成的各種各樣的公民社會組織和民間組織。而中國環境公民社會則包括環境公民參與和環境公民社會組織兩種形式，這兩種環境公民社會形式對中國環境治理和環境保護工作都具有實質性的影響[1]。從制度與組織的分析層面，筆者更認同俞可平對于公民社會的界定。
二、環境保護中的政府
（一）環境保護中政府的職能和責任
隨著改革的不斷深化，政府的職能定位也由過去熱衷于抓經濟管企業，逐漸向以主要抓公共事務管理過渡（潘岳，2004）。有研究者認為，地方政府環境保護義務應該包括制度供給義務和環境執法義務。地方政府應當通過立法，明確環境保護中公眾參與的范圍（劉世昕、潘岳，2006）。為確保公眾知情權，公眾有權獲得信息的范圍；公眾獲取環境信息的方式；公眾參與法規政策制定、環境管理、環境監督、環境影響評價的方式和途徑。
除了環境保護中政府職能定位外，對于政府需要承擔的環境責任，一些學者也有所著述。
環境責任是指法律規定的政府在環境保護方面的義務以及因政府違反上述義務和職責的法律規定而承擔的法律后果，包括道義責任、法律義務、法律責任三個層面。李俊斌以對責任的解釋為邏輯起點，分析了地方政府承擔環境責任的理論基礎，提出了地方政府環境保護義務的主要范疇，并闡述了地方政府環境保護責任包括政治責任和法律責任。在“有法可依”的情況下，相當多的地方政府在環境保護方面沒有做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。這主要是因為政府環境責任沒有落實，出現“政府失靈”（李俊斌，2011）。
胡鞍鋼在深入考察中國國情的基礎上認為，政府除了應該在一些市場失靈的領域進行干預外，基于中國特殊的國情條件，政府還應該在注重公共投資、促進基礎設施建設、保護自然資源和生態環境等九個方面予以強化自身的責任（胡鞍鋼、王紹光，2000）。
（二）環境保護中政府存在的問題及出路
政府在環境保護中的角色定位應該是裁判者、投入者、監督者、協調者（孫萍，2002），從政府職能、政府目標、政府行為角度來看，我國地方政府目前在環境保護工作中存在著諸如角色錯位、目標置換、行為失當等問題。
1我國環境保護中政府的選擇性激勵機制不健全。有學者指出，社會大眾、企業組織、各級地方政府、中央政府各職能部門都存在著較為普遍的搭便車現象，在選擇性激勵機制不健全的情勢下，使得環境公共物品得不到有效的供給。政府的責任便在于加強環境管理職能，為各類成員提供有效的選擇性激勵制度。政府需要加強環境管理職能，政府解決困境的出路在于為環境保護集體行動提供制度保障（羅文君，2011）。
2地方保護主義造成的縣域環境問題普遍存在。解決這些嚴重的環境問題，必須從縣級政府的宏觀調控入手，正確處理經濟發展與環境保護之間的關系，進行政策“源頭”控制，實施環境與發展綜合決策，破除地方保護，完善環境責任制?？h級政府正確處理經濟發展與環境保護關系的創新的對策包括：實施縣域環境與發展綜合決策；破除地方保護主義；改變以GDP為中心的政績考核標準，完善環境責任制度（李冠杰，2011）。
3環境保護中各區域聯合松散，時常出現相互扯皮和推諉的現象。有學者強調，雖然改革開放以來，我國已陸續成立的各種形式的跨邊界區域經濟（協作區）聯合體在協調區域經濟發展中取得了一定的實效，但在涉及諸如環境管理問題這樣的重大利益問題時，由于這些聯合體在制度上是松散的而且沒有建立一系列的約束機制，不能很好地協調各方政府行為，故不利于問題的解決。要解決這一問題，就要在全國范圍內，由各地方政府出面建立跨邊界區域環境保護規劃協作機構，建立定期或不定期的聯席會議制度，機構的成員可由地方政府委派環保官員參加。國家環?？偩忠部稍O立地區協調機構，專門負責地區沖突的協調問題。通過中央政府的協調作用，緩解由于爭奪資源，特別是環保爭議引起的利益沖突問題（郭榮星、郭立星，2000）。在具體實踐中，依據這一整體思想，有學者提出區域河流水污染綜合整治的思路，并對實踐設計進行了具體分析研究（王樹功，2001）。
針對西部地區經濟發展和環境保護的兩難角色，李文星提出應加快建立跨省市的以區域為平臺的區域環境保護合作機制的建議（李文星，2005）。但在同時，應當建立跨區環境補償的機制，由非環境保護地區補償環境保護地區的環境保護成本（李國平、劉治國，2008）。
除了管理上的優勢，對環境的治理必須采取區域聯合的思路，從生態系統本身出發，區域聯合也具有理論根據。黃開智認為，由于環境因子相互聯系的生態系統性，不同生態系統的巨大差異性，以及利益需求的多元性，在環境保護領域打破單一的行政區域控制，實行遵循自然規律的自然區域控制原則，更有利于環境保護工作的科學管理和生態利益的整體增進（黃開智，2004）。
（三）環境保護中的國家立法
1國內外環境立法研究現狀。
