要寫好一篇邏輯清晰的論文,離不開文獻資料的查閱，小編為大家找來了《農業補貼政策演變趨勢分析論文(精選3篇)》，供大家閱讀，更多內容可以運用本站頂部的搜索功能。摘要：本文通過分析美國、日本和印度這三個國家之間惠農政策實施的共同點與不同點，總結其中的優點與不足，為我國惠農政策的實施提供借鑒意義。關鍵詞：惠農政策實施；比較分析；借鑒意義農業作為國民經濟的基礎，是國家的立國之本，其發展狀況直接關系到國家穩定和社會和諧以及我國的社會主義現代化建設事業。
農業補貼政策演變趨勢分析論文 篇1：
山東省涉農電商政策的演進與發展趨勢研究
摘要：基于進入21世紀以來山東省級層面的101份涉農電商政策文本展開計量分析，通過ROSTCMS6對其進行高詞頻、共詞、社會網絡與制作詞云圖等方法，架構“2+2>=5”的文章研究框架。合理劃分政策演進階段，分析發文主體與政策主題的變化特點，最終指出政策目標、政策核心、政策協同、政策連貫、政策驅動等方面的發展趨勢，為后續涉農電商政策的完善與發展提供參考。
關鍵詞：涉農電商;政策演進;政策主題;政策主體;計量分析
一、引言
建設社會主義現代化國家邁入新征程，“三農”問題被持續關注。在現有的18份中央一號文件中已連續8年提及在農村地區發展電商、助力鄉村發展。據商務部統計，截止到2020年12月，中國農村網民數量達3.09億，2020年上半年農村電商突破1300萬家，同年9月中國淘寶村達5425個，全國農產品網絡零售額近4萬億元，帶動百萬貧困農民增收，電商平臺在統籌城鄉發展，實現鄉村振興中作用顯著。[
涉農電商打破了農村地區空間限制，利用互聯網線上銷售開拓市場需求，協助解決農業農產品發展難題。自2005年出臺《國務院辦公廳關于加快電子商務發展的若干意見》至“互聯網+農業”頻現[2]，線上帶貨平臺渠道使得更多的農產品從線下走到線上，農民從幕下走向臺前，經濟帶動效果明顯。2020年9月份阿里研究院發布《淘寶村百強縣名單》，山東省以13個百強縣位列第四，山東菏澤曹縣從貧困縣一躍成為全國第二大淘寶村集群，脫貧攻堅成果凸顯。
山東“涉農”資源豐厚，農業功能定位和發展路徑被眾多學者認為是中國的一個縮影[3]，如何實現從農業大省到農業強省、經濟強省的跨越，發展涉農電子商務無疑是創新選擇。而山東省級層面政策演進呈現何種特點，政策主體的配合程度、政策主題的變遷趨勢以及在鄉村振興過渡期中如何保持可持續性的發展活力，都是未來政策文本內容將要關注的問題。
二、文獻綜述
將電商學術成果劃分為平臺建設類、內容供給類和發展衍生類。而圍繞農產品，限定農村特定場域，鼓勵農民主體參與的涉農領域也緊隨電子商務的發展。2002年黃水清已探討涉農產品依托網站發展的技術問題，閻楚良、王瑾等思考電商平臺與農業的互動。2010年后，涉農電商領域研究遞增，“農商對接”“阿里淘寶”“創新創業”等時代名詞展現其不同階段下萌發的新方向。涉農電商的發展離不開政策的支持，萬媛媛運用SWOT與AHP模型發現鄉村電商發展中政策占據最高權重;周冬根據模糊集定型得出政府支持明顯有利于農村電商發展;穆燕鴻建構結構方程認為外部環境（政治、經濟等）支持是農村發展電商的保障。
政策推動電商發展的定量研究逐漸增加，魯釗陽運用OLS和OrderedProbit進行回歸驗證肯定政策扶持農產品電商的積極意義;汪興東用熵權法發現農村電商上行扶持政策效果評估很好;肖開紅、黃永興量化分析文本探討政策的演變發展;鈕欽建立x、y維度分析國家政策文本。
國外對農村電商的研究主題多為其發展形勢、電商模式和物流配送等。SarahAhtesham在農村發現印度電商市場縮小了與城市居民的差距;[4]Wen基于知識農產品智能電子商務系統（KIES）[5]，提供農產品銷售等方案;Jean-PaulRodrigue比較分析了北美和歐洲的門戶物流實踐的地域性等。[6]
政策作為參照與執行標準，國家兼顧普遍性卻無法忽視省份間發展階段的差異。隨著省級層面政策文本分析如數據開放、人才引進、教育、創新創業等研究逐漸增多，雖涉農電商政策在省級層面的成果日益呈現，但針對山東省研究卻有所空缺。
三、基于文本內容的山東省涉農電商政策量化分析
研究樣本源于山東省人民政府、省政府辦公廳以及相關職能部門發布的政策文件。為保證數據真實有效性[7]，在篩選時遵守公開性與內容相關性原則。以明確的條目語境進行查找與人工識別[8]，經過兩輪的篩選與整理，截止到2021年3月5日，最終確定101份政策文件作為本文的研究樣本。
樣本中包含“通知”“意見”“規劃”“綱要”“計劃”“方案”等政策類型，通知類占比高達51.4%，意見類占比35.6%。通過統計101篇政策文本的關鍵詞，分析涉農電商政策文本并制作整體的詞云圖（見圖1）?！稗r村”“農業”“農產品”之外，“物流”“配送”“城鄉”“農家”“農資”“示范”等詞頻率較高，按照詞頻出現的節點與高峰，推理劃分四大發展階段，再結合主體與主題進一步判斷其演進特點。[9]
（一）年度+內容：數量起伏式遞增，年份交替式現峰
利用ROSTCM6等工具對內容進行分詞、詞頻、社會網絡分析，結合共詞分析進行合并與計算。將政策文件按年份整理得到圖2。就數量來看，年份之間交替出現峰谷值，每個峰值波動周期大約為4—5年，且在2014年后，政策文件數量波動谷底基數提升明顯，在2018年出現了最高的峰值。
1.萌芽發展奠基期（2000—2008）
萌芽發展奠基期，圍繞涉農企業（見圖3）等與電商接觸頻率較高的市場主體，借助企業組織形式，圍繞農產品物質載體，打通流通渠道，嘗試農產品上行?！傲魍ㄆ髽I”“中小企業”“配送中心”“鮮活農產品”“農商對接”“萬村千鄉”等詞匯與“發展”“建設”等動詞高頻出現在政策中。2007年開始逐漸探索從各個層面進行設計與引導，但前期主題更偏向企業與農村物流等外部基礎方面，相關的舉措與內容有待進一步細化與精準。
2.流通夯基上升期（2009—2013）
流通夯基上升期，“物流”作為核心關鍵詞（見圖4），在17份政策文本中出現了81次。6份政策文件直接以物流業、流通等為主題，建設物流體系，發展農村配送服務。2009年繼續關注農村、農產品配送，更接近涉農電商發展核心議題。2010年聚焦于信息化建設，組織推廣農村電商服務系統。2011年充分認識平臺建設的重要性，利用互聯網打造信息服務與交易平臺，支持農超對接等惠民工程。2012年則側重農產品的生產供銷對接和創新農產品流通模式。
3.全面重點發展期（2014—2017）
