第一篇：農民工權益保障及對策
維護農民工合法權益中問題及對策
“農民工”是中國經濟社會轉型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農民、有承包土地，但主要從事非農產業、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農民工，一般指跨地區外出進城務工人員。廣義的農民工，既包括跨地區外出進城務工人員，也包括在區域內
二、三產業就業的農村勞動力。本報告的研究范圍，主要是跨地區外出進城務工人員，既外來人口。
農民工的權益保障是中央和地方各級黨委、政府關心的大事。各級黨委、政府對此高度重視，近年來采取多種措施，為維護農民工權益做了大量工作，但由于種種原因，農民工權益保障仍存在諸多問題沒有得到有效解決，部分農民工采取過激行為的維權事件不斷發生，對社會穩定、和諧社會的建立以及經濟社會的發展產生了不利影響。筆者作為**鎮總工會主席，從工會在農民工維權中如何更好地發揮積極作用的角度進行調研。本次調研對象是**地區的農民工，舉行農民工座談會2余次，共發放問卷200份，收回有效問卷178份。
一、本鎮農民工現狀
農民工這一充滿生命力的新生事物，是中國由傳統社會向現代社會轉變的重要標志，是中國工業化、城鎮化快速發展階段涌現出的一支新型勞動大軍，也是推動中國經濟和社會結構變革的巨大力量。改革開放以來，億萬農民走出田間、走出鄉村，進入工廠、進入城市，用辛勤的勞動和汗水，創造著自己的新生活，創造著中國的現在和未來。
(一)本鎮農民工的主要特點
1、以初中文化的青壯年為主。根據本鎮外口辦最新統計指出，截至六月底，**鎮總外來人口數量95535人，其中從業人數75055人，占總數的78.6%;年齡在18歲至49歲之間占總數的89.6%;初中及初中以下文化程度的比例是84.1%，高中文化程度的比例是12.1%，大專以上文化程度的農民工所占比例是3.8%?？梢钥闯?，外出農民工平均年齡比較輕，也是農村勞動力中受教育程度比較高的群體。他們思想活躍，向往城市生活，有強烈的外出就業沖動，也較為容易適應現代工業生產要求，但是總體素質仍然偏低，多數只能從事簡單體力勞動。
2、以自發性外出為主。目前，農民外出務工主要依托以親緣、地緣關系為基礎建立起來的社會信息網絡。調查統計顯示，88%的農民工通過自發方式外出，有組織外出的僅占12%。自發性外出主要靠親友介紹或幫帶，就業成本低且成功率高，這也與農民工獲得就業信息的渠道少、對社會職業中介機構誠信的認同感低有關。近年來，通過政府或中介機構組織和介紹外出就業的農民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。
3、以務工為主。統計至今年6月底，本鎮農民工務工人數占從業總人數的78.1%，在建筑業就業的占4.1%，經商的占17.5%，務農的占0.3%。
4、對工會組織概念模糊。調查顯示，對于工會組織知道大概的占調查總數的87.4%，對于未建立工會的單位，在問到是否希望建立工會組織時，無所謂的態度占75.9%，存在的原因主要有不了解，與自身發展無關等。
(二)本鎮農民工維權意識
農民工的維權意識增強，但法律知識欠缺。通過與農民工直接對話和問卷調查，自我評價為稍具有一點維權意識的占92.9%，維權意識很高的占3.5%，仍有3.5%的人認為維權意識很差;在權益受到傷害時，有83%的人想到維權。
用工單位從不拖欠工資的占97.7%，交納保險的占75.6%，但沒有交或不清楚情況的仍占24.4%;對于高溫補貼給付，沒有或者不清楚的占55.6%。我們感到，目前農民工維權意識在增強，但法律知識跟不上。雖然對勞動人身安全和防范措施普遍看重，在權益遭受侵害后，也知道要拿起法律武器保護自己，但在具體維權法律程序和方法上卻陷入茫然，甚至不得已而放棄。
二、農民工維護合法權益的現狀及矛盾
(一)相關法律法規滯后，維權法律依據不足
現行立法中有關保護勞動者權益的法律法規，主要包括1995年實施的《中華人民共和國勞動法》和國務院、勞動部及省、市有關部門制訂和頒布的相關配套法規、規章。隨著社會的進步、經濟的發展，現有法律法規在內容上，可操作性上存在局限性和滯后性，已不能滿足妥善處理保護農民工權益的需要。在農民工勞動關系、工資收入、社會保險、人身保護方面的規定不夠完善，缺乏相應的配套法律、法規，難有明確的法律界定。國務院頒發的《法律援助條例》，對農民工的工傷事故、交通事故、醫療事故、人身傷害事故等追索醫療費和賠償的法律事項，尚未列入《法律援助條例》受援范圍。這使得有關部門在進行農民工維權時常因缺少法律依據，工作難度大。
(二)勞動力市場不規范，農民工就業難度大
農民工就業渠道不暢，目前主要有三種方式。第一種，通過職業中介機構，由市場調節方式實現。相當多的職介機構規范性和誠信度較差。通過中介組織介紹就業的農民工比例很低，只占到調查總數的20.2%。第二種，通過組織輸送實現。由于政府的服務職能尚未真正就位，由此實現就業的農民工比例更低。超過70%的農民工是通過第三種方式，即自謀職業。存在盲目性大，管理失控，勞動關系難以確認，情況復雜混亂等情況。
勞動保障部門主管職業中介，人事部門主管人才交流中介，兩種中介并存于勞動力市場，統一的市場被人為的劃分。因而形成多頭、多級審批和管理，不利于規范和有序管理。部分以欺騙求職者騙取錢財的中介機構，擾亂了勞動力市場秩序，對非法中介活動的打擊，勞動、工商、公安等部門聯合治理力度不夠。
(三)法定訴訟程序繁雜，農民工維權成本高
由于農民工的特殊性，盡管仲裁機構與各級法院采取了各種措施降低仲裁和訴訟門檻，但對大多數農民工而言，維權時效與訴訟成本仍然較高，使其仍難以承受，農民工即便勝訴，支付的成本與收益之間也嚴重失衡。由于維權成本高，用人單位拖欠農民工工資、工傷事故拒絕賠償等侵權事件發生后，通過勞動爭議仲裁或民事訴訟的比例很低。大量的非訴案件，農民工或無奈放棄，或用非正常方式去謀求解決。
(四)部門配合缺乏協調，維權資源存在不足
由于條塊分割，各自為陣，缺少統一的機構和協作機制，政府有關職能部門與社團組織等維權主體雖然有一些小范圍的協作和配合，但總體來看，在協調配合上還不適應維權需要，維權資源還未有效整合，綜合維權優勢還未形成。在財力、人力上，維權經費和人員配備的缺口較大，使部門職能作用難以充分發揮。
(五)農民工文化程度偏低，維權意識比較淡薄
農民工的法制觀念和維權意識雖有一定增強，但由于其文化層次較低，處于弱勢的農民工為了保住飯碗，對于用人單位拒簽勞動合同，也聽之任之。有些農民工為了保證擇業自由，自己也不愿意簽訂勞動合同。因此，一旦發生侵權事件，農民工自身證據缺乏，加之取證困難，導致其合法權益難以受到法律保護，不利于維權工作開展。多數農民工職業技能單一或無技能，僅具有勞動力價格低廉的比較優勢，對技術性要求較高的工作則難以為之，形成就業的結構性障礙。與之形成鮮明對比的是，具有中級及其以上職業技能資格的農民工，就業率超過80%。相當部分農民工對參加社會保險認識不足，只注重眼前經濟收入，不愿花“小錢”購買保障長遠利益的綜合社會保險。
三、解決和維護農民工合法權益的措施和建議
(一)抓重點，認真解決侵犯農民工合法權益的突出問題
一是要加大勞動監察力度，依法規范企業用工行為。依法規范企業用工行為，使用農民工的企業要與農民工簽訂勞動合同，按時足額支付工資，繳納社會保險費用，保障農民工的合法權益。要加大對企業使用農民工的監察力度，對違反國家規定，侵害農民工合法權益的行為，責令限期改正，逾期不改或情節嚴重的要依法查處。二是要解決最低工資制問題。制定農民工最低工資制，并與城市居民的最低工資標準結合起來，體現建立城鄉統一勞動力市場的原則。三是要探索適合農民工實際的社會保障制度。要研究制定農民工參加工傷保險的辦法，確保他們因工傷亡后及時得到救治和補償。四是要建立農民工與城市居民同享公共管理服務的機制。取消對農民工的不合理收費，盡快解決農民工子女就學問題。改善農民工生產生活條件，適度滿足和保證農民工的基本精神文化需求。
(三)加強勞動安全監管，大力改善農民工勞動安全衛生條件
一是加強對農民工的安全知識培訓，使他們充分了解應當如何做到自我防范和保護，提高自我保護意識。二是進一步落實安全生產責任制和企業勞動保護措施。勞動保障部門在檢查勞動合同時，對可能產生職業病危害的崗位，要督促用人單位向勞動者履行如實告知的義務，并在合同中寫明職業病防護措施和崗位待遇。三是加強農民工職業病的監測和預防。加強對重點行業、重點企業職業病的監督檢查和治理工作，切實保障農民工的生命安全和健康權益。四是安全生產和衛生監管部門要加強對企業安全生產狀況的日常巡查，督促各類企業加大對安全生產的投入，改善現場作業條件，健全安全防范、勞動保護措施，對有毒有害生產崗位加強安全監控;對無視安全衛生條件和侵害農民工安全健康權益的單位及時責成整改、糾正。五是多渠道改善農民工居住條件，農民工數量較多的企業要建立農民工集體宿舍，保證農民工居住場所符合基本的衛生和安全條件。六是發揮安全生產監督員隊伍的作用，把農民工吸納到安監隊伍中來，及時消除生產中的安全隱患。七是切實保護農民工的女職工權益，嚴格禁止使用童工。