國外學者對于政府環境責任問題的研究更多地從行政法學和政府經濟學的角度展開，對于行政立法、行政執法、政府規制等問題的關注較多，主要集中在兩個方面：一是在完善環境保護法制的前提下，重視對政府環境保護執法問題的研究。二是隨著管制經濟學的興起，更加重視在技術操作層面對環境管制手段加以改進。概括地看，國外學者和政府對環境執法問題的研究重點主要體現為：一是重視公眾的參與和監督。政府通過散發或者是寄送指導手冊等宣傳品，向公眾宣傳污染的原因和影響，激發公眾參與環境保護的熱情（West Virginia Div，1975）。任何人受到有害環境活動的不利影響時，都有權要求行為人停止侵害，賠償損失，把環境保護與每個人的切身利益聯系在一起，給公眾參與原則賦予了實踐意義（Stein P，1996）。二是注重提高行政執法效率，并且重視環境保護法律法規的具體化和可操作性的研究。美國的《清潔空氣法》為了切實保障公眾參與和行使提起司法審查訴訟的權利，特地對行政規章的制訂程序作了詳細的規定（Dezalay Y， Garth B，1997）。
環境利益的分配是環境法的規范性關懷，進行環境立法，必須要考慮不同群體的利益，抽象地制定立法是不可能的（比爾德，1987）。在中國當今的環境立法中，杜健勛指出地區與群體的利益立法表達有別，因此需要正視地區與群體的環境利益差別問題，特別是環境資源立法中的利益分配與衡量問題，否則會出現環境侵權救濟不力，生態和產業補償缺位，環境功能區劃模糊等環境資源立法的不良后果（杜健勛，2009）。吳衛星則認為我國環保困境的根本成因是政府環境規制的失靈，而其根本出路則在于引入“社會合作”理念，創建綠色公民社會。只有引入社會監督，才能有效克服環境保護中的政府失靈與市場失靈（吳衛星，2011）。
2環境立法存在的問題。
張建偉以環境法的有效性不足作為切入點，探求環境法有效性不足的原因，指出政府環境責任不完善對環境法有效性的影響。以此為分析起點，進一步闡釋在政府環境責任的理論基礎和現實基礎的前提下，研究設立政府環境責任的指導思想和要求，尋找完善政府環境責任的關鍵（環境民主的落實、環境理念的改變、環境立法體制的健全），確定加強政府環境責任的若干重點領域，剖析政府環境責任實現的保障——健全對政府的環境問責制，強調要構建立體的政府環境責任問責制（張建偉，2008）。
在立法層面對政府職責和行為的要求也是政府責任實現的一個重要保證，缺少法制的約束，在環保要求與經濟效益的沖突中就難以保證環境要求和生態責任的實現。有了政府責任的法制化，在環境治理中的責任機制才成為現實可能（陶火生，2011）。還有學者以環境保護法的修改為例，提出為了確保法律的真正施行，要嚴格禁止地方政府的保護主義和主要領導人的不當干預，除此之外還必須從社會中尋找制衡力量，保證政府可訴和環境公益訴訟的實現（湯偉，2011）。
三、 環境保護中的公民社會
（一）環保NGO的參與
隨著我國公民社會的成長，環保NGO在環境沖突中頻頻露面，發揮積極作用，成為學者們關注的焦點。過去的十年里，非政府組織已經成為了支持中國政府所實施的環保努力的一個重要力量。國內對于環境NGO的研究也初步形成體系，其研究特點表現為三方面：一是自上而下的NGO研究的較多，如康曉光對中國青少年基金會的研究（康曉光，1999）。二是將環保NGO的實證分析作為研究重點，如趙秀梅、盧紅雁、徐忠杰等對首都多所學校的學生環保社團進行了調查分析（趙秀梅，1998；盧紅雁，2000；徐忠杰，2011）。三是研究深受現實熱點的影響，主要表現為對現實熱點問題，熱點事件的回應積極，但引導性弱。如圓明園防滲工程等環保事件中暴露了環評制度中公民參與的不足，很快學界就出現了大量對環評中公民參與的研究（桂林，2003；潘岳，2004；李艷芳，2004；梅獻忠，2007；史玉成，2008；熊勇，2011）。
1環保非政府組織的形成。非政府組織的出現滿足著人類的重要需求，但在世界各地的發展很不平衡，總體來說仍然是一個未來難卜的十分脆弱的機體（萊斯特等，2002），而環保NGO就是這樣一個公益性主體（陶傳進，2007）。
有學者撰文探討了環保非政府組織（ENGOs）是如何作為最早的公民社會團體于20世紀90年代中期形成的，以及政治環境是如何發生轉變從而使衛生部門的非政府組織得以建立的過程（湯普森，2009）。文章認為政治環境能夠促進或者阻礙環保非政府組織的發展和成功，決定其表現，反過來這些組織的行為表現以及其他外部政治因素都將反作用于其運行環境。
與此同時，中國環境非政府組織的發展也得到了確認。中華環保聯合會把中國環境非政府組織的發展歸納為三個階段：自1978年起到20世紀90年代初，是中國環境非政府組織的興起階段；1995年至21世紀初，它們把環保工作向社區和基層延伸，這是我國環境非政府組織的發展階段；2003年至今，環境非政府組織進入成熟階段，它們的活動方式開始表現為聯合行動，共同抗爭，而且它們的活動領域也發展到組織公眾參與環保、為國家環保事業建言獻策、開展社會監督、維護公眾環境權益等（中華環保聯合會，2006）。
2環保非政府組織的特點。首先，目前中國并沒有一套行之有效的法律程序督促政府征求環境非政府組織的意見，環境非政府組織在形式決策權、環境知情權、尤其是環境訴訟方面缺乏充分的法律依據。非政府組織參與環境保護缺乏制度化的環境，非政府組織仍然徘徊在社會的邊緣，缺乏表達意見的制度渠道。其次，理論上看，ENGO是社會公益的追求者，他們的行動基礎是所謂的自我超越性（selftranscendence）價值，更加關注作為全社會公共福益的生態環境的保護（John & Guyer，1980）。再次，NGO在社會體系中處于一種溝通橋梁的位置，使社會體系構筑在政府——社會——市場這樣一個框架體系下，可以彌補政府和市場等各方的不足（吳玲，2006）。最后，環保非政府組織與公民社會存在著內在一致性（龍靜云，2007），公民社會的道德性和整合功能為環保非政府組織的道德整合提供基礎和依據。