全面重點發展期，互聯網平臺經濟崛起，農村著力推進（見圖5）?！稗r村電子商務”一詞達66次，2016年也有57次。2014年提出依托互聯網創業興業，鼓勵農村淘寶式電商尋發展。建設電子商務示范村，以點線帶面構建現代化物流村。2015年農產品品牌與特色建設，鄉村旅游、農產品進城等內容突出顯現。2016年提及打通農村配送的“最后一公里”，發展智慧農業。明確精準扶貧背景下農村電子商務的精準扶貧培訓，推進信息扶貧。
4.農業升級轉型期（2018年至今）
2017年鄉村振興戰略提出，2018年文本達到峰值19件，緊密圍繞“農業”（見圖6），“農業”頻率135次，為農業升級轉型期。堅持智慧農業，2018年借助農業物聯網建設云農業科技服務體系;在新舊動能轉換的規劃、方案與通知中，鼓勵智慧農業、農村電商新產業業態，培育云農場、家庭農場等新農業經營主體，注重家庭農場的信息化建設。重視農村電商人才供應與培訓，打造進戶入村“一站式”的信息服務平臺。在扶貧方面，2019年《關于深入推進科技扶貧助力鄉村振興若干措施》中提出大力推進科技扶貧、電商扶貧示范創建，扶貧工作與鄉村振興同步進行中。
（二）主體+主題：大主體獨立發文明顯，主題穩中有序更新
1.發文主體：“大獨立小聯合多分散”，多層主體梯隊共參與
山東省政府辦公廳與山東省人民政府發布的政策文件分別占比36%與24%，共達到60%，獨立發文為主，聯合發文部門多為山東省委辦公廳與中共山東省委，共同構成第一主力梯隊;山東省農業農村廳（含原山東省農業廳）發文數量居第三位且以聯合發文居多，聯合部門涉及山東省發改委、財政廳、工業和信息化廳等，2018年后獨立發文開始增多;財政廳與發改委則聯合多部門發布涉農電商發展的指導文件，財政廳提供資金等優惠政策，發改委保證農村各項政策實施與落地開展;經濟和信息化委員會辦公室也曾就現代物流業、農業農村信息化等獨立發文，先后聯合發文4件;商務廳先后獨立出臺2份文件，聯合發文4件;因此，農業農村廳、發改委構成第二專項支持梯隊。最后，市場監督管理局、供銷合作社聯合社等16部門構成第三批輔助支援梯隊。
2.發文主題：迭變中更新與反復，豐富中緩沖與蓄勢
以頒發政策最多的兩大主體為例，圍繞電子商務發展、消費、物流、農產品質量等，強調其作為發展涉農電商的必要條件。政策主題由外部環境建設轉向涉農領域內部優化。如“互聯網+”、科技在涉農領域的應用、農產品品牌建設、新舊動能轉換下高效農業等?，F階段更加深化的自動輻射與擴散力度也使其成為鄉村振興的重要渠道和精準脫貧的有效抓手。政策主題更具有社會化意義，就業創業的帶動與人才自我供給與吸納，啟動探索可持續的發展模式。政策主題的細化與深入，部門對于涉農電商的認識與指導更加精準有力，政策的方向掌控緊追國家頂層設計，并向可操作性轉化指導本地實踐。政策主題不斷豐富，新的政策主題出現會萌發與之相關政策扶持，也會成為未來一段時間的發展趨勢。
四、山東省涉農電商政策的發展趨勢分析
（一）政策目標：物流建設仍是重點，扶持農特產品上行
涉農電商發展勢態放穩，政策目標聚焦重難點。農村電商發展本質上促進工業品下鄉與農產品進城的雙向流通。對標城市的便捷物流，偏遠地區市對村的網點驛站建設將會是當下乃至未來一階段的重點?，F階段工業品基本實現物流暢通，農民可享受農村信息化成果，而未來一段時間農產品上行物流成本仍被關注。農產品大宗沉重、物流成本高，近期直播帶貨形式則迅速加快農產品上行，山東省商務廳聯合阿里巴巴集團啟動“村播計劃”，著力打造農產品電商直播基地，因此，在未來政策文本鼓勵與幫扶下，對于農產品的上行銷售的成本關注與監管問題則會在政策內容中凸顯。
（二）政策核心：農特產品高質量建設，智慧農業促信息化建設
涉農電商的核心在農產品，從農產品區域規劃布局到品牌提升，對于農產品這一核心內容的抓取貫穿于政策演進的脈絡之中。如何實現農產品的質量管控，制定不同農產品與時俱進的質量評價標準，保證農產品源頭追溯通暢，技術物流過程跟蹤準確，都是建設省級品牌農產品電商綜合服務平臺急需解決的問題，也是接下來一段時間政策會持續關注的問題。把握住優勢農產品、構建品牌效應，促進農業特色產業做大做強，探尋農業發展新業態，進而開展特色農業智慧小鎮、智慧農業發展示范工程、智慧型農業生產經營體系，實現農業農村信息化建設，進一步縮小城鄉發展之間的信息差距，為農業轉型與農村經濟發展提供“在線城鎮化”新途徑。
（三）政策協同：分區域專項指導，協調步調精準發力
省人民政府與辦公廳作為最終政策制定與轉發的文本出口，涉及的政策領域也可最終歸納到多個具體的職能部門，如農業農村廳、商務廳、經信委、財政廳等，部門制定，省級成文，聯合推進。然而政策具體落實到農村地區，為防止有學者提出的多方政策支持帶來的過多合力造成政策的反復與合力的抵充，則需要從打地基做起，由外向內順應發展的邏輯，協調進度、逐一進入，講求政策效果。政策指導的細與全問題則可由職能部門按照專屬領域進行設計。
（四）政策連貫：發揮新型農民主體作用，內外培訓保障人才供應
農民慣性扮演生產者角色掌握技能，而其他環節信息閉塞。重視新型職業農民群體技能的培訓，支持年輕人農村創業和農民返鄉二次創業，運用創業孵化平臺、創業補貼等新形式迎合農村新業態的發展。應積極鼓勵高校對于涉農電商人才的培育與輸送，架構理論實踐交流平臺，探討良性的可持續的人才發展戰略，讓新型農民在涉農電商發展中融合到農業農村信息化建設中去，并進一步探討“新型農民+農產品+農業+農村”電子商務發展的適宜模式。
（五）政策驅動：呈現反分布式區域差異，“淘寶村”示范輻射帶動全省
電商發展一般與當地經濟發展水平呈現正相關。山東農村地區的電商發展依托農村、農產品而呈現不同發展態勢。與電子商務發展相伴而生的“淘寶村”現有13個，主要分散在菏澤與濱州等非經濟核心地區，受政策扶持力度大，產業集聚效應明顯，村鎮的示范輻射作用顯著，極大強化山東農村電商的產業鏈建設。淘寶村對外的帶動與經驗傳播方面，會成為示范工程在省內逐漸推廣，改變分散點式的分布格局，在政策文本中肯定淘寶村的發展，反向擴散到物流、經濟、人口以及農業資源較為豐富的市區鄉鎮，反向帶動全省涉農領域電子商務的發展。
五、結論與討論
魯釗陽、楊穎等學者對政策扶持涉農電商發展的有效性進行了科學性分析，系統地歸納整理了山東省涉農電商政策內容，利用詞頻、社會網絡等研究方法將其進行階段劃分。未結合發展中的大事件節點為參照是本文章中研究的不足，但也得出以下幾個重要結論，并引發進一步探討：
（一）階段性特征較鮮明，政策主題交融中凸顯重點
本文依據詞頻重點劃分發展階段，“企業”“物流”“農村電子商務”“農業”等核心關鍵詞逐漸顯現，主題詞頻率突出明顯，顯示了該階段的領域重點。雖無嚴格的界限劃分，但主題遞進中交融于一體，圍繞“三農”，而在農村農業農民方面，內部發展的規律與關注的演變角度值得深入思考。
