第一篇：稅務系統內控機制建設
關于稅務系統內控機制建設的認識及設想
為全面推進懲治和預防腐敗體系建設，進一步落實稅務系統黨風廉政建設責任制，加強行政管理權和稅收執法權(以下簡稱“兩權”)監督制約，強化源頭治理，稅務總局黨組提出進一步推進部門內控機制建設的要求。按照這一要求，我們結合實際，對在新形勢下如何建立健全科學合理、運轉有效、操作性強的稅務系統內控機制進行了初步探索。
一、稅務系統內控機制的內涵及理解
(一)稅務系統內控機制的基本含義
所謂內控機制，就是一個部門或一個單位根據黨和國家的相關法規政策，以及上級領導機關制定的規章制度等，通過制定的本部門本單位加強其有效管理的一系列內部控制措施，形成層層分解、環環相扣、有效制約的管理鏈條，防范管理風險的一種工作機制。稅務系統的內控機制，亦即稅務系統通過制訂一系列加強“兩權”有效管理的內部控制措施，建立統一監控平臺，優化內部組織結構，簡并稅收工作流程，實現崗位標準化、責任清晰化、辦事程序化、監控實時化、追究及時化，體現事前預警、事中提醒、事后追究的功能，確保“兩權”透明、規范、高效運行，有效防范和化解稅務管理風險，達到從源頭上預防和減少腐敗的目標。
(二)建設稅務系統內控機制的基本原則
建立健全稅務系統的內控機制，應圍繞“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”這一總體要求，把握好以下原則：
一是分級管理、條塊結合的原則。落實黨風廉政建設責任制是內控機制的基礎，按照干部管理權限，做到“誰主管，誰負責”、“一級抓一級，層層抓落實”，只有一級對一級負責，才能確保各項內控措施落實到位。
二是全面監控、突出重點的原則。內部控制的內容應當力求全面，只有不遺漏、不留死角，才能有效發揮監督制約的作用。內控機制是一個系統，其控制內容應涉及到稅務系統的
1 各個部門開展稅收執法和行政管理的全過程。同時，應緊密結合稅務系統的工作，在全面監控的同時，突出重點，強化對重點崗位、重點環節和重點人員的內控制約。
三是依法內控、公開透明的原則。內控制約應嚴格遵循國家法律法規，在國家法律法規的范圍內實施內控制約，這是內控機制建設的基本原則。切實增強權力運行的透明度，只要不涉及黨和國家機密的事項，都應向干部職工公開，把權力運行整個過程置于全體干部職工的監控之下。
四是權責一致、獎懲分明的原則。在建立內控機制時，應根據各個崗位的業務性質和人員素質要求，相應地賦予其工作任務和職責權限，明確操作規程和考核標準，實現職、責，權、利的有機結合，使每個事權項目、權責依據、運轉規程、違規責任、責任追究等各個環節環環緊扣，明確權限，分清責任，嚴格考核，兌現獎懲。
(三)建設稅務系統內控機制的主要內容
從內控主體看，內部控制主要有三個層面：一是崗位之間的相互制約。按照內控的要求，崗位職能的設置應當是環環相扣、相互制約的。二是業務線條自上而下的監控管理。在各稅收執法和行政管理業務線條中，上級部門對下級部門有管理職責，其中包括有業務管理職責和廉政內控管理職責，即“一崗兩責”。三是專門監督檢查部門實施的監控管理。在我們稅務系統內部設置了紀檢監察、督察內審、巡視檢查等專司監督職能的部門，是內控工作的牽頭單位。
一套科學系統的內控機制應當涵蓋上述三個層面?；诖?，稅務系統的內控機制應當包含以下內容：
一是合理的分權。建立結構合理、配置科學的權力運行體系，合理分權主要有兩個層面：一是縱向分權，把一個崗位依程序拆分成幾個崗位，分別由幾個人做，比如，在稅收征管上實行“征收、管理、稽查”相分離，在選人用人上實行推薦權、考察權、任用權相分離，在大宗物品采購和基建項目安排上實行“立項、審批、招標、實施”相分離，在財務管理和資金使用上實行“申報權、審批權、辦理權”相分離;二是橫向分權，把同一個崗位一個人做，
2 安排幾個人做，不由一個人包辦。通過合理的分權，建立起程序嚴密、制約有效的權力運行機制。
二是明晰的崗責。建立設崗科學、標準明確的崗責體系，根據權力制衡和人員結構的實際，明確內部工作責任和崗位責任，做到定崗、定職、定責。
三是規范的流程。建立標準化、流水式的工作流程，在分析權力事項的分布、結構、重點及運行規律的基礎上，按照規范、安全、高效的原則，科學規范工作流程，減少工作的隨意性，防范管理風險。同時，在能夠實現全程監控的前提下，盡可能簡化工作流程，實行標準化、流水式作業，以提高行政效率。
四是完備的制度。建立完備的內控制度體系，確保內控機制建立在一個相對穩定、有序的基礎之上，按照嚴格、規范的法律規定，對各項稅收工作實行有效的監督控制。
五是有力的保障。建立堅強有力的內控保障體系，確保各項內控制度、措施落實到位。
二、當前稅務系統內控機制建設存在的問題及難點
(一)當前稅務系統內控機制建設存在的主要問題
自上世紀90年代初，各級稅務機關就開始注重內控機制的建設，不斷完善征管查相分離的征管模式，征收、管理、稽查專業化分工，分權制衡。2000年，稅務總局黨組印發了《關于加強對稅收執法權和行政管理權監督制約的決定》，努力形成執法有據、操作有序、過程監控、責任追究的“兩權”監督制約機制。2004年，在全國稅務系統全面推行行政執法責任制。2005年，全面推行全國稅務系統“兩個辦法”和“兩個范本”，即《稅收執法責任制評議考核辦法》、《稅收執法過錯責任追究辦法》和《全國國稅系統稅收執法責任制崗位職責和工作流程范本》、《全國地稅系統稅收執法責任制崗位職責和工作流程范本》，對稅務登記等69個崗位的崗位職責、工作規程及崗位間的工作關系圖進行了規范，對15個公共職責涉及的崗位和工作規程進行了明確，建立了明晰的執法崗責體系和工作流程體系，并對稅收執法責任制評議考核和過錯責任追究進行了明確，構建了較為完備的執法監控制度。2006年，稅務總局黨組印發了《稅務系統領導班子和領導干部監督管理辦法(試行)》，
3 對各級領導班子和領導干部行政和執法行為的內控監督進行了明確。2007年，全面推行“稅收執法管理信息系統”，對稅收執法行為實施計算機科學監控，初步實踐科學化、精細化的“人機結合”監控新模式。2008年，稅務總局制定了《稅收違法案件一案雙查辦法(試行)》，密切稅務稽查和行政監察部門在內控上的協調配合。2009年，在稅務系統機構改革中，在已有紀檢監察、巡視檢查兩個專門監督檢查機構的基礎上，成立了督察內審部門，專司執法檢查和財務審計，為稅收執法和財務管理的內部監督控制提供了組織保障。
經過多年的努力，全國稅務系統建成了初具規模的內控制度體系，取得了一定成效，在提高稅務工作質效、防范稅務管理風險等方面發揮了積極的作用。但還是存在不少問題和不足，主要表現在三個方面：
一是內部控制意識不強。一方面，機關內部存在個別部門對內部控制存在誤解，認為內控就是找別部門的麻煩或被別部門找麻煩，既不愿意履行內部控制職責，又不愿意被內部控制;另一方面，部分稅務工作人員不理解內控意義所在，認為內控是單位、部門領導的事情或是紀檢監察、督察內審、巡視等部門的事情，與己無關，未能在工作發揮好內控作用。
二是內部控制建設未成體系。雖然近年來各級稅務機關就內控制訂了大量規章制度，但部分制度的制訂存在頭痛醫頭、腳痛醫腳的弊端，制度間相互脫節或重復，缺乏科學性和連貫性，還沒有形成一個立體交叉、多角度、全方位的風險防范監控體系。
三是內部控制監管效果仍不理想。雖然多年來，各級稅務機關均努力強化內部控制，但是，稅收工作中的一些領域和環節仍然存在消極腐敗現象，違紀違法案件仍時有發生。這些案件的發生，顯示在“兩權”運行過程中的某些崗位、某些環節的風險隱患明顯存在，內部控制監管的效果不盡如人意。
(二)稅務系統內控機制建設的難點
一是把握授權的度。相對于分權就是集權。集權的優點是一人負責，決策迅速，效率比較高，缺點是極易成為賄賂焦點，有墮落腐敗的危險。適度分權的目的，就是為了加強相互制約。稅務管理是一個復雜的系統工程，保證這個系統的正常運行，合理授權是必然的。對
4 于各級領導班子尤其是主要負責人，既要保證其決策的權威性，又要保證其行為的效益性和廉潔性，權力的度量界定是關鍵一環;對內部控制執行人員的授權也有度，對不同的控制環節要有不同的權力授予，才能使內部控制制度有效運行。授權過大，權力會失去控制，失去控制的權力必然產生腐敗;同時，如果分權過細，一些簡單的事項(如稅務登記、發票發售、一般納稅人認定等)要經過多級單位、多個環節或若干工作人員才能處理，審核審批的層次太多，這些對工作的正常開展帶來一定影響，也嚴重制約了行政效率和服務質量的提高，并且上級亦未必能真實、充分了解情況來做出正確的審批決定。因此，合理授權的度是建設內部控制的突出難點之一。