3環保非政府組織的作用。研究表明，環保非政府組織的作用主要有以下幾方面：普及環保意識，宣講環保知識；采取行動進行環境治理與保護；影響國家環境保護政策；監督政府；在民眾與政府之間起到了良好的溝通作用（董莉，2011）。環境非政府組織作為社會監督的形式、動員資源的方式推動環境保護領域的公共參與，保護生物多樣性及保護自然生態環境等方式，從而對提高公眾的環境意識和緩解伴隨經濟發展而日益嚴峻的生態環境危機起到了重要作用（王名等，2003）。
環境非政府組織由于自身具有不同于政府組織的一些特征，是市場、政府和公眾之外的一支重要的社會力量，因此在環境保護工作中往往發揮著政府組織所不具有的功能，具有彌補政府失靈和市場失靈的作用，有效彌補了政府工作的薄弱環節，是政府組織在環境保護領域的重要補充（劉天齊等，2003；陳廷輝，2003；葉林順，2006）。同時，非政府組織還可以向政府提供咨詢和信息；引導并參與有利于環保的項目開展；影響國家和政府間組織的有關環境的決策；參與促進公眾參與環境保護的制度建設等（李莉，2006；湯普森，2007）。
除此之外，還有學者從更深的層次說明了環境非政府組織所起的作用，認為中國的環境非政府組織總體上完成了從宣教者到倡導者的轉變，開始邁向公眾參與的制衡型道路（付濤，2005）。
（二）公眾的環保參與
1公民參與的意義。潘岳指出，所謂公眾參與，指的是群眾參與政府公共政策的權利。公共事務，包括人口與就業、教育與文化、資源與土地、環保與生態、治安與穩定、醫療與交通等各個領域。過去為做好這些工作，我們一向提倡走群眾路線，一向發動群眾出主意想辦法?！白呷罕娐肪€”與我們現在提倡的“公眾參與”的區別在于，走群眾路線強調的是政府的領導方法與群眾的義務，而公眾參與強調的是群眾的權利與政府對此權利的保護（潘岳，2004）。在現代的環境治理體系當中，主角不再僅僅是政府和企業，公民個人和組織也成為了系統中的重要組成部分，只有公民的不斷參與，環境治理才能夠建立起有效的監督機制，才能夠實現環境治理的目標（呂丹，2007），群眾性是環境非政府組織的生命源泉所在（馬麗英，2006）。在城市社區建設中，圍繞生活環境質量保障的公眾政治參與和監督很可能即將成為城市社區功能建構及基層政府職能改革的著重點（郇慶治等，2004）。世界范圍內的四次危機和兩次革命性變化匯合成為公民參與的推動力量，環境保護公民參與的勃興正是得益于此背景。而環境權的確立使環境保護中公民參與具備權利基礎。環境保護中公民參與的路徑包括環境立法參與、環境決策參與、環境管理參與、環境救濟參與。應該借鑒環境法制發達國家的經驗，完善我國環境保護公民參與法律制度（熊勇，2011）。社會公眾作為良好環境的享受者和環境公害的直接受害者對環境狀況最關心、最了解，參與環保的熱忱也最高?？梢哉f他們是完善和實施環境法治的根本動力來源，是促進環境改善的重要社會資源和力量。而環境公益訴訟作為公眾參與環境管理的一種新興的重要手段，已為許多國家所采納，在環境保護中發揮著越來越重要的作用。政府應當采取各種有效的措施，鼓勵和支持公眾積極投身到做好環境保護的工作中（桂林，2003）。
2對公民參與的反思和評價。在這方面，國外學者走在了前列。20世紀90年代末的實證研究通過對參與效果的評估，對公民參與式環保提出反思，認為政府“政策”比公民參與更加有利于環境保護，政府應當是環境管理的主導者（Folz & Hazlett，1991）。Delicath則從公眾參與對制定環境決策的影響的角度反思了公民參與的優勢和局限（Delicath，2004）。Thomas Wbler和Seth Tuler對森林管理決策過程中的公民參與進行了評價，提出公民參與的評價標準。Saijo等運用博弈理論構建了針對環境資產在內的非排他性公共物品的自愿參與模型，進一步支持了參與者在非排他性公共物品管理中的重要性（Vastag，1996）。在國內，也有學者提出“社區參與”逐漸成為公民環境治理的重要形式（呂丹，2007）。公民個人的訴求能力有限，特別是在中國，公民社會尚未完全形成的時候，公民的個人環境權利訴求往往不能得到解決和滿足，此時，社區參與就是一種最好的表達途徑和活動載體。
四、政府與公民社會的關系與互動——“環境治理中政府的轉型，從主導走向合作”
（一）公民社會的形成和構建問題
以俞可平為代表的一些學者認為中國公民社會已經形成。市場經濟的發展、政府權力的下放和職能的轉變，私人利益的承認和鼓勵、基層民主政治的發展，所有這些變遷都表明，個人活動的空間已經明顯增大，政治國家與市民社會之間的界限正在變得明晰起來，一個相對獨立的市民社會正在中國逐步出現（俞可平，2005；蒯正明，2008）。還有學者討論了在和諧社會背景下構建公民社會的可能性。和諧社會的國家與公民社會關系模式應該是有能力的國家與自立的公民社會的互動與合作組合。自立的公民社會意味著存在非政府的純粹的私人領域或稱公民領域，這是國家與公民社會互動與合作的必要條件。在一個和諧社會中，此二者是互為條件的（張親培，2006）。
