今天小編為大家精心挑選了關于《中央銀行國庫監管論文(精選3篇)》，僅供參考，大家一起來看看吧?！菊繃鴰毂O管對確保國庫資金安全、順利執行與貫徹國家政策起著關鍵作用。但基層國庫在監管過程中，仍遇到諸多問題，影響到了基層國庫的監管效果。加強國庫監管工作，對于提高我國國庫管理效率、推動我國國庫改革和發展，有重要意義。
中央銀行國庫監管論文 篇1：
基層國庫監管的難點及對策
國庫監管是基層中國人民銀行的一項重要工作，中國人民銀行機構改革后，其職能主要轉向宏觀調控和金融服務，國庫工作實現從以單純服務為主向服務與監督并舉的轉變。在加強和改善國庫監督管理中，各級人民銀行國庫部門通過積極的探索，形成比較完善、系統的國庫管理制度，但由于長期的工作程式和思維慣性，目前大多數國庫還沒有從“核算型”模式真正轉變成“核算監管型”模式，很大程度上制約著國庫監管職能的正常運作。因此，深入分析和研究當前國庫監管中存在的問題，提高履行國庫監管職責的能力和水平顯得極為重要和必要。
一、基層國庫監管存在的問題
(一)基層國庫人員素質不高和配備不足，使監管力度不夠
1 中國人民銀行和財政部1989年頒布的《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》明確規定了各級國庫人員的編制數，即中心支庫一般配備3-9人，支庫一般配備2-5人。2003年推行的國庫會計核算系統對人員又有增加的要求?；鶎訃鴰烊藛T的配備較少，滿足不了業務量的快速增長。國庫人員整日忙于日常核算業務，在一定程度上影響了監管工作的深入開展，特別是縣支庫處在國庫工作的第一線，同時又擔負著鄉鎮國庫和轄區國庫經收處檢查、監管的任務。保證正常的業務核算已經很難，因此不可能再有精力和時間去履行國庫的監管職能，導致監管工作力度不夠。
2 國庫人員素質不能適應、滿足國庫工作發展的需要。國庫監管是一項專業性、政策性極強的工作，它不僅要求從業人員有豐富的金融理論知識、國庫業務工作經驗，而且要求從業人員具有較強的責任心和事業心，不僅需要掌握金融政策法規，還需要熟悉財政、稅務政策法規。但是，基層人民銀行在國庫人員的配備上，基本屬于核算型人員，善分析、能管理的人才缺乏，而且知識結構單一，難以承擔強化國庫監管的任務。素質較低主要表現在：一是監管水平低；二是政策水平低；三是國庫人員運用現代化工具能力弱；四是寫作和分析水平低。這些問題的存在，與形勢的發展產生了較大的矛盾，給國庫工作帶來了不利影響，已成為加強國庫監管工作，進一步提高國庫管理水平的一個迫切需要解決的問題。
(二)國庫資金支撥不夠規范
國庫資金支拔的規范與否，直接影響到財政預算執行和國庫資金安全。盡管國庫部門制定了一系列的規章制度，但是在實際操作中仍然存在一些問題：一是撥款憑證雖然是財政支拔的專用憑證，但它不是重要空白憑證，也無憑證編碼和防偽標識，因而存在被偽造的可能：二是財政部門不能及時提供撥款單位清單和撥款計劃，國庫難以掌握國庫資金流向，所以在辦理撥款時缺乏充分的法律依據，難以進行有效監管。
(三)預算收入退庫，監管被動
預算收入退庫是指將已經入庫的預算收入退還給原納稅人的一種行政手段。預算收入退庫是國庫資金支付的重要手段和內容。國庫在把握退庫政策，杜絕不規范行為中起著至關重要的作用，但由于退庫種類繁多，且沒有相關的法規制度作為政策依據，只能根據一些部門性、地方性的文件來審核，造成國庫部門對退庫的審核與監管流于形式，只能看看其手續是否齊全，并無監督管理的權力。因此，國庫在退庫內容的真實性和退庫范圍的審核上難以把握，對退庫的監督往往顯得被動。
(四)國庫經收處稅款延解問題屢禁不止
造成國庫經收處延壓稅款的因素：一是國庫經收處業務經辦人員政策觀念不強，視稅收為從屬業務，所以在處理業務時總是先辦理資金匯劃、現金收付等，待閑暇時才來處理代收稅款業務，如遇業務高峰時錯過票據交換時間，往往導致稅款延解；二是商業銀行人員少，一個經辦人員要兼顧兩三個崗位的業務，在稅收高峰時易導致稅款延解等。商業銀行是在義務辦理代收稅款業務，這與其以營利目的的經營宗旨相悖，無法刺激商業銀行代理稅收業務的積極性。
(五)國庫數據反映方式單一，不能滿足宏觀決策的需要
國庫是國家預算執行部門之一，其收支數據是國家財政政策執行情況的反映，中央銀行利用國庫提供的數據研究國家財政政策，實施正確的貨幣政策，發揮宏觀調控作用。目前國庫數據反映方式單一，僅能反映財政資金收支存的情況，主要是和財稅部門對賬。而沒有形成完整的反映收支情況的指標體系，反映的信息內容少，缺乏相關業務的有關數據，不利于財政金融的綜合分析。
二、解決基層國庫監管問題的建議
(一)加強綜合業務培訓，提高國庫人員監管素質，根據國庫業務變化發展的需要，要盡快充實國庫人員
解決國庫人員配備不足的問題，基層國庫機構的設置和人員配備應按中國人民銀行關于國庫會計管理與操作的規定和[2001]第1號中國人民銀行令的要求，擇優配備國庫人員，確保國庫崗位實現記賬、復核、檢查三分離。同時，需要補充新生力量，把具有綜合業務知識能力和責任心強的優秀人才充實到國庫部門，以加強國庫監管及檢查工作。
(二)基層國庫要開展多層次、多渠道的培訓工作，并以各種形式促進工作人員不斷學習新知識，掌握各項政策、法規和監管制度，努力提高國庫人員業務素質和管理水平，以盡快滿足國庫工作崗位設置的需要
