想必大家在寫論文的時候都會遇到煩惱，小編特意整理了一些《社會治理創新論文(精選3篇)》的相關內容，希望能給你帶來幫助!“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”這是自黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治國理政的基本方略以來，對依法治國重大意義、科學內涵、實現路徑的深化闡述和發展提升，更是對黨的十八屆三中全會提出建設法治中國新目標的理論擴展和實施構想，必將成為我國法治史上的里程碑。
第一篇：社會治理創新論文
創新社會治理體制，實現社會治理能力現代化
社會治理從屬于國家治理，是國家治理的支撐，服務于國家治理的需要。經過36年的改革開放，我國取得舉世矚目成就的同時，也積累了很多社會矛盾，成為國家治理的羈絆。概括起來，這些問題主要有三方面：一是經濟發展的“后遺癥”尚未有效解決，由于就業、土地征用、發展不平衡等原因，在安全生產、環境保護、產品質量等方面，觸發了諸多社會問題；二是社會自身發展的問題沒有引起充分注意，那些整合社會利益、調節社會矛盾的機制，在應對社會急劇變化時顯示出一定程度的不適應，社會發展相對滯后、社會活力未能得到充分激活；三是思想文化層面的挑戰越來越嚴峻，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加，公民意識的覺醒同思想道德失范并存，迫切需要重構社會秩序。為回應這些挑戰，各級政府管理部門和理論工作者進行了積極的探索。本研究報告試圖梳理近年來的改革探索和理論成果，擬結合國際化大都市的社會治理實踐，提出一些針對性的政策建議。
“社會治理”及其邊界
在我國，社會治理首先源于理論界的倡導和呼吁。早在改革開放之初，理論界針對“一個中心，兩個基本點”基本路線，提出了以社會建設服務于經濟建設的主張，重點研究社會建設與社會管理問題。隨著世界銀行提出治理概念，社會治理也逐步被引介進入社會領域，并形成了很多有質量的、跨學科的研究成果。在黨中央的文獻中，這一表述也經歷了從社會建設到社會管理，再到社會治理的發展過程。2003年，十六屆三中全會將“社會建設和管理”納入五個統籌體系之中。2004年更是明確提出“社會建設”概念，在十六屆四中全會通過的《決定》中，首次以黨的文獻形式提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”號召。2007年，十七大報告單辟一節并確認了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理格局，“四位一體”被寫入新修改的黨章總綱。在十八屆三中全會的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，社會治理作為官方話語得到確認，具體要求可以概括為“四個堅持”：“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”
結合黨的文獻和學術界關于社會治理的定位和研究成果，能夠發現一些共同之處：①社會治理是國家治理的有機構成，根據國家治理的總目標可以類推為實現社會治理體系與治理能力的現代化；②社會治理的手段是多元的，不是單一的，根本目標是實現國家與社會的互動；③法治是社會治理的保障，通過法治凝聚全社會的共識、規范全社會的行為，以法治促進矛盾化解，保障社會和諧進步，建設法治社會；④為人民服務是社會治理的終極價值，這也是善治的歸宿：黨政部門要在執政過程中堅持以人為本，給人民帶來好處而不是與民爭利，其他主體參與社會治理同樣也要以公共利益為取向，把服務社會作為行動的目標。
基此，本課題將社會治理定義為：社會治理是保證社會良性運行的制度安排和實踐活動，通常表現為特定的社會治理體系和相應的治理能力。本課題結合國際化大都市的開放特征，以及社會治理的時代使命，將其內涵做如下理解：制度化的主體間關系及其體制。我國社會治理的主體正在形成多元存在的態勢，包括執政黨、參政黨、政府、群團組織、基層自治組織、社會組織，以及公民個人等，關鍵是處理好國家、市場、社會三者關系。社會治理的運作，需要特定的治理體系作為支撐。治理體系可以區分為政府治理體系、社會調節體系、居民自治體系、公共安全體系等。社會治理應體現為相應的治理能力。由于社會認知、掌控資源和社會影響力不同，多元主體在社會治理實踐活動中表現出來的能力是有差異的，課題側重于研究如何改進和提升社會治理能力。
同時，為了更好地理解國際化大都市社會治理的艱巨性和迫切性，課題進一步界定了社會治理的邊界：權力邊界。核心是權力配置即國家統治、社會調節與社會自治三者的權力關系問題。除非出現了外部效應，或者有無法解決的難題，或者有違法律規定等情況，這些權力之間應該彼此不僭越、不替代、不干預。其中，作為掌握公共權力的權威機關，黨政部門需要在權力邊界明晰的前提下，科學設計社會治理體系，并強化有效回應社會、整合社會的能力。權利邊界：核心是如何體現主權在民或人民當家作主的本質，重點在于社會政策的制訂與執行是否體現了人民的意志或者說人民的主體地位。行動邊界：這是一個動態過程，主要是涉及政府治理、社會自我調節、社會自治等各主體的行動邏輯與約束。我國憲法明確規定，所有公共權力主體都必需在憲法和法律框架內活動，不能凌駕于法律之上。這是行動邊界的底線。
上海社會治理體制：現狀與判斷
上海作為我國改革開放的前沿地帶，長期以來在社會治理領域開展了形式多樣的改革探索，并取得了很多成就，大量經驗已經在全市推廣，有些甚至推廣到全國其他地方。社會治理體制改革的探索就是其中的典型。課題的基本判斷是：一個基本適應國際化大都市的社會治理體制初現端倪。
（一）初步建構起了“三點成面”的黨委領導格局
大口黨委體制是上海的創新，實施的初衷是為了配合機構改革的推進。隨著社會建設的不斷推進，上海按照“全覆蓋，職能歸口設置，理順關系、明確職責，積極穩妥、逐步到位”的原則，于2003年8月設立“社會工作黨委”作為市委派出機構，歸口領導社會領域的黨的工作。這樣，加上“條”系統的市政法委和“塊”系統的區縣基層黨委，“三點成面”的體制架構基本成型，并運作至今：社會工作黨委代表市委行使社會領域的黨的領導權力，具有綜合性和全面性的特征；市政法委作為市委直屬機構，領導和管理上海市政法系統工作，肩負社會治安與綜合治理職責；區縣黨委全面領導和管理地方黨的工作，落實中央和上海市關于社會治理的方針路線政策。相比較于國內其他省市的黨委領導體制而言，上海市的“三點成面”體制的突出特征是增加了社會工作黨委的派出機構屬性，使黨的領導除了具備固有的組織、領導、控制、落實等功能之外，還凸顯了社會工作黨委的專業化領導、協調功能的特色，是體制層面的戰略設計。
（二）“政府治理體系”的制度化特征已經顯現
這里的“政府治理”是廣義概念，是處理好國家、市場、社會三者關系的權威機制。涉及宏觀社會治理中的公共權力主體所具備的制度化結構及其地位，其功能是頂層設計，即制訂社會政策法規、確立社會發展規劃、開展社會事務管理。根據十八屆三中全會《決定》精神，社會治理體系可以具體化為“政府治理體系”、“社會自我調節體系”和“居民自治體系”。其中，政府治理體系的核心是黨委領導、政府主導，需要制度化的支撐。在上海的社會治理體制格局中，制度化特征已經不再表現為單純的“點”“線”關系，已經形成了彼此依賴、彼此聯系、彼此制約的權力關系網。比如，關于社會組織的管理，黨口有社會工作黨委、政府有社團管理局，基層有各區縣的“職責同構”部門，它們的網絡并非是沖突的，而是有非常明確的職責分工和制度約定。體現民生本位的公共服務體制上，上海在鞏固改革排頭兵地位的同時，也創新了新的體制，如教育領域“管、辦、評三者分離”體制，將社會的第三方評估納入體制結構之中。