（二）發文主體集中但多元，政策主題熱中有賦新
101篇政策文本多由省級最高層面發文，職能部門聯合發文趨勢明顯，多方部門均有涉及涉農電商的發展，政策協同效果有一定保障。扶持電商在農村領域發展的政策日益增多，政策環境利好，涉農電商發展穩中求進，科技賦能、主題賦新，與國家政策文本并行不悖。如何立足于本地優勢挖掘新型發展機遇，探索可持續的農村電商發展之路，需要在發展中不斷總結出新。
（三）基礎建設堅持中有突破，“最后一公里”須加強維系
物流與配送問題貫穿于涉農電商發展的始終。在農村地區，探索快遞下鄉進村，解決物流最后一公里問題，提出與踐行了“電商中轉產業園”“云倉”“麻雀驛站”“郵快合作”等辦法，受政策扶持的堅持力度影響大，快遞下鄉的網格不斷搭建，物流上行成本不便的背后與農村分散、農產品加工難度以及鄉村企業的密集度等具有密切關系，差異化的鄉村物流下顯現出農村經濟發展的不平衡，這也是未來階段鄉村振興中發展的重點。
（四）涉農發展主體范圍擴大，如何善用人才需進一步探討
涉農電商的核心在于農產品，農民在其中角色因其分工不同而有所區別，尤其隨著農民定義的外延和新型農民概念的提出，更多的主體被吸納于涉農領域。本土的涉農電商人才培育如何保證成效，吸納的技術骨干如何留住發揮作用，都是未來需要思索的內容?，F已有相關的政策出臺培訓機制，細化培訓要求，但未來如何選擇好、利用好新型農民人才主體，需要深入探究。
作者：杜曉 唐麗萍
農業補貼政策演變趨勢分析論文 篇2：
域外惠農政策實施比較研究
摘 要：本文通過分析美國、日本和印度這三個國家之間惠農政策實施的共同點與不同點，總結其中的優點與不足，為我國惠農政策的實施提供借鑒意義。
關鍵詞：惠農政策實施；比較分析；借鑒意義
農業作為國民經濟的基礎，是國家的立國之本，其發展狀況直接關系到國家穩定和社會和諧以及我國的社會主義現代化建設事業。步入新世紀，“三農問題”、“惠農政策”、“新農村”這些涉農專有名詞的提出，體現了國家對農業發展的日益重視。雖然國家政策逐漸向農業傾斜，但一則近代以來農業一直處于積弱地位，一時難以改變，二則我國人多地少、農業生產規模小、生產效率低下的實際情況也決定了農業發展很難與其他產業平等地參與市場競爭，再則我國農民人數眾多、農村分布廣泛，政策普及難度大，難以保證實效，所以農業發展問題日益凸顯。美國作為世界上最大的農產品出口國，其四大農作物小麥、玉米、大豆、棉花出口量均居世界第一。日本多低山丘陵、人多地少，自然條件及社會條件的限制促使日本發展現代化農業，形成了現代集約型農業發展模式。印度作為我國毗鄰的發展中國家，既是農業大國，也是人口大國，與中國國情相似，在農業和農村發展方面存在的問題也相近。本文通過對美國、日本這些發達國家以及與我國毗鄰、國情相似的印度惠農政策實施情況進行綜合對比研究，汲取經驗教訓，從而為我國惠農政策的實施提供參考性意見和建議。由于惠農政策是我國的一個涉農專有名詞，域外并無此說法，故本文所指惠農政策即是國外的農業政策。
一、美國、日本、印度惠農政策實施的基本情況
1. 美國惠農政策實施的基本情況
美國耕地面積1.97億公頃，是世界上耕地面積最大的國家。經過200多年的發展，美國農業實現了商品化、集約化和現代化，農民同其他各階層收入的差距也逐步縮小，農業利益集團更成長為參與政治博弈、影響公共政策的強力集團。美國農業取得的一系列成就離不開政府對農業發展提供的一系列政策扶持。美國政府對農業補貼的范圍廣、強度大，其補貼名目較多，有直接補貼、反周期波動補貼、災害補貼、農場貸款補貼、作物保險補貼、休耕補貼等，覆蓋20多種農產品。據經合組織估計，美國政府每年對農民的補貼約為400億美元，平均每100美元的農業產值中，有20-30美元來自政府補貼。由于美國2002年《農業保障和農村投資法》中政府對棉花產業的巨額財政補貼引起了國際上特別是廣大發展中國家的廣泛批評，2008年美國《食品環境保護與能源法案》將國家對農業的支持方向從財政補貼轉向農村環境保護和可持續發展方面，對農業的補貼額度有所下降。在促進國內農業發展上，1933年大危機期間美國政府為拯救農業，頒布了第一部系統的農業法——《農業調整法》，之后美國先后出臺了數十個有關農業的法律，從法律上對農業進行支持和保護，形成了一個有特色的農業法律體系。[1]在農民利益保障上，美國在2012年遭遇了50年來最嚴重的旱災，但聯邦政府收成保險對農民的補償也使農民收入重創歷史新高。
2. 日本惠農政策實施的基本情況
日本國土面積狹小、多低山丘陵，人均耕地面積少，國內糧食50%以上依賴進口。作為世界主要的糧食進口國之一，為了保護國內農業發展，日本政府對國內農業提供了一系列的支持和保護政策。戰后初期，日本農民所得稅占大多數農戶收入的35%-40%，1950年日本進行稅制改革，農民的租稅負擔開始減輕。日本經濟進入高速增長后，政府來自工業的稅收迅速增加，實行“以工養農”政策，對農業積極扶持。統計顯示，日本農民人均月收入1250美元，自1973年農村居民人均收入超過城市以來，這一狀況一直持續至今。日本農民致富主要依賴于政府財政補貼和農民兼業。日本政府對農業從業者的補貼包括：收入補貼（主要是對山區、半山區農民的直接補貼）、生產資料購置補貼、農業災害補貼、農業保險補貼和農業貸款優惠補貼等，每年對農業補貼的總額高達4萬億日元以上，其農業生產者收入總額中有60%以上來自政府補貼。政府對農業的巨額財政補貼，提高了農民收入，增強了農產品的市場競爭力。而促進農民兼業對農民增收，提高農民生活水平起到了重要作用，但也致使農村耕地分散，農業經營規模難以擴大，農村勞動力結構惡化，出現高齡化和女性化現象。針對這個問題，2011年9月日本政府出臺“新增務農人員綜合支援項目”向青壯年務農實行巨額補貼政策，對于鼓舞青壯年勞動力從事農業生產，改善農村勞動力結構惡化問題起到了很好的作用。[2]
3. 印度惠農政策實施的基本情況
印度是一個以農業為主的發展中國家，耕地面積1.7億公頃，占國土面積的57.15%，是世界上耕地面積比重最高的國家。20世紀60年代中期起，印度政府開展旨在解決糧食問題的“綠色革命”，提高了糧食產量，實現了糧食的基本自給，但由于高投入及特殊品種的針對性，事實上沒有有效改變印度的“饑餓”狀態，[3]并且進一步加大了農村地區的貧富差距。90年代，印度政府對農業采取了基礎性的保護政策，農業經濟得到了進一步發展。步入21世紀，印度政府通過擴大就業機會、增加農民收入、加大農村地區公共投入和貧困落后地區農業基礎設施建設等措施發動了“第二次綠色革命”，對農村經濟的發展和農民的增收起到了重要的作用。2008年1月，歐盟委員會發表的一份報告指出，由于農業近年來發展迅速，印度已從一個糧食進口國轉變為農產品凈出口國。印度農業補貼政策包括農產品最低保護價政策、對農業投入品進行補貼（類似我國的農資和農機補貼）、農業信貸政策和支持農業合作社的發展。2008至2009年，印度發放農業補貼共計530億美元，印度農業補貼占本國農產品價值的比重為15.3%。除此之外，印度政府還動用了包括補貼、關稅、配額、非關稅措施在內的其他政策手段支持農業生產。