(四)工會牽頭抓好集體合同，維護農民工合法權益
集體合同對企業和企業全體員工具有法律約束力。使用農民工的用人單位，應針對農民工勞動合同簽訂率低、工資偏低、社會保險參保率低、拖欠工資矛盾依然存在、勞動時間長、生產條件差等問題，通過集體協商、簽訂集體合同，維護農民工合法權益。規模較小的用人單位可以通過簽訂區域、行業集體合同，規范用工行為。
農民工在勞動合同中有關勞動報酬和勞動條件的約定，不得低于集體合同規定。工會要督促單位并做好積極的引導。
(五)加強基層工會組織工作，吸納農民工加入工會組織
維護農民工合法權益是基層工會組織的重要職責，要加強基層工會組織建設，吸納農民工加入工會，使農民工的正當要求有一個正常的反映渠道。對傷害農民工合法權益的現象，用人單位要及時糾正，農民工申請仲裁或提起訴訟的，工會應依法給予支持和幫助。
(六)完善勞動法律法規體系，使農民工合法權益得到保障
就目前來說，最緊要的是推動調節勞動關系的基本法律—《勞動法》的修改。同時也應制訂與之相適應的、相配套的勞動法律法規，使勞動關系的調整等方面都能做到有法可依，為農民工提供強有力的法律武器。以適應維護這支龐大勞動群體群英和社會的穩定。
(七)加強對農民工的培訓，努力提高農民工的綜合素質
一是應以提高職業技能為重點，突出加強職業技能和法律政策培訓。要以市場為導向，科學設置教育培訓內容，使農民工基本掌握一至兩門實用技能;二是在法規政策方面，著重使農民工增加勞動保障、安全生產、利益訴求等方面的法律知識，增強法制觀念，提高自身合法權益的維護能力。
(八)協調各有關方面建立健全農民工的合法權益工作
政府應建立農民工工作聯席會議制度，統籌協調農民工的用工計劃、勞動管理及權益保障工作等等。要明確農民工輸出地和輸入地有關部門的職責，建立地區間合作的工作機制。大力推進制度創新，深入研究和積極穩妥地推進戶籍制度改革和人事勞動制度改革，建立公平統一的勞動力市場競爭機制;建立健全輿論宣傳導向，創造良好的社會氛圍。要大力宣傳農民工為城市和社會所做的貢獻，客觀反映農民工的現實狀況，讓社會公眾了解農民工，在社會中尊重農民工、平等對待農民工，主動幫助他們改善生活和工作條件。把農民工最大限度地組織到工會中來。切實維護農民工的合法權益
綜上所述，農民工作為中國社會生產力中最積極、最活躍的群體，他們收入低下和權益缺失的狀況如果不能盡快地得到有效改變，他們中的多數人如果不能逐步轉化為正規的產業工人和安居樂業的市民，中國城鄉差距、地區差距和貧富差距擴大的趨勢就不可能得到根本改變和扭轉，農業弱質、農村落后、農民弱勢的問題也不可能得到根本解決，將會延誤中國全面建設小康社會和實現現代化的進程。
因此，要構建和諧社會，首先充分認識解決農民工問題的重要性和必要性，增強解決農民工問題的緊迫感和責任感。同時，又要看到解決農民工問題的復雜性、艱巨性和長期性。農民工問題，是在改革發展進程中出現的，必須用進一步深化改革、加快發展的辦法來解決，必須從政治和經濟社會發展全局的高度統籌解決，必須積極穩妥、循序漸進、有針對性地逐步解決。
第二篇：我國農民工社會保障缺失問題及對策
摘
要
農民工是工作在城市里的“農民”，社會保障權益的缺失已經成為十分重要的問題。怎樣解決好農民工的社會保障是關系著我國現代化建設和社會穩定的重大問題。本文對農民工社會保障的現狀及問題進行了分析，提出了改善農民工社會保障的建議和措施。
全文分五部分：
第一部分，是本文的鋪墊，說明造成了農村剩余勞動力向城市的轉移原因。著重闡明：我國城市農民工的數量及流動范圍。
第二部分，論述了農民工社會保障缺失的現狀。著重闡明：失業保障的缺失、醫療保障的缺失、工傷保險制度的缺位、養老保險制度的缺位、生育保障的不足。
第三部分，論述了農民工社會保障缺失的原因。著重闡明：戶籍、立法及農民工自身的原因。
第四部分，論述了完善農民工社會保障的政策建議。著重闡明：加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉差別;完善社會保障立法，使農民工社會保障有法可依;加強宣傳和引導，幫助農民工樹立社會保障意識。
第五部分，著重闡明：政府應當通過制度改革、制度建設、宣傳教育等方面解決農民工這個特殊群體的社會保障問題。
關鍵詞
農民工 社會保障 問題 對策
一、引
言
我國二元經濟制度向一元經濟制度變遷的過程中勞動力市場的城鄉
1 統一與戶籍管理的城鄉分割的矛盾，造成了農村剩余勞動力向城市的轉移。有關資料統計顯示，我國城市農民工的數量1978年為3000萬(占農村勞動力的10%)，1985年為7000萬(占20%)，2001年為17000萬(占35%)，2009年為15000萬(占35%)。從流動范圍看，縣內流動占30.7%，省內流動的占33.1%，省間流動的占36.2%。龐大的農民工勞動力隊伍，為城市的建設發揮著巨大的作用，但是城市社會對這些人的采取的態度卻是“接納貢獻性”和“排斥參與性”的雙重態度。我國社會保障制度在失業保障、醫療保障、工傷保險、養老保險、生育保障等方面的準入規則中都要求具有本地戶口。如此一來，農民工工作在城市里，卻由于戶口不在城市而喪失了與其他具有該市戶口的勞動者平等的權益，他們生活在“城里人”和“鄉下人”之間的夾縫中，許多利益得不到保障。如何完善他們的社會保障就成為政府面臨的重大問題。
二、農民工社會保障缺失的現狀
對于“農民工”，許多學者給出了定義。劉家鑫(2002)認為，“城市農民工，指那些在城市從事非農工種，而身份仍然是農民的進城務工人員。”陳桂蘭(2004)認為，“城市農民工，是指那些在城鎮從事非農職業，但其戶籍身份依然是農民的勞動者。”周亦喬(2004)認為，“農民工是一個特殊群體，他們是在我國改革開放過程中出現的持有農村戶口卻在城鎮從事非農產業的勞動者。”概括地來說，關于農民工的定義有三層含義：第一，從事非農職業;第二，持有“農業戶口”;第三，所從事職業的特點與其所持有戶口種類間的不一致性。他們是介于農民和城市工人之間的一個特殊階層。有一種說法是：他們非城非鄉，亦城亦鄉，
2 非工非農，亦工亦農，是生活在城市的“邊緣人”(翟從海，2004)。
(一)失業保障的缺失。農民工流入城市之后，城市并沒有給他們相應的城市居民身份，他們是工作在城市中的農民。由于他們不能獲得市民身份，他們的就業也就出現了許多困難。首先是農民工與當地居民就業機會的不平等，如一些城市制訂有關條例規定了限制農民工進入的行業，而且近年來這種限制農民工進入的行業的數目還有增加的趨勢。其次是就業待遇的不平等，如一些單位在簽定合同之前的適用期內對農民工強行收取數額可觀的“試用費”，并且在正式工作之后，農民工的工資福利水平也都低于當地居民。第三，進城的農民工由于種種限制多在非正規部門工作，即使是在正規部門工作的也不得不面臨這些部門的二元用工制度，所以他們面臨失業的風險相當大。當遇到失業的情況時，擁有當地戶口的居民可以獲得失業補助，但是不具有當地戶口的農民工卻不能獲得，他們只能依靠自己以前的積蓄，或者親戚朋友的暫時性幫助來渡過難關。到萬不得已的時候，這些失業的農民工只能離開城市回到家鄉(附錄2)。根據羅遐和夏淑梅(2007)的調查，在城市里有27.4%的農民工有過失業的經歷，這遠遠高于城鎮登記失業率。
(二)醫療保障的缺失。農民工進城以后從事的多為純體力勞動的職業，工作環境的惡劣以及一些用人單位對該工種對勞動者健康的損壞情況的惡意隱瞞使得農民工在進城務工期間生病的幾率非常高。另外，由于高昂的醫療費用，又使得農民工在生病之后對進醫院看病望而卻步。根據李強(2006)的調查，進城務工的農民工中，有36.4%的人在工作期間生過病，更有13.5%的農民工在工作期間生病達三次以上。農民工
3 生病之后，有40.7%的人花錢看病，看病的平均費用為885.46元，與這個數額形成鮮明反差的是，用人單位為他們支出的費用平均僅有72.3元，不足醫療費的1/12(附錄3)。對農民工來說雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不僅需要支付巨額的醫療費用，被用人單位解雇也往往是隨之而來的事情。筆者對蘭州周邊建筑工地的農民工進行了走訪，幾乎所有的被訪者都承認一旦生病就意味著失業。與高額醫療費用形成反差的缺位的醫療保障使許多在進城以后經過幾年的努力已經有了一筆可觀積蓄的農民工往往因為一次生病而使自己生活狀況已經有所改善的家庭又重新陷入貧困。這種情況導致農民工經常處于貧困線的上下掙扎。