（三）社會自我調節體系正在建構中
唯物史觀告訴我們，現有的生產力水平還無法達到克服社會矛盾的地步，特別是在上海成為國際化大都市的發展進程中，這些矛盾還將長期存在，因此社會治理的重要任務是找到化解社會沖突與社會矛盾的途徑和方法。上海的探索是：試圖結合體制內和體制外的雙重資源優勢，增強社會自我調節的功能。一方面，發揮“工、青、婦”等群團組織的組織優勢，盡可能將特定群體中的社會沖突隱患消滅在體制框架內，減少社會動蕩和社會排斥；另一方面，積極發揮社區機制，開展“社區自治家園建設”，通過法治社區、扶持老娘舅、開展形式多樣的“三會一代理”等不同途徑，進行平等對話、相互協商，使矛盾化解在社區；再一方面，發揮社會組織的調節作用，推動了以行業規范、社會組織章程為基本內容的社會規范建設，以此協調社會關系、約束社會行為、保障市民權益。這些探索盡管尚未形成制度優勢，體制性的建構任務尚未完成，但對維持社會穩定起到了不可替代的作用。
（四）居民自治體制改革如火如荼
上海在處理政府與社會的良性互動上，取得了一系列的改革成就。從20世紀90年代初的“兩級政府，三級管理”體制改革，到當前推行的“社區自治家園建設”，目的是相同的，都是為了調動居民參與社會治理、促進社會自治。在這個改革進程中，上海走過了“委權社區”到“授權社區”，再到“放權社區”的路子，各種改革探索如火如荼。從國家與社會關系的角度分析，上海居民自治體制改革值得肯定的創新有：依法治理。閘北區試行的社區法務助理制度，是在居委會組織法基礎上，以“三會一代理”（協調會、評議會、聽證會，代理居民事務）為抓手，探索社區自治的制度化、規范化、程序化；社區公共服務實現制度化，其載體是社區服務中心?，F在，上海已經在全市推廣了這一模式，并倒逼政府的公共服務體制改革。同居民利益有關的勞動就業、社會保險、社會救助、社會福利、優待撫恤、醫療衛生、文化教育、體育健身、消費維權等工作體制機制，已經超越均等化層次；“自治家園”建設是促進社區民主管理的新嘗試，現在全市有81個社區試點，成為擴大市民知情權、參與權、決策權、監督權的又一積極改革，基層探索取得很大突破，積累了大量有益經驗。社區糾紛與調節機制多元并舉，不求簡單劃一，但求有效。比較著名的創新有網格化、社會工作、“老娘舅”、專業工作室、社區矯正、大調解等等。多年來，上海致力于激活社區潛力，將社區矛盾化解在社區，上海的經驗得到全國的認可。盡管上海的發展日新月異，舊有矛盾尚未充分解決，新矛盾又接踵而至，但在社區層面的這些化解機制，為完善社會治理體制提供了重要參考。
當前上海社會治理的問題
上海的社會治理體制改革與探索是在結合國際化大都市治理實踐中的主動作為，其中遇到的挑戰既有共性，也有特殊性?，F體制保障了社會治理的順利運行，但也存在一些制約性的障礙。
（一）體制性障礙
正如前文的判斷，上海社會治理體制總體上在全國具有較明顯的優勢，一些體制創新不乏引領社會治理方向的特征。比如，“兩級政府、三級管理”體制，社會組織黨建體制中的“樓宇黨建”、“區域黨建”等，甚至近年來引入社會第三方評估的治理體制，都具有很強的前瞻性，一定程度上滿足了國際化大都市社會治理的需求。但組織體制的惰性使上海在社會治理上仍然呈現出滯后特征，要實現系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理目標，需要破解體制困局。
第一，黨委領導體制的各自為戰困局。
在社會治理體制上，上海的“三點成面”黨委領導格局具有很強的科學性和合理性，兼顧了組織、領導和管控的職能配置，但在推行過程中還沒有做實。表現為社會工作黨委、政法委、區縣黨委的“三點”彼此分割，“連線”困難重重，沒有形成社會治理的合力：社會工作黨委需要貫徹市委決策，從宏觀上全面落實各種政策；政法委則側重于社會治安與綜合治理，且有上自中央的“職責同構”效應；區縣黨委的工作重點在于全面發展，社會治理在黨委領導的日程上處于并不顯著的位置，遠遠地排在經濟發展之后，只是在出現社會沖突時才會引起區縣黨委的關注。這里，問題的關鍵是社會工作黨委作為市委的派出機構，缺乏決策功能，在落實社會治理任務過程中，難免出現“溝通大于主管”的現象。同時，社會工作黨委在協調黨政關系時，也存在同行政部門的溝通不暢、工作落實難等問題。另外，這種分割的現象還存在于社會領域黨建上，黨建體制游離于社會治理體制之外，成為召之即來揮之即去的“軟工作”，并且工作成績和不足都可以“拿它說事”，有些基層推行的“黨員示范崗”有淪為擺設的嫌疑。
第二，政府購買服務沒有成為社會治理的助推器。
在政府主導的社會治理體制中，政府購買處于特殊地位。這是因為，政府購買產生的資源配置方式，是協調國家與社會關系的調節器，既有助于促進社會公正又有助于政府職能優化。同時，科學、民主、法治原則下的政府購買行為，還能夠體現政府在社會治理中的規劃、引導、規制、協調功能，使社會治理走向政府希望的發展道路。但是，迄今為止，這一作用的發揮是有限的，主要存在的問題有五：一是政府購買社會組織的服務小于購買企業提供的市場化服務，政府、市場、社會的關系有待進一步協調；二是政府購買存在不規范現象，購買對象選擇存在主觀偏好，有失公正；三是政府購買的預算制度執行不力，既有購買服務目錄制度執行偏離的行為，也存在專項資金支出不符合預算的情況；四是政府購買的信息公開程度有待進一步拓展，信息不對稱情況嚴重，甚至導致尋租，近年來查處的黑箱操作等腐敗問題應引起警惕；五是監督監管滯后，政府購買前端執行有模有樣，但過程和結果往往成為盲區。
第三，政社關系有待理順，社會組織體制尚處于調整中。
截止到2013年底，上海市每萬人擁有的社會組織數量超過8個，居于全國首位，是全國平均數的近兩倍。但是，這個龐大的差距并不能等同于上海的政社關系是順暢的，也不等于社會組織的體制障礙不存在了。相反，從上海作為我國改革開放的最前沿陣地角度看，這個數字仍然不能令人滿意。且不說紐約、倫敦、巴黎等國際化大都市的社會組織比例遠遠超過我們，很多歐美國家的全國平均數基本都數倍于上海。這也在一定程度上說明，上海的政社關系尚未呈現最佳狀態，仍然有進一步改革的空間。同時，上海社會組織自身也存在很多問題：一方面，飽受學術界和社會詬病的“二政府”現象在不同領域都存在，這些準政府類的社會組織壟斷了資源，甚至阻礙了政府向社會的放權步伐，“官民二重性”的剝離仍需時日，離退休老干部兼職、組建、擔任社會組織職務現象還未徹底清除；另一方面，當前正在推行的行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織直接依法申請登記工作，在操作中省略了主管部門要件規定，為政社關系打開了新局面，但政府向社會授權的步伐并未同步，政社關系和諧的“權力”困局并未破解；再一方面，上海仍然存在政府監管獨大現象，社會監督機制沒有充分激活，特別是針對涉外社會組織，以及涉及宗教、政治、民族、法制權益等社會組織的監管，社會監督的作用空間很大但實際效果并不佳。
第四，基層自治組織“超載現象”突出，國家與社會的互動困難重重。
在上海，由于“大政府”的歷史慣性，街道-居委會體制困境一直缺乏破解良策，這根本上是沒有處理好政府管理與居民自治的關系使然。法理上，街道是政府派出機構，居委會是群眾自治機構，二者應該是協助、互動關系，而不是領導關系，也不是從屬關系。但是，當前上海居委會平均承擔的事項高達150項左右，其超載的部分大多來自于街道。“街居制”的老問題涉及到街道的派出機構性質及其責任，街道的內設機構也越來越有職責同構的趨勢，街道有成為一級政府的跡象。同時，現有的“二級政府”體制客觀上造成了居委會、街道對區級政府依賴的困局，自治組織的向上依賴度最高，因此在居委會、業委會和物業公司的治理格局中，自治組織的功能無法得到充分體現。這個問題不解決，居民自治將成為基層社會治理體制改革的最大障礙。