二、美國、日本、印度惠農政策實施的異同點分析
1. 惠農政策實施主體的異同點分析
美國、日本、印度三個國家惠農政策的實施無疑以地方政府為主導。但除政府之外，三國都有其他的社會主體參與惠農政策實施。美國的農業合作社、日本的農業協同組織、印度的農業合作社這三個國家的農業合作組織有其共同點，表現在三國政府都通過立法對農業合作組織的發展加以保障、政府對其發展給予直接或者間接的經濟支持、都在維護農民權益方面發揮著作用，但同時也存在許多的不同點。其一，性質不同。美國的農業合作社基本上是獨立自主的組織，不依賴于政府而存在，其職能較為狹窄，以服務型合作社為主；日本的農業協同組織有較強官辦色彩，對政府存在較強的依賴性，其職能較為廣泛，滲透到農民生活的方方面面，具有濃厚的作為國家實施農業政策的一個輔助機構的性質；[4]印度農業合作社是一種民間組織，卻容易受到行政機關的干預和影響。其二，地位不同。美國農業合作社代表農民，對政府決策顯示了強大的影響力；日本農協在日本政黨選舉中能夠發揮強大作用，甚至于對于日本政府出臺和維護一些統籌城鄉發展的涉農政策也起到了不可替代的作用；而印度農業合作組織因組織化程度不足等原因制約了其作用的發揮。
2. 惠農政策實施方式的異同點分析
三個國家在政策實施方式上表現多元化。美國、日本、印度參與惠農政策的主體多元化，也在一定程度上促使了政策實施方式的多元化。除政府官方組織的主導外，其他民間組織因頻繁而又廣泛地與農民打交道，也對惠農政策進行了宣傳和推廣。同時因為科學技術水平的不一致，三國的政策實施方式也不盡相同。美國、日本因其高信息化，農民基本上家家戶戶擁有電腦，能夠在第一時間知曉惠農政策，但是印度因財政力度不大，無法運用高科技宣傳惠農政策。三個國家在惠農政策的實施手段上表現不一。公共政策實施方式主要有法律手段、行政手段、經濟手段和思想誘導手段四種，惠農政策作為公共政策的一種，美國和日本主要采取以立法方式推廣農業政策。如美國2002年的《農業法》詳細規定了“對農村地方廣播電視信號接收貸款擔保8000萬美元，為無電視覆蓋或低覆蓋地區的農村居民提供資金，幫助他們得到當地電視臺的服務”，“農村地區寬帶服務1.0億美元，為農村消費者接受高速優質寬帶服務提供貸款”，以法律形式將惠農政策貫徹實施。而日本在《農業基本法》制定之后，繼續頒布了《農村現代化資金補助法》，同樣以法律形式來推廣農業現代化資金制度。而印度則采取了農業發展規劃的形式，農業政策與其五年計劃同步，如制定《第四個五年計劃的農業生產：戰略和計劃》即“第一次綠色革命”把加快農業發展作為重點，解決糧食問題。持續的農業立法可以保證農業政策的穩定性和方向性，對行政機關的行政行為作了嚴格規定和限制，從立法上明確了行政行為必須在法律授權的范圍內行使，不得超越法律對其授權的邊界，并可以直接用法律手段制裁政府官員及其他參與農業政策市場主體的違法行為。但農業發展規劃則缺少法律保障和微觀調控而不能收到如此的效果。
3. 惠農政策實施保障的異同點分析
美國和日本通過完善農業立法從法律上保障惠農政策的實施。在農業立法監督方面，從1933年系統的《農業調整法》到2008年的《食品環境保護與能源法案》，美國的農業基本法幾乎每5年修改一次，除此之外，美國還在農地開發和利用、農業投入和信貸、農產品價格支持和保護方面及調整農業經濟關系等方面制定了一系列的法律，[5]這些農業立法組成了一個完整的農業法律體系。日本1961年制定的《農業基本法》就確立了農業政策的基本目標是改善農業與其他產業的生產力差距，提高農業生產力，并增加農業就業者的收入，使其能與其他產業就業者享受平等的生活。[6]而后日本又通過制定農業配套法律形成了一個比較完善的具有日本特色的農業法律體系，為惠農政策的實施提供了法律上的保障。這些法律法規對于規范惠農政策參與主體的行為，實現對惠農政策參與主體的監督都起到了很好的作用。相比之下因為印度在惠農政策實施方面的立法很少，對惠農政策實施的監督就遠遠落后于美國和日本。在保障惠農政策的實施上，三國都注重以立法形式監督惠農政策實施主體的行為，同時輿論監督也發揮著重要的作用。美國地方政府的決策需要聽證和公開，重大問題需要提交全民公決。其《信息自由法案》也規定，不涉及國家機密或者安全的政府信息都應該向公眾公開，這為媒體和社會的監督提供了法律保障。日本中央政府通過財政限制等一系列有效措施制約和限制地方政府，同時地方政府也受到地方議會的限制和監督。日本還制定了《行政機關擁有信息公開法》來保障信息的公開。日本民間對政府也起到嚴密監督的作用：從1994年起，日本各地陸續建立了民間行政觀察員制度，民眾自發成立“全國公民權利代言人聯絡會議”，對行政行為進行監督。[7]印度在法律保障方面，于2005年6月21日正式頒布了《信息權利法》并于當年實施，保障了公民依法獲取政府信息的權利，加強了公民對地方政府的監督。
4. 惠農政策實施效果的異同點分析
美國、日本惠農政策的實施收到了積極的效果，但印度各種限制因素眾多，收效欠佳。首先，其信息化程度不一。美國農業信息化程度較高。據美國農業部下屬的國家統計局公告，2005年有58%的農場使用過電腦，31%的農場運用電腦經營農場業務，51%的農場可以上網。日本的農業信息化服務雖然起步較晚，但經過30多年的發展，已經成為連接政府、市場與生產者之間的紐帶，對提高農業的勞動生產率和農業的現代化中發揮了重要的作用。而印度雖然也加快了農村信息化步伐，農村信息數據庫及網絡發展非?？?，但印度在農業信息化程度方面仍遠遠落后于美國和日本。其次，農民科學文化水平程度不一。在美國，農民對政策易于了解。幾乎所有新農民都受過12年的正規教育，并且美國各州及地方都設有各種農民培訓機構和科技推廣站，更給了農民繼續深造的機會。美國農民不僅學習各種農業方面的知識，還學習經濟學、國際貿易、計算機等專業知識。而在日本，從事農業生產需要一定的資格，并且日本農業大學的畢業生是農民中很重要的一部分，所以農業從業人員素質比較高，能夠及時將農業科研成果和技術應用到農業生產上來。[8]這些都促進了惠農政策的實施效果。而印度方面，2011年印度人口普查報告顯示印度文盲率從2001年的35%下降到26%，雖然文盲人數下降較多，但絕對人口仍然不少。其中大部分集中分布于經濟發展落后、貧富分化嚴重的農村，印度農民科學文化水平普遍偏低制約了惠農政策本身的實施效果。