國庫人員必須不斷拓寬自己的知識面，提高知識層次。一要勤奮學習，善于鉆研，不斷更新理論知識和實踐經驗，盡量使自己的知識水平與中央銀行國庫職能相適應。二要重視培養國庫人員的操作能力。國庫人員要通過多層次、多渠道、多形式的反復練習，逐步提高自己的國庫專業技能素質。三要有開拓意識，針對自身業務特點和轄區實際情況，以嶄新的思路分析、研究和解決國庫工作中出現的新情況、新問題，提出創造性的工作目標和建議。四要塑造一支既有理論知識，又有實踐經驗；既能搞會計核算、又能開展監管、調研、分析的復合型隊伍。最后，要努力提高國庫人員思想素質，轉變國庫人員思想觀念，樹立監督意識，抓住熱點、難點問題開展國庫監管工作，確保國庫資金的安全。
(三)建立科學的監督手段，有效行使監督
國庫監督的目的是使財政預算收支的執行規范化，要實現有效的監督和控制，不能單靠經辦人員的經驗和責任心，必須要有一套科學的監督手段。應盡快建立財稅庫行橫向聯網體系。實現資源共享。將需要監督的一些計劃指標、比例以及政策納入其中，實現科學、準確、有效聯網系統，核算時程序自動識別有無超預算，并提出警示報告：切實發揮國庫在財政資金運行風險上的預警作用。
(四)對退庫重新修訂，完善退庫方面政策、規章
一是對已出臺的退庫政策進行一次系統、徹底的清理，凡不合時宜的、互有矛盾的或不便操作的文件，及時廢止或重新修訂：二是再出臺新的退庫政策均須由財政、征收機關、國庫部門聯合發文，并明確規定在以后的工作中，凡不是聯合下文件一律不予執行，退庫業務也不予辦理：三是改變退庫文件的發放渠道。凡退庫方面的文件規定除要求發送財政、稅務等執行機關外，還要一并發送到各級國庫監督部門，以保證退庫政策執行上的一致性、連貫性，從而提升了退庫監管水平。
(五)要樹立銀行有償服務的觀念，銀行(經收處)辦理業務不應成為“免費的午餐”
另外，中間業務正在逐漸改變銀行的傳統收入結構，成為商業銀行新的利潤增長點。為此。財政、稅務機關要樹立有償服務的觀念，改善銀行業務收費的外部環境。建議中國人民銀行總行、財政部、國家稅務總局相關協商，盡快制定經辦國庫業務的收費范圍和標準，供基層部門參考。
(六)完善國庫監管數據分析反映體系
在對國庫會計進行完整性、準確性、及時性、科學性管理的同時，要完善國庫監管數據分析體系，加強國庫統計分析工作。一是完善單項指標內控體系，建立收、支、退等絕對指標體系，全面真實反映國家預算收支水平。二是完善綜合指標體系。建立結構進度等相關指標體系，以動態和靜態兩個方面綜合反映國庫收支的現狀、趨勢及原因。三是加強統計分析，充分利用數據，綜合實際，搞好國庫收支的預分析，為國庫監管提供監管信息，為相關部門決策提供依據。
(七)加強與政府、財、稅、行的交流，提高對國庫監管職能的認識，以協調配合，共同提高工作效率和服務水平
以前財、稅、行對國庫監管職責的行使偏差，認為其搞好服務即可。其實，從國庫監管內容來看，主要是對預算收入的及時繳庫，防止商業銀行延壓、占用、截留或挪用預算資金：對財政撥款和集中支付進行監督，防止超額度和不合理支付：加強退庫監督，審核退庫是否符合政策規定。其監管職責是制約一方利益，維護整體利益。保證國庫資金安全和完整的必要手段，服務是最終目的。只有將監管融于服務之中，才能全面提高國庫監管水平，樹立人民銀行良好形象。
作者：曹琰強
中央銀行國庫監管論文 篇2：
國庫監管工作改進研究
【摘要】國庫監管對確保國庫資金安全、順利執行與貫徹國家政策起著關鍵作用。但基層國庫在監管過程中，仍遇到諸多問題，影響到了基層國庫的監管效果。加強國庫監管工作，對于提高我國國庫管理效率、推動我國國庫改革和發展，有重要意義。
【關鍵詞】國庫 國庫監管
經理國庫是中國人民銀行的重要職責之一，國庫是國家預算執行過程中的重要組成部分，在經濟快速發展中今天，扮演著越來越重要的角色，發揮著更加重要的作用。國庫通過辦理預算資金的收納、劃分、留解、退付，及預算支出的撥付等各環節，保障了國庫資金的安全，確保了國家預算的順利執行，促進了國家經濟建設和人民生活水平的不斷提高，這些都離不開基層國庫監管工作的順利開展?？梢哉f國庫是聯結財政與貨幣兩大政策的橋梁和紐帶，因此著力提高國庫工作的水平和質量，特別是要更加注重增強基層國庫監管水平，更加注重提高經理國庫的履職能力和水平，有利于增強服務政府民生的活力和動力，充分發揮國庫在貫徹國家政策和保障國家預算執行中的積極作用。
一、國庫監管的現狀
（一）我國國庫監管制度的現狀
國庫管理制度屬于我國國家金庫管理與運行體制的組成部分。人民銀行國庫經過多年的發展實踐，已形成了較為完善的制度體系，對國庫的改革發展起到了重要的推動作用。但隨著我國財稅體制和金融體制改革的不斷深化落實，國庫管理制度改革相對滯后于國庫業務的發展，制約了國庫職能的發揮。
2014年和1994年國家分別頒布的《中華人民共和國預算法（2014年修正）》（以下簡稱《新預算法》）和《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）規定，各級政府預算由財政部門負責制定，人大負責組織執行，人大及其常委會、審計部門對、決算進行監督，同時，賦予財政部門對各部門預算執行情況進行監督等職責；明確了中央銀行經理國庫的法律地位及國庫依法辦理政府預算收支業務并接受本級政府管理監督，接受本級財政指導監督，但未提及國庫任何監督權限問題。2003年修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》），雖繼承了中央銀行經理國庫的職責，增加了對代理中央銀行經理國庫行為的金融機構的依法監督和追究責任權，但未作進一步闡釋?，F行1985年發布的《中華人民共和國國家金庫條例》（以下簡稱《國家金庫條例》），在法律法規層面上，細化了國庫負責辦理國家預算資金的收入和支出業務內容，同時還賦予了國庫在執行中的促進和監督作用的職責，主要包括：（1）督促簡稱各經收處和收入機關所收的款項，是否按規定全部繳入國庫，如有違法不繳納的，應及時查糾處理；（2）國庫有權拒絕執行，擅自變更各級財政之間的收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調整庫款賬戶之間存款余額的事項；（3）國庫有權拒絕辦理不符合國家規定的退庫事項；（4）監督財政存款的開立和財政庫款的撥付；（5）國庫有權拒絕執行，任何單位和個人強令國庫辦理違反國家規定的事項，并及時向上級報告；（6）國庫有權拒絕受理，不合規的憑證。但該條例沒有規定具體的監管手段，因此中央銀行國庫在政府預算管理中履行監督管理職責存在法律不足的障礙。