近年來，上海在城市治理中創新了一些做法，比如郊區解決超大型人口規模的“鎮管社區”模式，一定程度上緩解了城市化壓力，對郊區居民自治存在的失衡現象是一種糾偏。但是，從這一體制并不符合居民自治原則，也不是居民自治的發展方向，核心問題應該圍繞政府放權做文章。
第五，社會調節、矛盾處置、社會安全體制滯后，“應對”明顯、管控不足。
當前，上海的成就集中于微觀領域的體制創新，宏觀治理有待提升：“大調節”體制，動員了黨委、政府、自治組織、社會組織、社會精英等不同資源，但成本很大。尤其是這種矛盾化解體制多以“個案”應對為主，微觀問題類推的價值不是很明顯，法治往往是被淡化的。比如，“老娘舅”機制，基本上是憑經驗調節、憑情感調節，容易造成矛盾復發。“大聯動”、“大聯勤”體制，協調大于主管，一旦缺乏有效的機制保障，常規性治理便無法形成，特別是面對突發事件的處置并不有效。“網格化管理”還沒有實現資源的共享，不同部門的“網格”資源受到體制壁壘的隔離，造成效率低下，甚至是重復建設。食品藥品安全、環境保護、災害防護與救助等安全問題，隨著現代物流和信息技術的廣泛運用，正在出現新動向，政府監管體制如果滯后太多，所造成的危害將難以想象。新社會沖突，尤其是新社會群體的沖突、醫患沖突、官民沖突的化解機制還缺乏充分的法治支持?？傊?，有效的管控需要積極的預警機制，適合大都市的預警建設尚未得到充分重視，現在多集中于車站等交通區域，而醫院、體育中心、高校、商場等人群密集區域尚未得到足夠重視。其他脆弱性區域的預警也需加強，如隧道、高層建筑等。
（二）社會治理能力現代化存在的問題
歸根到底，治理能力是治理主體在完成社會治理目標或任務上所體現出的素質。毋庸置疑，在上海的有些地方，我們并不諱言社會治理的創新能力不足的事實，特別是有些地方玩文字游戲，常以“名詞翻新”、“新瓶裝舊酒”包裝自己，這客觀上說明治理能力現代化任重道遠。根據上海市的大都市特征與社會治理的時代使命，本課題將重點分析上海市社會治理的四種能力：治理主體的行動能力、社會利益實現能力、公共產品供給能力、社會風險控制能力。
1. 社會治理各主體的行動能力同社會發展有一定脫節。
格林道爾比較拉丁美洲和非洲的國家能力時區分了制度能力、技術能力、行政能力和政治能力等四類：制度能力指的是國家運用權威性和有效性的游戲規則去規制經濟和政治行為；技術能力是塑造和管理宏觀經濟政策的能力；行政能力是對社會基礎設施實行有效的行政管理，即行使經濟發展和社會福利所需的基本行政職能的能力；政治能力主要體現在為社會利益訴求和沖突解決提供有效而合法的渠道上，特別是回應性政府的建立尤為關鍵。從格林道爾的“四能力結構”界定中不難看出，無論是何種具體的國家治理能力，都需要通過各個治理主體的行動能力才能表現出來。
我們的判斷是，上海社會治理能力的結構并不是均衡的，其中以制度能力低下最為突出，而偏好“人治”的做法無疑會強化行政能力和政治能力。有學者指出，這種“行政有效、治理無效”的局面必須要改變。一方面，上海的社會異質化程度越來越高，整合社會能力尚未與國際化保持同步。典型的是，市民在價值、文化和利益上的差異，還沒有形成新的社會價值共識，社會沖突非常普遍；另一方面，社會再組織化還沒有完成，無法同快速的社會變遷保持同步。上海的家庭微型化已經維持了半個多世紀的時間，單位制基本解體也存在了二十多年，但新的社會如何被組織起來仍然沒有更多的辦法，“項目活動”、“政府動員”等方式都沒有從根本上改變上海市民的原子化個體狀態。如果說，國家-市場-社會三者關系是關乎全局的社會治理機制，那么考驗當前上海社會治理各主體能力的重大關系處理還包括“政社關系”。
2. 社會利益實現的能力同社會期待有差距。
社會利益具有結構性特征。這是因為社會治理本身就是多元主體一系列行為方式的組合，社會利益因而必然是復合型的結構，是國家利益、公共利益、群體利益和個人利益的統合。社會治理所要實現的利益是尊重、保護和實現群體利益和個人利益，而社會治理的有效性和可持續性，又決定了社會治理所要實現的利益，既包括長遠利益又包括短期利益。由此可見，在社會治理語境之下，社會利益不是簡單地對國家利益和公共利益的指代，還是立足于人本身，以及人類社會發展所形成的復合型利益觀。作為快速國際化的大都市，上海的社會利益結構復雜程度更是如此。
在上海所面臨的復雜社會利益結構下，檢驗社會利益實現能力的核心標準就是不同利益是否能夠得到合理、充分的表達。必需承認的是，上海還沒有做到無論是強勢群體還是弱勢群體，抑或無論是群體還是個人，都應該有渠道、有能力表達自身利益訴求的程度。盡管當前創新了工資協商制度、聽證制度、社區自治等民主協商制度，但由于種種原因，這些制度推行的效果總是同市民的訴求期待存在差距。當前，上海有些區縣長期存在的上訪、群體性事件等問題，一定程度上反映了這種社會利益實現能力同市民期待之間的差距狀況。
3. 社會公共產品的供給能力尚不能滿足差別化需求。
社會公共產品不同于市場公共產品的公共生產、公共補貼等機制，主要指政府為促進社會公正與和諧而為全社會提供的平等的公共服務，如教育科技、公共醫療衛生、社會保障、就業等。對于大都市而言，有些物質性公共產品（包括純公共產品和準公共產品），如交通、治安、基礎設施、教育、醫療衛生等產品和服務，已經比較發達，且形成了制度化的供給體制和相對比較強大的輻射能力。特別像高等教育和醫療衛生等，特大型城市不但對周邊區域產生了強大的輻射效應，而且在全國范圍內也有一定程度的影響力，因此公共產品的供給難題已經不再是“均等化”的實現，而是盡可能滿足多元化、差別化的需求。當前，社會的各種不同訴求，特別是差異化訴求，如養老、環保、安全等福利性公共產品成為特大型城市的新挑戰。另外，隨著大城市不斷深化的開放步伐走向深入，一些新型公共產品，如水資源、清潔的空氣、地面沉降、交通與食品安全等，越來越成為公共產品供給的時代難題。
比較分析，上海的社會公共產品供給能力存在以下幾個問題：供給能力結構失衡。主要表現有二：一是市場類公共產品的供給能力遠大于社會公共產品的供給能力。特別是基于市場競爭的考慮，很多區縣財政支出結構甚至是失衡的；二是供給的效率優于公平，隨意支配公共財政的現象并不鮮見，政府缺少充分的預算約束，“突擊花錢”已經成為常態。公共利益的指向不甚明確，甚至有逐利傾向。當前關于公立醫院回歸公益的討論，就是對社會公共產品供給方向性偏差的檢討，當公共性淪陷和社會性缺失的時候，公共利益的價值指向就是模糊的，甚至是偏頗的。比如，以公共產品享有存在“搭便車”為由，人為界定享有公共產品的社會群體邊界，客觀上加劇了城市的社會排斥現象。社區、非政府組織等參與供給的能力未能充分調動起來，政府承擔了相對的無限責任。這一問題的產生既有主觀上社會發育不足，難以承接政府轉移的職能之因，也有政府管理惰性和對社會不信任的因素所致。
4. 社會風險控制能力：勉強“應對”，預警能力不足。
上海發展中的社會風險顯而易見：數百萬的流動人口規模給城市生活資源、教育資源、交通資源帶來超載，加劇了社會發展的不確定性和脆弱性；上海及其周邊高度工業化帶來了高負荷的環境承載，一旦不能及時消滅風險隱患，將給整個區域帶來難以預料的災害；現代信息技術的發展使信息的發布和傳播達到前所未有的速度和規模，這其中卻也不可避免地包括了可能誘發社會矛盾的負面消息和謠言……傳統風險與現代風險并存，正是上海所面臨的嚴峻現實。但是，上海風險管控能力總體上是不足的，只能勉強應對風險挑戰，風險防范能力欠缺：一方面，上海的社會風險預警能力并不能滿足大都市風險管理的需要，仍然處于被動應對風險階段，如何實現源頭治理，需要關口前移，防患于未然仍然有很長的路要走；另一方面，制度化的風險管控能力顯示出一定程度的滯后性，如何建立更加公平合理的利益分配制度，保護勞動者合法權益，才是積極的防范舉措；再一方面，立體化的風險管控，需要系統治理，比如建立能夠滿足社會各階層需求的利益表達機制，防止強勢階層對話語權的壟斷，建立有效的社會自我調節渠道，以及暢通復議、訴訟、信訪等權利救濟渠道等。