(三)工傷保險制度的缺位。由于農民工的農民身份，他們進城以后受到當地居民各方面的歧視，所以從事的行業多是一些非正規部門，這些部門并不為他們提供工傷保險。一些黑心的企業還迫使農民工在簽訂勞動合同時加注“工作中出現意外后果由勞動者本人承擔”等類似的條款，農民工的工傷保險基本處于空白狀態。筆者所在的蘭州市近期就發生過好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒有工傷保險，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。
(四)養老保險制度的缺位。進城務工的農民大都是農村的年輕勞動力，他們在城市里工作時，大部分都考慮的是建房、安家以及贍養家中的老人等問題，很少考慮自身的養老問題。同時，由于我國養老保險體系覆蓋率低，還沒有建立起針對進城務工的農民工等靈活就業人員的養老保險制度。汪澤英、曾湘泉(2005)撰文提到，截止至2001年底，包
4 括個體戶在內的1.7億靈活就業人員，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%，農民工的養老保險問題由此可見一斑。
(五)生育保障的不足。農民工在生育子女方面與具有當地戶口的居民也具有很大差距。一方面，由于戶籍制度的制約，農民工在生育后無法為自己的孩子申請當地戶口，成為一定意義上的“黑人”;另一方面，農民工的工作單位不為農民工提供生育保障，在生育后農民工很可能會面臨解雇，遭受失業的威脅。除此之外，農民工的子女在獲得社會福利等方面也與城鎮居民有著很大差距。
三、農民工社會保障缺失的原因
1958年1月，我國政府以主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將我國公民依據其居住地劃分為農業、非農業戶口兩大類，限制農民流入城市。改革開放以來農村勞動力被允許進城務工。由于二元的戶籍管理制度沒有根本改變，農民工的權益得不到保障。
(一)戶籍原因。戶籍制度是造成農民工社會保障缺失的首要原因。農民工不因為他們在城市工作的現實而獲得城市居民的身份，他們的戶籍仍然保留在家鄉，即使有些農民工事實上已經在城市里安家了。作為一個限制人口流動的法規，《戶籍管理條例》確實在過去起到過一定的作用。但是隨著改革開放和城鄉一體化的勞動力市場的形成，這個二元經濟結構下的產物已經越來越成為制約經濟發展的瓶頸。一元的勞動力市場和二元的經濟結構及其附屬制度的沖突對我國經濟發展的制約已經逐漸凸顯出來。但是現階段，我國的許多規定和政策都是以戶籍制度為基礎的，諸如與住房、醫療、失業保險、義務教育等的對象都與該公民的
5 戶口有關。社會保障制度與戶口也存在著類似的關系，制約著農民工被覆蓋進社會保障體系。
戶籍制度對農民工加入社會保障體系有以下兩個方面的影響。首先，農民工之所以成為工作在城市里的農民，是因為他們即使在城市里找到了工作，也還是不能改變自己戶口的種類，即不能順利使自己的戶口“農轉非”。在城市工作的農民工沒有當地戶口，自然無法在社會保障方面獲得與當地居民相同的待遇，許多農民工就因此被擋在了社會保障的大門之外。其次，戶籍制度不僅給農民工加入城市的社會保障體系設臵了門檻，同時也使他們無法脫去“農民”的烙印，在城市里工作時受到各方面的歧視。一方面，農民工進城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。農民工處于這樣的工作崗位上(也有人成為非正規崗位)，很難被社會保障體系所覆蓋。另一方面，即使農民工可以在一些正規單位中獲得某種職位，用人單位卻不把他們作為本單位的正式職工。農民工幾乎全部是以“臨時工”或類似的身份出現在用人單位里，這樣一來，農民工還是不能獲得與其他具有當地戶口的職工的社會保障待遇。
(二)立法原因。我國目前對農民工社會保障的立法還很不完善，導致農民工社會保障的缺失。從全國性的法規來看，對農民工社會保障的規定數量很少，而且規定的十分籠統，可操作性很差。我國1991年頒布的最早涉及農民工社會保障的《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》對農民工社會保障有比較具體的規定，但是包括的內容卻很不全面?！秳趧臃ā奉C布以后，我國雖然對勞動的全國性立法增多了，但是在
6 適用范圍上卻對“職工”一詞沒有做過明確解釋，導致執行過程中究竟是否將農民工作為單位職工出現了空擋，許多單位在這一點上鉆了空子，把農民工排除在單位職工之外，導致他們沒有被覆蓋在社會保障體系之內。
從地方性的法規來看，各地對于農民工社會保障的規定也差別很大。各省市中，確有一些地方規定對農民工的社會保障做出了規定1，但大部分地方還沒有關于農民工社會保障的規定。但是，在制訂了關于農民工社會保障的法規的省市中，農民工社會保障的問題仍然很大程度上地存在。首先，這些規定在內容方面都還不是十分完善，雖然規定農民工可以享受一些險種的社會保障，但是與使農民工和其他職工享受同等數量和水平的社會保障服務還有很大距離;其次，由于各地情況不同，各地關于農民工社會保障的標準不一致，而農民工又是一個流動性很強的群體，這就為農民工社會保障服務在地區間轉移造成了障礙。第三，這些地方性法規效力的層次較低，很難從根本上保證農民工社會保障權益的實現。
(三)農民工的自身原因。除了制度上的原因之外，農民工自身的一些原因也造成了他們社會保障缺失的現狀。首先參加社會保障的意識上的原因。在筆者對蘭州市一些建筑工地的調查中，一半以上的農民工都表示不了解社會保障的具體內容以及運行機制。也有人認為參加社會保障就是無息存款，不劃算。在這種認識下，農民工自然沒有了參加社會保障的動因，許多農民工甚至對參加社會保障有抵觸情緒。其次是經濟 1 2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養老保險實施細則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細則》;2001年，北京市頒布了《農民工養老保險暫行辦法》;2002年，南京市頒布了《失業保險辦法》，上海市頒布了《外來從業人員綜合保險暫行辦法》;2003年，成都市頒布了《成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的針對農民工社會保障的法規中內容最全面的。
7 上的原因。農民工處于城市勞動者的底層，他們進城務工的目的就是能夠盡量多賺錢來養家糊口。他們的收入十分微薄，同時又有著十分沉重的家庭負擔，所以生活拮據。在這種情況下，他們就很難再負擔參加社會保障的費用了。蘭州市一些建筑工地，每月農民工要將自己工資的50~70%寄回家里，40%左右的人由于經濟拮據沒有考慮過。第三是心理上的原因。以醫療為例，進城的農民工多是農村里的青壯年勞動力，他們認為自己還年輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現的突發性狀況。而一旦出現了疾病等突發性狀況，他們往往又采取消極的辦法應對。根據李強(2001)的調查，大多數人在生病后不愿意看病，蘭州市在自己花錢看病的人群中，又有一大半的人不會選擇正規醫院治療，而是隨便找一些小診所進行簡單的處理。
在農民工自身的這種對社會保障消極對待的情況下，一些用人單位自然也就順水推舟地不為農民工辦理社會保障手續，再加上我國現行社會保障制度在監督上的種種缺陷和漏洞，農民工被排除在社會保障體系之外也就不足為奇了。
四、完善農民工社會保障的政策建議
從上述討論可以看出，造成農民工社會保障缺失的原因是多方面的。其中有客觀上制度方面的原因，也有農民工自身主觀上的原因。農民工作為我國現代化建設的一支強大的貢獻隊伍，又處于城鎮和農村聯系紐帶上的關鍵環節，切實改善他們的社會保障狀況不論是對于促進城鄉經濟一體化還是保持社會穩定，都具有十分重要的意義。
(一)加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉差別。要改善農民工的
8 社會保障狀況，首先要對我國現行的戶籍制度進行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉差別。戶籍制度經過了近50年的歷史，它的負面作用也隨著我國經濟體制的改革而越來越明顯。