隨著國庫業務的發展，人民銀行一直以完善國庫制度體系建設，切實履行國庫職能為目的，在國庫會計核算管理方面先后制定了《國庫會計管理規定》、《國庫會計核算業務操作規程》、《中國人民銀行國庫資金清算業務處理手續》，在加強國庫監管方面制定了《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》、《商業銀行、信用社代理鄉鎮國庫業務審批工作規程》、《國庫監管指引》等一系列業務管理制度規定，在推動國庫電子化發展方面，出臺了《國庫信息處理系統暫行管理辦法》，同時在《中國人民銀行基本會計制度》、《中國人民銀行行政許可實施辦法》以及《金融違法行為處罰辦法》中都對國庫管理進行了相關的規定。
目前，我國已經確立了以《新預算法》、《預算法》、《中國人民銀行法》、《預算法實施條例》、《國家金庫條例》及其實施細則為核心，以《國庫會計管理規定》、《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》等為主體，以業務操作規程等為補充的，涵蓋國庫會計核算操作與管理、財稅庫銀橫向聯網、國庫單一賬戶制度改革、國庫監督管理、行政許可等多層次的國庫法律、規章和制度體系，為全面履行國庫職能提高了保證。
（二）基層國庫監管實際操作中的現狀
人民銀行經理國庫工作三十多年的發展歷程，基層國庫一直在加強監管工作。不斷完善內部控制，加快國庫電子化建設步伐，加強隊伍建設，優化隊伍結構，縣級支行配備專職人員從事國庫業務，努力依法履行好經理國庫職責。
二、國外發達國家預算監督機制的經驗及啟示
縱觀世界各國，西方經濟發達國家的財政管理制度，均能體現預算決策、執行、監督“三權分離”的制度特點。在嚴格透明的部門預算前提下，建立健全包括事前、事中、事后監督的完整有效的政府預算監督和制約機制，而且西方大多數國家的真正預算權不在政府，而在議會，體現了預算執行和監督的科學性。
（一）西方經濟發達國家的經驗瀏覽
美國的財政預算管理，從始至終都處于國會的嚴格控制之下，國會是國家財政決策的主體。國會不同委員會通過嚴格的程序對預算進行審議，具體執行預算撥款時，必須嚴格按照預算委員會并經國會參、眾兩院的多個撥款委員會審核通過后，方可由國庫支付部門按照國會的撥款決議，通過聯邦儲備銀行進行撥付，以完整、統一的事前、事中、事后的監督過程，形成了完善的監督體制。意大利在經過嚴格的預算編制和審批程序后，中央銀行國庫嚴格按照預算進行資金撥付，并每個工作日將政府收支明細信息發送到財政部和國家審計署；財政部每月根據國庫提供的數據，匯總編制覆蓋各級政府和公共機構收支信息的政府財務報告，并在政府公報上發布，以此實現公眾對政府財政行為的監督權利，也使中央銀行在提高公共財政管理效率中，發揮重要而獨特的作用。同時國家審計署進行事后監督，確保公共支出符合預算。法國、英國、巴西等經濟發達和發展中國家同樣如此，嚴格貫徹預算管理各相關部門和環節過程的相互制約、相互監督原則，并充分發揮具有超脫、獨立地位的中央銀行在政府預算收支執行過程中重要的監督作用。
（二）發達國家經驗對我國國庫監管工作的啟示
三權分立制度是西方國家經過幾百年實踐建立起來的政府預算管理的有效制衡機制和制度，對維護法律的權威性，保障民主、法治，維護國家政治與社會的穩定都有著重要作用，對探索我國部門權力制衡具有重要的啟示作用，值得借鑒：
1.實行預算編制、執行與監督三分離制度，是加強財政性資金管理的有效措施。西方國家的預算編制審批權、預算執行權及預算監督權，既相互獨立又相互制約。經議會批準的預算編制細化到每一個項目的開支，而且預算編制已經審批，必須嚴格執行。預算監督的審計部門獨立于政府以外，只對議會負責。而我國雖然在形式上與其相同，但實際操作卻相差甚遠。我國預算是由財政部門負責編制、報經全國人大審核通過，并沒有建立公開、透明及充分的預算討論機制；預算草案屬于粗線條；我國的審計機關隸屬于政府，因此缺乏獨立執法的能力，權力之間缺乏制衡，使得監督職能弱化。中國人民銀行國庫部門，盡管在預算執行時可以進行事中、事后監督，但由于缺乏法律依據，預算約束的剛性難以實現。因此，我國應加強財政資金管理力度。一是成立預算編制的專門機構。將預算編制的職能從財政部門分離出來，專門履行預算編制職能，從制度上、體制上實現預算編制與執行的徹底分離。二是細化預算。在預算編制專門機構編制預算以及各級人大審核預算草案時，增加公開論證程序，加大預算的科學性、可行性和透明度。三是強化預算執行的剛性。財政部門和預算單位應嚴格執行經過人大批準的各項預算，特別是從資金的具體用途、數量和時間三個方面嚴格按預算進行支付，預算調整應嚴格比照預算編制的審批很有病，變預算執行的隨意性。四是建立科學有效的監督制約機制。在強調預算編制與執行真正分離、預算剛性的同時，要強化人大對預算的事前審批監督作用，加大中國人民銀行國庫部門對預算的事中監督、審計和事后監督作用，從而謀求構建我國職責清晰，合理高效的事前、事中、事后監督體系。