政策建議
（一）重塑社會價值體系，凝聚市民共識
價值體系是社會治理之基，決定著治理的方向。
第一，上海要不斷鞏固社會主義核心價值體系的靈魂地位，發揮價值體系在社會導向、形塑認同、增強共識上的作用。
第二，提煉凝聚城市精神的核心價值。上海需要動員性的話語表達，向全體市民表述清楚反映上海特征的價值。建議在全市范圍內征集，一則是宣傳造勢，二則發現市民當下的價值觀狀況。
第三，以價值引導輿論、以價值觀塑造公信力、以價值促進社會共識的形成。要使價值觀念能夠滲透進入單位規章、組織章程、市民公約、村規民約、學生守則、行業規范等不同層面，潛移默化地為社會治理現代化凝聚強大的正能量。
（二）創新黨委領導下的政府治理體系
第一，建議將“社會工作黨委體制”升級，增加決策職能。全面負責社會治理的方針、政策制訂，工作布置、檢查、協調與監督，同時直接領導實施一些中央與市委有關社會治理的重要活動與工作安排。
第二，在社工黨委體制下進行組織重組，增設業務部門，可以考慮組織體制創新，設社團管理、社會保障、勞動服務、社會救濟等職能部門，其規模與職能可以根據市委對上海社會治理的認識與設想來進行頂層設計。
第三，完善社會工作黨委、政法委、基層黨委的工作機制，協調“條塊關系”，處理社會治理中的政府與市場、政府與社會關系。其中，創新地方黨委的社會治理領導體制，實現黨的領導同公共服務的對接，基層黨委的社會治理要在體現自主性的同時，走出“活動”思維圈，圍繞人、圍繞黨員的發展開展工作。
第四，促進政府與社會的互動，創新政府主導的方式方法。一方面，政府必須承擔起社會治理的義務和責任，在規劃、資源配置、財政投入、人力資本等方面積極創新。比如，公共服務不單要勇于擔當，而且要提高服務質量，近年來推行的一站式服務、最后一公里、延伸服務等，應該不斷深化；另一方面，上海需要在非基本公共服務上敢想敢做，在保障“兜底”的基礎上，盡可能滿足多元化、差異化的公共需求，提升社會的滿意度，減少社會不滿；再一方面，借鑒發達國家經驗，向社會充分授權，發揮社會機制的補充作用，鼓勵社會組織甚至市場主體承擔更多的社會責任；還有一方面，政府要適時指導社會公約，提高全社會的契約意識和守法用法能力。
（三）再塑社會治理的組織支撐體系
市場化的濫觴肢解了社會的組織樣式及其結構，同時市場理性也削弱了市民的社會連接基礎，使更多的社會成員游離于原子化的邊緣，社會信任度下降。對于上海而言，當前再塑社會的組織支撐體系顯然不是要回到原來單位制度下的組織套路，而是創新適應上海深化改革的體制。
第一，重塑“單位制”功能，充分發揮體制內組織的積極作用。一方面，要將單位建設成為職工最為信賴的社會單元，成為市民應對社會風險的港灣；另一方面，要將單位、家庭聯系起來，通過群團組織、工會等體制內資源途徑，實現對職工的政治社會化；再一方面，加強單位同體制外組織，尤其是非正式組織的聯系，在社會治理中實現相互溝通、共享資源。
第二，發揮“四類”社會組織的社會動員功能，以社會組織進社區為突破口，引導社會組織參與社會治理。
第三，發育“樞紐型”組織?，F階段，要著力探索培育人民團體（工會、共青團、婦聯、僑聯、文聯）成為樞紐，形成人民團體為主導、為龍頭的傘型社會組織體系，進一步真正發揮出人民團體作為黨和群眾間橋梁紐帶的作用，對其他社會組織的服務、引導和管理，拓展人民團體的工作空間。
第四，適時成立自由職業者聯合會。自由職業者大多聚集在經濟、文化領域，雖然人數與單位人相比不多，但是，浸潤型分布，彌散化工作，使其影響不容小視。部分自由文化人缺乏約束，經常發表不負責任言論，社會影響很大。聯合會可以起到強化自由職業者與黨政部門之間的溝通和交流、暢通表達意見渠道的作用，也能在客觀上促進自由職業者的自我治理。
（四）建立健全政府規制，提升社會治理的規范化水平
前文有述，政府規制有助于社會治理的規范開展，以順應、引導市場和社會。比如，對企業參與公共產品供給的規制，有助于對產品的價格與產量進行控制，克服外部性。就上海社會治理而言，有效的政府規制應當包括：第一，堅決禁止或取締消極社會現象和行為，如黃賭毒、暴力與恐怖，以及當前甚囂塵上的網絡謠言等。第二，設立必要的準入和退出機制，引導社會主體提升自身能力，規范自身行為。第三，建立健全必要的認證制度，確立行業標準，尤其是在健康、安全、環境等專業性很強的領域，開展資格認定和資格證明工作。第四，強化過程監管和事后追蹤制度，完善問責機制，提高治理績效。第五，建立健全對社會治理主體的監督檢查制度，規范信息公開制度，提高透明度；嚴格履行行政程序，提高依法治理的能力。
（五）提高化解社會沖突的法治能力
第一，充分發掘現有體制的潛力，彰顯法治的權威。黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與格局只有在法制軌道上才能順利推進，社會組織、群眾自治、社會調節、社會矛盾預防與化解的“共治格局”才能形成，政府治理、社會自我調節、居民自治的良性互動才能實現。要肯定基層創新，居民日常沖突的社區調節機制，諸如老娘舅、律師工作室、社區法律顧問、政法離退休干部咨詢機制等，只要引導得當，都能夠在法治框架下得到進一步的發展。
第二，以法治程序為突破口，擴大法治解決沖突的作用空間。在既往的維穩體制下，“搞定”思維往往會有意簡化或忽略程序。但是，缺少法治支撐的沖突處置方法，如果不能體現程序正義，實質正義的結果可想而知。上海作為依法治市的先行者，程序正義應該首先得到保證。
第三，以制度規范政府行為。一方面，規范政府的決策行為，促進決策的民主化、科學化，減少因決策不當引發的大規模群體性事件幾率；另一方面，政府要努力締結社會信任的基礎，消除因仇官引發的社會沖突隱患，讓法治成為全社會的共識；再一方面，規范財政行為，以預算制度對沖“人民幣搞定”的偏好，按照政府的公共安全職能進行規范的財政安排和支出，擴大財政透明度。
第四，加強針對社會治理的救濟機制建設。要盡可能減少社會沖突處置過程中的私力救濟現象，否則可能誘發新的沖突。要完善針對政府主體的違法或不當行為的行政救濟辦法，及時矯正、改變、撤銷政府行為，化解潛在的沖突。要健全行政補償和賠償制度，使政府正常管理行為造成無責任權利人的損失能夠及時得到經濟補償，最大程度地消除沖突發生的隱患。
第五，建立常態化、制度化的風險監控機制和信息共享平臺。目前，上海有很多部門都建立了自己的應急信息平臺，但是共享不夠，既造成了重復建設的浪費，也不利于不同部門的交流和知識的積累。剛性的法治有助于克服這一缺陷。
（上海市社會建設理論研究中心，由上海市社會工作黨委和上海市社科院合辦。本文課題組組長：沈立新，成員：吳新葉、楊丹、童瀟、易益典。）
第二篇：創新社會治理 建設法治社會
“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”這是自黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治國理政的基本方略以來，對依法治國重大意義、科學內涵、實現路徑的深化闡述和發展提升，更是對黨的十八屆三中全會提出建設法治中國新目標的理論擴展和實施構想，必將成為我國法治史上的里程碑。法治國家、法治政府、法治社會，三者既有區別又有聯系，在法治中國建設目標上，三者相輔相成、互相促進。法治既是國家治理的基本遵循，也是社會治理的基本方式。