三、對我國惠農政策實施的借鑒意義
1. 建立公平、公正、公開的政策制定體系
建立公平、公正、公開的政策制定體系，為農村經濟發展營造一個公平的經濟條件和社會環境。從世界各國來看，農村經濟發展本來就處于經濟發展的弱勢地位，而我國的農業積弱問題由來已久，再加上農村與城鎮經濟發展所享受到的社會資源是完全不同的，所以盡管我國最近幾年密集出臺了一系列的惠農政策卻難以改變農業發展的弱勢地位。實踐表明，市場經濟越發達、市場主體越活躍的國家就越能保障其市場參與者的充分競爭。我國惠農政策實施只有保障農民能夠從根本上公平地參與社會主義市場經濟，扭轉農民的弱勢地位才能使農民得到切實的優惠和利益。
2. 完善農業立法體系
改革開放以來，我國先后制定了以《農業法》為核心的20多部調整農村各類社會關系的重要法律以及各類行政法規，對于穩定農村經濟關系、促進農村發展發揮了積極的作用。然而我國的農業法律規范存在可操作性不強等原因并不能得到切實實施，并且還不能形成一個完整的、全方位的農業立法體系，故其實施效果被大打折扣?？v觀美國和日本，其農業立法已系統化和規范化，在調整農村社會關系、農產品流通關系、農業信貸及投資關系等方面均有涉及，對于約束地方政府的行政行為、規范參與惠農政策實施主體的參與方式等起到了重要的作用。
3. 加強對惠農政策執行的監督
從縱向來看，我國在現行行政體制下政府上下級之間是一種垂直領導關系，不利于地方政府能動性的發揮。從橫向來看，地方政府的監督更多局限于行政系統內部，外部監督很難得到切實實現。雖然我國2008年1月頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》為公民依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度提供了法律保障，然而比之于印度2005年的《信息權利法》在法律位階、政府信息公開范圍、法律適用范圍方面等都存在一定的差距。[9]歷史證明，自己監督自己是永不會成功的。就拿美國來說，美國新農業法400多頁，其中90%以上都是對項目計劃的詳細分類和具體描述，包括項目預算、資金分配、申請程序、實施過程監控等。而我國的行政立法雖有一定的發展，但發展進程緩慢，至今尚未有完整的行政監督體制。在農民與政府的利益博弈之中，農民毫無疑問處于弱勢地位。訴求無門，監督不夠，政府的權利膨脹，受損的只能是農民。因此，我國要加強對惠農政策的執行監督，從立法上規范執行過程。
4. 確保農民參與度，鼓勵和引導第三方機構參與惠農政策執行
作為受益者，農民有權利積極參與惠農政策。而國家要保證農民參與惠農政策制定和實施的全過程，而不僅僅使農民單純作為受眾接收國家的惠農政策。農民知情權的喪失會導致農民的合法權益受到侵害的時候不知找誰解決、如何解決的問題，也會導致地方政府因缺乏群眾的監督而出現貪污賄賂、挪用公款等違法行為。單個農民勢單力薄，在與政府的利益博弈中處于劣勢，所以政府要努力提高農民的組織化程度，加大對農業行業協會的扶持與支持力度。同時國家要保障民間辦會的原則，切實發揮農業協會在傳遞惠農政策和反映農民訴求中的獨立作用，發揮農業協會在農民與政府間的紐帶作用，使惠農政策能夠真正急農民之所急，“惠”農民之所需。
參考文獻：
[1]尹風梅.美國農業補貼政策的演變趨勢分析[J].重慶工商大學學報（西部論壇），2007（01）
[2]馮海發.日本出臺青壯年務農補貼政策及其啟示[J].學習與研究，2012（01）
[3]石嫣，程存旺，溫鐵軍，武丹.印度農民的有機農業技術、組織和制度創新及對我國的啟示[J].生態經濟，2010（11）
[4]樂波.日本農協與美國農業合作社之比較與啟示[J].孝感學院學報，2007（02）
[5]美國的農業立法[Z].山東農業信息網，2004-02-03 http：//www.sdny.gov.cn/art/2004/2/3/art_1190_85828.html
[6]周維宏.新農村建設的內涵和日本的經驗[J].日本學刊，2007（02）
[7]國內“三公”消費惹人關注 國外“三公”消費如何管理--美國：公民上網即可查詢 日本：民間機構嚴密監督[Z].上海法治報，2011-08-30
[8]孫輝.日本農業生產探析[J].現代農業科技，2009（21）
[9]許志永.中國和印度信息公開法律比較[Z].經濟觀察網，2008-05-09 http：//www.eeo.com.cn/eeo/jjgcb/2008/05/12/99122.shtml
作者：王燕康 陳玲玲 左露
農業補貼政策演變趨勢分析論文 篇3：
江蘇省糧食生產布局變化分析及功能區發展定位建議
摘要：糧食生產區域合理布局是保障地區糧食安全的關鍵。近年來糧食生產區域布局的變化反映了江蘇省農業資源稟賦在地區間重新配置的發展歷程。傳統農業優勢生產區域蘇南糧食播種面積明顯縮小，蘇北和蘇中地區逐漸成為全省糧食生產基地。在農業供給側結構性改革不斷深入及確定糧食生產功能區建設的新形勢下，江蘇省如何發揮區域間優勢資源稟賦條件，確立中長期糧食生產功能區發展方向，實現糧食產業高質量發展是今后一段時期江蘇省農業發展的重點。在梳理江蘇省各區域糧食生產格局變化態勢的基礎上對江蘇省糧食區域結構布局變化動因進行分析，根據江蘇省各區域資源稟賦特點和發展趨勢，提出促進江蘇省糧食生產功能區的區域布局與發展定位的政策建議。
關鍵詞：糧食生產;區域布局;江蘇省;糧食生產功能區;發展定位;政策建議
2017年4月，國務院出臺《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》。旨在優化我國農業生產布局，聚焦主要品種和優勢產區，保障糧食等重要農產品的有效供給。2017年12月，江蘇省政府相應出臺《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的實施意見》（下文簡稱《實施意見》）。其中，糧食生產功能區劃定面積13.33萬hm2以上市（縣）均分布于蘇北（徐州、連云港、鹽城、淮安、宿遷）、蘇中（揚州、泰州、南通）地區。然而，蘇南（南京、鎮江、常州、無錫、蘇州）地區作為傳統“魚米之鄉”，是歷史上典型的稻作文化區[1]，以平原為主，土壤肥沃，農業氣候條件優越，水資源儲量豐富，具有絕對的農業生產資源優勢，尤其適宜需要光熱與水分較多的水稻種植，歷來為江蘇省糧食單產水平最高的地區，生產效率明顯領先于蘇中、蘇北。多年來，江蘇省糧食生產布局已發生顯著變化，當前蘇北、蘇中地區成為我國重要的糧食生產基地，蘇南地區糧食生產功能明顯萎縮。在當前我國農業供給側改革新形勢下，如何更充分有效地利用優質資源要素來保障江蘇省糧食安全及提升糧食品質，走高質量發展道路，是江蘇省率先實現農業現代化的重要前提。因此，本研究將首先針對江蘇省糧食生產布局變化趨勢及動因進行剖析，并結合當前農業資源稟賦的區域優勢及特色，提出未來江蘇省糧食生產功能區定位及發展建議，為優化資源配置，打造優質高效的糧食產業提供一定的政策建議。