2.實現國庫單一賬戶集中收付制度，是加強財政資金管理的國際慣例。西方國家實行國庫單一賬戶集中收付制度，立法機構批準的所有支出都要在預算中反映，除個別臨時性資金在商業銀行開立賬戶外，其他所有財政性資金全部繳入在中央銀行開立的國庫單一賬戶核算。其經驗表明，國庫單一賬戶集中收付制度，是比較規范成熟的管理方法。2014年《新預算法》中，規定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，使國庫單一賬戶集中收付制度提高到了法律的層次，賦予了法律的權威性?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”，法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。認真貫徹落實《新預算法》，是人民銀行經理國庫工作的一項重要任務，當前應著重做好以下工作：一要加快預算外資金、非稅收入納入預算內管理的步伐。二要取消國庫收支過程當的中間環節，所有政府財政收入均由納稅人直接通過其開戶行繳入國庫，而所有的政府財政支出，均由國庫單一賬戶直接撥付到最終收款人的賬戶，以此提升國庫資金的使用效率，加大財政收支透明度。三要針對?社會保障基金參保人數日益增加，收支規模迅速擴大，繳費方式多樣化的特點，將社?；鸷娃r民工養老保險基金作為特殊性質的資金逐步納入國庫收付，社?；鸷娃r民工養老保險基金通過國庫直接支付到參保人的賬戶，確?；鸬陌踩?，提高基金的收支效率。
3.采用高效的國庫現金管理方式，能夠大幅提升財政性資金的使用效益。西方國家很重視國庫現金管理工作，具有較高的國庫現金管理水平，他們國庫現金管理的目標是以成本最低的方式，及時滿足國庫支出需要，即在保證國庫支出需要的基礎上，維持國庫單一賬戶的存款余額最低。如西班牙的《總預算法》規定，中央銀行的日國庫現金余額應當保持在3億歐元以上。如果在工作日當中，國庫現金余額降到3億歐元以下，西班牙經濟財政部將根據國庫現金余額預測，及時進行國庫現金管理操作籌集資金，確保工作日結束時國庫現金余額回到3億歐元以上。當前，我國的國庫現金管理工作處于剛剛起步的階段?？梢越梃b國外先進做法，從中央到地方逐步開展國庫現金管理，探索規范國庫現金管理的有效辦法。一是將預算外資金納入國庫單一賬戶管理，將預算外資金的現金管理比照預算內資金的現金管理方式，由人民銀行和財政部門共同進行庫存資金運作。二是保持適量庫存，在確保財政性支出不受影響的前提下，可先將多余的庫存資金，采用招投標的方式存放到商業銀行，以此提高國庫資金的收益率。三是綜合運用實證和計量等方式進行國庫收支預測，為國庫現金管理的具體操作提供依據。四是逐步研發科學有效的國庫現金管理操作工具，不斷完善現金管理的手段，使其符合我國的實際情況。
4.加強中央銀行與財政部之間的密切協作，是加強國庫資金管理的重要手段。西方國家經濟財政部與中央銀行之間有嚴密的協作機制，中央銀行不僅充當財政的出納，還定期與經濟財政部交換現金預測信息，共同做好現金管理工作。我國人民銀行國庫與財政部同為預算執行部門，加強中央銀行與財政部門之間的密切合作，對于加強國庫資金管理尤為重要。首先，對于預算執行過程中的具體職責分工，可以比照西方國家的做法，雙方簽訂協議，便于中央銀行與財政部門在預算執行的過程中，既能分工又能合作。其次，國庫存款作為人民銀行基礎貨幣的重要組成部分，其流入、流出對貨幣供應量有直接影響，對整個社會的資金流量也產生較大影響。因此中央銀行應與財政部門協調，及時了解財政性資金的變化情況，并建立對沖機制，消除其對貨幣調控產生的抵消作用，降低宏觀調控的成本。
三、我國國庫監管中存在的問題
（一）國庫監管制度需進一步完善
縱觀人民銀行經理國庫工作三十多年的發展歷程，不同時期的國庫管理制度，在保證國家預算順利執行和人民銀行履行經理國庫職能方面發揮了重要作用。但隨著經濟金融形勢的日益改變以及財稅體制的不斷發展，國庫管理制度的改革相對滯后較多，在執行過程中暴露了一些限制國庫職能發揮的問題：
1.政府預算管理各部門之間的相互約束不夠，預算資金存在風險。法律明確規定財政是預算制定、執行和監督的主體，具體進行財政預算的編制、執行和報告。由于我國的預算編制和執行程序還不夠十分嚴謹，評審還缺乏相對專業性，如果預算執行過程不能夠相互制約，很容易導致執行風險。如近年來不斷膨脹的財政專戶，財政把自己負責征收的非稅收入（包括預算內和預算外）資金存放在各商業銀行的預算外財政專戶中，進一步加大了財政對資金的掌控力度，由此帶來大量預算資金滯留在商業銀行的財政專戶。不僅給國家預算資金的安全和完整帶來風險隱患，也為財政在選擇代理銀行過程中提供了尋租機會，影響市場經濟的公平競爭，出現了制度腐敗。目前《新預算法》已明確規定“政府的全部收入應當上繳國家金庫”。并且，對于財政專戶的設立，作出了最嚴格的規范，并明確規定對違反規定開設財政專戶的，實行嚴格的責任追究。這為后階段建立健全國庫單一賬戶制度，奠定了良好的法律基礎。但人民銀行在實際操作中應如何全面清理整頓財政專戶，真正實現政府全部收入繳納入庫，盡早建立健全國庫單一賬戶制度，仍是一項挑戰。
2.各級人大和審計部門在預算管理中的監督作用有限。從預算資金所有權和公共財政的性質來說，預算資金的最終所有者是社會公眾，財政部門只是受供著政府委托，在政府預算執行中遵照預算計劃支配預算資金和提供公共服務。執行是否正確應受外部監督，尤其是事中監督。而在我國現行預算執行監督中，缺少嚴格的事中監督環節。雖然各級人大依法對政府預算進行審查、批準和監督，但限于人大主要采取定期召開會議聽取匯報方式，對控制、參與預算管理的專業程度不夠。同時，審計部門與財政部門通隸屬于政府，體制獨立性不強，對預算執行監督滯后，使得監督效果大打折扣，導致我國對預算監督管理的有效性和時效性偏低。