我國目前農民工社會保障的缺失的現狀在很大程度上是由現行的戶籍制度造成的，農民工進城了，但卻無法取得“市民”身份，這就成為農民工參加城市社會保障的“先天不足”。要改變農民工的社會保障的現狀，政府應當從著力從以下幾個方面改革現行的戶籍制度。第一，放松管制，讓“農轉非”的門檻降低。如前所述，戶籍制度使農民工成為工作在城市里的“農民”，繼而就不能獲得相應的社會保障。要改變這一不利于農民工的狀況，政府就應當放松當前對“農轉非”的管制，讓能夠在城市里找到工作的農民能夠更自由地選擇城市戶口。鑒于農民工工作的流動性較強，政府可以規定在某城市連續工作一定年限(如：3年)的農民工可以轉為城市戶口，這樣就為農民工參加社會保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松對“農轉非”限制的同時，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。農民工在城市里受到歧視的根本原因就是在現階段，“農業戶口”在許多隱含利益(如：醫療、住房等)的分配方面都不及“非農業戶口”。正因為持有“非農業戶口”的城市人口享受到了許多利益，感受到了優越感，才會對持有“農業戶口”的農民工產生歧視的態度。國家應當通過各方面的改革措施消除這種隱含利益的不平衡，比如：政府可以投資改善農村地區的醫療狀況，提升農村地區居民的福利設施等，逐漸消除城市農民工所受到的歧視。1
當然，也應當看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革戶籍制度，降低“農轉非”的門檻，還有利于城鄉一元勞動力市場的形成，根據勞動經濟學相關理論，進而有利
9 而就。過于急促的戶籍制度改革不僅將不利于上述結果的達成，更有可能產生負面影響。如果突然廢除戶籍制度，將會引致巨大的轉型成本(Transitional Costs)，甚至會造成巨大的社會動蕩。所以，戶籍制度的改革應當循序漸進，保證改革可能帶來的一些不良影響在可以控制的范圍之內。另一方面，改革必然會觸動既得利益團體，因此政府在改革過程中應當注意協調，使戶籍制度的改革能夠順利進行。
(二)完善社會保障立法，使農民工社會保障有法可依。對農民工社會保障的相關法規進行完善是另外一項改善農民工社會保障的措施。要建設社會主義法制社會，使各種行為有法可依使一個重要原則。健全的法規制度不僅確定了各種措施的行為規范，也使得各種措施的實施有了制度的保障。當前我國還沒有在國家的水平上建立一部關于農民工社會保障的法律或規定，農民工的社會保障就沒有了制度保證。地方上雖然有一些辦法，但還只是解決了局部的問題，同時由于各地情況不同，對農民工社會保障的標準也不同，所以，在相對于全國性的農民工社會保障問題時，這些法規就顯示出了“先天不足”。
因此，解決農民工社會保障的當務之急就是要建立一套完整統一的全國性法規對農民工的社會保障進行規定。這樣做的好處是：第一，全國性的法律法規效力層次高，適用范圍廣。有了一個全國性的法規規定農民工的社會保障，農民工的社會保障問題才會在一個高的層次上和更廣的范圍里得到保證，從而改變目前由地方性法規為主而造成的農民工社會保障覆蓋區域狹窄的現狀，形成一個全國性的、全面的對農民工的社會保障體系。第二，全國性統一的法規有利于建立一個統一的社會保
10 障標準，從而解決農民工由于在各個就業地區之間轉移時由于各地標準不同而使社會保障轉移不便的缺點，保證農民工社會保障參保的連續性。第三，全國性的法規還易于催生一個全國統一的農民工社會保障管理系統，一方面方便管理，另一方面也節省機構管理費用。
但是也應當看到，我國各地經濟水平發展不平衡，各地的收入水平和消費水平還有較大差距，如果在各地區適用同樣的保險賠付標準也是不合理的。這時所謂的“全國統一標準”就不應是一個絕對量，而應是一個指標。拿失業保險來說，如果被保險者在收入水平和消費水平較低的地區加入保險，然后在收入水平和消費水平較高的地區失業，這時的最低保障就應該按照“相同的生活水平”這個指標來執行，以保證農民工在失業后能夠在收入水平和消費水平較高的地區生活下去。如果反過來，被保險者在收入水平和消費水平較高的地區加入保險，然后在收入水平和消費水平較低的地區失業，這時除了前述做法外，也可以允許被保險者把之前的保險費按存款帳戶銷戶的形式把現金帶入失業的地區。這樣也能夠避免可能出現的發達地區社會保障負擔惡性增加的狀況。另外，政府也應該采取轉移支付等手段來保持社會保障基金的收支在各地間的平衡。
(三)加強宣傳和引導，幫助農民工樹立社會保障意識。政府除了為農民工社會保障完善相關的制度之外，還應當針對農民工參加社會保障意識不強的情況，多進行社會保障方面的宣傳，加大社會保障知識的普及面。以制度保證社會保障的實施只能解決一些客觀的問題，而提高農民工自我保護的意識，幫助他們樹立參加社會保障的意識則是從農民
11 工的主觀上推動他們社會保障體系的完善。社會保障知識的普及工作首先要從農民工的雇主方面做起，因為他們是直接同農民工接觸的團體。政府可以采取一些強制性的措施要求雇主承擔起對農民工進行社會保障知識的普及工作，并采取一些辦法對這項工作進行考核。其次可以通過社區的一些組織，如居民委員會等，對本社區內的農民工進行普及社會保障知識的宣講工作。另外，政府還可根據農民工進城務工多是從事體力勞動等簡單勞動的特點，采取在農民工比較集中的地區，如建筑工地、勞動力市場等的周圍樹立公益廣告牌的輔助措施。
可以看到，由于農民工這個群體流動性很強，進行社會保障知識的普及工作是一項巨大的工程。但是，農民工同樣是社會主義勞動者，他們受雇于雇主，為企業創造利潤，為社會創造財富，為國家創造利稅，為我國的現代化建設貢獻著力量，所以，他們理所當然地應當被涵蓋在社會保障體系之中，忽視他們的社會保障將是對國家和社會不負責任的行為。
通過上述分析可以看出，完善農民工的社會保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社會組織的力量。農民工是城市中的弱勢群體，但也是一個很大的集體。做好他們的社會保障工作不僅體現著政府對他們的人道主義關懷，更重要的是體現出了公平原則，這對于我國現代化建設的順利進行和社會安定和諧有著十分重大的意義。雖然當前農民工的社會保障問題比較突出，解決這個問題的起步也存在著一些困難，但作為一個高瞻遠矚的政府，是不應該忽視農民工社會保障這個重大的問題的。
五、結
論
農民工社會保障問題是一個關系到我國現代化建設的順利進行和社會穩定的重大問題，是新一屆政府創建和諧社會目標中不可或缺的一個子目標。政府應當通過制度改革、制度建設、宣傳教育等方面解決農民工這個特殊群體的社會保障問題，保證他們的權益受到法律和相關制度的保護，使他們平等地獲得城市職工所能獲得的社會保障服務。一些實際的例子顯示，相關的制度改革正在進行之中，但是立法工作仍舊處于缺失狀態。 參考文獻
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第三篇：失地農民社會保障問題的對策及思
考
失地農民社會保障問題的對策及思考2007-02-06 12:27:1
4有專家估計，全國目前失地農民的數量可能超過萬人。改革開放的實踐證明，農民只有循序地從土地上剝離出來，才能提高生活質量，才能加速我國現代化的步伐。從趨勢上看，今后還會有數以萬計的農民離開土地。但千百年來和土地唇齒相依的農民，卻由此失去土地這條生存底線，生活保障成了一大憂患。因此，失地農民有理由希望和城里人一樣獲得工作機會、社會保障來支撐起未來的生活。但因歷史及文化素質等多方面的原因，失地農民在社會上屢屢遭遇挫折，生存狀態明顯處于無助的弱勢之中。針對當
前存在的問題，筆者提出以下對策及思考意見。
一、充分認識失地農民社會保障工作的緊迫性和重要性黨在十六大中提出一個新的思路：解決“三農”問題必須統籌城鄉社會經濟發展。“城鄉統籌”就是要對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，提高農業的競爭力，為農村經濟發展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑。要做到這些，就必須創造條件，讓更多農民離開土地，從而在工業化、城市化的牽引下完成人口與資源的優化組合。因此，要充分提高認識：農民失地不僅是歷史發展的必然，也是時代進步的需要?？茖W、合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數農民的愿望和要求。城市化有利于農民富裕，而不是造成大批農民失地失業;有利于縮小城鄉差距，而不是擴大社會不公。但在具體操作中也應認識到：農民失去土地之時，便是政府引導農民建立長久生活基礎唯一的“歷史性時刻”。土地是農