1 往期文獻回顧
20世紀90年代起，已有眾多學者從不同角度分析了我國及江蘇省糧食生產布局變化的原因，如杜為長等認為農作物相對價格會影響農民種植決策[2];鐘甫寧等在此基礎上選擇了更科學的變量——替代作物凈收益，驗證了水稻相對替代作物凈收益的差異是導致不同區域水稻生產布局變化的直接原因[3];伍山林認為，非農產業發展的就業拉力是導致我國糧食生產發生區域性變化的關鍵因素[4];程葉青等從生產與技術條件角度探討了我國糧食生產“由南向北”和“由東向中”的問題[5]。趙娜等提出江蘇省優勢農產品區域布局規劃的政策導向推動了江蘇省種植業空間集聚[6]。佴軍等認為種植結構調整和耕地面積變化是影響江蘇省水稻生產地域格局變化的主要因素[7]。
然而，前人的研究多集中于糧食布局變化趨勢和影響因素探究層面，對于如何依據背后動因、利用現有的區域資源優勢，提出適于實地糧食產業發展優化建議的研究仍較為匱乏。本研究結合當前農業供給側改革大背景，旨在為江蘇省糧食生產功能區建設、產業提質增效提出切實的政策依據。
2 江蘇省糧食種植布局演變趨勢分析
江蘇省歷年來都是我國重要的產糧大省。從種植面積來看，糧食作物種植面積占比始終保持62%以上，位居全國第一。與全國糧食生產發展大趨勢相同，經歷了1999—2003年糧食減產低潮期后，2004年在一系列糧食補貼政策的鼓勵下，江蘇省糧食生產面積和總產量恢復增長，到2015年實現歷史性的“十二連增”[8]。但是，江蘇省糧食生產地理布局發生了較大變化，各區域間農業產業結構調整存在明顯差異。
圖1顯示了1990年以來江蘇省蘇南、蘇中、蘇北三大區域糧食作物播種面積占全省糧食作物總播種面積比重的變化。蘇北糧食種植面積比重上升，蘇南下降，蘇中總體保持穩定。蘇北和蘇南的增減趨勢對比非常明顯，蘇北地區鹽城市、淮安市、連云港市播種面積的比重分別從13.08%、8.97%、7.21%增長到18.07%、12.15%、9.23%;而蘇南地區蘇州市、無錫市、南京市、常州市播種面積的比重則分別從 7.41%、4.38%、5.06%、4.52%下降到2.67%、1.73%、2.82%、2.44%。蘇中地區變化不大，揚州市和泰州市分別從1990年的6.95%、7.37%小幅上升到2016年的7.71%、8.01%;南通市略有下降，從1990年的9.87%上升至2003年的最高點11.69%，隨后又下降到2016年的9.55%（數據來源于《江蘇統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》，1990—2016年）。
進一步通過區位熵指數測算江蘇省各地級市糧食種植集聚程度，若各地級市區位熵指數差距較大，說明江蘇省糧食種植在某些地區集聚;若各地級市區位熵指數差距不大則說明糧食種植相對分散，以此來體現江蘇省糧食種植整體重心在空間上的分布?？杀硎緸?/p>
AGij=qij/qjqi/q。
式中：AGij表示地級市j的糧食作物區位熵指數;qij表示地級市j糧食作物播種面積;qj表示地級市j農作物總播種面積;qi表示江蘇省全省糧食作物播種面積;q表示江蘇省全省農作物總播種面積。當AGij>1，表示該市糧食作物生產集聚水平高于全省平均水平，占據比較優勢地位;當AGij=1，表示該市糧食作物集聚水平與全省平均水平相同;當AGij<1，表示該市糧食作物集聚水平低于全省平均水平。
根據全國及我省糧食宏觀波動情況，本研究選擇1990、1994、1998、2003、2008、2016共6個重要年份作為觀測時點。
由圖2可知，縱觀1990—2016年，江蘇省糧食種植整體呈現出向江淮及里下河地區集中的趨勢。20世紀90年代初、中期，江蘇省糧食生產布局相對均衡，貫穿蘇南、蘇中至蘇北，其中蘇南、蘇北集中程度略高于蘇中。21世紀以來，江蘇省糧食種植呈現出明顯的地理聚集梯度特征，生產重心逐漸向蘇中、蘇北地區移動，蘇南地區明顯退化。到2016年，江蘇省糧食種植主要集中于連云港、淮安、宿遷等江淮地區及揚州、泰州里下河地區。
3 江蘇省糧食種植布局演變動因分析
當前，我國農業發展面臨著新要求新挑戰：（1）充足的糧食供給條件下，我國農業生產目標從追求數量向追求質量的供給側改革調整，強調農產品優質、安全、綠色、高效;（2）長期“以糧為綱”“產量導向”“大水大肥”，以及農業機械化的普及，近乎傻瓜式的農業生產方式不再需要過多的農業勞動力，青壯年勞動力大量轉移，城鎮化速度加快，農村農業逐漸衰落。因此，本部分內容在借鑒前人研究的基礎上，從各區域耕地、勞動力、科技服務等資源稟賦優勢及政策引導等方面因素探討江蘇省糧食種植布局變化動因，從而為實現江蘇省糧食產業優質安全發展目標提供政策依據。
3.1 耕地資源
土地機會成本決定了耕地資源主要向2個方向流動。（1）產業內結構調整。隨著農業技術進步與服務體系的完善，油料、蔬菜等其他作物技術日趨成熟，種植風險下降，經濟作物比糧食作物收益優勢愈發明顯，種植業結構調整背景下，耕地資源發生內部流動。由圖3可知，2016年蘇北5市農作物總播種面積較1990年均有所增長，其中徐州市糧經比（糧食作物/經濟作物）大幅下降，部分耕地資源由糧食作物向經濟作物流動，印證了圖2的徐州市區位熵變化。（2）產業間結構調整。在改革開放政策推動和浙江省、上海市工業輻射帶動下，江蘇省經濟飛速增長，尤其是蘇南地區鄉鎮工業發展迅猛，土地機會成本大幅提升，蘇南的南京、無錫、常州、蘇州地區及蘇中的南通地區農作物播種面積嚴重下滑（圖3），第二、第三產業用地不斷擠占耕地空間，蘇南、蘇中地區第一產業在GDP中的占比降到10%以下（圖4）。耕地資源減少的地區性差異或在較大程度上影響江蘇省糧食生產布局，耕地減少較快的地區糧食面積比重下降較大，而耕地減少較慢的地區糧食面積比重變化可能相對較緩。