3.國庫在預算管理中的監督職能難以有效發揮。多年來，中央銀行根據《國家金庫條例》，在辦理預算資金的收納、劃分、報解、入庫和支撥與退付等業務中，認真履行監督、反映和管理職責，及時發現、制止了各項違反預算和國家規定的不法行為，堵住了大量違規調庫、混庫，截留上級收入和違規撥款、退庫，監督預算收入及時足額繳入國庫，清理了大量違規開設的過渡性賬戶，努力維護了各級政府的合法權益和財經紀律的嚴肅性，有效地防范了預算資金的風險。但一直以來，國庫監管工作難以有效開展，主要是法力不足、手段滯后。一方面，財政部門對國庫是否應該履行監督職能問題表現矛盾：國庫可對收入入庫進行監督，但對預算支出進行監督存在異議；可對下級監督，但不能對同級監督，即國庫如何監督、監督什么，財政部門和人民銀行存在較大矛盾。具有綱領性作用的《國家金庫條例》只賦予國庫促進和監督職能，具有最高法律作用的《新預算法》和《中國人民銀行法》也未賦予國庫監督管理的職能，只是預算工作的執行機構，并且《預算法實施條例》規定，各級政府應加大對本級國庫的管理和監督，各級政府財政部門負責協調本級預算收入征收部門與國庫的業務工作，國庫監督工作的主體、客體、監督對象、監督內容均沒有明確。而1998年制定的《進一步加強國庫監管工作的通知》和2005年制定的《國庫監管指引》相對于監管工作其法律效力較弱。另一方面，國庫監督職能的履行，目前僅停留在憑證票面基本要素合法性等表面審核上，無法深入審核把關，國庫監督步履維艱。
4.國庫會計制度對外約束力不強。為加強國庫會計管理和正確履行職責，人民銀行相繼制定了《中國人民銀行會計核算操作規程》、《國庫與財政、征收機關對賬辦法》、《國庫會計核算管理與操作的規定》、《國庫會計管理規定（試行）》、《國庫會計管理規定》等規章制度，但這些規章制度在執行過程中，對外難以具有約束力。以某地海關辦理退庫業務為例，《國庫會計管理規定（試行）》第四十八條（三）款規定，“辦理預算收入退庫，經財政或征收機關審批批準后填制收入退還書，送國庫審核辦理”。也就是說退庫憑證要由財政或征收機關送國庫辦理，由于此規定為國庫內部規定，海關不予執行，直到財政部、人民銀行、海關總署聯合下發《關于海關征收的納稅義務人多繳納稅款及應付利息辦理退庫的通知》后，某地海關退庫業務才由海關部門自己送達國庫辦理。
5.業務創新受到制度約束。隨著國庫電子化建設進程的加快，信息技術已在國庫會計核算中廣泛應用，但受到原有制度的制約，信息資源不能得到充分利用。2007年，財政部、國家稅務總局、中國人民銀行聯合發布了，關于印發《財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網管理暫行辦法》。2014年，全國橫向聯網電子繳稅業務量達到2.48億筆，電子繳稅金額達到8.5萬億元。財稅關庫銀橫向聯網信息系統已運行數年，可以說海關稅收已具備電子信息和入庫清單取代紙質憑證的客觀條件，但實際操作中，仍未能取消海關稅收繳款書。而且，由于TIPS全國橫向聯網系統未將海關業務納入其中，人民銀行與海關總署未聯合制定關于海關電子化繳款方面的制度規定，沿用紙質憑證暴露出的繳款書傳遞環節煩瑣，易影響海關稅款及時入庫等問題無法解決。
（二）基層國庫監管實際操作中遇到的困難
1.思想上存在誤區。思想上沒有充分認識到全面發揮國庫監管職能，對促進稅款準確、及時入庫，庫款支撥及時到位，提高國庫資金的使用效率，卻不過看資金安全的重要意義，制約了國庫監管職能作用的發揮。
2.從業人員的數量和素質，與工作要求存在一定差距。國庫監管范圍的擴大和職能的增強，對國庫從業人員的數量和素質提出了更高的要求。但多年來，國庫部門復合型管理人才缺乏，導致監管工作難以有效開展?；鶎訃鴰熘貒鴰鞓I務管理，輕人員思想管理的情況比較普遍，具體表現為：會計核算人員風險和責任意識薄弱；隨著國庫業務處理電子化水平的顯著提高，基層國庫人員現有的知識結構和理論水平，以及對特殊業務的賬務處理能力均有所欠缺。
3.業務風險難防范。一是預算收入退庫風險?！秶鴰鞎嫻芾硪幎ā访鞔_規定：退庫必須要按照國家規定退還給原繳款單位或個人。任何部門、單位或個人不得截留、挪用退庫款項。然而，在實際操作過程中，國庫部門將款項提出后，對所退庫款是否到位，是否退還給申請單位難以追蹤。二是憑證傳遞、使用和管理風險。隨著國庫職能的不斷強化，國庫資金結算呈現出多樣化發展，國庫直接處于資金清算第一線。但是預算撥款書、退庫憑證作為財政、稅務部門在人民銀行國庫部門支付庫款的重要憑證，其管理方式卻一直沒有發生改變，即沒有列入重要空白憑證管理，也未規定其使用期限，財政、稅務部門在填制預算撥款書、退庫憑證時，只是在付款聯加蓋國庫預留印鑒，其他聯沒有任何印章，因此撥款書、退庫憑證的收款聯和收款通知，在傳遞過程中很容易被替換，存在潛在風險。
四、加強和改進國庫監管工作的建議
隨著人民銀行不斷加強金融服務的要求，要充分發揮國庫在經濟社會發展中的重要作用。
（一）完善國庫管理制度，加強國庫制度的可行性