民的命根子，大量土地被征用后必須做好補償工作。與此同時，要考慮到失地農民今后的經濟來源和生活保障問題。土地補償安置費是農民的“保命錢”，政府對村土地補償款分配和使用的監管必須十分到位。各級政府要在思想上把失地農民的社會保障工作納入經濟發展的大環境中去考慮問題，要通過廣播、電視等新聞媒體和各種靈活多樣的形式，積極宣傳保障失地農民基本生活的客觀必然性和推動經濟、社會發展的重大意義。
二、建立和完善土地征用中的配套制度，維護失地農民的合法權益要在大制度框架內解決失地農民的保障問題。一要盡快制定征地綜合補償標準辦法。同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等等，是征地過程中最容易產生問題的關鍵環節。有關人士指出，這些問題的產生，是政府繞過市場以行政方式征地的必然結果。因此，在城鎮規劃區(含工業園區)內，凡國家建設需要
征用農村集體所有土地的，要根據不同地段、地類、人均耕地和經濟發展水平等情況，劃定區片，統一制定分片的“征地綜合補償標準”。要大力創新征地制度，淡化行政操作，強化市場引導，切實保護被征地農民的利益?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前年平均產值的至倍，安置費為至倍。一方面，一些村鎮補償標準由于征地用途、耕地年均產值、計算倍數等不一樣而相差懸殊;另外一方面，補償標準制定過低，絕大多數農民不滿意，是失地農民上訪靠告狀的最主要原因。因此，各地政府出臺征地綜合補償標準辦法迫在眉睫。二要進一步完善農村社會保險制度。要根據農民的需求、承受能力和目前條件，按分類分層保障原則擴大農村社會保險的覆蓋面，并且相應提高參加社會保險費率的基數。要在完善農村養老保險管理辦法的基礎上，盡快把失地農民的醫療保險、生育保險等基本社保項目建立起來，保證失
地農民在工資福利、社會保險、勞動權益、勞動安全等方面享受與城鎮職工同等待遇，并在逐步完善市場經濟體制的過程中，使被征地農民養老保障制度并入城鄉一體化的軌道。三要著手建立“征地調節資金”制度。各地政府可以考慮從歷年土地出讓金收入中一次性籌集一定資金，每年從土地出讓金中再提取一定比例金額充實資金，多渠道籌措征地調節資金。這項資金主要用于統一墊付征地補償費用，確保征地補償費用及時足額到位，補助被征地農民的基本生活、勞動技能培訓等。四要制定土地補償積金管理制度，進一步完善村財務監督管理機制。要實行?？顚Ｓ?。土地補償金屬農村集體經濟組織所有，要制定制度杜絕鎮(街道)等其他任何單位截留或變相截留。征地補償款分配混亂容易引發糾紛，一般村民對于村留下部分補償款用于村道建設等集體公益性事業，或者發展壯大集體經濟多半沒有什么意見。但由于留村的征地補償款份額較大，
有的還沒有建立規范的村務公開、財務公開制度，少數村干部依靠手中權力大肆揮霍失地農民的保命錢，有的干脆強取豪奪將集體資產收歸自家囊中。因此，要制定約束機制及時把國家征地政策要求征用土地方案和征地補償安置方案向農民公告，并將土地補償費的數額、分配和參加基本生活保障的對象一并公開，防止征地補償款被“村委會集體”濫用而產生不良后果。五要制定公平的農民工就業政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制農村勞動力的就業歧視性政策，清理各種亂收費現象，使農民工與城鎮職工享受同樣的政治生活及社會保險待遇。要在就業安置中，大力鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給被征地農民，并建立使用被征地農民數量與用地規模掛鉤的制度，規定進園區企業每使用一定畝數土地后，相應安排一定數量的被征地農民在本企業就
業，并簽訂年以上的勞動合同。六要制定規避投資風險制度。嚴格限制村級集體資產投資一般競爭性行業，對已經介入的要逐步從一般競爭性行業退出，努力實現資產的保值、增值。要鼓勵土地連片征用，要求連片征用的土地按照項目落實情況分期開發和投入使用，不得拋荒閑置。
三、積極推行集體資產股份制改革，切實加強資產的經營管理各級政府要尊重農民集體對土地的所有權，準許農村集體經濟組織以土地做股，使農村集體組織參與土地增殖收益的分配，長期分享土地的增殖收益，防止出現失去保障;工商業用地則應該實行租賃，由轉讓土地的農村集體組織向企業收取租賃費，用于解決失地農民長期保障的問題。
四、鼓勵支持被征地農民自主擇業、自主創業
制定和完善關于鼓勵支持個體私營經濟發展的政策，鼓勵被征地農民通
過非全日制、臨時性、季節性工作等靈活多樣的形式實現就業，支持一時找不到就業門路的被征地農民發揮其農業生產技能，承包經營農業園區、基地等，繼續從事種養業，不斷發展產業連條，壯大鎮村集體經濟，使其向集約化方向發展。
五、大力開展農村勞動力轉移培訓，提高失地農民就業競爭能力充分調動全社會的力量，把勞動保障、農業、水利、科技、建設、社會團體等有關部門和行業現有的培訓基地確定為農村勞動力轉移培訓機構，落實培訓職責和任務，形成工作合力。同時，積極探索創立政府和農民攜手合作、利益分享的機制，鼓勵投資興辦民辦培訓機構。要定期開展形式多樣、內容廣泛的實用技術培訓，提高被征地農民的就業競爭能力。
六、完善勞動力市場的建設，加強鎮村勞動保障管理，做好失地農民的轉移就業工作
在大的村要建立勞動保障服務點，
鄉鎮、街道的就業服務重在及時、準確地提供崗位供求信息，降低農民外出就業成本，減少農民盲目流動性。各級勞動保障部門要根據企業用工需求，多渠道收集企業用工信息，按期舉辦勞動力就業洽談會，促使農民有秩序地向
二、三產業轉移。制定計劃，爭取在一定時間內使新的已有的由農民轉化而來的新市民在
二、三產業就業，使其工資性收入達到當地農民人均純收入的75%以上。
總之，在對被征地農民的安置問題上要實行貨幣安置、留地安置、就業安置等積極的保障政策，通過三管齊下，全方位保障失地農民的利益，使農村經濟盡快融入市場經濟發展的良性軌道。
第四篇：關于農民工權益維護和社會保障問題的對策思考
[摘要] 農民工的權益維護和保障問題，近年來已成為我國社會上關注的熱點、難點問題，也是黨和政府正在下大力氣努力解決的問題。農民工作為推動我市經濟社會發展的重要力量，理應分享我市法制建設的成果，應該建立長效機制，切實維護農民工合法權益。本文從農民工權益維護及社會保障問題的必要性、存在問題及我市的實施對策進行充分闡述。
[關鍵詞]農民工權益維護保障制度欠薪問題維權幫扶
農民工是在我國特定國情下形成的特殊社會群體，將長期存在。根據我省城鄉統籌經濟社會發展和保護農民工合法權益的要求，開展對農民工欠薪保障機制問題方面的調查研究，提出對策建議，對于完善我省勞動保障制度和相應的政策措施，建立切合我省治理農民工欠薪問題的長效機制，推動農村勞動力的合理有序轉移，增加農民收入，加快城市化進程和切實保障農民工合法的勞動報酬權益，都具有重要的現實意義和深遠的戰略意義。
一、維護農民工權益和社會保障問題的必要性
(一)維護農民工權益的必要性
從經濟發展的角度來看，建立農民工的社會保障，農民工就可能放棄土地保障，轉讓土地的使用權，農村就可以實現產業化、集約化經營，從而提高農業生產效率，增加農民收入;市場經濟要求經濟活動按市場來運行，建立農民工的社會保障制度，為建立一個對所有生活在城鎮中的人具有一個公平、統一的勞動力市場提供了制度保障;建立農民工社會保障可以提高農民工自身抗風險的能力，這樣不僅可以促進農民工的消費行為也可以加大農民工對自身投資的力度，從而拉動中國經濟增長的內需;建立農民工社會保障能夠更好地維護農民工和企業之間的勞動關系，有利于企業的成長發展和企業利益的最大化，而且如果采取適時有效的農民工社會保障政策，保持農民工的人力資源優勢，將對我國新型工業化產生積極影響。
(二)加強農民工權益保障的意義作用
1.從政治穩定和發展的角度來分析，建立農民工的社會保障是加快城鎮化發展的制度保障，也是解決“三農”問題的突破口，“三農”問題的癥結主要在于人地矛盾和城鄉矛盾，而農民工的形成和發展，實際上為緩解“三農”問題開辟了一條現實之路;農民工的權益保障問題是一個弱勢群體的民生問題，是任何一個崇尚公平與正義的社會必須正視的問題，只有解決了農民工的社會保障問題才能體現社會的公正性，體現政府的全民性和公共性;建立農民工社會保障也是改變二元結構下中國社會保障制度結構性失衡的需要，是社
會保障制度改革長期目標的必然要求，也體現了社會保障制度的本質。