二是提高被控對象的受控度。一般而言，需要重點內部控制的對象通常是單位的權力操縱者。內部控制是對權力操縱者的權力約束，也是對權力操縱者之間的權力制衡。這種獨特的控制對象決定了提高受控制度的艱巨性。提高被控對象的受控度有關鍵兩點：一是內部控制制度的科學性;二是主要決策者的受控程度，即各級領導班子及領導干部尤其是“一把手”的受控程度。在現行的體制下，不同層次的“一把手”都在不同范圍內擁有較大的、難以監控的權力，提高對他們的監控之重要和監控之難也正在于此。
三是提升“兩權”行使的標準化程度。各級稅務系統內人員思想素質和業務素質參差不齊，部分環節的自由裁量權十分寬裕，要最大限度減少權力行使的隨意性，最有效的辦法就是提升“兩權”行使的標準化程度，讓稅務人員行使“兩權”如工廠工人的流水線操作。但是，僅國稅稅收執法而言，涉及80多個業務流程，適用稅收法律、規章和規范性文件紛繁復雜，稅收執法貫穿稅收管理實踐的自始至終，具有復雜性、廣泛性和時效性。
四是強化制度的執行力。任何嚴密的規章制度都隱含著一個前提假設：在相應工作崗位上的工作人員都是可靠的、盡責的。如果執行制度的工作人員是不可靠的、不盡責的，所有制度僅是“紙度”。當前，稅務系統內各種規章制度不謂不多、不謂不嚴格，但是不執行制度的現象時有發生，近年稅務系統內暴露的違法違紀案件都不同程度存在有章不循、制度不落實的問題。
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五是提高人員的素質。要建設好內控機制離不開人員素質的提高。當前，稅務隊伍中的人員成份多元化，其中部分人員沒有接受過正規的專業培訓，缺乏扎實的稅收知識和業務技能。尤其是基層稅務隊伍中，總體年齡偏大，“后學歷”者居多，基層隊伍的知識結構與稅收工作的發展需求存在一定的差距。
三、加強稅務系統內控機制建設的設想
建立稅務系統內控機制是一個系統工程，關系到上下、內外、左右各部門的協調和銜接，涉及到不少工作內容的調整甚至是變革。當前，應當以找準“兩權”運行中的風險點為切入點，從系統、全局的角度整合已有內部控制制度，從而進一步完善稅務系統內控機制的建設。
(一)強化內控意識，營造良好的內控氛圍
要通過加強培訓和教育，讓干部熟悉稅務管理中每個環節的責任及不按程序辦事的后果，促使干部不斷提高“兩權”行使的責任感。同時，強化稅務管理理念。稅務工作堅持依法治稅思想，稅收征管實施科學化、專業化、精細化管理，這是開展各項稅收工作的指針，也是稅務人員的工作理念，更是開展內控活動的根本依據。要將這種治稅思想和管理理念貫穿于稅收工作始終，引導全體稅務人員加強對治稅思想和管理理念的認知，牢固樹立依法行政、行為規范的觀念，在工作實踐中不斷修正自己的行為模式，營造良好的內控氛圍。
(二)完善內控制度建設，規范稅收執法和行政管理行為
當前，我國稅收法制體系仍不完善，難以保證稅務管理工作真正規范、有序地開展，也嚴重制約著內控活動的質效。要對“兩權”運行進行全面有效監督控制，單憑個別部門的力量，或者僅靠制定并實施幾項制度、辦法很難實現目標，它是一個系統工程，要在不斷完善的執法和行政崗責、流程、制度、標準體系基礎上，完善事前、事中、事后監控管理辦法，強化內控信息流轉分析和運用，加強對“兩權”運行全方位全過程監控，建立一個科學完備內部控制制度體系，才能達到規避執法風險、提高執法和行政水平、實現稅收職能的作用。在完善內部控制制度過程中，特別要充分考慮新舊制度的銜接，并注重操作性和穩定性，讓內控機制建立在一個相對穩定、有序的基礎之上。
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(三)加強內控管理監督，有效防范違紀違法風險
內控制度作用的實現有賴于內控制度的落實，如同任何制度的執行都需要監督檢查一樣，沒有監督檢查，再好的制約機制也無法發揮作用，流于形式。部門權力內控制約機制，不僅要監督檢查“兩權”行使情況，更要監督檢查每個業務崗位、環節內控制約情況。在工作實踐中，“兩權”內部監控卻因各種原因難于統籌，主要表現在：一是監控職責不明晰，監控職能難統籌。從目前部門職責定位上看，對“兩權”進行監督控制的職責主要由紀檢監察、督察內審、巡視檢查等部門實施，其他部門雖然對職責范圍內的稅收執法行為進行了監控，但因其監控的內容、重點、方法以及結果應用未進行明確規定，部門監控處于各自為政狀態，難于實施統籌管理，不能形成監控合力。二是管理要求不統一，“兩權”監控難操作。各業務部門之間在平時缺乏及時溝通，在任務下達、流程設計、標準設定、業務銜接、資料流轉等方面未進行統籌規范，致使執法監控難于實施。為保障部門權力內控制約機制正常運行應采取如下措施：一是落實專門監督檢查機構，明確對各個崗位、環節內控制約情況監督檢查;二是明確各職能部門監控職責，建立分層閉合監督的內控組織體系，梳理部門各項業務流程，明確各個崗位、環節的業務權力和操作規程，建立原始業務操作臺賬，以備監督檢查;三是確定需要重點監督檢查的環節點，或關鍵點、風險點，定期監督檢查重點環節的每個業務流程的反映情況，發現問題再延伸檢查其他環節;四是監督檢查機構也要實行內控制約機制，適度分權，相互制約。各部門主要領導、分管領導要定期監督檢查專門監督檢查機構的工作情況。
(四)嚴格落實責任追究制，確保內控機制落到實處
當前，稅務系統在落實責任追究上明顯相對弱化。一是責任追究的規定不完善。一方面，部分責任追究措施仍停留在一般性的號召上，“一概追究”、“嚴肅處理”、“造成嚴重后果的要追究領導責任”等，看起來規定詳細周到，實際無法操作。另一方面，以往制訂的追究辦法未能及時對應《公務員法》作相應完善修改。如，1995年稅務總局出臺的《稅務人員違法違紀行政處分暫行規定》已不符合《公務員法》規定;再有2005年稅務總局出臺的
7 《稅收執法過錯責任追究辦法》中的責令待崗、扣發獎金、崗位津貼難于與《公務員法》進行對接，如責令待崗，在公務員法中無待崗的條款，更沒有待崗期間工資、福利、津貼、獎金等方面的規定，在實際操作中有違法的風險。又如扣發獎金、崗位津貼，在《公務員法》中規定：“公務員工資制度貫徹按勞分配的原則，體現工作職責、工作能力、工作實績、資歷等因素，保持不同職務、級別之間的合理工資差距;公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金;任何機關不得違反國家規定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務員的工資、福利、保險待遇;任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資。”除此之外，國家未對扣發獎金、崗位津貼做出其他任何規定，對執法過錯行為實行扣發獎金、崗位津貼難于從法律上找出依據。因此，要對以往的責任追究辦法進行清理，著重從合法性和可操作性上下功夫，從而在實踐中真正做到責任追究，起到教育震懾的作用，使對權力的運用和相應的監督制約形成平衡。
(五)建立內控評價體系，科學評估內控機制建設狀況
內控機制的有效建設，必須建立有效的內控評價體系。通過建立有效的評估體系，衡量內部控制機制的建立健全程度和有效性，尋找內部控制的薄弱環節，提出強化內部控制建設的措施，以防范化解管理風險，提高整體監控管理水平。內部控制評價體系應包括制度建設評價、制度執行評價、制度保障評價三個部分。制度建設評價屬于內部控制健全性評價范疇，是對被評價單位及時貫徹上級方針、政策和有關規章制度的評價;制度執行評價屬于內部控制遵循性評價范疇，是按主要稅收執法和行政管理業務類別及主要內部控制點，對被評價單位的內部控制制度執行過程和執行結果進行的有效評價;制度保障評價主要是根據部門風險防范崗位職責的要求，對各部門履行自律監管職能情況進行評價。內控評價是一項系統工程，通過評價可以準確評估被評價單位內控狀況，發現存在的薄弱環節，強化內控制度建設。因此，要充分利用評價結果，通過評價增強干部職工的制度意識、責任意識和風險防范意識，鼓勵先進，鞭策后進。
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第二篇：稅務系統部門內控機制要義淺析