一是進一步修訂《國家金庫條例》。隨著財政、金融體制改革的不斷深化，以及國庫職能多元化發展，國庫的職能不僅體現在核算、監管上，也體現在國庫金融服務上?！秶医饚鞐l例》及其實施細則的部分內容，已經不適應當前財稅和金融體制改革不斷深化而帶動的國庫管理的發展，需要根據目前國庫發展的情況以及今后國庫的發展規劃，對其進行相應的修訂和完善，使其適應國庫長期發展的要求。首先，界定國庫管理的體制和職責。體制的確立和職責的劃分有利于國庫部門履職能力的發揮，國庫的屬性和功能、國庫管理體制、國庫的運行模式、國庫基本權利與職責的重新界定有利于國庫管理水平和服務質量的提高。其次，建立系統完善的實施細則與配套制度。在修訂《國家金庫條例》的基礎上，制定與其配套的實施細則或條例以及國庫會計管理、國庫監督管理、國庫統計分析等方面的規章制度，以保證國家財稅政策和國庫管理制度在不同部門間協調執行。
二是可考慮出臺國庫監督管理辦法。人民銀行經理國庫，是一個純服務性質的職能，不收取任何費用，便于對征收機關和納稅人進行監督。鑒于人民銀行在金融系統的管理者地位，其對商業銀行具有不可置疑的監管權。盡管《國家金庫條例》及其實施細則對于國庫監管的規定范圍較窄、內容籠統，但國庫部門在對金融機構辦理國庫業務的監管和促進稅款及時入庫等方面仍發揮了重要作用。針對國庫部門對財稅部門監管職責不明確的問題，可根據《關于進一步加強國庫監督工作的通知》和《國庫監管指引》出臺國庫監督管理辦法，加強對商業銀行、征收機關和納稅人的約束力，使國庫監管切實做到有法可依，真正履行好預算執行和監督管理的雙重職責。
三是盡早明確國家金庫退庫管理辦法。通過發布國家金庫退庫管理辦法，明確辦理各類退庫時，征收機關所需提供的相關審批手續以及文件依據的種類，明確退庫辦理流程，并規范國庫、財政、稅務等部門在退庫管理中應履行的職責，建立制約機制和責任追究制度。
四是制定國庫業務操作規范。為了適應國庫集中收付制度、政府收支分類、國庫現金管理等改革，人民銀行對經理國庫工作提出了更高、更新的要求，TCBS數據集中系統和TIPS全國橫向聯網系統的推廣，有利于加強國庫履職能力和創新能力。當前，國庫監管制度中的各項規定，大多數是在手工傳遞信息和憑證的非電子化模式下制定的，而在電子化高速發展的今天，已經出現了滯后性，甚至在一定程度上制約了國庫電子化的發展。隨著國庫電子化的快速發展，國庫業務的特點和風險點也有了新的變化，因此，重新制定適應于當前國庫業務操作的規范很有必要。
五是適應國庫業務的發展，加強國庫制度的前瞻性引導功能。制度應該是改革的先導，國庫制度的完善使國庫改革成功推進的保證。構建完善的國庫管理制度體系，國庫制度要起到承前啟后的作用，對現行的國庫業務予以規范和管理，同時要兼顧國庫業務的發展，能夠利用國庫改革，為國庫的發展引領方向。目前有2001年中央的《財政國庫管理制度改革試點方案》作為參考，但由于支付環境、核算環境已發生了巨大的變化，缺乏制度性的指引，加大了這項工作的難度。國庫與財政部或相關部門聯合出臺管理規定，作為地方改革制度上的引導，加強國庫制度的前瞻性，有利于加快國庫體制改革的進程。
六是建立部門協作機制，加強國庫制度的協調性。財政、稅務、國庫、海關和商業銀行，在國家預算執行過程中扮演著不同的角色，也承擔著不同的職責。盡管相互之間不存在隸屬關系，但存在協作關系，而國庫部門則處于收繳、支出、退還工作的末端環節。為保證各項預算收支工作的順利完成，可根據有關法律法規并按照“分工協作”的原則，建立預算執行工作的協調機制，密切國庫部門與預算執行各方的工作關系，加強國庫制度的協調性。并且，應明確國庫部門在預算執行過程中的中心地位，有關國庫會計核算管理、電子報稅業務管理等規章制度，應采取聯合下發或會簽等方式制定，以期共同執行落實。
（二）規范國庫會計核算，加強監督檢查
1.轉變觀念，調整監管工作思路。一是加強風險意識。隨著國庫資金清算方式的增加和風險點的前移，各級國庫部門必須強化工作人員的風險意識，把監管的重心傾斜到對國庫資金風險的防范上來，嚴把資金風險關。二是調整監管思路。認真貫徹落實對商業銀行零余額賬戶及代理財政資金支付清算業務的監督職能，督促代理銀行規范核算行為，及時、準確、安全地劃撥財政資金。
2.充實人員，提高國庫人員隊伍素質。一是增加國庫人員，健全崗位設置，特別是要根據當地國庫業務量的大小和實際情況，確保人員到位，不相容崗位相分離，按崗設人，而不是按人設崗。二是加強制度教育和事后監督工作，促使國庫工作人員養成嚴格執行制度、規范業務操作的良好行為習慣，并完善內控機制，全方位進行監控。三是強化國庫人員的政治思想水平和人生觀、世界觀、價值觀教育，提高國庫工作者的思想素質和風險防范意識。四是有計劃、有步驟地開著新業務、新知識、新技能的培訓，加強業務培訓，提升業務水平，加強防范國庫資金風險的能力；五是增強職業道德教育力度，確保國庫工作人員愛崗敬業、恪盡職守。強化道德風險防范，提升人緣職業道德觀念，增強拒腐防變、明辨是非的能力，提高遵紀守法的自覺性。六是加強懲處違法亂紀行為的力度。七是秉承以人為本理念，關心教育、激勵鞭策，努力培養出一支熟政策、懂業務、會監管的國庫干部隊伍，努力創建和諧國庫、安全國庫。
3.嚴格監管檢查，加大柜面監督、現場業務檢查和非現場監管力度。如果每個業務過程、操作環節都能達到標準化、流程化、責任化，那么高風險環節將得到強有力的控制。針對不同的監管對象制定不同的監管方法，通過有效的監管手段和靈活的監管措施，重點監測國庫資金運行情況，監督收納稅款是否做到應收盡收，國庫資金是否有虛增情況，各項支出是否存在與撥款用途不相符的情況。加大柜面監督和現場業務檢查力度，既加強對財政、稅務機關的繳、退、撥付等環節票據嚴格審核，嚴防其因工作疏忽和政策執行不到位等原因，導致的國庫資金風險。同時擴大現場業務檢查范圍，檢查徹底，加大對違法違規行為的處罰力度。