2.從社會發展的角度來分析，建立農民工社會保障是我國社會轉型的需要，體現了公平與效率，有利于促進社會的整合和穩定;社會保障制度的不完善，城鄉社會保障制度的不銜接，阻礙了農村人口的城市化進程，建立農民工社會保障是農民工進城的保障，也是城市化戰略實現的需要;十六屆三中全會明確提出了科學發展觀，其最終目的，就是為了社會和諧發展和可持續發展，和諧不僅是人與自然的和諧，更是人與人的和諧、城鄉的和諧，農民工社會保障的建立有利于和諧社會的構建。
3. 從農民工自身的角度來分析，建立農民工社會保障可以保障農民工基本權益，減輕其心理壓力，從而提高農民工的基本生活質量和發展需求;有利于引導農民工的消費行為，使他們在滿足目前基本生活需求的同時，兼顧自己的長遠利益;同時，建立農民工社會保障也是保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢群體的需要。
二、農民工社會權益保障存在的問題
(一)界定農民工應有的權益存在極大的隨意性
從農民工進城的那一天起，身份歧視就成了他們無法擺脫的夢魘。在一些人看來，允許農民進城務工，就是一種‘恩賜’，工種只能選城里人不干的，工薪只能定為等外的，勞動和生活條件是可以將就的，社會福利則可以忽略不計。充其量，農民工只是進城務工的‘臨時工’。雖說同樣是中華人民共和國的公民，但實際做法上，大多數農民工就是低人一等。”政協委員張榕明，今年3月作為常務副主席代表民建中央在十屆二次全國政協大會上發言時，對農民工的處境作了如上的闡述，呼吁打破城鄉分割的管理體制，真正維護農民工的合法權益。
(二)居住條件
農民工是無緣享受福利分房或在政府提供補貼情況下購買商品房的。他們解決住房的途徑是：或租房，或借住用人單位的住房，或利用廢舊材料搭建簡易住所。
(三)勞動時間
農民工的勞動也談不上什么勞動保障體制。農民工一旦有工作，他們的勞動往往是大大超時的。超時的勞動并沒有得到高額的報酬，相反，企業老板卻得到了相當豐厚的利潤。這是一種資本市場運行的規律。
(四)工作環境
農民工工作環境差，缺乏社會保障服務意識。由于農民工中的大多數人集中在險、臟、難的職業工作崗位上，工作條件惡劣。一些企業片面追求效益指標，忽視安全管理，產生大量事故隱患和不安全因素，加之農民工自身安全保護意識薄弱，導致工傷事故屢屢發生。而農民工面臨嚴重安全生產隱患，缺乏的就是社會保障機制和社會保障服務。
(五)就業情況
就業機會少，就業后待遇不公。涌入城市的農民工，在就業方面受到種種歧視。其主
要原因是沒有公平的就業機會，用人單位(或雇主)大都有對學歷和文化程度的限制。因為大量的農民工又往往以臨時工的身份與用人單位簽訂勞動合同，不僅待遇低，工資少，而且到期不能續簽合同，在保險待遇上也與正式工存在很大的差別。
(六)違法犯罪活動
農民工的違法活動頻繁發生，影響社會穩定。涌入城市的農民工多半以青壯年為主，其中年齡30歲以下占多數。他們充滿活力，肯吃苦。但如果失去經濟和生活來源，又滯留在城市里，他們不屬于哪個城市社區，也不隸屬任何一個社會組織系統。一旦沒有任何政府、社會組織和企業給予幫助，國家也沒有任何法律和政策給他們的生活作保障，孤立無助，那么生活的本能就會趨使他們去尋求非正規的就業渠道。于是一部分人從事“制假”、“販假”等非法經營，如販賣假文憑;一部分則走向違法犯罪的道路，如“盜竊”、癡迷“法輪功”等。這給城市的工商、稅務、社會治安造成極大的壓力，也給社會穩定帶來了一定的隱患。
三、農民工權益維護和社會保障問題的解決對策
(一)開展勞動關系和諧企業創建
組織開展勞動保護、集體合同和工資集體協議履約情況等專項檢查，切實維護職工的合法權益。在全市職工中開展《勞動合同法》草案征求意見活動，傾聽職工的意見和建議。開展“勞動者權益保護”專題宣傳，刊印勞動者維權手冊3000余冊，分發到企業、車間和建設工地。
2006年起，每兩年評選表彰一批“舟山市勞動關系和諧企業”，作為評定(授予)誠信企業、先進企業、五一勞動獎狀和勞動模范、五一勞動獎章、優秀企業家等榮譽稱號的重要依據之一。對非法使用童工、發生重大安全生產責任事故、違反勞動保障法律法規的規定、發生影響社會穩定事件的企業實行一票否決。9月，制定《舟山市創建勞動關系和諧企業考核評估標準》，從企業依法同職工簽訂勞動合同，履行勞動合同，無違約現象發生;執行《勞動法》規定工時制度和作息休假制度，保障職工健康;執行最低工資制度，按時足額發放職工(特別是農民工)工資，按規定支付超時加班加點工資，依法開展工資集體協商制度并簽訂工資協議;企業和職工依法參加各類社會保險，按規定繳納社會保險費的;建立健全安全生產規章制度，執行安全生產各項規程10個方面進行考核評價。加強職工維權服務中心建設。按照省總工會要求，2007年市、縣(區)總工會均建立職工維權服務中心，落實資金、人員、場地等，主要負責接待和處理職工來信、來電、來訪，為職工提供法律法規和政策咨詢以及法律援助，幫助職工協調或調解勞資矛盾，參與勞動爭議處理，對困難職工實施救助等。
(二)我市對農民工的權益和保障問題的態度
1.給民工兄弟更多的人文關懷
“十五”以來，舟山社會經濟發展取得了令人矚目的成就。這其中也包含著廣大農民工兄
弟的付出。工廠、工地、宕口、隧道、山頭、漁船，哪里沒有他們辛勤勞作的身影?據不完全統計，目前全市外來民工人數有將近20萬，另外還有大量本市戶籍的失海、失地漁農民民工
2.別讓農民工流汗又流淚
如何在加強對農民工管理的同時，切實維護他們的合法權益，市政協委員、市總工會副主席何悌元提出了幾點建議。他告訴記者，去年政協大會上他提交了關于加強外來民工管理的提案，今年他提交的是《關于切實維護農民工合法權益的建議》，根本出發點都是為了農民工生活、工作得更好，讓全市社會更穩定、更和諧。
(三)就有固定工作環境(或企業雇主)的農民工而言，最迫切的是盡快確立農民工的工傷保險制度
從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的數不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目優先得到確立。對農民工的工傷保險，可參照《企業職工公傷保險試行辦法》的規定，實行社會統籌，建立工傷保險基金，企業(雇主)必須按照國家相關規定，按時定額為農民工繳納工傷保險費。該保障項目成本并不高，但對農民工卻是迫切需要的，而且對企業(雇主)也是有利的，因此，應盡快建立與農民工相適應的《農民工工傷醫療保險試行辦法》。
(四)關于農民工醫療保險制度的問題
農民工雖然是一個主要由年輕人組成的高活力群體，但“天有不測風云，人有旦夕福禍”。因此，為農民工建立醫療保險制度是必要的。醫療保險可分為大病統籌醫療保險與一般性醫療保險兩項。對于有固定工作環境(或企業雇主)的農民工來講，應實行與城市職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度。其中雇主負擔社會統籌部分，個人及雇主繳費的小部分進人勞動者個人賬戶。個人賬戶用于一般醫療，不足部分，只要未超過一定比例，仍由個人負擔;醫療費若超過一定比例，即為大病。由社會統籌醫療基金負擔費用的絕大部分，其余仍由個人負擔。而對于無固定工作環境(或企業雇主)的農民工來講，由于其流動性較強，因而可不參加一般性的醫療保險，日常的醫療開支由個人或家庭承擔。但其應參加大病統籌醫療保險，只建立統籌賬戶。如果他們愿意參加一般醫療保障，可為其建立個人賬戶，并應確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移續接。
(五)關于農民工的最低生活保障制度的問題
最低生活保障制度是國家基于保障人權的需要對特困居民實施的一種無償救助制度。農民工已成為我國各大小城市建設不可缺少的一群產業工人。當他們的基本生活難以維持時，國家當然有義務對其救助，但考慮到我國目前實際情況，將農民工完全納入城鎮最低生活保障制度也不現實。為此，對于有固定工作環境(或企業雇主)的農民工，若其年齡已滿40周歲，則應將其納入城鎮最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但對于不滿40周歲的及無固定工作環境(或企業雇主)的農民工，由于其流動性較強且年紀普
遍較輕，因此，對他們的社會救助不應該是單純的經濟救助，而應是提供勞動就業機會。對于他們，可以考慮建立一種特殊的最低生活保障體制，即“公共勞動”形式的最低生活保障體制。對于農民工這一高活力群體來說，他們陷入絕境只是暫時的。他們一旦找到工作，不但可以養活自己，而且還可以養活全家。“公共勞動”機構可以為這些身強力壯的農民工提供暫時的棲身和勞動之地以維持其基本生活。對于政府來說，這樣一種體制比單純的經濟救助更有效、更節約成本。投入不是很大的一筆經費帶來的卻是更為安全穩定的社會，這是一種可行且易操作的辦法。