一、建設法治社會的主要瓶頸和制約
(一)社會法治思想觀念淡薄
由于我國長期受封建社會的影響，一方面，“官本位”思想非常嚴重，特權思想根深蒂固，領導干部樂于以人民的“父母官”自居、習慣于依靠權力發號施令，權大于法、以權壓法、以言代法、干預司法無處不在;另一方面，我國人民“奴役思想”還有殘留，民主法治意識淡薄，信訪不信法、信大不信小、信上不信下。
(二)社會治理相關法律制度缺位
我國目前雖然已經形成了中國特色社會主義法律體系，但是隨著經濟社會發展和人民群眾法治觀念的增強，我國的法律內容還需要進一步豐富、法律法規還需要進一步完備、制度規定還需要進一步完善，特別是有關社會治理方面的公共服務立法、行政組織立法和社會組織立法還相對滯后，教育、就業、社會保障、醫療衛生、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規需要加強和完善。
(三)當前社會治理任務繁重
當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾的凸顯期，隨著經濟社會發展和工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的加快推進，城鄉居民對公共服務和社會資源需求快速增長，住房、醫療、教育、社會保障等社會資源分配不均等問題突出;自然災害和安全事故頻發，公共安全事件增多。社會治理問題又多又難，對法治社會建設提出了巨大挑戰。
二、建設法治社會的重點和努力方向
(一)科學規劃社會治理法律體系
第一，從立法上界定社會治理概念的內涵和外延，明確和規范立法的目的和任務，從源頭上保障社會治理的各個環節能夠有法可依。第二，加快社會治理領域立法進程，尤其要加大規范社會組織、城鄉社區、基層群眾自治組織、公共服務和社會保障等方面的立法力度，制定社會組織法和社區矯正法、社會穩定法等相關法律法規。第三，健全和完善社會建設和社會治理的體制機制。遵循社會發展、運行的客觀規律，把握社會民生動態，更新社會治理理念、體制機制、運行方式，健全包括公眾參與制度、信息公開與透明制度、社會治理應急處置制度、法律救濟與責任追究制度等基本程序制度。
(二)推進法治政府建設
第一，加強政府職能體系的法制建設，實現政府職能運行的法治化。全面推進服務型政府建設，為社會組織很好地履行相應職能提供自由空間。第二，進一步推進政社分開。通過轉變政府職能，把政府行政管理與社會自我管理分開，促進實現社會各類角色的合理分化，放開對社會組織在人事權、財政權等方面的控制，給予社會組織發展的主動權，還原社會組織應有的社會地位。第三，建立健全政府購買公共服務的機制，加大政府購買公共服務的力度，更多地發揮社會組織的作用，讓社會組織發展成為真正自我管理、自我服務的組織，激發社會活力。
(三)深化司法體制改革
第一，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保護機制，為各利益主體提供充分的表達利益訴求的制度平臺，使各個利益主體的訴求能通過正當合法的渠道進入公共決策過程，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益能保障。第二，加強應急管理，有效應對和妥善處理突發公共事件，最大限度地增加和諧因素，化解消極因素，維護社會穩定。第三，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。第四，建立公正、高效、權威的司法制度，通過推動省級以下地方法院、檢察院人財物統一管理，優化司法職權配置，規范司法行為，保證審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權、檢查權，以司法獨立促進司法公正，為法治社會建設提供完善的司法保護體系。
(四)培養全民法治意識
第一，通過開展法制宣傳教育，培養公民學法、尊法、守法、用法意識。針對不同的社會群體開展有針對性的法治社會理念教育，使之樹立自由、平等、公正的社會主義法治價值觀。第二，樹立法律至高無上的權威。只有樹立法治權威，才能確保權力在法治的框架下運行，確保權利在法治的保障下行使。第三，確立規則意識和契約意識。國家機關工作人員特別是領導干部要養成依法辦事的習慣，善于運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中的矛盾和問題。公民要尊重法律，遵守法律，在法律允許的范圍內依法理性表達自己的合理訴求，維護自己的合法權益。
(作者單位：中國社會科學院研究生院、新鄉市委辦公室)
作者：李占賓 王迪
第三篇：社會轉型與治理創新
摘要：社會穩定風險的有效化解是社會治理創新的重要內容，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環。經濟風險、政治風險、文化風險、生態能源風險和社會風險是當前我國主要的社會穩定風險源。實踐經驗表明，以科學的穩定觀和維穩新思維為指導，構建風險源的鑒識機制、預警機制、評估機制，完善利益均衡機制和法治保障機制，是應對社會穩定風險的根本之道。
關鍵詞：社會轉型;治理創新;社會穩定風險;風險防范;利益均衡
社會穩定風險對于當今世界的任何一個國家來說，都是難以避免的事情。尤其對于社會急劇轉型、現代化快速發展的中國來說，所面臨的社會穩定風險程度更高、范圍更廣。誠如學者所言：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”[1]顯然，正確認識當前我們所面臨的挑戰，有效防范與化解社會穩定風險，已成為社會治理創新與平安中國建設的重要議題。
一、社會穩定風險的內涵
社會穩定風險，是“社會穩定”與“風險”的合成詞，其具體內涵的界定，有待于對“社會穩定”和“風險”兩個基本概念的梳理。
(一) 社會穩定的內涵
實現社會穩定是人類共同追求的目標，也是保障國家經濟建設順利進行和社會和諧發展的基本前提。學術界對“社會穩定”這一概念進行了不同界定，概括起來主要有以下三種觀點：第一種觀點從微觀視角來理解社會穩定，即指社會困難成員、弱勢群體的穩定。這種觀點認為社會穩定是指國家通過社會保障措施來調節社會關系，使社會弱勢群體、邊緣群體獲得基本的經濟、醫療、教育以及其他幫助，從而實現他
們基本的社會權利和生活需求;第二種觀點從宏觀視角來理解社會穩定，認為社會穩定是社會整體結構與功能的穩定，包括組成社會基本結構的經濟穩定、政治穩定、文化穩定以及社會生活秩序的穩定等;第三種觀點從文化視角來理解社會穩定，認為社會穩定是指社會成員對社會主流文化和主導規范的認同與服 從[2]。此外，還有學者從政治學的視角把社會穩定基本上界定為政治穩定，即政局的有序性和持續性以及社會沖突和非對抗性矛盾的可控制性與可調節性[3]。
認識視角和側重點的不同，導致了學者對“社會穩定”這一概念的差異化理解。通過分析不同觀點，我們認為需要立足社會有機體的基礎上，將社會穩定的基本內涵界定為社會的一種良性運行狀態。具體而言，指社會各個系統之間以及系統的不同部分、不同層次之間的相互協調、相互促進的過程中呈現出的動態平衡。因此，我們應以一種動態的穩定觀對社會穩定的基本內涵進行界定，即社會穩定并不是社會的“穩而不動、靜而不變”，而是社會各要素在運行過程中通過優化與整合表現出的一種和諧有序的狀態。
(二) 風險的內涵
風險可謂與人類共存，只是到了近代社會隨著現代化進程的推進，風險的結構和特質發生重大變化以后，才產生了現代意義上的“風險”。但究竟何為風險，目前還沒有形成一致的權威性界定。