加大對代理機構日常的非現場監管力度，以業務輔導為主規范國庫代理機構業務操作，要求代理機構定期向國庫報送相關資料。一方面，經收處每月向當地人民銀行國庫報送賬戶設立情況、預算收入化解情況、為征收機關預算收入開設過渡戶情況、待報解預算收入分戶賬借貸方發生額和重大事項書面報告等資料。另一方面，代理支庫、集中收付代理行報送內部管理自查情況報告表，財政部門、預算單位零余額變動情況，資金清算情況報告等資料。上述資料樣式統一由人民銀行總行制定下發，各地分支行根據當地實際需要采用，國庫監管員對代理機構上報的資料進行加工整理和綜合分析，對一般操作問題加強業務輔導，予以規范。將眼壓國庫資金、先清算后支付等問題嚴重的機構，確定為重點監督對象，開著現場檢查，予以重點關注。
4.加強國庫電子信息系統建設。努力實現財稅庫關銀、各級國庫的信息共享，減少憑證傳遞和數據重復錄入的手工失誤，消除財稅庫關銀之間的信息間隙，實現會計核算、柜面監督和事后監督的電子化，使國庫工作人員從繁雜的手工操作中解脫出來，有效提升國庫數據信息的及時性、安全性和使用效率，為全面履行好國庫職能提供強有力的技術支撐。通過將各類風險的防范手段和業務操作制度，轉化為電子信息系統的內在具體要求，做到業務過程全自動化，強制國庫人員規范業務操作，降低差錯率，規避風險。
作者簡介：梁鈺（1989-），女，漢族，湖南長沙人，科員，研究方向：會計學。
作者：梁鈺
中央銀行國庫監管論文 篇3：
堅持人民銀行經理國庫體制必要性分析
【摘要】 人民銀行經理國庫體制有利于現代財政制度，確保國家預算順利執行。本文從人民銀行作為中央銀行經理國庫的天然優勢和30年的歷史實踐檢驗兩方面證明人民銀行經理國庫制度是符合我國國情的有效制度安排，并提出了強化人民銀行經理國庫制度的工作建議。
【關鍵詞】 中央銀行 經理國庫 預算執行
人民銀行經理國庫制度實施已近30年，經歷了長期實踐的檢驗，可以說伴隨著中國改革開放的各個階段，確保了國庫資金的安全性、流動性、收益性，體現了國庫資金管理的制約性、協調性，是被實踐證明符合我國國情的一種有效的制度安排。
一、人民銀行作為中央銀行具有經理國庫的天然優勢
1、人民銀行作為中央銀行，其獨立性和非營利性不可替代
首先，人民銀行實行的是“垂直管理、分級負責”的管理體制，就中央財政而言，在國務院的統一領導下，通過人民銀行經理國庫可以實現財政部與中央銀行兩大部門的相關監督和制約；就地方財政而言，由于人民銀行實行垂直管理，與各地政府機構不存在直接隸屬和利益關系，能夠獨立履行經理國庫職能，為國家預算資金提供良好的運行環境。其次，人民銀行作為中央銀行具有三大職能：一是制定貨幣政策，二是維護金融穩定，三是提供金融服務。人民銀行作為中央銀行提供的金融服務是基礎性金融服務，這種基礎性金融服務不以營利性為目的，而是一種公共產品，這種公共產品的屬性與公共財政提供的公共產品具有同一屬性。因此，人民銀行經理國庫是最佳選擇。
2、人民銀行作為“政府的銀行”，能夠有效地協調貨幣政策和財政政策的關系
現行國庫管理體制下，國庫早已成為連接財政和經濟的“橋梁”。一方面，國庫資金的收付對人民銀行的貨幣信貸政策和基礎貨幣具有十分重大的影響，由人民銀行經理國庫，能夠對國庫資金運行狀況進行全面、連續、及時的監測，可以分析和預測國庫資金的變化和發展趨勢，從而根據基礎貨幣的變化對貨幣政策目標做出正確選擇，并及時調整貨幣政策，以保證宏觀經濟的平穩運行。另一方面，人民銀行通過對國庫運作情況的分析和預測，可以向財政部門反饋財政政策的效果和未來的宏觀經濟走勢，幫助財政部門對財政政策的實施方式和實施力度進行及時調整，并制定和實施與之相協調的貨幣政策，配合財政政策共同發揮作用，以達到最佳的宏觀政策效果。
3、人民銀行作為“清算的銀行”具有較高的預算執行服務能力
人民銀行負責國家支付、清算系統的正常運行，在我國的支付清算體系中處于核心地位，借助該優勢，人民銀行已經建立了相對獨立的國庫資金清算體系和完整的國庫會計核算體系，國庫資金匯劃結算渠道四通八達，國庫資金收支運轉更加快捷、效率更高。同時，在實施財政國庫集中收付等改革中，人民銀行積極配合財政開設賬戶、建立業務系統、組織資金清算、反饋預算信息等，為財政各項改革提供了有力的支持。另外，人民銀行具備完備的會計、核算、審計制度，有利于國家財政資金的安全管理，能夠較好地完成國家和人民賦予的“把好關、守好庫”的神圣使命。
二、近30年的實踐證明人民銀行經理國庫是歷史選擇
1985年，國務院頒布《國家金庫條例》，確立了現行的人民銀行經理國庫體制，并先后在《預算法》、《預算法實施條例》、《中國人民銀行法》以及有關重要制度中明確了國庫的概念、管理體制、職責和權限等。2003年、2008年國務院兩次調整人民銀行主要職責、內設機構和人員編制規定，均保留了人民銀行經理國庫的職責表述。
近30年來，人民銀行國庫經歷了我國經濟體制、財稅體制、金融體制的重大變革，人民銀行經理國庫進行了多次成功的改革，保證了我國國庫事業不斷發展，促進了經濟和社會的快速發展。1994年，為配合分稅制財政改革的實施，人民銀行設立了中央國庫和地方國庫，全面維護了中央和地方財權的完整和統一。1997年，亞洲金融危機爆發，隨后人民銀行進行體制改革，監督職能分設，面對從未遇到的困難和挑戰，人民銀行國庫加強監督，積極防范和化解國庫資金風險，有效保證了國庫資金安全。2003年，以國庫單一賬戶為主要內容的財政國庫管理制度改革試點在全國范圍內展開，人民銀行國庫積極配合，主動參與，保證了這項重大改革的順利進行。2005年，人民銀行國庫全面加入支付系統，建立起相對獨立的資金匯劃和清算體系，為進一步提高國庫服務水平奠定了基礎。2006年，中央國庫現金管理在我國正式啟動，標志著我國國庫資金管理進入市場化運作的新時期。2007年開始，以財稅庫銀橫向聯網系統、人民銀行國庫會計數據集中系統、國庫管理信息系統為基礎的現代化國庫業務處理體系逐步形成，國庫服務預算執行的效能大幅提升。2010年以來，根據國庫工作實際，開展國庫理論研究，并結合國庫內外部環境的變化，適時提出了“積極構建現代化服務型國庫”的國庫發展目標。近30年的實踐證明，人民銀行經理國庫體制適應了國家經濟、金融、財政管理體制改革發展需要，運行良好，成效顯著，是符合中國國情的歷史選擇。