內部控制是指一個組織為實現自身目標，保證其管理活動的經濟性、效率性和規范性，對內部業務流程進行全過程監控而制定和實施的一系列政策、程序和措施的過程(1)。從某種意義上來說，內部控制即是管理過程中的一種控制活動。將內部控制理論引入稅務系統反腐倡廉建設，形成具有耦合關系的權力運行內控機制，是稅務系統反腐倡廉建設的一種理論創新和實踐探索。為了加深大家對稅務系統部門內控機制的認識，借鑒現代管理理論中的5W2H思維模式(2)，結合廣西國稅系統內控機制建設的工作實踐，試對稅務系統部門內控機制要義作一簡析。
一、部門內控機制建設的目的和意義，即為什么要控制(why)
為什么要進行控制是我們開展部門內控機制建設需解決的首要問題。根據有關資料的闡述，將內部控制理論引入稅務系統反腐倡廉建設具有多方面的現實意義。
——是構建懲治和預防腐敗體系的重要載體。中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》將“權力運行監控機制基本形成”作為今后五年懲治和預防體系建設的工作目標，稅務部門借鑒內部控制理論研究成果，建立和完善權力部門的內部控制機制是落實“權力運行監控機制基本形成”工作要求的具體體現，也是重要的抓手和載體。
——能有效解決廉政建設與稅收業務“兩張皮”的問題。通過部門內控機制建設可以最大限度的整合各種監督資源，將紀檢監察工作滲透到稅務部門日常管理和稅收工作全過程，真正落實“一崗兩責”，較好地解決廉政建設與稅收業務“兩張皮”的問題。
——可以促進和諧稅務建設。部門內控機制建設的核心要義是自我教育、自我發現、自我糾正、自我完善和持續改進，通過建立科學、完善的內控機制，可以增強稅務干部的自我管理能力，化解稅收執法風險和廉政風險，促進和諧稅務建設。
二、控制的主體，即誰來控制(who) 明確控制的主體是部門內控機制建設的關鍵。所謂部門內控機制，顧名思義，控制的主體就是部門，通過部門內控機制建設，可以將以往單純由紀檢監察部門的監督，拓展延伸到稅務機關內部各部門的主動防控，強化各部門自我教育、自我發現、自我糾正、自我完善和持續改進的功能。因此，稅務部門內控機制建設的主體是各級稅務機關的領導班子及其內設機構、直屬機構和所屬事業單位。內控機制的建設需要各級稅務機關的領導班子、職能部門和全體人員的共同參與，其中領導班子負有內控機制建設的組織和統籌的責任，職能部門負有內控機制建設的實施、執行、遵從和落實的責任。
三、控制的客體，即控制什么(what)
控制的客體，就是要控制什么?稅務機關是國家重要的執法機關，它擔負著籌集財政收入、調節經濟和收入分配等重要職責，從大的方面講，稅務機關的權力主要包括稅收執法權和行政管理權兩個方面。因此，稅務系統部門內控機制控制的客體就是“兩權”，即行政管理權和稅收執法權。
四、控制的切入點，即從哪里開始控制(where)
控制的切入點就是應該從哪里開始著手進行控制?機構改革后，稅務機關的部門設置、崗責體系都已經相對規范，就各省、區和市、縣國稅機關而言，內部控制的切入點主要是排查和評估風險，只有找準風險點，才能有效地進行控制。經過前期探索，為有效排查、評估風險，首先要確定風險級別評估的“六個維度”(3)，即自由裁量度、透明度、可復核度、制約度、頻度、危害度。自由裁量度是指某項權力中自由裁量幅度的大小，如果自由裁量的幅度很大，則風險就高，反之就低。透明度是指某項權力運行的過程和結果是否公開，以及公開的程度。如個體雙定戶的稅款核定，自由裁量權很大，但其過程和結果都必須公開，因此其風險級別可以適當降低?？蓮秃硕仁侵改稠棛嗔Φ倪\行是否留下很多痕跡，即其運行過程被記錄下來的詳細程度。權力運行過程被記錄得越詳細，則其風險級別可適當降低，反之則越高。如通過運用信息化手段來完成某項權力，則其運行的詳細過程都被記錄在計算機上，則對其運行過程中是否有違規行為就很容易發現，達到過程控制的目的，其可復核的程度就高，因此其風險級別就會適當降低。制約度是指某項權力在橫向被不同崗位制約以及在縱向被上下環節之間的制約程度。如財務處的大額經費開支，由于目前大額經費開支必須通過局長辦公會討論才能最終決定，它受到這個環節的制約，其自由裁量權就受到了相應的制約，因此，其風險可以適當降低。頻度是指某項權力運行的頻率。如果某項權力運行的頻率高，則其風險就會相應提高，反之就降低。危害度是指某項權力的行使對社會利益損害程度的大小。危害程度越大則風險越大，反之越小。通過六個維度的評估確定出
一、
二、三級風險點，再有針對性地進行重點防控，才能取得較好效果。
五、控制的時段，即要對哪些時間段進行控制(when) 控制的時段就是要明確對權力運行的哪些時段進行控制。因為稅收執法權和行政管理權都是一個連續運行的過程，每個環節都有風險，所以要確保權力正確行使，就必須對權力進行全過程控制。具體來說就是事前要進行預警控制，事中要進行過程控制，事后要進行評價和考核。
六、控制的方法和手段，即如何控制(how)
如何控制就是要明確控制的方法和手段。借鑒COSO(4)內部控制理論，結合國稅工作實際，筆者認為部門內控機制的控制方法和手段主要有：
——目標控制。目標的設定是COSO《企業風險管理整體框架》(COSO-ERM)(5)的基本構成要素之一。對于行政機關來說主要是通過反腐敗目標的設定、目標的考核、責任的追究，強化各級領導干部的責任意識和履職意識，從宏觀上控制廉政風險。如廣西國稅2007年以來，每年都將“確保干部隊伍不出問題，違紀違法案件零發生”、“確保反腐敗各項任務和專項任務全面完成”、“確保信訪舉報總量明顯下降，初核率明顯上升”等作為黨風廉政建設的目標，并針對目標制定嚴格的考核措施，一級抓一級，層層抓落實，收到了很好效果，達到了目標控制的目的。
——橫向控制。是指在稅務機關的部門之間和部門內部的崗位之間橫向上進行風險控制。根據風險的分布情況、權力相互制約的原理以及監督的薄弱環節，采取分權、限權、控權等方式，合理進行權責配置，形成責任明確、管理科學、約束有力的內部崗責體系和部門制約機制，實現對權力運行的有效制約。
——縱向控制。是指在一個稅務系統，按照管理的層級和權力運行的過程在縱向上進行風險控制。在層級控制上，按照稅務系統機構的設置，形成總局、省、市、縣稅務機關四級權力監督控制體系。在權力的控制上，針對權力運行中最容易發生權錢交易的重點事項和重點環節進行控制。如廣西國稅已將稅務稽查、一般納稅人認定、納稅評估、大宗物品采購等23個事項確定為重點風險事項，在此基礎上，又查找出每個重點風險事項中的若干高風險節點，提出相應防控措施，并繪制了內控流程圖，收到了初步的防控效果。
——程序控制。程序控制主要是針對行政管理權的控制，通過制定嚴密、科學的管理制度，規范事務處理程序，強化監督，嚴格追責。如大宗物品采購、領導干部選拔任用、公務員招錄等工作都有嚴密的程序，并有相應的監督制約制度，確保嚴格按照規定的程序行使權力。
——流程控制。流程控制主要是針對稅收執法權的控制，依托現有的信息系統，通過流程再造，增加監控元素，對權力運行進行實時監控，達到“機器管權”的目的。如廣西南寧市國稅局通過開發內控軟件，將信息來源充足、流程清晰、可控程度較高的風險事項納入計算監控，提高了監控效果。
——預警控制。通過設置預警指標、暢通預警渠道，及時對權力運行過程中出現的執法風險和廉政風險進行提示預警，讓風險在萌芽階段被消除或降低。如廣西桂林市國稅局通過開發廉政風險防范內控預警軟件，對稅收執法風險進行事前預警控制，取得了顯著的成果，得到國家預防腐敗局領導的充分肯定。
七、控制的評價和考核，即控制的效果如何(How feel)
稅務系統部門內控機制是一個閉合的系統，必須要有評價和考核環節。要將內控機制建設列入黨風廉政建設責任制考核的重要內容，對內控機制建設情況進行綜合評價和考核，對敷衍塞責、不負責任的單位和個人要進行責任追究。同時要大膽實踐，不斷完善。及時總結經驗，不斷加以完善，有計劃、分步驟地推進內控機制建設。
----------------------------- 注釋：
(1)《稅務系統內控機制建設實踐與調研》，馮惠敏，《中國紀檢監察報》2009年12月24日。
(2)5W2H思維模式是第二世界大戰中美國陸軍兵器修理部首創，它簡單、方便，易于理解、使用，富有啟發意義，廣泛用于企業管理和技術活動，對于決策和執行性的活動措施也非常有幫助，也有助于彌補考慮問題的疏漏。 (3)維度(Dimension)，是連接兩個同種空間的通路。英國著名物理學家史蒂芬·霍金教授認為：維度是指一種視角，而不是一個固定的數字;是一個判斷、說明、評價和確定一個事物的多方位、多角度、多層次的條件和概念。
(4) COSO是美國“反虛假財務報告委員會” 下設的專門致力于內部控制研究的“發起組織委員會”，COSO是它的簡稱，它于1992年提出了內部控制整體框架理論。