由于自2010年起江蘇省耕地面積數據有不同程度的缺失，因此圖5統計了1990—2009年蘇南、蘇中、蘇北耕地面積變化情況。單純比較地區間耕地數量，蘇北明顯高于蘇中、蘇南地區，前者耕地面積約為后兩者的2.5倍及以上。從時間變化趨勢來看，蘇北地區耕地面積在1995—1997年顯著增加，隨后基本保持穩定;蘇中地區耕地面積整體平穩，在1994—1995年有微幅增長;而蘇南地區則在2002年之后出現小幅下降趨勢。
糧食種植尤其是水稻種植，高度依賴優質耕地。由圖5可知，蘇北、蘇中糧食面積占比變化與耕地面積占比變化趨勢基本一致，蘇南糧食面積占比下降程度大于耕地縮減幅度?？梢?，區域耕地資源供給約束是引起糧食種植結構變化的重要原因之一，耕地資源較豐富地區，更易形成土地集中連片的規模經濟效益，有利于糧食為代表的大田作物種植生產。
3.2 農業勞動力資源
近20多年來，江蘇省城鎮化率處于高速增長期。由圖6可知，蘇南地區率先引領市場體制改革，大力創辦鄉鎮企業，工業化、城鎮化水平提升，形成以高新技術產業集聚帶動第二、第三產業迅速發展的開放型經濟道路;蘇北地區緊隨發展，城鎮人口比重保持持續穩定上升態勢。到2016年，全省城鎮化率已達67.7%，其中蘇南75.9%、蘇中64.0%、蘇北60.7%。城鎮化擴張大幅提升了勞動力機會成本，江蘇省勞動力轉移逐漸形成了由第一產業向第二、第三產業流動（圖7），由蘇北、蘇中向蘇南流動（圖8）的雙重特征。
圖7顯示了1990年以來江蘇省蘇南、蘇中、蘇北三大區域第一產業就業人數的變動情況。整體而言，蘇北地區第一產業就業人數最多，蘇中其次，蘇南最少。時間維度上看，江蘇省第一產業就業人數的變化大致經歷了3個階段：第1階段，從1990年至21世紀初期，第一產業就業人數緩慢下降，總體較為平穩，蘇南、蘇中、蘇北三大地區變化趨勢相近;第2階段，從21世紀初期至2011年，第一產業就業人數持續下滑，降幅增大，至2011年跌至谷底，尤其是蘇北地區，從2001年的801.65萬人下降到2011年的538.97萬人，而蘇南地區下降幅度相對較為平穩;第3階段，從2011年至2015年，蘇北、蘇中地區第一產業就業人數呈現2011—2012年的短暫回升，隨后持續下降的變化趨勢，蘇南地區則呈現平穩態勢。
農村勞動力持續、單向的從農村和農業部門向城市和非農部門轉移是第一產業就業人數下降的重要原因之一。蘇北地區的第一產業勞動力基數明顯高于蘇中、蘇南地區，但其第一產業勞動力下降幅度最大，蘇中次之，蘇南最小。結合圖8，蘇南地區就業總人數上升幅度最大，說明蘇北、蘇中地區農業勞動力除了向非農產業流動之外，還存在向蘇南地域間流動的特征。
大量勞動力從農村向城市和非農部門轉移，勢必會影響到農產品生產中的勞動供給分配;另外，根據誘致性技術變遷理論，勞動力的相對稀缺會誘使機械技術的發展，又在一定程度上減少了勞動力的需求[9]。因此，表1根據《全國農產品成本收益資料匯編》，選擇江蘇省幾類代表性農產品，統計折算2001—2016年各類農產品單位面積用工量的變化。就不同種類農產品勞動力投入而言，蔬菜生產勞動力投入>水產品生產勞動力投入>油料作物生產勞動力投入>糧食生產勞動力投入。從各類農產品勞動力投入的變化趨勢來看，在勞動力機會成本上漲，農業勞動力大量轉移的背景下，相較于蔬菜、水產品和油料作物等機械化程度不高的農產品，糧食作物的勞動力投入下降趨勢最明顯，機械替代程度最高。蘇北、蘇中農業勞動力較蘇南減速更快，由此導致蘇北、蘇中地區更加偏好生產勞動力替代率更高的糧食作物。
3.3 技術服務支持
3.3.1 農業機械化程度 由圖5可知，蘇北地區耕地面積遠大于蘇中、蘇南地區，且蘇北地勢較為平坦，擁有廣袤的蘇北平原，可形成一定的規模效應，為農業機械化利用提供了良好的基礎條件。圖9統計了1995—2016年蘇南、蘇中、蘇北地區農業機械總動力變化情況。1995年蘇南、蘇北地區農業機械化總動力基本持平，略高于蘇中地區;20年來，蘇北地區農業機械化程度迅速、持續提升，蘇中地區呈現穩步小幅增長趨勢，而蘇南地區則略有下降。到2016年，蘇北地區農業機械總動力已達蘇南地區3倍多?；诓煌r產品機械與勞動力的可替代性分析，地區間農業機械化程度的顯著差異也從側面印證了蘇北、蘇中地區糧食生產集聚的規模優勢，從而出現“壓經擴糧”的調整態勢。
3.3.2 社會化服務 農業社會化服務是農業生產經營領域分工協作的必然趨勢，既可以推動農業供給側結構性改革，加快農業結構調整，又能激發內需潛力，引領農業產業向價值鏈高端提升，是農業發達國家的重要標志之一。面對農村勞動力大量流失，從事農業生產多為老人、婦女、兼業人員的現實情況，農業社會化服務為農戶提供技術推廣、機耕、排灌、植保、收割、運輸、流通、金融等全程系列化服務。
截至2015年，全省各類農機合作社4 500多個，年均作業面積累計超過3 300 khm2，跨區作業的聯合收割機8萬多臺次;607家省級以上龍頭企業服務帶動農戶近800萬戶;良種推廣服務有力推動了良種到戶，全省主要農作物良種覆蓋率達95%以上;經工商登記的農作物病蟲害防治專業化服務組織3 800多個， 承包防治面積49.67萬hm2，其中水稻專業化防治覆蓋率62%、小麥47%。
江蘇省多地積極創新社會化服務模式，尤以蘇北地區為典型?；窗彩谢搓巺^在不改變農民土地承包權的基礎上，農民以土地入股，服務社把分散、低效的土地整合起來，直接從事生產經營，加快農村土地有序流轉。截至2017年底，全區運行土地耕作服務社93家，直接經營和生產托管服務耕地超過面積2萬km2，受益農戶達7萬多戶，村均集體經濟增收近10萬元。在糧食生產大縣徐州市睢寧縣，以“鎮托管服務+村集體經營+戶利益共享”為特征的農業經營制度創新，政府出資2 000萬元注冊農業服務公司，與全鎮農業機械、植物保護等專業合作社簽訂協作協議，對各種服務力量進行整合，統一耕種、統一收割、統一植物保護、統一技術服務，降低各類農業生產費用，再加上打破了原來1家1戶分散耕種，多平整超過 13 hm2 耕地。
農業社會化服務體系的完善，極大緩解了小農戶勞動力資源稀缺、土地規模小而分散的生產障礙，有效引導農業經營主體實現專業化、集約化發展道路，大力推動了區域糧食產業發展。
3.4 政策引導
2014年，江蘇省政府出臺的《江蘇省主體功能區規劃》確定了“兩帶三區”的農業空間格局和重點生產基地。在江蘇省優勢農產品區域布局規劃中，將蘇北作為重要的農產品主產區，打造蘇北“綠色糧倉”，促進高標準、規?；痉N植向蘇北地區集聚。在連云港、淮安等區域擴大水稻連片種植面積，推進高標準農田建設，推廣水稻生產全程托管服務。立足連云港、宿遷及淮安地區的比較優勢，劃定沿江沿海、里下河和淮北為專用小麥優勢區域，著力發展優質強筋、中強筋和優質弱筋、中筋小麥的種植與加工。引導徐州、連云港、宿遷及鹽城等地建立標準化的玉米種植體系，依靠環境資源優勢，改善飼用玉米品質，適度擴大飼用玉米種植面積，適度發展籽粒與青貯兼用和青貯專用玉米，積極發展優質鮮食玉米品種種植，形成江蘇省優質鮮食玉米種植帶。