（二）政府與公民社會的互動問題
1政府與公民社會的互動的理論經驗。
鄧正來和景躍進（1992）在《建構中國公民社會》一文，較早地提出了公民社會與國家關系的“良性互動說”，但主要針對“市民社會對立或對抗國家”的看法提出來的，對于在中國實現兩者良性互動是否具備相應的基礎以及如何實現二者互動缺乏討論（鄧正來、景躍進，1992）。
在國家與公民社會和諧互動的具體途徑上，有的學者主張從三方面著手：第一，政府要把有關決策制定的信息（除按規定不予公開的以外）向民眾公布出來，讓民眾對政府制定社會決策的有關情況和程序有所了解，這是互動的基本前提。第二，國家權力和公民權利互動的新局面的建立，還要讓公民參與到決策制定當中。第三，國家權力和公民權利互動局面的建立，還需要建立官民互動組織，非政府組織是官民互動的紐帶（李萍，2005）。周紅云通過對上海市普陀區“長壽模式”案例的實證分析驗證了這一點（周紅云，2010）。
2政府與公民社會互動的環境實踐。改革開放三十多年來，我國的環境問題日益嚴峻。環境問題作為中國經驗的基本元素之一已為學界所關注（黃平，2005；李培林，2007，2010；黃宗智，2009；包智明，2011）。在環境保護方面，雖然政府做了很多工作，環境治理方面確實已經日益制度化，但環境治理的成效非常有限，中國環境危機的態勢依然嚴峻，由此凸顯出某種程度上的環境治理失靈。只有借助公眾的理性維權行動，動員公眾的參與，以完善我國環境治理主體，改進環境治理效果，才能真正有效改善整體環境狀況（洪大用，2008）。由政府主導的環境治理與環境政策實施，由于中央與地方之間的利益沖突和環境治理機制的內在缺陷，導致環境治理與環境政策實踐無法達致應有的理想效果。在很多情況下，環境治理成為地方政府平衡“維穩”與“GDP”二者關系的權宜之計，從而陷入一個“污染——治理——繼續污染——繼續治理”的循環怪圈。當前我國的環境抗爭抑或治理陷入了一個看似無解的困境，其根源不在于發展主義的幽靈而在于“社會”的缺席（包智明，2011）。為此，有學者呼吁在環境治理方面應該加強非政府組織的參與，如讓非政府組織參與環境應急管理。這是一個與環境應急行政機關之間直接而連續不斷地協商合作的過程，也是不斷激勵雙方采取有力措施，確保雙方確實遵守應急法律規則、互信合作的過程。這種全新的開放型、參與式的環境應急協作治理模式，必將有效促成我國環境應急管理“兩條腿走路”的戰略新格局，即由“政府主導”逐步轉向“與非政府組織協力合作”。二者相輔相成，共同提高國家環境管理效率和應急能力。這既是社會轉型的必然選擇，也是環境應急法治的基本進路（肖磊，2011）。
在環境保護的具體實踐中，政府部門對環保組織的認識正在發生積極變化。一些地方政府已經開始對環保組織的作用形成了新的認識，非政府組織開始和當地的機構形成更加良性的互動關系。如在當地環保部門的支持下，襄樊綠色環保組織對漢江的保護，淮河衛士對淮河的環境改善的努力，等等。同時，一些地方政府部門開始主動同環保社會組織進行接觸。重慶市發改委曾于2010年邀請國內多家環保組織到重慶，就重慶的環境保護問題進行深入探討。嘉興市曾多次召開環境信息公開和公眾參與研討會，邀請環保組織和各地政府官員共同參與探討公眾參與環境保護。天津泰達環保局也多次邀請NGO組織參與座談會，就NGO在環保方面可以起到的作用和如何參與進行了深入探討。在此期間，中國環境報、環境保護雜志社等媒體搭建了平臺，表現了政府和公眾對環保組織的重視（馬軍，2011）。
五、評述及結論
從對以上文獻的梳理中，我們可以看出，我國學者對于環境非政府組織這個熱點給予了一定的關注。并且，這一時期圍繞著中國公民社會是否形成、公民社會的發展對社會主義和諧社會構建的作用、國家與公民社會的和諧互動以及發展公民社會促進社會和諧等方面出現了大量的理論成果，這對公民社會的發展與和諧社會的構建具有極為重要的意義。
以往的研究者傾向于從總體上描述非政府組織在環境保護中的作用，而要更好地理解非政府組織這一新生的政治社會現象在環境保護中的作用，則需要專門的個案研究和更深入的理論分析。如對草根組織的研究比較少，清華大學NGO研究所曾在2000年和2001年對全國多個NGO進行了個案調查，其間涉及如“地球村”、“自然之友”這樣的草根組織，但是這樣的個案調查報告主要從全面的角度來對草根組織進行描述，缺少對草根組織個案進行的專門研究。
國內學者關于政府環境責任的研究主要集中于政府如何更好地進行生態環境保護和治理等應用對策性問題的研究。然而，一個健康和諧的社會必然是社會系統運轉協調的社會，國家、市場與“社會”均衡發展，否則無論是環境抗爭抑或治理都將繼續付出更為慘重的代價。生態環境問題的解決依賴于社會互動關系，其解決方案需要經歷一系列的社會互動過程來接近它的目標。而社會互動過程中多元力量的博弈很可能影響到原初目標的實現。生態環境問題的解決不可能由任何一種社會力量單向的權力過程來實現，而是要在決策最初和實踐過程中強調多元力量的共同參與。