(5)2004年，COSO提出了“企業風險管理ERM——整體框架”(COSO-ERM)，在原有基礎上增加了與風險管理相關的目標設定、事項識別和風險應對三大要素。
第三篇：淺談稅務系統內控機制的架構及路徑選擇
[摘要]稅務系統內控機制是對“兩權”運行中的廉政風險進行自我控制的一系列制度、方法、措施的總稱。稅務系統內控理論源自對黨的反腐倡廉理論的落實、對稅務部門實際工作經驗的總結和內控理論在稅務工作中的具體運用。稅務系統內控機制建設和完善是一個系統工程,應當從明確目標、完善領導體制、加強制度建設、優化工作流程等方面入手,進而規范稅務人員的行政行為、實施風險管理、強化信息溝通、注重文化建設、實行政務公開、加強與外部控制的有效銜接,等等。
[關鍵詞]稅務系統;內控機制;反腐倡廉
國家稅務總局局長肖捷同志在2010年全國稅系統黨風廉政建設工作會議上提出,2010年的黨風廉政建設工作:“要突出重點,完善內控機制”。要“把完善內控機制作為懲防體系建設和反腐倡廉制度建設的重要載體,全面推進。”如何建立和完善稅務系統內控機制是擺在我們各級稅務機關面前的一項全新的重要工作。為了做好這項工作,我們應當對其理論淵源、制度結構內容和構建方式等問題在理論上進行深入分析,并在此基礎上,結合稅務系統的工作實際,提出具有操作性的政策建議。
一、稅務系統內控機制理論淵源
稅務系統內控機制是國家稅務總局在建立健全稅務系統懲治和預防****體系的過程中,認真總結多年來稅務系統黨風廉政建設工作成功經驗的基礎上,結合稅務系統的工作特
點,“將內部控制理論引入稅務系統反腐倡廉建設”而創造的一個全新的專有名詞,是稅務系統各級工作人員對稅務行政執法權和行政管理權運行中的執法風險和廉政風險自我發現、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的總稱,是稅務系統反腐倡廉工作理論創新的一個標志:也是稅務系統在新形勢下開展反腐倡廉工作的具體方向和思路。
1 稅務系統內控機制理論是對黨中央關于預防行政****理論的繼承、創新和具體應用。改革開放以來,我們黨的幾代領導人都對如何在新形勢下開展反腐倡廉工作進行了深入的研究和探討,提出了一系列理論觀點,以指導我們的工作實踐。我們黨對反腐倡廉戰略方針的調整和一系列重大決策的部署和實施,表明黨中央對預防****的理論認識越來越深刻,對反****的實際工作越來越重視,對反腐倡廉建設的工作思路越來越清晰,對懲治和預防****體系建設規律的認識和把握越來越明確。當前,國家稅務總局在認真總結系統內多年來反腐倡廉工作經驗的基礎上,結合部門的工作特點,將在企業界行之有效的內部控制理論,作為一種理論方法和技術手段,引入到稅務系統的反****倡廉工作之中,形成系統的具有部門特色的反腐倡廉工作思路和方法。應當說,這是我們黨關于反腐倡廉理論與稅務部門的實際工作相結合的產物,是對反腐倡廉理論的繼承應用和發展創新。
2 稅務系統內控機制理論,是對稅務系統多年來反腐倡廉工作實踐經驗的總結和升華。多年來,全國各級稅務機關在反腐倡廉工作中注意與稅收業務相結合,積極探索,創造了一系列與稅收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比較好的效果。為了加強對稅務干部行使行政權力時的監督制約,有效預防****行為的發生,從上世紀80年代末期開始,全國各級稅務機關就改“一人進廠,各稅統管”,為“征、管”兩分離或“征、管、查”三分離的稅收征管新模式,隨著形勢的發展又經歷了以“納稅申報、稅務代理、稅務稽查”三位一體的征管模式和“以納稅申報和優化服務為基礎,以計算機網絡為依托,集中征收,重點稽查”為標志的稅收征管模
式。在注重對稅務行政執法權監督制約的同時,國家稅務總局在90年代中期又提出要加強對于部人事管理、大宗物品采購等稅務行政管理權進行監督制約,形成了有稅務部門特色的“兩權監督”理論,在實踐中發揮了重要的作用。與此同時,全國各級稅務機關按照國務院“建立法制國家、推進依法行政”的總體戰略,結合稅務工作的特點,建立并實施了以細化稅收執法崗責體系,統一規范稅收執法行為,明確執法責任為特點的稅務行政執法責任制和稅務行政執法過錯追究制度體系,強化了對稅務干部在行使權力過程中的責任意識和對違法、違紀、執法過錯行為責任追究的力度。在此過程中,一些稅務機關還積極學習、借鑒現代行政管理理論,將流程再造理論、ISO9000質量管理體系等理論和方法引入到稅收管理之中,通過對稅收征管流程的再造,強化各環節的監督制約,使目標管理落實到每一個具體崗位和環節,進而達到規范化、精細化管理的目的。稅務機關的這些探索和實踐,為建立行為規范、權責明確、運轉流暢的內部控制積累了實踐經驗,奠定了堅實的基礎。
3 稅務系統內控機制理論是企業內部控制理論在稅收管理中的具體應用和進一步拓展。內部控制理論近年來發展迅速,在實踐中的應用越來越廣泛,對強化企業內部管理、及時發現和防范風險、制止營私舞弊和違法亂紀行為的發生、保證管理權力的順暢運行等方面都發揮了重要的作用。內部控制理論的目標、理論方法、技術措施等方面與稅務機關加強內部管理的工作機理是一致的,與稅務機關依法治稅和反廉倡廉的目標要求是一致的。因此,稅務系統內控機制的建立和完善,應當認真研究、學習和借鑒內控理論的觀點和方法,將內控理論中的風險防范和控制的一系列具體方法應用到稅務行政管理工作中,并結合稅務部門的工作特點,不斷加以豐富和完善。
二、構建稅務系統內控機制框架結構的具體思路
國家稅務總局肖捷局長指出:“要把內控機制建設作為稅收體制機制建設的重要內容,結合稅制、征管、內部行政管理等改革,積極完善內部崗責體系,優化流程,健全制度,強化監督,形成權力層層分解、工作環環相扣、相互聯系制約的科學嚴密的管理鏈條,從源頭和機制上防范****風險。”這無疑為各級稅務機關建立和完善稅務系統內控機制指明了方向。
結合當前稅務系統的工作實際和對內控理論的研究、學習和借鑒,當前稅務系統內控機制建立和完善的基本思路應當是:堅持依法治稅和反腐倡廉的基本原則,以建立健全稅務系統懲治和預防****體系為目標;在各級稅務機關黨組的統一領導下,充分發揮紀檢監察、督察內審、巡視、法制等監督部門的組織作用,各有關業務部門積極參與,充分發揮整體合力;根據現有的機構設置和稅收征管模式,以建立健全稅務機關崗責體系為基礎,明確各個工作崗位權力和責任;以優化稅務工作流程、科學配置權力為主線,以完善稅收工作程序和規范稅務工作行為為重點,以風險識別、風險評估和風險控制為主要內容,以信息技術為依托,強化信息傳遞、溝通;加強稅務文化建設,培育、塑造以法治文化、廉政文化為核心的內控環境;建立和完善規章制度,公開辦事程序,對稅務系統行政權力的行使和運用過程進行全程監督制約。進而構建起工作崗位標準化、權力責任明晰化、辦事程序化、監督實時化、追究及時化的體制機制,體現出分權制衡、流程制約、事前預警、事中提醒、事后追究的風險管理功能,實現對稅務系統“兩權”運行全過程進行監督和制約的內控機制,保證各級稅務機關“兩權”運行的規范、透明、高效。
1 明確內控目標,把握內控機制的建設方向。依法治稅,用法律的手段指導和規范我們的各項工作,是多年來稅收工作取得成功的經驗總結,是黨和國家對稅收工作提出的要求,也是各級稅務機關的奮斗目標和工作中必須堅持的基本原則。反腐倡廉,加強黨風廉政建設,是提高干
部隊伍素質,保證干部正確履行職責,執法為民的政治保障。因此,將依法治稅和反腐倡廉設定為稅務系統內控機制的總體目標,將建立健全稅務系統懲治預防****體系為內控機制的具體目標,為內控機制的建設指明了方向,為內控機制框架的構建和功能設定提供了理論依據。2 完善內控機制的領導體制和工作方式。稅務系統內控機制的建立和運行,是稅務機關的一項全局性的工作,涉及到各個部門和方方面面的工作,必須在黨組的統一領導下,由黨組書記負總責,紀檢組長(或者責成一名分管執法監督工作的副局長)具體抓,紀檢監察部門(或者是責成督察內審、巡視、法制等負責執法監督的部門中的一個部門)作為具體牽頭部門負責組織協調,各相關部門積極參與配合,共同實施內控。才能有效動員各方面的力量,共同發揮內控機制的作用。牽頭部門負責制定內控實施方案,協助黨組具體分解和落實內控任務,并對內控機制運行過程進行監督、考核和評價。各相關部門按職責分工,負責制定相關工作制度,梳理工作規范,落實具體內控工作任務。