三、人民銀行經理國庫制度是建立現代財政制度的有效保障
黨的十八屆三中全會從改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三個方面提出要深化財稅體制改革，建立現代財政制度。其中，現代政府預算制度是現代財政制度的基礎，預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，是現代預算管理制度的核心內容。
國庫單一賬戶作為國庫集中收付制度改革的基礎和核心，其目的就是要規范財政收支行為，加強財政收支管理監督，提高財政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現象的發生。由于中央銀行的國家銀行身份及其在我國支付體系中所處的核心地位，國庫單一賬戶開在中央銀行符合安全、透明、效率、相互監督和經濟的原則，相應地，對與國庫單一賬戶有關的資金進行安全監督和現金管理則是其應盡的義務。
1、堅持人民銀行經理國庫的法律地位
“經理國庫”是《中國人民銀行法》賦予人民銀行的神圣職責，是《國家金庫條例》及其實施細則作出的制度安排。長期以來，對于國庫資金的管理，財政部門和央行國庫分工協作、相互配合。從財務角度來說，財政是政府的會計，而人民銀行則是政府的出納，會計和出納的職責應當是相互獨立的；從內控角度來說，人民銀行經理國庫制度安排的基本理念是職責分離和相互制衡。首先，在法律體系中固化人民銀行經理國庫制度。進一步明確人民銀行經理國庫的具體職責和權限，逐步構建統一完善的“經理國庫”的法律框架體系，為人民銀行更好地履行國庫管理職能提供有效的法律支撐。其次，內強素質，外樹形象，進一步提高人民銀行經理國庫的社會認知度。對內，自覺全面履行經理國庫職責，不斷提高國庫工作質量和效果；對外，通過公共媒體宣傳、向政府等外單位定期報送國庫工作報告等形式爭取社會各界對人民銀行經理國庫的認知和支持，使其充分認識到人民銀行在機構組織體系、專業人才隊伍、業務技術保障和實踐管理經驗等方面具有的得天獨厚的條件，在公共財政資金管理中擁有其他機構所不能替代的優勢。
2、進一步深化國庫集中收付改革
國庫單一賬戶是財政資金管理根本制度的改革，是推動預算編制細化、增強預算執行剛性、實行預決算公開、開展預算監督的關鍵環節。我國于2001年開始實施的國庫集中收付制度改革試點，早已明確了“國庫單一賬戶”這一改革方向，但囿于當時的客觀條件，采取了“國庫單一賬戶體系”的過渡做法，并在制度上允許財政資金存放在國庫之外的財政專戶上，使得財政資金呈現“碎片化”管理，不符合建立現代公共預算管理體制的原則。當前，改革實施的客觀條件發生了很大變化，建立真正的國庫單一賬戶制度的各種技術條件均已具備，應積極將政府財政資金逐步全部納入“國庫單一賬戶”核算和管理，實現財政資金封閉運行，全程實時監控。加之財稅庫銀橫向聯網系統、人民銀行國庫會計數據集中系統、國庫會計核算系統、國庫管理信息系統等的深入推廣，逐步搭建國庫內部信息縱向交換、國庫與財政、各征收機關、商業銀行之間信息橫向共享的立體信息架構，為建立完整、規范、透明、高效的現代政府預算管理制度提供堅實的技術支撐。
3、強化國庫的事中監督作用
國庫資金是公共財產的價值形式，國庫資金的所有權屬于全體人民，監督權應該歸于全國人民代表大會。由于目前我國人民代表大會的監督過于宏觀，人大將代理監督權授予審計機關，但審計的監督又過于滯后。財政自身對國庫資金收納和使用的監督缺乏獨立性。而人民銀行國庫部門是連接稅收和財政的中介，與人大監督、審計監督的外部性相比，國庫監督是在辦理預算資金收納、劃分、報解、支撥、退庫等過程中實施的適度的、必要的“把關守口”，是伴隨具體業務自然產生的，是人大事前監督和審計事后監督的有益補充，具有內生性。另外，國庫監督主要是為政府、財政及其預算執行服務而實施的監督，是寓于服務之中的監督。由于人民銀行系統實行垂直管理，立場相對超脫，加之在金融體系中的特殊地位，由國庫進行事中監督，具有不可替代的優勢。在我國當前的國體、政體以及預算管理體制下，應當站在人民銀行制定和執行貨幣政策的高度來經理國庫和強化監管，進一步發揮國庫處在預算資金收支環節之中的“閘門”作用，彌補現行預算外部監督的缺陷，增強監督實效，維護預算執行的嚴肅性，保證預算資金安全完整。
4、加大貨幣政策和財政政策的協調配合
財政收支是影響中央銀行基礎貨幣投放的重要渠道，是財政政策和貨幣政策協調配合的結合點，因此人民銀行經理國庫制度是貨幣政策和財政政策協調發展的客觀需要。近年來，財政在中央銀行存款的絕對量和相對水平都在上升，財政收支變動、國庫現金管理操作對基礎貨幣、貨幣供應量變動的影響越來越大。當前，財政部門、人民銀行要加強協調，服務于宏觀調控大局，共同做好國庫現金管理，實現財政政策和貨幣政策的協調配合。
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（責任編輯：劉冰冰）
作者：趙健