在環保領域里，公民社會的兩類主體應當包括環境利益受到危害的社會公眾與從事環境保護的民間組織。他們本來該作為并列的公民社會組分而存在，但在現實中，社會公眾雖然可以被賦予環境保護者的角色，且他們的參與在相關政策中極其重要。但是由于他們代表環境利益時的組織能力不足與表達環境價值時存在漏洞，因而與理想的公民社會組織有一定的偏離。社會公眾的缺陷恰好能夠由NGO的特點得到補償，作為環境價值與社會責任感的雙重持有者，NGO有潛力成為一種輔助與引導社會公眾的精英性社會力量，并在二者間建立起合作型的公民社會結構[2]。在理論上，朱旭峰探討中國環境公民社會影響環境治理的作用機制。在實證上，作者以中國環境治理的地區差異為基本視角，驗證了當前中國環境公民社會對環境治理確實存在重要影響這一命題，從而在闡清了關于中國環境公民社會現狀的片面認識的基礎上進一步推進了現有研究[1]。長期以來，中國環境治理的主體都是政府。但是，按照現代的治理理論，僅僅靠政府進行環境治理，效果并不理想。從中國西部民族地區環境保護角度來看，必須構建一個由中央政府、民族地區地方政府和民族地區社會組織相結合的三維主體結構，才能達成加強環境治理的目標。
公共服務的供給主體應該從單一轉向多元：政府為第三部門的大力發展創造條件，政府解決不了、解決不好的公共服務應讓渡給第三部門，實現公共服務供給主體多元化[3]。所以，政府在環境治理中的作用就在于政府環境治理的轉型，即“從主導走向合作”。在國家與市民社會的理論框架下，我國政府在面對環境問題時，正在通過治理模式的轉型，從政府主導型向政府-社會合作型轉化。這種轉型一方面是政府主動轉變的結果，另一方面是我國公民社會不斷發育所帶來的自下而上的壓力。中國公民社會的理論取向，就是要建構一個凸顯公民價值與權利的民主社會，從而實現國家與社會的良性互動。
參考文獻：
[1]朱旭峰轉型期中國環境治理的地區差異研究[J]經濟社會體制比較，2008，（3）
[2]陶傳進從環境問題的解決中看公民社會的應有結構[J]學海，2007
[3]王和平公民社會環境下我國政府管理轉型的基本走向[J]湖北行政學院學報，2007，（3）
[責任編輯：王 篆]
作者：王拓涵
公共環境整治保護論文 篇3：
地方政府環境責任論綱
〔摘要〕 近年來，各地因為政府及其環保職能部門忽視環境保護而引發的環境公共事件層出不窮，究其原因，主要是地方政府環境責任的缺失。政府環境責任是指法律規定的政府在環境保護方面的義務以及因政府違反上述義務和職責的法律規定而承擔的法律后果，包括道義責任、法律義務、法律責任三個層面。本文以對責任的解釋為邏輯起點，分析了地方政府承擔環境責任的理論基礎，提出了地方政府環境保護義務的主要范疇，并闡述了地方政府環境保護責任包括政治責任和法律責任。
〔關鍵詞〕 地方政府；環境責任；政治責任；法律責任
〔
〔作者簡介〕李俊斌，山西大學政治與公共管理學院博士研究生，山西太原 030006；
劉恒科，山西大學商務學院講師，山西太原 030031。
近些年來，環境保護領域公共事件頻發，吸引著社會各界的關注，同時也引發我們對于地方政府環境保護責任的思考。正如國家環?？偩指本珠L潘岳在2006年9月評論甘肅省徽縣群眾血鉛超標和湖南省岳陽縣砷超標事件時直言，“分析兩起重大環境事件的原因，看似責任在企業，實則根源在當地政府，在地方保護主義，‘政府不作為’是導致污染事件的根本原因，有關政府和部門負責人負有重要責任。〔1〕”在“有法可依”的情況下，相當多的地方政府在環境保護方面沒有做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。這樣的地方政府固然應該受到譴責，然而，這么多的地方政府執行環境法不力，體現了地方政府環境責任的缺失，本文將從地方政府環境責任基本理論角度進行深入探討。
一、地方政府環境責任的界定
（一）地方政府環境責任的界定
廣義的責任包括義務和責任兩方面在內，即法定義務和違反法定義務之后的法律責任（又稱為第二性義務）。根據這一理論，政府環境責任是指法律規定的政府在環境保護方面的義務（或者職責，權力，統稱為政府第一性環境責任）以及因政府違反上述義務和職責的法律規定而承擔的法律后果（簡稱政府環境法律責任，也稱政府第二性環境責任）〔2〕。
（二）地方政府環境責任的三個層次
根據經濟法主體的經濟責任制的觀點〔3〕，地方政府環境責任應當包括三個層次：即角色責任（道義責任）、法定職責（法律義務）、法律責任三個層面。角色責任是一種應然狀態，社會期待，屬于道義范疇，道德范疇。法定義務是由法律明確規定的，地方政府應當承擔的法定職責，具有權利義務的一體性。法律責任是因政府違反上述義務和職責的法律規定而承擔的法律后果。
環境角色責任和環境法律責任最重要的區別是責任規范的范圍不同，作用形式也不同。這兩種責任在調整社會關系時有其各自的作用和優勢?？傊?，環境角色責任作為一種道義責任，有上升到法律的高度上來，即向環境法律義務轉化的趨勢。我們可以根據現實的需要把環境道義中的某些原則和要求以法律規范的形式加以確認，使之具有法的屬性。遵守法律化的環境道義成為法律上的義務，從而使它獲得強有力的保障。對于既違反環境道義規范也違反環境法律規范的行為，既要受到道德譴責又要受到法律追究，這樣就能使環境道德更好地發揮作用。對于僅違反環境道義的行為，則由道德評價或者其他法律之外的手段來調整。而環境法律責任作為違反環境法律義務而承擔的否定性評價，原則上必須與環境法律義務是對應的，否則由于懲戒機制的缺失而使得義務不履行并沒有得到及時有效的評價反饋，就會最終導致環境法律失靈〔4〕。
