2012 年8 月31 日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》 ( 以下簡稱決定) 中對檢察院的民事監督范圍進行了擴大。 (1) 同時, 修改后的《民事訴訟法》第208 條也從立法的角度對檢察機關的民事調解監督權進行了確認。 (2) 在司法改革的步法日益加快的今天, 權力的運行應當充分透明而正當。在這種背景下, 為了保證司法的公正, 對于權力運行全過程的法律監督制度必不可少, 這是權力制約原則的必然要求, 也是我國民事調解現實情況之所需?！稕Q定》雖對民事檢察監督權從立法上進行了肯定, 但規定較為原則, 對于民事檢察監督權啟動程序、監督的范圍以及實施方式未能明晰, 有待進一步完善。
一、民事調解檢察監督存在的問題
( 一) 啟動程序存在誤讀
從修改后《民事訴訟法》第208 條第2 款的內容可以看出, 民事調解檢察監督程序的啟動是以檢察院的“發現”為前提, 但如何發現法律未給予明確界定, 是理解為當事人向檢察機關申訴促使檢察機關發現并立案, 還是理解為檢察機關履行職權的過程中發現上述問題而自行立案? 根據立法解釋的方式, 后一種解釋更為貼切。然而, 從實踐來看, 基層法院民事調解案件數量眾多, 要求檢察機關參與到每一起民事調解案件并依職權啟動程序依照現有的人力物力不能實現。因此, 筆者建議將當事人向檢察機關申訴促使檢察機關發現并立案這一方式明確予以規定。
( 二) 范圍規定過于籠統
《民事訴訟法》第208 條對民事調解檢察監督權力行使的范圍限定為“調解書損害國家利益、社會公共利益”, 但對具體范圍如何理解沒有細化, 就二者與公共利益之間的關系問題, 國家利益與社會利益時重疊的, 都從屬于公共利益。 (3) 從政治學上來講, 國家利益, 是指一個國家在經濟、軍事或文化上的目標和抱負。社會公共利益的概念散見于我國立法的的各個角落, 比如《憲法》第10 條, 《民法通則》第7 條以及《著作權法 》第4 條等。 目前還沒有一部法律對“社會公共利益”作出具體界定和解釋。為了便于檢察機關更好地對民事調解進行依法、合理的監督, 使調解活動規范有序, 應出臺相應的司法解釋對相關的概念進行明確。
( 三) 民事調解檢察監督的方式不全面
民事調解檢察監督的方式主要有抗訴和檢察建議, 雖然檢察建議因被正式納入新民訴法后不再是一種非訴訟的監督方式, 在程序上具有了強制力, 但需要明確其建議的范圍、效力和程序等, 使檢察建議的適用具有可操作性和權威性。 (4) 另外, 實踐中許多行之有效但未納入立法的檢察監督方式應當吸收進來, 比如檢察意見、更換審判人員、發出糾正違法通知書等。
二、民事調解檢察監督制度的完善
《決定》將民事調解納入了檢察監督的范圍之內, 無疑為法院民事訴訟案件質量把好了關。誠然, 立法不能窮盡現實的每一處細微末節, 實踐中的不斷完善無疑是立法在適用過程中的應有之意。
( 一) 明確當事人對程序的啟動權利
檢察機關對于民事調解的啟動方式在立法層面上規定不明確, 大量民事調解案件若都通過檢察機關依職權的方式進行啟動, 從現實情況看, 尤其是基層檢察院不能做到逐一監督而不疏漏。相反, 如果是作為親歷案件的當事人在調解過程中發現調解情況的出現, 從而啟動檢察監督的程序, 更能在事中對不當調解進行糾正。因為在調解的過程中進行檢察監督, 當事人對現有證據能夠更好地進行固定, 對保證監督程序結果實現條件更充足。
( 二) 細化民事調解檢察監督的范圍
如前所述, 現行《民事訴訟法》中關于民事調解檢察監督的范圍限制在“國家利益, 社會公共利益”, 因二者在概念的內涵和外延并不十分明晰, 導致檢察監督權在行使的過程中容易產生權力恣意的情況。筆者建議, 在對“二益”的界定, 尤其是社會公共利益的理解, 可以從以下幾個方面進行把握: 一是受益公民范圍廣, 只是在該區域廣大公民都能享受到的利益才能成為社會公共利益; 二是經濟效益高, 社會公共利益最大的優勢在于能夠充分調動社會資源, 從而產生極大的經濟效益; 三是維護公民的合法權益, 社會公共利益的出發點和落腳點都是實現好、維護好, 發展好公民的合法權利。在認定民事調解是否違反了社會公共利益時, 不妨從上述幾個特征去把握, 檢察監督的合法、合理性就會更加有力。
實踐中除了違反上述“二益”的民事調解也是大量存在, 比如, 民事調解損害案外第三人的利益。在這種情況下, 建議將損害案外第三人的利益也考慮進去, 從而使案外第三人的利益能夠通過檢察監督獲得有效的救濟。
再者, 應當細化民事調解中違反“自愿”、“合法”的具體情形。近年來, 司法實踐中出現很多虛假的民事調解, 對社會的和諧穩定、經濟的健康發展產生了很多不利的因素。應當明確民事調解是否違背當事人的意愿, 法官在調解的過程中有無強迫或變相強迫的行為, 調解書是否系偽造等違背自愿原則的情形。 (5)
( 三) 多元化的監督方式
《民事訴訟法》第208 條規定, 對于損害國家利益和社會公共利益的民事調解書, 檢察機關可以通過“抗訴”或“檢察建議”的方式予以監督。然而, 現實問題在于“檢察建議”的接受與否在很大程度上取決于法院的態度, 檢察監督效果不理想。 (6) 大量的民事調解主要發生基層法院, 與之相對應的檢察機關能夠采取的檢察監督方式較少。因此, 為了緩解上級檢察機關的壓力, 提高監督的效率, 可以考慮將檢察意見、更換審判人員、發出糾正違法通知書等多元化的民事調解檢察監督吸收入法。
最后, 完善民事調解檢察監督制度, 除了在立法上給予實踐的呼應, 對檢察機關、法院自身的隊伍建設, 工作考核機制等配套措施也應當加強完善。如此, 才能解決民事調解檢察監督目前存在的問題和困難。
摘要：2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》中明確規定了檢察院對民事調解具有監督的職能, 將民事檢察監督的范圍擴大到整個民事訴訟活動, 這是民事調解檢察監督制度改革的一次重大進步。然而, 從司法實踐來看, 立法上仍然有需要完善的地方。本文從立法原意出發, 結合現實司法實踐, 分析民事調解檢察監督程序如何啟動, 具體監督的范圍以及方式, 從中發現問題, 并對如何完善民事調解檢察監督制度提出理論構想。
關鍵詞：民事調解,檢察監督,問題,完善
參考文獻
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