2016年，農業部出臺《全國種植業結構調整規劃（2016—2020年）》，提出重點發展東北平原、黃淮海地區、長江中下游平原等糧油優勢產區，建立功能區，優先將水土資源匹配較好、相對集中連片地小麥、水稻田劃定為糧食生產功能區。
2017年底，江蘇省政府進一步出臺《省政府關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的實施意見》。劃定江蘇省糧食生產功能區2 466 khm2。以水稻生產功能區為例（表2），各地級市劃定面積存在明顯的區域差異，劃定規模前三大地級市均分布于蘇北地區，分別為鹽城市379 002 hm2、淮安市282 668 hm2、宿遷市202 001 hm2;其次是位于蘇中與蘇北地區的揚州市200 001 hm2、泰州市197 334 hm2、連云港市188 001 hm2、徐州市174 668 hm2、南通市167 334 hm2;而位于蘇南地區的南京、鎮江、蘇州、常州、無錫地區劃定面積均在86 667 hm2及以下，尤其無錫市，包括江陰、宜興2地在內總共僅39 000 hm2。
在諸項政策導向下，各類農業專項資金、農業支持項目優先向蘇北、蘇中糧食主產區傾斜，大力推動了江蘇省糧食生產在蘇北和蘇中地區的集聚。
5 未來農業資源要素變化趨勢分析
耕地是非可再生資源，2013年中央農村工作會議提出要嚴格確保糧食安全，堅守1.2億hm2耕地紅線。江蘇省劃定246.67萬hm2水土資源條件較好、相對集中、便于耕作的永久基本農田為糧食生產功能區，確保其數量不減少，質量不降低。在國家及地方相關政策嚴格管控下，未來5～10年內耕地資源數量波動余地已不大。但是，由于長期化肥施用量過大，土壤性能趨于惡化;同時，隨著工業生產的發展和城鄉人口的不斷增加，工業“三廢”和城鄉生活垃圾使得江蘇省水體遭到不同程度地污染，水體流動使得耕地遭受污染，耕地質量惡化趨勢明顯。
2017年，江蘇省城鎮化率達到67.7%，2006—2016年，江蘇省第二、第三產業占GDP比重從92.9%增長到94.6%，平均每年提高0.17百分點。以此速度，未來5—10年內江蘇省第二、第三產業占GDP比重將增長至95.45%～96.30%。結合圖5中第一產業勞動力轉移趨勢，未來5—10年江蘇省農業勞動力將持續穩步地向第二、第三產業轉移。
與2010年相比，2015年全省農業機械總動力達到 4 827.5萬kW，增長22.6%。農機化作業水平穩步提升，全省農業綜合機械化水平超過80%。其中主要農作物生產機械化水平達85%，高效設施農業主要環節綜合機械化水平達到50%。水稻機插秧面積超過162萬hm2，機插率達到75%，總體進入水稻種植機械化的新階段。純作玉米的機播、機收水平分別達到82%、75%。隨著江蘇省農機社會化服務能力持續提高，農機作業面積持續擴大，為糧食生產、農民增收、農村勞動力轉移提供了保障。
6 結論與政策建議
改革開放以來，江蘇省農業產業結構不斷調整，從當前區域布局變化看，蘇北和蘇中地區成為江蘇省重要的糧食生產基地，全省年產15億kg糧食以上的產量大縣絕大多數位于其中。隨著第二、第三產業經濟迅速增長，城鎮化進一步發展，勞動力機會成本持續上升。在農業勞動力大量轉移、耕地資源減少的背景下，農業機械對于勞動力的要素替代導致耕地規模較大、地塊規整連片的蘇北地區逐漸呈現糧食生產集聚趨勢。在此糧食生產布局變動背景下，有效利用糧食生產功能區建設的良好契機，進一步優化農業資源配置，對促進糧食生產提質增效，推動農業供給側改革，意義重大。因此提出如下政策建議：
（1）從耕地數量與質量2個方面落實“藏糧于地”戰略。在穩定耕地面積的基礎上，提高耕地質量，在保護耕地數量的基礎上，進一步加快蘇中、蘇北地區中低產田改造、提高耕地質量、建設高標準農田;改善蘇南地區對資源的不合理利用，有效控制耕地過度流失，推進耕地生態補償政策。
（2）依靠科技創新和農業自然資源的科學時空配置破解“藏糧于技”難題。根據市場需求變化，調整農業科技力量布局。利用蘇南地區城鎮化率高、緊鄰一線城市的區位優勢，把握優質農產品的市場需求，利用蘇南高新技術集聚力量，加大農業科技精準投入，發展蘇南高端、精品農業，打造優質糧食產業基地;發揮蘇中、蘇北地區土地規模優勢，加大農業機械技術迭代創新投入，推進高標準農田建設，推廣生產全程社會化服務，破解“藏糧于技”難題，促進糧食生產提質增效。
（3）通過延長糧食產業鏈和拓寬糧食功能范圍提升糧食產業整體經濟價值。利用江蘇省經濟發達，第二、第三產業發展走在全國前列的有利條件，打破產業界限，把新技術、新業態、新模式引入糧食產業，創新產業鏈和農戶利益聯結機制，形成一二三產業交叉融合的現代糧食產業體系，讓農民充分分享產業鏈延伸、產業功能拓展的附加值。
參考文獻：
[1]金 濤，陸建飛. 江蘇省耕地變化與糧食生產地域分化[J]. 農業現代化研究，2011，32（4）：405-408.
[2]杜為長，科爾曼. 中國農作物播種面積對價格變化反應的實證分析[J]. 中國農村觀察，1997（2）：35-40.
[3]鐘甫寧，劉順飛. 中國水稻生產布局變動分析[J]. 中國農村經濟，2007（9）：39-44.
[4]伍山林. 中國糧食生產區域成因與特征研究——市場化改革以來的實證分析[J]. 經濟研究，2000（10）：38-45.
[5]程葉青，張平宇. 中國糧食生產的區域格局變化及東北商品糧基地的響應[J]. 地理科學，2005，25（5）：513-520.
[6]趙 娜，尤 飛，林憲生. 江蘇省種植業空間集聚研究[J]. 中國農業資源與區劃，2014，35（4）：81-88.
[7]佴 軍，張洪程，陸建飛. 江蘇省水稻生產30年地域格局變化及影響因素分析[J]. 中國農業科學，2012（16）：3446-3452.
[8]朱 晶，李天祥，朱 玨. 江蘇省糧食增產的貢獻因素分解與測算（2004—2013年）[J]. 華東經濟管理，2015，29（3）：11-16.
[9]鐘甫寧，陸五一，徐志剛. 農村勞動力外出務工不利于糧食生產嗎？——對農戶要素替代與種植結構調整行為及約束條件的解析[J]. 中國農村經濟，2016（7）：36-46.黃延廷，郜若瑤. 農地流轉的失約風險及其防控[J]. 江蘇農業科學，2019，47（3）：307-311.
作者：張倩 朱思柱 孫洪武