在西方學術界，對現代意義上的“風險”較早地在社會學層面探討并形成較為系統理論的學者首推貝克、吉登斯和盧曼。德國社會學家烏爾里希·貝克在1986年出版了《風險社會——邁向一種新的現代性》一書，在對現代性反思的過程中豐富和完善了“風險”內涵。他認為社會風險，通常表現為兩大特征：一是風險的“人化”。即隨著人類活動頻率的增加、活動范圍的擴大，其決策和行動對自然界和社會本身的影響力也大大增強，從而使傳統的自然風險更多情況下被人為的“不確定性”所取代。二是風險的制度化和制度化的風險。人類有冒險的天性，也有尋求保護的本能，恰恰是這種悖論的存在使風險的制度化與制度化的風險存在成為現實。顯然，貝克認為風險可以劃分為“自然風險”和“人為風險”兩種基本類型，它們共同構成了社會風險的內容[4]。英國社會學家安東尼·吉登斯則是把風險理解為“主觀性”和“不確定性”，并將之區分為“外部風險”(external risk)與“被制造出來的風險”(manufactured risk)，而且認為“被制造出來的風險”充斥著人為性，并逐步取代了“外部風險”占據了主導地位[5]。德國社會學家尼古拉斯·盧曼在其復雜的風險系統社會學理論中認為風險就是“時間上的偶然性促生的不確定性”[6]。綜觀學者的不同觀點，我們更傾向于將“風險”界定為因自然因素、社會因素和人為因素導致的一種“不確定性”。換言之，“風險”本身并非“危險”或“災難”，而是一種危險或災難發生的“潛在性”與“可能性”。
(三) 社會穩定風險的基本內涵
通過對社會穩定和風險兩組概念的分析，我們可以將社會穩定風險的基本內涵作出如下詮釋：所謂社會穩定風險，是指一種導致社會沖突、紊亂社會功能、危及社會穩定和社會正常秩序的可能性，即社會穩定風險意味著爆發社會危機的不確定性。社會穩定風險既包括自然性的外在風險，也涵蓋了人為性的內生風險。當前我國社會的多元性和開放性賦予了社會穩定風險的復雜性，其不僅涵蓋了政治風險與經濟風險，也囊括了文化風險和生態風險;既意味著區域性的社會穩定風險，也同樣意味著全球性的社會穩定風險。簡言之，社會穩定風險往往指社會某個領域或多個領域乃至整個社會層面出現失序、沖突甚至動蕩的潛在性與可能性。
二、當代中國的社會穩定風險源
系統分析并科學界定危及社會穩定的風險源，是有效防范與治理社會穩定風險的基本前提。風險究竟源于何處?事實上，社會風險是社會系統在穩定與失衡中回返往復運動的結果，其生成的根基在某種程度上源于人的感性實踐活動[7]。經濟體制的變革、社會結構的變動、利益格局的調整、思想觀念的嬗變以及社會制度的失范往往會不斷催生社會穩定風險。當前我國社會正在經歷深度轉型，這一過程不僅要實現從相對封閉的社會向逐步開放的社會轉變，也需要從傳統農業社會向現代工業社會轉變，還需要從計劃經濟向市場經濟的轉變。這種特定的國情，使我國社會穩定風險源呈現出“疊加共生”的局面[8]。其中，主要的風險源集中表現為以下幾個方面。
(一) 經濟風險
以經濟建設為中心是興國之要，經濟穩定是社會穩定最堅實的基礎。因此，經濟風險也同樣是社會穩定風險的核心要素。當今經濟全球化的浪潮有增無減，加之我國改革開放的不斷深入和市場經濟的轉型升級，使我們的經濟發展面臨諸多機遇的同時也必然承擔更大的風險。這種風險主要表現在國際、國內兩個層面。
國際層面而言，其一是金融體系面臨更大風險。金融是現代經濟的神經中樞，金融市場的危機極易導致經濟的全面崩盤，進而引發社會的動蕩與不穩定。中國的金融市場雖然不斷融入國際金融體系，但是國際金融體系本身就具有不確定性。同時，我國總體的金融實力還相對不足、自身的金融機制和體系仍不甚健全，這就大大增加了我們的金融風險。其二是民族產業面臨更大風險。特別是我國加入WTO以來，隨著市場準入的逐步放開和關稅門檻的降低，大量外資的不斷涌入必然會引發更加激烈的市場競爭，競爭就難免使傳統或受保護的企業面臨強大的沖擊與挑戰，生產經營更加困難，職工下崗失業和農村剩余勞動力轉移問題更加突出，易引發社會相關群體的“失意”與不滿，進而影響社會穩定。
國內的經濟風險主要體現在三個方面：一是經濟快速發展導致了民眾更高期望與現實之間的差距。這種差距極易導致社會成員的相對挫敗感與不公感。二是經濟發展的地區差異、行業差異、城鄉差異日趨明顯，過大的差異將成為發展阻力與穩定的不利因素。三是經濟發展與社會領域其他發展呈現出非均衡性。經濟發展固然重要，但是單一的、缺乏協同性的經濟發展，從長遠來看可能會孕育大量社會穩定風險要素。
(二) 政治風險
政治風險關涉國家政權以及政黨合法性的問題。就我國目前形勢而言政治風險是客觀存在的事實。這不僅表現在國外敵對勢力和敵對分子通過多渠道、多方式的滲透與擴張，試圖顛覆我國政權，而且還表現為國內執政者內部的腐敗與權力異化。腐敗，作為政治的毒瘤是世界的普遍現象，是任何一個執政黨長期執政所面臨的最大風險，它會嚴重影響黨群關系、干群關系，削弱黨的凝聚力、戰斗力和創造力，更不利于執政黨地位的鞏固和奮斗目標的實現。權力異化同樣是當代中國政治風險的重要內容，如一些地方“一把手”權力過大，獨斷專行、恣意妄為等現象仍時有發生，嚴重影響了決策的科學化、民主化和政府公信力，進而在一定范圍內激化矛盾，誘發政治風險危及黨的執政安全與社會穩定。
(三) 文化風險
文化作為個人或群體一整套生活方式的主觀反映，不僅直接影響和塑造人們的價值觀與世界觀，而且也會對社會經濟、政治的發展產生重要影響。“文化的基本原則之一，就是為政治活動和經濟活動提供一個相互影響的場所，談論文化就是以某種方式談論政治和經濟。”[9]隨著我國改革開放的不斷推進，社會的開放性日趨明顯，文化領域隨之呈現出“主流文化”與“非主流文化”多元化的發展趨勢。在這種多元文化碰撞交融的開放時代，異質文化間沖突與摩擦的機會與可能性大大增加。對此，有學者則提出了“文明的沖突將是未來社會沖突的主要模式”①，這一判斷科學與否我們暫且不論，但我國當前文化多元發展的現實，各種文化差異性并存下所蘊含的社會穩定風險是不容置疑的。
(四) 生態能源風險
生態環境與能源風險已成為影響我國社會穩定的一個重要變量。改革開放30多年的發展，我國的年均GDP增長率超過9%，但我們也為這種快速增長付出了較為高昂的代價。其中之一便是資源浪費和環境污染引發的生態惡化。如土地日趨減少、河流污染嚴重、空氣質量不斷下滑等問題日漸突出。同時，能源緊缺也是我國未來持續發展的一大制約因素。中國的石油、天然氣、淡水以及煤炭等重要能源人均占有量嚴重不足，與世界平均水平差距較大。當人們覺得所生存的環境不斷惡化乃至危及健康，生存所需的最基本能源都不能得到有效保障時，他們的不安全感與恐懼感油然而生，而且可能會被不斷放大、傳播與蔓延，進而影響社會正常運行。
(五) 社會風險
社會風險主要存主要表現在以下幾個層面：其一，社會發展成果共享度偏低。改革開放以來，我們的經濟發展取得了舉世矚目的成就，但是與之相應的社會建設卻大大落后于經濟建設，使得二者之間嚴重失衡，這種非對稱性直接影響到公共物品與公共服務的供給，使社會事業發展滯后，社會管理不夠完善，社會公正缺失等問題突出，這在一定程度上極易引發社會相關群體的不滿，影響社會穩定運行。其二，社會發展非均衡性明顯。在社會發展的過程中，不僅是經濟建設與社會建設之間不均衡，而且即使在社會建設內部也呈現出嚴重的失衡狀態，如地區間的差距、行業間的差距、城鄉間的差距以及貧富差距等明顯拉大。這些差距的拉大會讓社會弱勢群體產生挫敗感、社會不公感，進而成為社會風險誘因。
三、社會穩定風險的防范與治理
當前社會穩定風險的交織共生，給風險的防范與治理帶來巨大挑戰，使單一策略難以招架。為此，我們應積極構建并完善社會穩定風險的治理體系。立足國情，我們需要堅持“標本兼治、源頭治理、防治并舉、注重預防”的原則，積極培育社會穩定風險治理的理念和進一步完善風險防范機制。