(六)關于農民工的養老保險制度的問題
對于有固定工作環境(或企業雇主)的農民工而言，應實行與城市職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度，并應確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移。對于無固定工作環境(或企業雇主)的農民工，可實行按個人儲存額享受養老保險待遇的個人儲存型保險模式，只建立個人賬戶，當然也應保證其個人賬戶能在全國范圍內轉移。農民工如離開用人單位，回居住地，可將其個人賬戶連同基金轉移到居住地縣級勞動保障部門，實行專戶管理。如果到其他地方就業，即可將個人賬戶轉移到新從業地管理。
參考文獻
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第五篇：對農民工社會保障問題的調研對策
本文提要：
農民工社會保障問題是經濟社會發展中的關鍵問題之一，妥善解決農民工社會保障問題是構建和諧社會和可持續發展的需要，也是維護農民工權益，鞏固執政基礎的政治任務。為促進對農民工社會保障問題的認識，人力資源和社會保障農民工社會保障專題組日前為本報提供了一份關于農民工社會保障問題調研報告。
該報告以翔實的
數據和權威的論證描述了農民工社會保障的現狀，以及各種導致農民工參保難的主要原因，并對其進行了透徹分析。同時，提出了解決農民工社會保障問題的基本思路和政策建議。
農民工是我國經濟建設中重要的生力軍，是國家的寶貴資源，為我國改革開放以來經濟發展作出了巨大貢獻。妥善解決農民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農”問題，促進經濟社會可持續發展的需要，也是維護農民工權益，鞏固執政基礎和構建和諧社會的政治任務。
農民工社會保障現狀
(一)背景
目前，全國外出務工的農民工總量規模巨大。據原勞動和社會保障部快速調查和分析，2005年5月我國農村勞動力外出務工的規模約為1.2億人，進城農民工約為l億，跨省流動就業的農民工約為6000萬(按照外出務工的農村勞動力80%進入城鎮、50%跨省流動的假設估算)。
農民工最顯著的特點是流動性大，不僅往返流動于城鄉之間，并在單位之間、城鎮之間頻繁地變動工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動，新老農民工進行著代際更替。農民工總量一直保持不斷擴大的趨勢，從農民工就業類型看，有的屬于正規就業，相當部分已成為企業生產技術骨干，這些農民工有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮工作和生活，但現在的城鎮公共服務系統仍不能做到平等對待;有的屬于靈活就業，工作極不穩定，隨時可能返鄉。從就業的行業分布看，據原勞動和社會保障部統計，在第二產業中農民工占全部從業人員的58%，其中在加工制造業中占68%，在建筑業中接近80%;第三產業中的批發、零售、餐飲業中，農民工占到52%以上。顯而易見，農民工已成為我國產業工人的主力軍。
(二)現行社會保險制度沒有排斥正規就業的農民工
對于在用人單位正規就業的農民工參加社會保障問題，雖然國家尚未為其建立專門的制度，但在《勞動法》實施后，進入城鎮用人單位的農民工原則上也同樣適用該法，應當參加法定的基本養老、醫療、失業、工傷等社會保險?？梢哉f，現行城鎮職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規就業的農民工，這部分人員參加各險種的通道是敞開的。
(三)農民工參保率普遍偏低
1.養老保險?！秳趧臃ā泛?997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，以及2001年勞動保障部《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，對農民合同制工人參加基本養老保險作出了明確規定。
目前，農民工參加養老保險的總體參保率為15%左右。部分地區如廣東、大連參保率也僅達到20%左右。
農民工參加養老保險的形式主要有以下3種：
一是進入城鎮職工基本養老保險制度。多數地區規定農民工和城鎮職工一樣，參加城鎮職工基本養老保險，個別地區在繳費比例(費率)上有所差別。如浙江省實行“低門檻進入、低標準享受”的辦法，將農民工納入城鎮企業職工養老保險體系，參保企業和個人的繳費比例分別降至12%和4%。但農民工參保率仍然很低，到2003年末全省實際參加城鎮職工基本養老保險的農民工約150萬人，不到農民工總數的20%。不僅參保率低，并且參保者中能夠達到15年以上繳費并工作到退休年限享受養老待遇的人數更少。
二是實施新的農民工專項保險制度。**市、**市為外來務工人員建立了綜合保險制度，包括了老年補貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫療三項保險待遇。**市要求凡用人單位使用的外來從業人員和無單位的外來從業人員，都要繳納綜合保險費(用人單位使用的外來從業人員由單位繳納，無單位的外來從業人員由自己繳納)。除外地施工企業外，綜合保險費率為12.5%，費基為上年度該市職工月平均工資的60%，其中的7%為養老補貼，總費率負擔僅為城鎮職工的l/4。綜合保險由勞動保障部門管理，商業保險公司運作。**市的費率為20%;費基分成幾檔，從社平工資的60%到200%不等，可選擇;繳費由單位和個人共同承擔，且由勞動保障部門經辦。農民工專項保險費率相對較低，基金封閉管理，在當地推行相對比較順利。
三是參加農村社會養老保險。據調查，以鄉鎮企業(現已基本改制為民營或股份制企業，下同)高度發達而著稱的蘇南地區，其鄉鎮企業職工多為本地和外地的農民工。這些職工大多數未參加城鎮企業職工社會養老保險，但本地農民工參加了當地的農村養老保險，而外地農民工則未參加任何保險。近年來，
部分已參加農保的本地鄉鎮企業職工已經并且正在由農村養老保險轉入城鎮職工養老保險。山西省也于今年將鄉鎮企業的農民工納入了農村社會養老保險制度，而在鄉鎮企業工作的城鎮職工則進入現行城鎮職工社會保險制度。
2.失業保險?！妒I保險條例》規定，城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險，與城鎮職工不同的是，對農民合同制工
人，個人不繳費。單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，只要本單位已繳納失業保險費，即由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，向其支付一次性生活補助金。補助的辦法和標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。
當前的主要問題：一是用人單位為降低用工成本不愿為農民工參保繳費，農民工本人不敢主張權利;二是農民工流動性強，如果在一個單位工作不滿1年，按政策不能享受相關待遇，影響了參保積極性;三是農民工流動方向不確定性強，在一些地區數量較大，時間上往往也很集中，如果轉移失業保險關系，經辦工作難度很大。
3.醫療保險。在醫療保險政策上，國家允許農民工與其他城鎮勞動者同樣參加基本醫療保險，并享受基本醫療保險待遇。按照1998年《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，與城鎮用人單位建立勞動關系的農民工，可以參加基本醫療保險。原勞動和社會保障部2003年和2004年分別印發《關于城鎮靈活就業人員參加基本醫療保險的指導意見》和《關于推進混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》等文件，進一步明確了農民工參加醫療保險的有關政策。一些外來務工人員較多的珠江三角洲、長江三角洲等地區，針對農民工流動性大、管理困難以及參保積極性不高等問題，根據當地實際，采取了兩種辦法促進農民工參保：一是針對外來工單獨實行住院醫療保險。如深圳市規定，由用人單位按本市上年底職工平均工資的1%繳費，單獨建立外來工住院醫療保險。目前，已有近100萬外來工參保。二是針對外來從業人員推行綜合社會保險。如前面所講**、**之例，養老、醫療、工傷捆綁式參保，解決外來從業人員的醫療保障問題。從全國范圍看，大多數農民工還沒有參加醫療保險。平均參保率為10%左右。已參保的農民工盡管可以享受醫療費用報銷，但是由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的人來講，實際上也享受不到相應的待遇。