3 全面梳理權力事項,明確崗責體系。對照有關法律、法規和相關文件精神,結合機構改革,對本級機關各部門的權力事項,特別是稅收業務管理權、人財物管理權、稅收執法權等進行全面梳理,列出“權力清單”。按照機構設置和征管模式,嚴格劃分不同崗位的權力的使用范圍,針對不同類別權力的特征和作用,建立職權清楚、責任明確的崗責體系,同時,將黨風廉政建設的要求融入到每一個崗位,實現權力、崗位、責任、義務的有機結合,做到各司其職、各負其責。
4 優化工作流程,科學配置權力。在堅持依法治稅和為納稅人提供優質高效服務原則的基礎上,針對不同部門的權力事項和用權方式,簡化權力運行程序,下放行政權力,提高工作效率,優化權力運行流程,明確具體權力事項的業務操作程序,做到下一道程序對上一道程序進行控制,每道程序之間互相制衡。在“簡、放、提、優”的基礎上,科學配置權力,編制權力運行流程圖,對權力事項的運行程序、行使依據、承辦崗位、職責要求、監督制約環節、相對人的權利、投訴舉報途徑和方式等內容,以圖示的方式表達出來,通過流程圖將權力行使過程進行固化,使每項權力的行使過程都做到可視可控。
三、構建稅務系統內控機制的路徑選擇
稅務系統內控機制的建立和完善,是一個系統工程,涉及稅務機關內部各個部門和方方面面的工作。當前,為了建立和完善稅務系統內控機制,應當理清思路,明確工作方向,重點做好如下幾項工作:
1 完善制度,規范稅務人員行政行為。根據稅收法律、法規和稅收規范性文件,對稅務人員每一項行政行為都要進行梳理、分析和研究,制定出統一的標準規范,使所有的工作行為都有法可依、有據可循。緊緊圍繞“兩權”運行軌跡,全面清理整合工作規程和內部管理制度,總結實踐中的一些行之有效的經驗和辦法進行規范和固化,并上升為制度。建立起一系列既有實體性內容,又有程序性要求的工作制度,既明確規定應當怎么辦,又要規定違反規定后如何處理,形成一整套環環相扣的制度鏈條,相互監督、相互制約、相互協調和相互促進,保證行政權力的和諧有序運行。”
2 實施科學的風險管理,實現對風險事前預警、事中提醒、事后追究的防范和控制。從分析權力運行風險人手,對稅收管理、稅收執法和行政管理中可能引發風險的各種信息進行識別,并根據不同風險度和風險成因,采取相應的風險應對策略和措施,實現風險的有效防范、控制和化解。行政執法權力風險查找的重點是一般納稅人認定、優惠政策審批、稅款核定、納稅評估、稅務稽查、稅務行政處罰等環節;行政管理權力風險查找的重點是干部任用、資金分配、項目決定、資產處置,以及許可權、審批權、征收權、處罰權、強制執行權等權力比較集中的重點部位和關鍵環節。風險點的查找,應當按照“對照崗位職責——梳理崗位職權——找準權力風險點——公示接受建議”的統一流程,由部門和個人結合工作實際主動查找,并將查找出來的結果集中公示。對查找出的風險,要按照權力運行頻率高低、人為因素大小、
自由裁量幅度的高低、制度機制漏洞的多少、危害損失的嚴重程度等對風險點進行分級評估,明確各部門在風險管理中的責任,健全防控措施。要把風險排查、風險分析、風險應對等工作落實到具體崗位、具體人員和具體工作環節,使風險管理真正科學、實用。
3 充分利用稅收信息管理系統,強化權力運行過程中的信息溝通。將權力行使過程變為信息處理過程,強化程序的嚴密性,弱化人為因素,遏制隨意性,形成機器控權的制約機制。要依托綜合稅收征管信息系統、稅收執法管理信息系統、紀檢監察管理信息系統和人事管理信息系統等信息技術手段,逐步將以審批事項為重點的各類權力運行納入信息化管理,使各類信息互融互通,便于溝通和監控,實現實時監督、控制和綜合分析,做到全程留痕,可查可控。要進一步運用好現有的監控決策、執法考核、執法監察等信息系統,切實掌握各類事項的受理、承辦、審核、批準、辦結等信息,做到實時監控,全程制約。
4 加強稅務文化建設,培育、塑造以法治文化、廉政文化為核心的內控環境。稅收內部控制機制的順暢運行,需要有一個與之相適應的包括管理理念、組織機構、崗責體系業務流程等要素構成的內控環境。在內控環境中,人是起決定性作用的,因為所有的制度都需要有與制度要求相適應的人來執行,這其中起重要作用的是人的思想理念和能力素質。因此,必須加強稅收文化建設,將依法治稅、廉潔行政的觀念和實施科學化、專業化、精細化管理的思想內化為稅務干部的思想觀念,成為全體稅務工作人員的共識,并將這種治稅思想和管理理念貫穿于稅收工作的始終,引導全體稅務人員加強對依法治稅思想和科學內控管理理念的認知,牢固樹立依法行政、防范執法風險和廉政風險的觀念,在工作實踐中不斷調整自己的行為模式,為稅務系統內控機制的順利運行創造良好的實施環境。
5 不斷深化政務公開,實行陽光執法。陽光是最好的防腐劑,公開是最好的監督。要認真落實國家有關部門關于政務公開的部署和要求,按照“公開是原則,不公開是例外”的要求,嚴格執行公開辦稅制度,對各部門的權力進行匯總統計,審核認定,編制目錄,明確公開的要求、時限、范圍,實現權力、責任、流程、制度、風險“五個公開”,使權力在陽光下透明、規范地運行,不斷提高權力運行的透明度和公信力,拓展監督渠道,促進內部管理制度在運行過程中不斷調整完善。
6 加強與外部控制的聯系和有效銜接,促進內控機制的不斷完善。內部控制與外部控制是各自獨立存在的,分別運用不同的方式,從不同的側面對稅務機關“兩權”運行進行監督,這兩種不同的監督控制機制又可以相互聯系,相互補充,共同發揮作用。在稅務系統內控機制建設過程中,要注意做好與外部控制的溝通、聯系和銜接,更好地發揮兩種控制機制的合力作用。稅收內控機制是一個系統工程,各級稅務機關主要負責人作為內控機制建設的第一責任人,在內控機制建設和運行過程中要注意與公、檢、法、紀檢監察機關等外部控制部門的溝通、聯系,及時發現內控工作中存在的問題,督促各部門把明確權責、規范流程、風險排查、完善制度等要求落實到位,發揮內控的作用。積極學習、借鑒外部控制的一些好的經驗和做法為我所用,促進內控機制的不斷完善,更好地發揮內控作用。
第四篇：稅務機關推進內控機制建設問題研究
【內容摘要】內控機制是一種制度范疇,通過建立一套科學、嚴密、有效的權力運行制約機制,對權力運行過程進行監督、制約,規范權力運行,遏制腐敗問題的發生。本文內部控制的一般原理入手，分析內部控制理論的內涵，闡述了內控機制建設的意義和作用，并結合稅務機關特點和南京市地方稅務局在內控機制建設中的實踐，對稅務機關的內控機制建設從基本定位、工作鏈條、保障措施提出基本構想。
【關鍵詞】 內部控制 監督機制 黨風廉政
近年來，全國稅務機關依據中紀委和各級紀委的有關規定，堅持把黨風廉政和反腐倡廉建設放在突出位臵，黨風廉政建設責任進一步落實，宣傳教育和監督管理機制不斷完善，“兩權”監督力度不斷加大，違紀違法行為明顯減少，黨風廉政建設總體呈現良好發展態勢。在此基礎上，稅務機關黨風廉政各項工作也在不斷創新，各地通過認真分析黨風廉政建設的形勢和任務，積極分析黨風廉政建設面臨的新問題，研究解決問題的新方法。以“兩權”監督為基礎，構建內控機制就是稅務機關在這方面的一項有益探索。
一、內部控制的一般原理
(一)內控的概念
“內控”是“內部控制”的簡稱，內部控制一般理解為由企業董事會、管理層和全體員工共同實施的、旨在合理保證實現企業基本目標的一系列控制活動。這個概念已經從企業管理延伸到其他領域，從理論上講，現在內控機制可以定義為實現組織目標，按照一定規則，對內部各類工作流程和事項進行全過程監控的一種管理機制。
(二)內控的起源和我國內控理論的發展
內部控制“源遠流長”，但直至20世紀90年代以后，體系化的內部控制才最終在管理學界占有一席之地。國際上比較有名的內控模式有英國的Cadbury、美國的COSO和加拿大的COCO。其中以美國的COSO模式最為成熟。COSO是發起機構委員會(Committee of Sponsoring Organizations)簡稱，專門致力于內部控制研究。1992年，COSO發布了《內部控制---整體性框架》，該框架發布后，得到各國政府相關部門、企業界、審計界的廣泛認同，成為現代內部控制理論與實務的基礎。
進入20世紀90年代以后，隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入和完善，在新舊體制的碰撞中，在日趨激烈的市場競爭中，時常會冒出一些不穩定因素，尤其是在經濟領域里，不規范的行為屢有發生。究其原因，最本質的是企業的內部控制出了問題。而要解決這一問題，就要深入觸動微觀機制的最本質問題，強化企業的內部控制。鑒于此，1999年修訂的《會計法》第一次以法律的形式對建立健全內部控制2 提出原則要求，財政部從2001年開始連續制定發布了《內部會計控制規范——基本規范》等7項內部會計控制規范。后又在審計機關、商業銀行等領域建立了內控管理規定，2006年11月，企業內部控制標準委員會發布了《企業內部控制規范——基本規范》和17個具體規范的征求意見稿，這是我國在此領域的一項與國際接軌的重大改革，也使我國企業內部控制規范化工作跨入新的發展階段。