(一) 培育良好的風險意識和科學的維穩觀
良好的風險意識是風險防范的先導和基本前提，科學的維穩觀則是確保風險治理實效性與持續性的核心要素。良好的風險意識和科學的維穩觀的培育，本身就是有效應對與治理社會穩定風險的重要舉措。
實踐證明，社會風險越不被人所知，就越會產生更多更大的風險。因此，社會穩定風險源頭治理的首要環節就是培育良好的風險意識，運用科學的風險觀來武裝頭腦、指導實踐，進而推動社會維穩工作的順利開展。第一，充分認識社會穩定風險的存在。社會穩定風險是普遍存在的，而且日益成為社會常態，社會穩定風險無時不有、無處不在。第二，正確面對社會穩定風險。就當代中國社會而言，我們應該承認其客觀存在，并高度重視其后果的嚴重性，進而將其可能性降到最低。第三，敏銳洞察社會穩定風險并及時規避。敏銳地察覺風險就是一種風險意識，我們在日常生活中要養成辯證思考與分析問題的習慣，深化對“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”的理解，在實踐中不斷增強敏感度與洞察力，進而真正做到未雨綢繆、防患于未然，預防與規避風險。
科學規范的維穩觀是推動社會穩定風險有效治理的重要保障。目前，我國維穩工作雖已取得重大成效，但“維穩怪圈”的存在也是不爭的事實。2010年一項網絡問卷調查結果顯示，79%的受調查者認為一些地方政府借“維穩”名義不作為或亂作為現象較嚴重，68%的受調查者認為一些地方政府和官員維穩思維存在著誤區[10]。有學者就曾將“維穩怪圈”的癥狀概括為“維穩強迫癥”“維穩恐懼癥”“維穩虛弱癥”和“維穩變異癥”四個方面[11]。“維穩怪圈”的出現在一定程度上暴露出科學維穩觀的缺失和維穩觀的異化問題。鑒于此，我們需要在“穩”與“變”的動態平衡中塑造科學規范的維穩觀，形成維穩新思維，即從“剛性”向“柔性”、從“維穩”向“創維”轉變，維穩的根本在于維心和維權，在于維護社會的公平與正義。
(二) 完善與強化社會穩定風險防范機制
社會穩定風險的治理重在防范，通過決策評估、執行評估和預警評估，完善與創新風險防范機制建設，更大程度地保障社會良性運行。
1. 決策評估機制
當今社會領域的公共決策，其實質是對社會利益與資源的分配。特別是公共決策，如果缺乏科學論證往往會成為社會穩定風險的重要誘因。對此，中共十八大報告中曾明確指出加強和創新社會管理，必須 “建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”?，F實中，諸多社會重大決策主要是以政府為主體的行政決策，這就意味著行政決策出臺前，應對其所帶來的社會穩定風險進行評估。換言之，“建立和完善行政決策風險評估機制有利于推進行政決策的科學化、民主化、法治化，強化對行政權力運行的監督和制約”[12]。顯然，決策評估機制是社會穩定風險防范的重要環節，我們應該從內容、方式以及程序等層面對其進行完善，盡快健全“政府主導、多方參與、科學論證、過程開放、依法運行”的決策機制。
(1) 內容評估
決策內容的評估，關鍵在于兩大變量。一是決策的行政生態，即決策的外部環境，主要指決策實施所在地的經濟、政治、社會環境和群眾對決策是否有足夠的可承受力。對所在地的具體社會結構、社會運行和社會狀態而言，決策實施是否會加劇當地的社會矛盾，以及實施后可能產生的社會穩定風險能否及時有效地化解。二是決策本身的合理性、合法性、科學性以及民主性的考量。具體而言，包括以下幾個方面的內容：第一，決策制定與實施的合法性。決策的制定和實施是否符合黨和國家的大政方針，是否與現行政策、法律、法規相抵觸，是否有充足的政策、法律依據。第二，決策出臺的合理性。決策能否體現以人為本，改善民生的理念，是否符合科學發展的要求，是否能夠處理好社會民眾的長遠利益與眼前利益的關系，是否得到大多數群眾的擁護和支持。第三，決策成本是否具備。即決策制定和實施的人力、物力和財力是否能充分保障到位，其他的配套措施是否完善，權責分工是否明確等。第四，決策對社會生態環境與安全生產的影響。即決策是否存在安全隱患，是否會對生態環境產生不利影響等。[13]顯然，決策評估的核心就是考量決策是否合法合理、公平公正與可行可控。
(2) 方式評估
決策方式既包括政府自身相對封閉的決策模式，也包括公眾積極參與的開放決策類型。隨著社會民主化、法治化的不斷推進，開放決策將逐漸成為社會決策的主要方式，這就意味著決策評估主要涉及兩個層面：其一是相對獨立的專業小組評估。即由相關職能部門牽頭，組織由專業性的專家學者組成的評估小組對決策實施專門的會診與評價。其二是公眾參與的民意評估?，F代社會更需要一種“陽光透明”而非“暗箱操作”的決策模式，因而公民參與的“開放式決策”是社會發展的必然要求。這類評估主要包括決策民意調查、決策聽證、相關利益者協商等方式方法。
(3) 程序評估
任何一項決策的制定與出臺，都應該遵行基本的步驟與流程。程序的規范與否直接影響到政策質量，我們有必要將規范的決策程序作為決策評估機制的重要內容。一個相對完善的決策過程一般包括以下幾個步驟：第一步，信息收集與篩選。決策源于對社會現實的回應，然而當今社會是一個信息龐雜的社會，在此環境下進行信息收集與篩選，是對社會問題感知與感悟的階段，是整個決策的邏輯起點。第二步，政策問題界定并設定議程。以專業的知識或借助相關專家對問題實質進行專業分析界定，同時啟動決策議程。第三步，對決策進行合法性論證，獲得決策所涉及對象的認可、接受?？茖W規范的決策必須遵循上述三個基本程序，這也是我們進行決策評估的重要指標?，F代法理型社會，決策程序是否合理、合法會直接或間接引發社會關注，乃至增加社會穩定的風險性。
2. 執行評估機制
執行往往意味著政策執行主體充分運用人、財、物等政策資源，將已合法化的政策付諸實踐的過程。政策執行是一個復雜的動態過程，其間充滿了諸多變量與不確定性，需要認真對待與審視。
(1) 原則評估
能否規范執行已制定的公共政策，關系到社會有序發展、關系到社會資源合理配置，關系到黨和政府的誠信與形象。因此，政策執行應該遵循一定的原則。首先，時效性原則。任何政策都是解決一定時空條件下特定問題的舉措，隨著時空條件的變化政策會失效，成為過時的政策。因此，要做到不失時機地正確執行政策，就必須快速落實政策，一旦發現執行中的問題就果斷調整政策。其次，嚴肅性原則。政策本就是合法性與權威性的規范。因此，要嚴格按照政策本身所規定的對象、范圍去實現政策目標。再次，量力性原則。政策執行本身受制于環境、條件及資源等諸多要素，這就客觀要求我們在政策執行時，遵循實事求是、量力而行的原則。最后，協調性原則。實踐中的公共政策會涉及方方面面，乃至錯綜復雜的社會問題，這就要求政策執行一定要具有整體性、協調性與系統性，從而有利于科學、有效地解決問題和矛盾。
(2) 手段評估
政策執行的每一個環節都離不開一定的執行手段，執行手段的恰當與否直接關系到政策目標能否實現，以及在多大程度上實現。政策的執行手段通常包括行政手段、經濟手段、法律手段以及說服教育手段。對于行政手段而言，應該做到精簡、統一和效能。經濟手段的運用能夠將政策任務與物質利益掛鉤，間接地規范人的社會行為，進而增強政策效力。但是，經濟手段在某種程度上也容易導致政策客體的唯利主義傾向。法律手段是當今社會政策執行的最主要手段，它是政策執行活動順利開展的根本保障。這一手段的運用，可以有效排除實現政策目標的各種干擾，使政策有法可依、有章可循，從而確保政策的穩定性與權威性。教育手段是靈活運用教育這種非強制的方式，引導政策對象自覺擁護、支持和貫徹政策，這是一種以人為中心的人本主義的措施，有利于體現政策的人文關懷。
現實中，政策客體與環境的日益復雜化使得政策執行手段也日趨多元化，但是無論執行手段如何之多，其中文明性、人文性和法治性是最重要的評估指標。