二、地方政府承擔環境責任的理論基礎
（一）科學發展觀理論
以科學發展觀為統領，構建和諧社會是我黨結合國家經濟和社會發展的現實提出的一項重要的治國方略。國家主席胡錦濤在十六屆四中全會上總結了構建和諧社會的六大特征，即民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。其中人與自然和諧相處就是指生產發展，生活富裕，生態良好的狀態。中共中央十六屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，又將建設資源節約型、環境友好型社會作為一項重大任務來實現。溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上發表題為《全面落實科學發展觀 加快建設環境友好型社會》的講話，指出“貫徹落實科學發展觀，促進人與自然和諧發展，必須加強環境保護?！薄氨Ｗo環境是加強社會管理和公共服務的重要方面，是政府義不容辭的職責。地方政府要對環境質量負總責，把環境保護擺上重要議事日程?！?/p>
（二）公共產品理論和外部性理論
公共物品的嚴格定義最早由薩繆爾森給出，其將純粹的公共物品定義為：每個人消費這種物品不會導致別人對該物品的消費的減少。根據其定義，公共物品〔5〕具有兩個重要特征：即非排他性和非競爭性，一旦公共物品提供出來，不可能排除任何人對它的消費和享用。外部性主要研究市場經濟條件下一個市場主體對于其他主體或者社會的影響，以減少負外部性，增進正外部性。
環境治理與經濟發展總是在特定的制度框架下進行的。由于環境資源的公共屬性和“外部效應”，市場機制無法在環境資源保護方面實現資源的最優配置，即所謂“市場失靈”，從而為政府干預即通過制度創設和供給降低交易費用提供了理論依據。對于市場機制不能有效提供良好環境這一公共物品，政府應承擔義不容辭的責任；對于由負外部效應引起的環境污染、資源耗損等，由政府運用法律、經濟手段加以矯正，以控制經濟運行軌跡趨于正常狀態，同時也為市場機制功能的有效發揮提供良好的平臺。政府必須加大投入保證環境質量，同時越來越多相關的環境法律、制度、規劃將由政府提供并保證執行。
（三）政府責任理論
保護環境關系到我國現代化建設的全局和長遠發展，是造福當代、惠及子孫的事業。黨中央、國務院歷來重視環境保護工作，把保護環境作為一項基本國策，把可持續發展作為一項重大戰略。黨的十六大以后，黨中央提出樹立科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要思想，提出建設資源節約型、環境友好型社會的奮斗目標。這是我們黨對社會主義現代化建設規律認識的新飛躍，也是加強環境保護工作的根本指導方針。同時，這也明確了環境保護是政府的重要政治責任。
我國《環境保護法》第 16 條規定，地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。1996 年 8 月國務院發布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中也規定：“地方各級人民政府對本轄區環境質量負責，實行環境質量行政領導負責制”，“地方各級人民政府及其主要領導人要依法履行環境保護的職責”。這些規定在法律上確認了地方政府在環境保護方面負有職責。根據權責一致的原則，如果地方政府違反環保職責則有可能承擔相應的責任，即地方政府的環保責任。
（四）環境權益觀
隨著當代哲學思潮的發展，人類逐步認識到人類和環境的關系并不是傳統意義上的主體和客體，支配與被支配的關系，而是平等的和諧共處關系。根據當代環境權理論，環境權包括公民（自然人）、單位、國家和人類環境權，其中公民環境權是最基礎的環境權。公民環境權是指公民有在平衡、健康的環境中生活的權利。環境權的意義在于：確認自然人享有在適宜環境中生存、發展的權利和履行保護環境的義務，是自然人依法利用環境要素或環境資源，享受適宜的生活環境條件的法律保障，是防止個人生活環境被污染、破壞而使其身心健康和財產遭受損害，或在受到損害時依法請求救濟的法律武器。它賦予公民參加環境保護活動、參與國家環境管理和提起公益訴訟的平等資格，是實行環境民主和公眾參與的法律依據。公民環境權為公民參與環境決策和管理、提起環境公益訴訟奠定了權利基礎。環境法中的政府環境責任的完善，應該以保障和落實環境權為宗旨，特別是要從維護和落實公民環境權出發，通過規定政府支持公眾參與環境保護公益環境訴訟，為公民享用環境權提供服務等政府環境義務，以公民環境權制約企業經濟人本性以強化政府對企業管制的權力，以公民環境權制約政府權力以解決政府權力濫用及尋租等政府環境失靈問題，以公民環境權激活政府環保義務以解決環境執法司法正當性和有效性問題。
三、地方政府環境保護義務