稅務機關作為國家重要的經濟執法部門,代表國家依法行使稅法賦予的權力,在權力行使的同時，稅收工作各崗位和各個環節都存在一定的廉政風險和執法風險,這些風險，僅靠教育、覺悟、自律約束是很難完全奏效的。因此，稅務機關迫切需要建立一套嚴密、科學、有序、規范、可操作性強內部管理控制監督體系,讓權力在有效的監督制約下運行,從源頭上有效治理和預防腐敗?；诖?，稅務機關從企業管理領域引入了“內部控制”這個概念，國家稅務總局于09年3月在《總局機關反腐倡廉工作分解意見的通知》中正式提出加強部門內控機制建設的意見，首次將內部控制的概念引入稅務機關的內部管理。隨后國家稅務總局在江蘇、寧夏等七個省市的國地稅部門開展內控機制建設試點，內控機制建設開始在各地稅務機關逐步推開。
(三)內部控制的基本要素
根據COSO框架和《企業內部控制規范——基本規范》的有關規定，內部控制應當由五個基本要素組成，即控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督。結合稅務機 3 關實際，這些控制要素具有獨特的內涵與外延。
1、內控環境。內部環境是對內部控制的建立和實施具有重要影響的內、外部環境因素的統稱，是企業內部控制體系建立的基礎和有效實施的保障。包括單位的治理結構、單位的內部機構設臵及權責分配、內部審計機制、單位的人力資源政策和單位文化。由于稅務機關是一個政府職能部門，治理結構、人力資源等均有其制式的規定，因此，將內部控制引入稅務機關，內部環境更多地表現為制度環境。
2、風險評估。風險評估是指企業識別其所面臨的風險，對風險進行系統分析、評價，并在此基礎上，選擇風險應對策略的過程。由于稅務機關既存在稅收執法權又有行政管理權，這兩項權力的運行中同時存在執法風險和廉政風險兩類風險，因此，稅務機關進行風險評估首先要對這兩類風險進行全面識別。按內部控制的一般原理，風險評估中還應有選擇風險應對策略的問題，即企業可以根據風險可能性和后果對風險采取規避、降低、分擔、承受等不同應對策略的選擇。但稅務機關是一個政府職能部門，必須對行政相關樹立公信力和權威性，無論是執法風險還是廉政風險都應當采取規避的策略，因此不存在風險應對策略選擇的過程。
3、控制活動?？刂苹顒邮侵父鶕L險應對策略，針對特定風險制定和實施的相關制度和程序，是內部控制的核心。由于稅務機關不存在風險應對策略的選擇問題，因此，其控制活動應按照風險防范和規避的角度來設計。從內部控制的原理來看，控制活動應建立在單位已有各種制度框架4 下，即控制活動的設定應包含在已有制度體系之中，是對已有制度體系的一種整合和完善，這種理念同樣適用于稅務機關的控制活動的設計。
4、信息與溝通。信息與溝通是指企業及時、準確、完整地收集、加工整理與經營管理相關的各種信息，并使這些信息以適當的方式在企業內部有關層級之間、各部門和崗位之間以及企業與外部之間進行及時傳遞、有效溝通和正確應用的過程。由于企業的風險主要來自于經營風險，這些風險信息的時效性很強，因此各種信息渠道的暢通顯得尤為重要，而稅務機關的風險主要來自于執法風險和廉政風險，這些風險會在權力運行的一些階段性節點上有所體現，這種風險的時效性不是很強，因此，信息與溝通并不是稅務機關內控機制建設的一個重要方面。
5、監督。監督是指對企業內部控制進行監督、檢查和評價，并對其中的薄弱環節提出修正意見，以不斷改進企業的內部控制體系。監督是內部控制得到充分有效實施并不斷完善的保障。稅務機關的內部控制同樣也存在監督，稅務機關也需要通過日常監督和專項監督，對內控機制貫徹落實情況進行考核評價。
(四)內控建設的關注點
1、內控建設以風險管理為基礎。內控機制是依據風險點進行風險控制的一整套機制。要實現內部控制必須先行辨認和分析與組織目標實現有關的風險，風險管理提供了控制風險的基礎，包括風險排查和風險分析，在風險管理中必須
5 判明各種風險，分析風險的類型和程度，才能實現對各類風險的有效控制。
2、內控建設以權力控制為落腳點。內部控制體系包羅萬象，涉及到單位內部管理的方方面面，而這些方面全都涉及到權力的行使。內控要有效運行，最終應體現在對權力控制上，即依托已有的風險排查結果，在各類制度和程序上設臵權力控制點。
3、內控建設應側重機制的梳理、整合與優化。內部控制并不是完全獨立于原有的管理體系，建設內控并不是“無中生有”地產生另外一套新東西。原有的各類政策和程序，是建立內控體系的基礎。只不過需要根據內部控制的基本思路，對原有的制度與程序進行梳理、整合、修改、補充。
二、稅務機關內控機制建設的意義和作用
(一)有效防范稅務機關風險的迫切需要
剖析最近幾年稅務系統發生的違法違紀案例，暴露出一些部門內部崗位責任不明確、制度不完備、工作規程不完善、分權制約不到位的問題。稅收工作處在利益分配的最前沿，廣大的稅務干部隊伍時刻面臨著廉政風險和執法風險。因此，推進部門內控機制建設的任務十分緊迫。對權力的制約、風險的控制，僅靠外部監督是遠遠不夠的，必須從體制機制上形成有效的內部控制系統，才能有效預防風險。規范權力運行，開展內控機制建設，能將內部制約與外部監督有機統6 一起來，使決策更加科學，執行更加有效，監督更加有力，保證權力沿著正確的軌道運行。
(二)提高稅收工作質效的需要
建立稅務系統內控機制，有助于整合完善稅務機關現有制度規范，解決當前內部監督中存在的監督不及時、不全面和監控不力的問題?，F行稅務系統內部監督雖然大都已成體系，但往往未能對行政管理權和稅收執法權實行實時監控，大多數問題是通過事后檢查考核才發現。建立內控機制，就是將監督覆蓋到稅收執法、行政管理的各個方面和各個環節，進行全程實時監控，及時發現問題、解決問題。并且通過建立內控機制，把權力運行的過程、工作執行的過程納入監控范圍，變被動監督為主動監督，發揮事中監督的保護效果，實現監督管理的科學化、制度化和日?；?，推動稅務管理工作高效有序開展。
(三)提升稅務機關反腐倡廉工作能力的需要 由于稅務工作專業性強、制度性較強，因而本身具有一定的自我規范性。在實踐中，目前各地稅務機關也都建立了相關制度規范，在“兩權”監督方面積累了很多有益的經驗，為內控機制建設奠定了良好的基礎。開展內控制建設，就是在這個基礎上，按照內控機制建設的要求，鞏固成果，深化內涵，提升層次，全面整合、修訂、充實、完善各項制度，構建全面覆蓋、關聯制約、協調互動、科學管用的管理機制，實現稅務機關各項制度的整合和完善，進一步提升制度防腐
7 水平。同時，內控機制建設，通過進行內部環境建設、開展風險評估、實施控制活動等措施，能夠充分發揮各部門抓反腐倡廉建設的積極性和主動性，形成各部門發現問題、自我糾正、持續改進的內生機制，從根本上提升反腐倡廉的能力和水平。
三、稅務機關內控機制建設的基本設想
稅務機關內控機制建設是一項系統工程，基于內控機制建設的有關原理，結合南京市地方稅務局內控機制建設實際，筆者從內控機制的基本定位、工作鏈條、保障措施等方面對內控機制建設作如下設想。
(一)確立內控機制建設的基本定位
1、內控機制的總體構架。由于內控建設以風險管理為基礎的，而稅務機關又是一個專業的職能管理部門，在進行風險管理時同時涉及到稅收執法風險和廉政風險兩個體系，如何在內控機制的整體框架下對兩個風險體系實現統一有效的管理，是稅務機關在進行內控機制建設時面臨的突出問題。所以稅務系統在設計內部控制管理架構時應基于稅收執法風險管理和廉政風險管理兩個緯度來考慮。南京地稅局在進行內控機制總體構架設計時將內部控制總體構架分為兩個層級，在上一層，確立一個總的內部控制管理的基本規范，明確內控機制的制度安排、控制活動和管理責任，形成對權力事項全程監控，內控工作齊抓共管工作格局。在下一層，強化部門控制管理，以對稅收執法風險和廉政風險的管理8 為基本內容，進一步細化內部控制的制度要求，從而形成一個內部控制管理基本規范為總綱，以執法風險管理和廉政風險管理為落腳點的“品”字型內控機制管理架構，實現對稅務機關權力事項的全方位覆蓋。