(3) 流程評估
一般而言，執行流程的評估主要涉及政策宣傳是否到位、政策分解是否科學、實施準備是否充分、局部試點是否先行以及協調監控是否到位等諸多內容。政策的宣傳可以在更大范圍內形成政策共識，從而為有效執行奠定堅實基礎。政策分解可以使政策目標更加明確，人員操作的效率更高，更能保障政策執行的有條不紊地運行。實施前人、財、物的準備，是影響政策效能的重要因素。局部試點，是政策執行過程中的必要環節，特別對影響社會發展大局的決策、非常規性決策，必須考量其執行的風險性，對此需要“點”與“面”的協調、重點突破與整體推進的融合。同時，政策在執行過程中難免會出現偏差，應該對執行的整個過程進行必要的監督與控制。
3. 預警評估機制
社會穩定風險的治理創新需要強化事前的預測評估。從現代管理學角度而言，預警評估作為一種重要的管理理念和管理模式，是指“能夠對危險性問題進行早期警報和早期控制的一種管理活動，是將危險性視為一個相對獨立的發生、發展的過程，置入現有管理理論模型中進行統一分析，來揭示逆境現象的客觀活動規律以及逆境與順境的矛盾轉化關系”[14](13)?；谏鲜隼斫?，我們可以將社會穩定風險預警評估機制界定為運用已有的管理知識與手段，對社會穩定發展狀況可能出現的問題、障礙與風險進行識別、分析與預測，并采用必要措施加以防范，進而使危害降到最低的一整套預測預報評估機制。具體而言，這一機制主要包括“預警指標的設計與量化”“預警信息的收集與分析”“預警區域的確定與設置”“警級類型的識別與分類”“預警信息的報送與傳播”“預警機構的設置與協調”“預案的制定與實施”以及“實施的效能評估”等環節。
(1) 構建原則
社會穩定風險預警評估機制的有效構建，需要遵循基本原則。對此，可以依據“社會穩定風險識別(Recognition)、快速反應(Rapid)、相關社會責任(Responsibility)、事件核心關系(Relationship)、風險信息披露(Reach)、風險控制預案(Rehearsal)、新聞發言人(Representative)、社會價值重構(Reconstruction)”的8R法則[15]，對預警評估機制進行整體設計。
社會穩定風險識別是社會穩定風險預警評估機制構建的邏輯起點。社會穩定風險源是影響社會穩定的根源，是沖擊整個社會安全網的基本要素。因此，識別社會穩定風險與社會安全的警源是穩定風險管理領域關注的焦點。一般而言，社會穩定風險具有可預測性和識別性，風險的識別不僅要做定量分析，重要的是還需要有定性研究;不僅需要對其進行靜態描述，更要進行動態追蹤?？焖俜磻巧鐣€定風險預警評估機制的效能保證。當代中國社會進入高速轉型期，突發性事件日趨增多，此種語境更要求預警評估機制必須做到及時迅速的反應，第一時間采取必要措施。但實踐調研中我們發現面對突發事件，預警評估機制往往表現出信息不暢、反應不快、應急準備不足等缺陷，進而弱化了預警評估的功效和應急能力。鑒于此，我們必須建立多渠道的信息收集與傳輸機制，完善信息報告責任制度，明確上下級之間以及各部門之間的信息報告的時效性，進而確?？焖俜磻?、快速決策、快速應對。
社會責任是社會穩定風險預警評估機制的道德約束。為了確保有關部門和單位能夠切實按照相關要求認真履行職責，需要明確危機預警管理部門與相關行為主體的社會責任?；蛘哒f，社會責任意識的強化，是維穩預警評估機制構建應該遵循的基本法則之一。
風險信息披露是危機預警評估機制的透明環節。為了讓社會民眾了解更多社會穩定風險信息，避免流言傳播帶來更大程度的社會混亂，維穩預警需要建立信息發布機制，及時發布相關信息，掌控話語主導權，防止不利于社會穩定信息的傳播、擴散與蔓延，確保正確的輿論引導、疏解社會民眾的緊張情緒。社會價值重構是危機預警評估機制的人文要素。社會是人類的聚合體，社會的穩定發展有賴于社會價值體系的規范與約束，如何構建風險社會的價值體系是社會有序運行的關鍵所在。預警評估機制的構建，應該對此予以特別關注并盡可能積極化解不同群體間的價值沖突，實現社會價值的有效重構，進而發揮其應有的社會規范之功效。
(2) 程序優化
預警評估機制本身是一項復雜工程，對此需要科學規劃。首先，界定社會穩定風險預警范圍與區域，要特別突出對社會穩定風險源的潛在區進行分析，全面、準確了解社會穩定風險源的分布情況，逐步將相對分散的信息進行系統整合，建立相對完善的數據庫，是積極有效應對社會穩定預防的基礎。其次，根據警源信息數據系統分析社會整體運行狀況。一般而言，社會整體運行一般表現為三種基本狀態，即“良性運行”“中性運行”和“惡性運行”[16]。通過對社會運行展開動態監測，及時了解社會發展強警戒性指標變化曲線，客觀分析社會發展現狀與趨勢，并對某一時期的運行特質進行準確判斷。再次，構建預警機制模型，制定風險預警管制預案和具體的管理措施。最后，積極進行社會穩定風險預警機制的信息反饋，進行預警效果評估。因此，一個相對完善的預警評估機制，基本流程應該包括“預警準備”“模型預測”“分析調整”“數據轉換”“風險預警”“綜合分析”“預警結束”七個環節[8](149)。實踐中，我們要以此為綱，對社會穩定風險預警評估機制進行科學的流程設計與優化。
(3) 預警保障
預警保障水平直接影響到預警評估機制效能的發揮。一般而言，預警保障主要包括預警意識強化、傳媒輿論以及應急處置三個方面的內容。
第一，強化全社會穩定風險預警意識，積極營造全民參與的預警環境。當前我國無論從社會到政府，還是從組織到個人，在某種程度上還普遍存在著重事后應對輕事前預防的現象，群策群防、全民參與的社會穩定風險預警意識需要進一步培育和強化。這主要包括預警意識教育、危機應對情境訓練、預警專業知識與技能教育，以及社會民眾的危機應急能力。第二，強化大眾傳媒的輿論宣傳，建立高效集約的預警信息體系。面對社會快速轉型的基本事實，媒體輿論不僅要完善其喉舌的功能，更應該強化和提升其耳目的職責，確保在整個社會穩定風險預警中發揮重要作用。特別是對于重大社會風險預警信息，應該在第一時間爭取以正確的輿論引導社會民眾，穩定社會情緒、避免社會恐慌與混亂。“媒體在社會事件乃至社會預警系統中，既是實現政府與公眾溝通的橋梁和紐帶，又是對有關信息進行過濾、篩選的‘把關人’。它是不穩定因素征兆的發現者、政府決策信息的傳遞者，同時還是公眾情緒的重要穩定者，作用和意義十分重大。”[17]因此，輿論媒體要有針對性地收集、發現警情，并及時對警情進行匯總、研判，進而建立起高效科學的預警信息體系。第三，建立快速應急處置機制，完善突發事件應對體系。我們需要把實踐中應對突發事件的成功做法轉化為經常性做法，把行之有效的臨時措施轉化為長效機制，從而提升應對社會穩定風險的能力。
四、結語
當代中國正處在轉型升級的關鍵期，社會穩定風險的有效防范與化解已成為社會治理創新的重要內容。因此，我們需要盡快建立健全各種社會穩定風險治理體制，強化相關體制與機制的協同性與聯動性，進而逐步形成政府主導、各種社會組織積極參與的群策群防的新格局。同時，實踐研究表明許多社會矛盾與沖突的導火索往往是利益表達機制的缺失和無保障，社會穩定風險很大程度上源于利益的分配不公。鑒于此，我們認為只有著眼于維護最廣大人民根本利益，真正構建起公平公正的利益均衡機制與科學規范的法治保障機制，才能最大限度增加和諧因素，確保社會安定有序運行。
注釋：
① 美國學者塞繆爾·亨廷頓曾明確指出全球化不等于西化，不同地區與國度的文化是不同的，文化的差異是不易改變的，未來導致國際社會沖突的主要因素是文化。詳見塞繆爾·亨廷頓. 文明沖突與世界秩序的重建.周琪等譯，新華出版社2010年版。
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[編輯： 顏關明]
作者：化濤