我國《環境保護法》第 16 條規定，地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。1996 年 8 月國務院發布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中也規定：“地方各級人民政府對本轄區環境質量負責，實行環境質量行政領導負責制”，“地方各級人民政府及其主要領導人要依法履行環境保護的職責”。這些規定在法律上確認了地方政府在環境保護方面的法定義務。具體來說，地方政府環境保護義務包括以下幾方面：
（一）制度供給義務
根據制度經濟學的觀點，制度本身也是一種資源。環境保護法制化需要健全的環境立法予以支持。因此，地方政府主要職責之一就是制定完善的法律法規，保證各項環境工作都能有法可依。根據《立法法》第73條的規定，地方政府可以根據法律、行政法規和地方性法規，制定規章，可以根據本地方的具體情況和實際需要制定地方政府規章；開展環境保護政策研究；組織對地方重大經濟和技術政策進行環境影響評價工作。
從實體上來說，地方性環境保護立法應當兼顧對“市場失靈”和“政府失靈”的雙重關注，既要體現“監管被監管者”，又要體現“監管監管者”〔6〕，全面規定經營者的環境義務、責任，以及政府機關及其工作人員的環境職責和責任。從立法程序來說，應當充分體現民主，充分聽取社會各界的意見，充分重視公眾參與機制和市場機制的運用，這樣立法才有可能更加科學合理，具有正當性和有效性。
（二）環境執法義務
地方政府環境保護執法不嚴，監管不力，已成為影響環境治理的嚴重障礙〔7〕。近些年來，我們重視環境法制建設，加強了環境管理。但是，環境保護中有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還比較普遍，對環境違法處罰力度不夠，違法成本低、守法成本高。一些地方對環境保護監管不力，甚至存在地方保護主義。有的地方不執行環境標準，違法違規批準嚴重污染環境的建設項目；有的地方對應該關閉的污染企業下不了決心，動不了手，甚至視而不見，放任自流；還有的地方環境執法受到阻礙，使一些園區和企業環境監管處于失控狀態。這種狀況不改變，環境污染就不可能得到根本治理。
為此，地方政府必須加大環境執法力度。建立完備的環境執法監督體系，堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究，嚴厲查處環境違法行為和案件。深入開展整治違法排污企業、保障群眾健康專項行動，決不允許違法排污的行為長期進行下去，決不允許嚴重危害群眾利益的環境違法者逍遙法外。
（三）推動公眾參與義務
環境保護涉及到廣大社會公眾的利益，市場主體對于環境資源的不同利益需求和自主選擇、自主決定權，對于地方政府決策的參與權、監督權應當得到充分的尊重。因此，政府具有推動公眾參與環境保護事業的責任，充分發揮市場機制和公眾參與機制的作用。在公眾參與方面，明確公民參與環境保護事業的基本權利；構筑公民環境權的保護制度，明確公民的環境使用權、知情權、參與權以及相應的程序性權利。公眾參與遵循廣泛、平等、民主、公開和便利的原則。
地方政府應當通過立法明確環境保護公眾參與的范圍《山西環境保護公眾參與辦法》第六條規定，“環境保護公眾參與范圍：（一）以法定方式參與環境立法；（二）參與環境保護政策的制定和環境保護規劃的編制；（三）參與建設項目環境影響評價、規劃環境影響評價工作；（四）建設項目竣工環境保護設施驗收工作；（五）重點工業污染防治及生態恢復治理工作；（六）對環境保護部門的工作提出意見和建議；（七）對環境違法行為進行監督、檢舉和控告；（八）對環境保護行政主管部門及其工作人員玩忽職守、濫用職權、循私舞弊等行為進行檢舉和控告；（九）法律、法規、規章規定的其他行為?！?；為確保公眾知情權，公眾有權獲得信息的范圍；公眾獲取環境信息的方式；公眾參與法規政策制定、環境管理、環境監督、環境影響評價的方式和途徑。應當運用獎懲結合的調整手段，對公眾積極參與環境保護工作頒發榮譽證書或者給予表彰；對于模范遵守環保法律法規、積極公開環境信息，接受公眾監督的企業給予鼓勵；對于違反環境保護義務的企業依法進行處理；對于環境保護行政主管部門或者負有責任的行政機關工作人員違反環境法律規定的予以問責，給予行政處分。
四、地方政府環境保護責任
（一）政治責任
從世界范圍內來看，政治責任主要包括政黨更迭、引咎辭職等。我國《公務員法》從基本國情出發，規定了公務員引咎辭職制度，將領導成員應當承擔的政治責任予以法律化。我國對于違法亂紀的黨政領導干部，依法追究其法律責任的制度已經比較健全。但是追究工作失職、領導失誤等領導責任的法律制度尚未建立，現實中相當一些領導干部的責任意識淡薄?，F在通過建立適用于公務員中領導成員的引咎辭職制度，并將責令辭職作為其后續管理制度加以規范，有利于為黨政領導干部的責任追究制確立法律依據。根據環境法律法規規定，各級政府、政府各部門要按照各自享有的環境保護職權以及運行方式和環境可持續發展的目標要求，明確其在環境保護工作中的政治責任，并予以合理的分配；同時將建立起嚴格的環境政治責任追究制度，監督制度，問責制度，若未能履行環保職責或未能正確、合法地履行環保職責將受到追究，直至被追究法律上的責任。