2、內控機制與現行制度關系。由于內控建設是側重對原有機制的梳理、整合與優化。稅務機關在內控機制建設時應把握內控與整個管理工作的融合，把內控理解為管理工作本身題中應有之意，主要依靠整合現有制度，落實責任來實現內控要求。在進行內控機制建設之前，稅務機關一般都有自己的一整套內部管理的制度體系，如議事機制、決策機制、考核機制等。內控制度建設不應是在現有體系之外再建立一套制度體系，而是要將內控理念內嵌于現有制度體系中，依據稅務機關現行制度框架，遵循內控管理規律，本著有計劃、有重點的原則，不斷加強制度建設的針對性和完整性。
3、內控機制的體系設計。稅務機關作為政府職能部門和執法機關，在構建內控機制時，以權力控制為落腳點，整體設計內控制度安排。通過密切關注“兩權”運行過程中面臨的各種風險，有針對性地設計內控措施，對風險實施有效防控。在具體操作上，一般意義上的內部控制要素對稅務機關的內控機制設計具有一定的指導意義，但更應依據稅務部門特點對內部控制諸要素進行適當調整和修正，使其更能貼合稅務機關權力運行實際。從前面內部控制的原理分析可以
9 看出，稅務機關內控機制至少應包括內部環境、風險識別、控制活動、監督四個要素。
4、內控機制建設基本原則。內控機制的設計是一項系統工程，從總體來看，內部控制系統的設計必須從外部對其設計、主要內容等進行原則性規范。因此，必須首先要確立內控機制建設的原則。按照有關理論，內部控制應包含全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則、成本效益原則等五項原則，由于稅務機關與企業主體不同，關注的重點不是經濟效益，因此，成本效益原則應排除在稅務機關內控機制建設的基本原則之外。結合稅務工作實際，剩余四項原則應做如下表述：
(1)全面性原則。內部控制應當貫穿稅收執法、行政管理決策、執行和監督全過程，實現對權力事項控制的全覆蓋。內控機制設計時應有一個廣闊的視野，既應考慮各流程中的風險控制點，又應考慮各控制要素、控制過程之間的相互關聯，使各業務循環或部門的子控制系統有機構成一個科學、合理的管理系統，保證單位日?；顒釉陬A定的軌道上進行。
(2)重要性原則。內部控制應當在全面控制的基礎上，關注重要業務和高風險領域，突出監督控制重點，將重要權力事項和高風險領域作為管理控制主要對象。在稅務部門中，管理層應樹立風險管理理念，建立系統、有效的風險管理和控制系統，量佳地分配控制資源，積極應對可能出現的風險，保持單位健康持續發展。
10 (3)制衡性原則。內控機制應當在治理結構、機構設臵及權責分配、業務流程等方面形成以權力制衡為基礎，相互制約、相互監督的工作機制。通過規范權力運行過程，公開權力、流程、風險、責任和制度，形成環環相扣的工作鏈條，從而保證稅務部門的各項權力運行的自我監督和制約。
(4)適應性原則。內控機制應緊密聯系實際，注重監控與效率的統一，保持與履行職能和內部管理特點、規律的匹配，并實現持續改進。在進行內控機制設計時，對涉及的環境因素要進行深入的分析和了解，只有控制過程、機制及氛圍與所處環境相適應，才能實現較為理想的控制效果。
(二)建立內控機制運行的完整工作鏈條
1、建立內部控制的制度保障
制度保障是稅務機關內控機制建設環境要素的一個重要方面，稅務機關內控機制建設得以正常推行，必須要有嚴格、切實可行的制度作保障。按前面的理解，內部控制理念應融于現行制度體系之中，現行的制度體系應是在原有制度的基礎上，按內控的要求進行整理、完善的結果。結合南京地稅內控機制建設實踐，從當前稅務機關的權力運行和制度管理現狀來看，應著重從以下三方面規范相應制度。
(1)構建制衡崗責體系。依據機構設臵、職能配臵要求，按照管理制衡原則，對部門及崗位職責做出科學界定，進一步形成各部門間，同一部門不同崗位間，以及稅收執法、內部管理各環節間既分工明確，又相互制約的權
11 力配臵格局，對權力事項按工作流程做出權力制衡的操作安排，并將這一管理思想運用于組織開展各項工作的全過程。
(2)完善權力運行機制。著眼于各項權力事項運行的全過程，根據各部門行使的職權范圍和運行各環節的主要職責，建立健全責任制度，以完善、優化制度安排為重點，按照堵漏、完善、閉合的要求，構建完善的權力運行流程、規范或規定，形成閉合的權力運行制度體系，扼制稅收執法權和行政管理權使用的隨意性，實現各類權力全程、全部依據規章辦理的要求，使程序成為不正之風不可逾越的屏障。
(3)強化監督控制管理。以制度規定方式，明確對權力事項全程監控的原則、內容、形式和方法，完善監督制度，實現對權力運行的全程監控，努力形成工作有程序，程序有控制，控制有標準的權力監控格局。
2、開展內部控制的風險識別
稅務機關的風險識別，是對應法規、制度和廉政要求，對權力運行過程中潛在的違法、違紀行為，以及對稅務機關可能的法律責任和形象危害，進行尋查、比對和評估的工作過程。風險識別是內控機制管理的重要環節，是提高控制活動針對性和有效性的前提。從稅務機關的權力運行環境來看，進行風險識別主要有以下幾種方法：
12 (1)法規符合性分析。依據法規、制度，對工作或行為進行對比分析，從中發現問題和隱患。
(2)問題因果性分析。針對工作薄弱點，對可能的危害進行判斷分析。
(3)信息比對分析。根據案件調查、納稅評估、信訪舉報、巡視檢查、外部監督等渠道發現問題或反饋信息，發現風險因素和苗頭。
(4)規章適應性分析。通過對權力運行規章在環境、效果、對應度和閉合性方面的分析，發現可能的隱患和風險。
南京市地稅局在內控機制建設中，依據上述方法，從部門職能入手，按照梳理權力事項、確定崗位權力點、對應權力隱患分析、風險情形描述、防控責任人等環節，經過排查，共發現執法風險點16個執法事項中的105個風險點，67個權力事項的99個廉政風險點，形成了風險點管理清冊。
確立風險點后，每一個風險點的影響力如何，危害程度如何是需要我們首先進行判定的，這也是制定防控措施的依據。為此，需要對風險發生的可能性、影響程序進行進一步描述、分析、判斷，并確定風險重要性水平。南京地稅局在內控機制建設過程中，依據工作重要性、行為危害程度、公眾關注度、自由裁量空間、風險發生頻率等五個維度對風險點進行評估，并以此劃定若干風險等級，對風險點實行等級管理。
3、設置內部控制的控制活動
控制活動主要是指對稅務部門廉政風險點和執法風險風險點，采取有效措施進行防范的一系列活動。從內部控制原理來看，它是風險識別的下一步環節，也是整個內控機制運行的核心環節?？刂苹顒拥脑O臵應注意以下幾個方面：
(1)控制活動寓于現有管理活動之中。按照內部控制原理，控制活動不應是在現有管理活動之外另外設計一套活動體系，而是在現有管理活動框架下，按內控的要求，以控制風險為目標，對現有管理活動的甄選和改良。
(2)控制活動以風險管理為主線。內控機制以風險管理為核心，在進行風險管理時，應從分析權力運行風險入手，對稅收執法權和行政管理權中可能引發風險的各種信息進行識別，并根據不同風險度和風險成因，采取相應的風險應對策略和措施，實現風險的有效防范、控制和化解?？刂苹顒咏ㄔO必須在風險管理的基礎上，立足于行業特點和實際情況,抓住“權力制約”的切入點和關鍵處, 確立控制重點。
(3)多途徑設臵控制活動。稅務機關的廉政風險和執法風險涉及諸多權力事項，風險的表現形式和防控要求不盡相同，因此，需要根據具體風險內容和等級設臵不同的控制活動。根據內部控制要求和稅務機關特點，控制活動的實現可以有以下幾類途徑：一是教育引導。即依據風險點，有針對性地開展法律法規、黨紀條規、預防職務犯罪和職業道德14 等教育。二是制度控制。對照風險事項和環節，排查監控盲點，細化監督制約機制，形成各司其職、各負其責、相互制約的工作機制。三是檢查考評控制?？茖W設臵考核指標體系，對稅務機關內部各責任部門和單位的業績進行定期考核和客觀評價，對風險苗頭實施定期檢查。四是風險預警。在考評活動中建立重大風險預警機制和突發事件應爭處理機制，明確風險預警標準，對可能發生的重大風險或突發事件，制訂應急預案、明確責任人員、規范處臵程序，保證突發事件得到及時妥善處理。
在南京地稅系統的內控機制建設實踐中，依據上述原則，設計了十項控制活動：內控理念培育、風險預警、審計監督、執法檢查、行政監察、征管質量分析、暢通舉報渠道、檢查考評、電子監察、政務公開。依據這十種方法，市局對照風險管理清冊，就每一個風險確立了具體的防范措施，并匯總編制《風險防范手冊》，進一步擴大了內控機制宣傳效應和可操作性。
4、實施內控機制的監督考核
內控機制建設的完善與否，各項內控措施是否得到有效貫徹，需要建立監督考核機制對其進行判定。因此，稅務機關應該制定相應的管理規定，對內控機制監督檢查進行規范，以保證內控機制體系安全、穩健、有效地運行。 15 對內控機制的監督考核依對象不同可以分為對管理層和對實施層兩個層級。