（二）法律責任
1.違憲責任
地方政府的環境違憲責任是指地方政府的行政行為違反憲法規定的環境保護內容所應承擔的后果，特別是地方政府發布的具有普遍約束力的決定和命令等抽象行政行為若直接與憲法相關規定發生沖突，地方人大及其常委會則可通過撤銷、罷免等方式追究行政機關及其首長的責任。根據我國的立法現狀，憲法的規定基本體現在各基本法律、法規中，違反了憲法的規定一般也同時觸犯了某些相關法律法規并有相應的責任承擔。但是由于立法技術問題以及考慮到國情和規范的可操作性，還有一些原則性較強的規定并沒有在具體法律中體現，如環境權、受教育權等權利的現實保護和救濟，以至于在實踐中很難對違憲行為進行處理。此外由于違憲審查制度在我國還沒有真正建立起來，現實中做出違憲行為的往往又是地方政府或其他很難對其追究責任的機構或者官員，這既不利于我國法治權威的樹立，也不利用民主制度的正常運行，因此對這一責任的追究機制亟待建立并完善。這種違憲責任的追究需要健全各級地方人大監督的職責，根據《立法法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》履行監督職責。
2.行政責任
地方政府的環境行政責任主要是地方政府行政行為違反了環境法律、法規規定的職責義務時所應承擔的行政責任。地方政府的環境行政法律責任根據主體進一步細化，可以分為地方政府承擔的環境行政法律責任以及政府公務人員承擔的環境行政法律責任。關于政府機關公務人員的行政責任，相關法律法規進行了明確的規定。國家環?？偩钟?2006 年 2 月 20 日公布的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》中要求對有環境保護違法違紀行為的國家行政機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及對有環境保護違法違紀行為的國家行政機關工作人員，由任免機關或者監察機關按照管理權限，依法給予行政處分。該暫行規定對行政機關違反環保職責的行為及其相應的責任形式做了比較全面的規定，是我國環境責任立法的一個進步。但其法律效力尚低且為暫行規定，是否能在實踐中得到很好的執行目前尚不得而知。希望國家在這方面加快立法的腳步和力度，不斷地完善環境責任立法。
3.刑事責任
環境犯罪構成要件是構成環境犯罪的必要條件。承擔環境刑事責任的前提是地方政府的行為符合了環境犯罪的構成要件。它與其他犯罪一樣，也包括四個方面：（１）環境犯罪的主體。環境犯罪的主體是指從事污染或破壞環境的行為，具備承擔刑事責任的法定生理和心理條件或資格的單位和個人。地方政府的環境刑事責任根據主體可以分為地方政府的環境刑事責任和其公務人員的環境刑事責任。（２）環境犯罪的主觀方面。在破壞環境的犯罪中，多為故意犯罪。但也有過失犯罪，即對環境損害后果的發生在主觀方面上存在過失的心態。 （３）環境犯罪的客體。環境犯罪客體是為環境刑法所保護并為環境犯罪行為所侵害的社會關系。（４）環境犯罪的客觀方面。環境犯罪的客觀方面是環境犯罪活動外在表現的總和。包括犯罪人所從事的危害環境的行為、危害結果以及行為與結果之間的因果關系。根據環境法及刑法的有關規定，地方政府公務人員在環境方面的刑事責任主要是瀆職犯罪，包括濫用職權罪、玩忽職守罪、環境監管失職罪等。
4.其他責任形式
地方政府作為公法人，其承擔責任的形式較其他責任主體是有限的〔8〕。 因為即使是一個良好的政治制度也不應該讓政府去負無限責任，這樣不利于責任的區分。因此，地方政府可能承擔的責任刑事主要是違憲責任、行政責任、政治責任、刑事責任。地方政府基于其職能定位，不可能承擔民事責任即環境侵權責任。
結語：
地方政府環境責任是一個完整的“角色責任——法定義務——法律責任”的邏輯體系。在“有法可依”的情況下，相當多的地方政府在環境保護方面沒有做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。這主要是因為政府環境責任沒有落實，出現“政府失靈”。只有完善環境法律責任體系才能保證全社會的所有力量都能對環境保護負起責任，尤其是使得地方政府重視環保職能的行使，保護我們賴以生存的環境；只有完善環境法律責任體系，對地方政府追究環保責任，才能使我們國家不致走發達國家“先污染，后治理”的老路，實現環境保護與經濟的可持續發展；只有完善環境法律責任體系才能使我們的各項工作符合節約型社會以及國際環境保護發展趨勢的要求，樹立良好的責任政府形象。強化地方政府環保責任，將地方政府的環保責任在法律中落到實處，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，才能最終建立起完善科學的環保責任體系，依法開展環境保護工作，實現依法治國的偉大構想。
〔參考文獻〕
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〔8〕江平主編.法人制度論〔M〕.中國政法大學出版社，1994.41-45.
（責任編輯：石本惠）
作者：李俊斌 劉恒科