(1)對管理層的監督考核。一是考核單位或部門領導是否重視內控建設。包括單位和部門領導對內控建設的關注和要求，是否建立有利于控制風險架構等內容。二是考核單位是否制訂科學合理的內部控制制度，并按內部控制制度規定完善業務操作規程和制度體系。
(2)對實施層的監督考核。一是考核各項業務是否嚴格按照業務操作規程辦理，崗位責任制是否落實，是否存在濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守等行為。二是考核相關責任部門和個人是否定期分析研究職責范圍內的內控機制管理工作，針對存在的問題提出改進意見。
南京地稅局在內控建設實踐中，明確將內控機制的有關考核與黨風廉政建設責任制檢查考核相結合，每年開展一次對對各單位、各部門內控機制的考核評價。依據考核評價結果，市局每年對內控管理工作成效顯著的單位和個人，給予獎勵，對因內控機制建設不落實，防范工作不力而出現廉政問題或執法重大失誤的，給予問責處理，視情節輕重追究相應直接和領導責任。
(三)完善內控機制建設保障措施
1、強化組織領導
內控機制建設是一項涉及到稅務機關各部門業務活16 動的一項全局性工作，各項具體工作需要統一籌劃和協調開展。因此，內控機制要建設好，首先要有堅強的組織領導，南京地稅局在開展內控機制建設中，首先明確以市局黨風廉政工作領導小組作為這項工作的領導組織。領導小組由市局黨組主要負責人擔任組長，黨組其他成員為副組長，機關各部門主要負責人為成員。為進一步做好內控機制建設、運行的日常管理，該局還在黨風廉政工作領導小組下設辦公室，辦公室在領導小組的領導下開展工作，具體負責本次市局機關權力內控機制建設工作的組織、協調和推進等工作。
2、堅持齊抓共管
由于稅務機關的內設多個部門，部門與部門之間的業務差異比較大，權力點及權力運行流程也多有不同，因此，稅務機關在進行內控機制建設時應以部門為基本單位開展，通過明確各職能部門控制重點和流程，按照權力事項誰主管誰負責的原則，實行歸口管理。從具體操作來說，內控機制建設要進一步明確具體組織牽頭部門和各相關業務部門的職責，對內控機制建設各項具體工作任務做好部署和安排;在建設過程中要把內控機制建設貫穿于稅收工作的全過程，科學制定工作方案，明確工作目標和工作要求，強化落實措施，使工作有序推進，確保取得實實在在的效果。
南京市地稅局在內控機制建設實踐中，將內控建設的主體工作分為內控體系構建和部門控制管理兩個部分。通過構建完整的內控體系，明確內控機制的制度安排、控制活動和
17 管理責任，形成對權力事項全程監控，內控工作齊抓共管工作格局。在部門控制管理方面，以各自職能為基礎，通過明確控制重點和流程，分別履行內控管理相應的責任。為保證內控機制建設的人力安排，該局還規定黨風廉政建設領導小組辦公室可以根據需求設立專題項目組，由監察室人員和相關處室人員臨時組成，負責內控機制建立過程中各專項工作的開展和推進。另外，該局還在各部門設立一名內控管理聯絡員，具體負責本部門內控機制推行過程中具體工作。
3、嚴格責任落實
加強稅務機關內控機制建設必須把對內控機制的貫徹落實作為落實領導干部黨風廉政建設責任制的重要內容,列入重要議程常抓不懈,要嚴格執行責任追究,確保內控機制落到實處。
(1)落實領導責任。建立黨組統一領導,“一把手”負總責,分管領導配合抓,職能部門具體抓,紀檢監察部門協調抓的責任體系,形成“齊抓共管,責任共擔”的工作格局。
(2)落實部門責任。按照“一崗雙責”和“誰主管誰負責”的原則,明確各職能部門要對分管業務范圍內的內控機制貫徹落實工作切實負起主管部門的責任,及時糾正和解決存在的問題。紀檢監察部門作為內控機制建設工作牽頭部門,負有組織協調、責任追究和查處責任。機關各相關部門負有配合、支持責任。
(3)落實崗位責任。根據稅務機關的崗責體系,按照“崗18 位設定、執法責任、考核評議、過錯追究”的要求,規范稅收執法各個環節的行為,要具體明確到每個崗位、每個環節、每個人應作為、不應作為及作為不當的責任界定。
參考文獻
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第五篇：加強國稅系統部門內控機制建設
加強內控機制建設是建立健全懲防體系的重要組成部分，也是落實黨風廉政建設責任制的具體措施。國稅系統部門內控機制是由各級國稅部門的領導班子、職能部門及其工作人員共同參與，通過明確權責分配、規范權力運行程序、強化風險管理、健全規章制度，使權力運行實現分權制衡、流程制約、風險管理、信息化運行，從而在稅收管理、稅收執法和行政管理各項權力運行中形成內生的制約力的一種管理機制。
國稅系統擔負著籌集財政收入、調節經濟和收入分配的重要職責，建立科學有效的權力制約機制，對于保證國家稅收穩定增長、建設法治公平的市場環境具有重要意義。近年來，稅收工作發生了深刻變化，特別是在當前經濟形勢復雜多變的情況下，推進國稅系統部門內控機制建設，加強權力運行的監控制約，對于積極應對稅收管理、稅收執法和行政管理中的各類風險，保證權力的正確行使，具有重要的作用和意義。在此，筆者就如何加強國稅系統部門內控機制建設談幾點看法。
一、樹立風險防范理念，為內控機制建設夯實思想基礎
觀念創新是加強內控機制建設的前提。通過加強教育，讓國稅系統干部職工充分認識加強內控機制建設對防范風
險、強化源頭治理、推進懲防體系建設的重要性，樹立“防風險、抓管理、促規范、上水平”的理念，把對權力運行的監督制約融入業務線條管理工作，把監督貫穿于稅收管理工作的過程，牢牢把握行政執法風險和廉政風險這兩個加強內控機制建設的重點開展工作。積極探索實踐，構筑各種違法違紀“不能為”的堤防，努力形成大監督的管理格局。同時，建立廉政文化活動室和警示教育室，把廉政文化素養教育作為預防教育的拓展內容，積極探索預防教育和廉政文化的聯姻，重視發掘和弘揚優秀廉政文化，用文化的力量培育人。
二、強化組織領導，為內控機制建設提供組織保障
堅強的組織領導是內控機制建設的組織保障。抓住加強內控機制建設、防范執法風險點的關鍵環節，在各級國稅機關建立起“堅持黨組統一領導，齊抓共管，紀檢組織協調，部門各負其責”的工作運行機制，把風險防范工作提上黨組的重要議程。明確具體組織牽頭部門和各相關業務部門的職責，對內控機制建設各項具體工作任務做好部署和安排;落實崗位責任，確保該項工作有專人落實;把好查找風險點和制訂防范措施的審核關，保證風險點找得準，制訂的措施能切實解決問題。把內控機制建設貫穿于稅收工作的全過程，科學制定工作方案，明確工作目標和工作要求，強化落實措施，使工作有序推進，確保取得實實在在的效果。
三、規范權力運行，全面執行內控機制建設工作制度
以制度規范權力運行，是內控機制建設要解決的重點。一是貫徹落實加強內控機制建設的各項工作制度，落實好加強稅收執法監督的規定。對各部門的權力事項，特別是稅收業務管理權，人、財、物管理權，稅收執法權等進行全面梳理，進一步健全內控制度。著力規范權力運行機制，抓好各項工作制度的貫徹落實，優化權力運行機制，明確具體權力事項的業務操作程序，堅持制權與增效相結合，簡化辦事程序，減少不必要的環節，建立起職權清楚、責任明確，既相互制約又相互協調的權力制衡機制。二是科學實施風險管理。從分析權力運行風險入手，對稅收管理、稅收執法和行政管理中可能引發風險的各種信息進行識別，并根據不同風險度和風險成因，采取相應的風險應對策略和措施，實現風險的有效防范、控制和化解。三是加強對權力運行的信息化監督管理。將權力行使過程變為信息處理過程，增強程序的嚴密性，弱化人為因素。四是不斷深化政務公開。嚴格執行公開辦事制度，不斷提高權力運行的透明度和公信力。建立健全網上政務公開平臺，把部門權力事項的執行主體、執行依據、執行程序等內容向內部和社會公布，讓權力在陽光下運行。
四、嚴格監督檢查，保證內控機制建設各項工作落到實處
加強監督檢查是確保內控機制建設取得實效的關鍵。紀
檢監察部門要加強監督檢查，促進各部門真抓實干，防止任務不落實、推諉塞責等現象發生。分解內控機制建設任務，確定每個項目的牽頭負責人，明確要求和時限，實行目標管理;采取定期督查、綜合考核、適時點評等辦法，加大落實力度，切實提高內控機制的執行力、遵從度和落實度;對內控機制建設推進不力的部門，要嚴格問責，確保部門權力事項應控盡控，保證部門內控機制建設工作真正落到實處。要加強基層紀檢監察隊伍建設，為嚴格監督檢查提供組織保證。