4.工傷保險。按照《工傷保險條例》規定，各類用人單位都應為其員工參加工傷保險，因此，在各類企業就業的農民工依法都是工傷保險的覆蓋對象，在制度上、待遇上農民工與城鎮勞動者享受完全同等的待遇，未受任何歧視。工傷保險費平均繳費率一般為職工工資總額的1%左右(不同行業因工傷保險費使用、工傷發生率、職業病危害程度即工傷風險程度不同而確定的行業基準費率有所不同，分為0.5%、1%、2%三類)，由用人單位繳納，農民工個人不繳費。目前，全國城鎮企業職工參加工傷保險的人數為7000多萬人，其中已有相當數量的農民工參加了工傷保險。隨著擴面力度的加大，農民工工傷保險權益將得到相應的保障。
5.生育保險。目前，農民工基本未參加生育保險。
除社會保險外，現行城鎮社會救助體系也只覆蓋城鎮戶籍人口，農民工由于沒有在輸入地落戶，雖然與當地人同樣為輸入地的經濟發展作貢獻，卻享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失業、疾病、意外傷害生活陷入困境時，往往孤立無助。
存在的主要問題及分析
目前，農民工參加養老和醫療保險還存在比較突出的問題。其中，既有農民工就業狀態不穩定而難參保等客觀存在的問題，也有農民工對現行制度缺乏信任，用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔心推進農民工參保會影響本地投資環境等主觀方面的問題，還有現行制度不適合農民工(如門檻高、難轉移等)方面的問題。
(一)農民工就業狀態不穩定導致參保困難
在城鎮就業的大多數農民工沒有穩定工作。據原勞動和社會保障部調查，農民工在一個單位工作以上的只占20%～30%。由于技能不高，又面對工資低、勞動強度大，且受到不平等對待，為尋找更好工作機會，多數人頻繁流動。這一方面使經辦的工作量倍增;另一方面，在農民工社保關系不便轉移的情況下，增加了管理難度，凸現現有的信息系統不能適應需要;此外，高流動性還導致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數核定及監察執法等工作帶來困難。
(二)農民工、用人單位和地方政府各有顧慮
農民工對現行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受養老待遇心存疑慮和擔心。由于現行養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，而農民工流動頻繁，如果不能實現轉移接續，多數很難達到該年限標準。有的地方還規定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農民工的養老問題排除在外。所以農民工在離開參保地時普遍不愿將錢放在社保機構，一般都選擇退保。這實際反映出農民工對現行社會保險制度的不了解和不信任。農民工所在單位多為民營企業、外資企業、鄉鎮企業以及個體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業。這些用人單位為追求利潤，千方百計減少人工成本，主觀上也不愿為農民工參加社會保險，強調企業技術含量低，產品附加值不高，只能維持低成本競爭，如果按照城鎮企業社會保險辦法為農民工繳納社會保險費，單位負擔過重，擔心會因此影響本企業的市場競爭力和經濟效益。
一些地方政府對推進農民工參保也有顧慮，主要擔心繳費會影響本地的投資環境，把好不容易招商引資引來的資方嚇跑了，從而影響本地的經濟發展和為官一任的政績。
(三)社保制度門檻高、轉移難，導致農民工權益難以保障
現行制度主要是針對城市原國企職工設計的，明顯不適合農民工。主要表現在以下幾點。
1.費率過高。由于承擔國有企業歷史遺留問題的負擔，企業繳納的基本養老、醫療和失業三項保險費平均為工資總額的28%，個人繳費為11%，企業和農民工個人普遍感到負擔太重。據原勞動和社會保障部抽樣調查，1998年全國制造業企業繳納的社會保險費相當于人均工資總額的27.4%，占其人工成本的17.4%，而人工成本總額相當于成本費用總額的12.9%。也就是說，企業參加社會保險將增加其總成本約2.24個百分點。由于費率過高，形成了高門檻，影響了單位和農民工個人參保的積極性。
2.社會保險關系接續難。養老和醫療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統籌單位(多為縣市級統籌)內運行，各統籌單位之間政策不統一，難以互聯互通，養老保險關系無法轉移接續?，F行轉移政策以及管理手段不適應農民頻繁流動的需要。農民工流動性大，不僅在同一個城市頻繁地變動工作崗位，而且還經?？绲赜蛄鲃?，以及階段性轉入非農領域就業。由于外來農民工一般來自不發達地區，其戶口所在地的農村社會養老保險制度一般沒有建立，已經建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市，其養老保險個人賬戶難以轉回原籍，農民工的社保關系轉移困難。
3.退保實際上損害了農民工權益。由于現行政策允許農民工退保，結果導致農民工流動時反復參保、退保，有的甚至在同一地區更換工作單位時也先退保、再參保。廣東省有的地區農民工退保率達95%以上。退保使農民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農民工享受社會保障的對等權益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象。
農民工社會保障的基本思路
農民工的社會保障問題，歸根結底是在新形勢下重新調整國家、企業和農民工個人三者之間利益關系的重大問題，也是我國社會經濟發展過程中必須面對的問題，應及早加以研究解決。
(一)基本原則
1.適應城鎮化、老齡化和國家長遠發展的需要，將農民工納入社會保險。將農民工納入社會保障體系，一方面是由社會保障的公平屬性所決定的。我國憲法規定了公民的社會保障權利，勞動法規定勞動者享有社會保障權利，農民工在用人單位與其他職工同樣勞動，作為勞動者也必然應依法享有同樣的社會保障法定權利。另一方面，農民工社會保障又不單純是保障問題，還涉及我國城鎮化和“三農”問題。據有關專家估計，未來20年我國將進入城鎮化高速發展時期，城鎮人口年均增長1個百分比點，約合1700萬人。但城鎮人口自然增長遠達不到這個水平，需要大量吸收農村轉移人口，而農民工是最有可能成為城鎮人口的潛在人群。如果農民工長期游離于社會保障體系之外，根本不可能在城鎮穩定下來，勢必影響城鎮化進程及其質量，也不利于農村人口向城鎮轉移和促進“三農”問題的解決。此外，隨著獨生子女政策的廣泛實行和農村年輕一代向城鎮的遷移，農村人口的老齡化和農民的老年生活風險明顯，農民亟須相應的保障措施化解老年風險。將農民工納入社會保險也有利于提升企業人力資本競爭力，穩定生產技術骨干，確保人力資源的可持續供給。從現階段保持我國國際競爭力的角度看，許多用人單位主要通過壓低勞動成本(降低工資，減少社會保險費用等)參與國際競爭。但從中長期看，低成本優勢不可能一直維持，長期壓低勞動成本，忽視人力資本投資，既不利于勞動者發展，也不利于企業提升競爭力，更不利于國家的長遠發展。
綜上所述，必須從城鎮化和國家長遠發展的戰略高度，將農民工納入社會保險，提供基本的社會保障。
2.保護農民工利益，適應流動的需要。目前，農民工參保率之所以一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到保障有直接關系。深層次的問題在于，由于農民工頻繁流動，單位和農民工參保繳費后，社會保險關系難以轉移和接續。因此，要吸引和促進農民工參保，制度設計必須適應農民工的高流動性。比如，通過保障當期待遇或增強待遇的可攜帶性，保證其流動就業過程中的社會保障權益不受侵害;通過在農民工社會保險制度設計中預留出“接口”，并與現行城鄉社會保障制度有效對接，以利于保險關系的正常轉移與銜接。
3.著眼于更多人的參保，堅持低標準準入。農民工平均工資水平遠低于城鎮在崗職工。據原勞動和社會保障部調查，安徽、河南兩省農民工年均工資收入僅為6018元和4717元，與城鎮在崗職工平均工資之比分別為1：1.8和1：2.3。廣東省農民工的月工資一般為800元，浙江省為600元，與當地的平均工資差距更大。由于工資水平低，農民工支付基本生活費用后，節余的工資收入再去支付建房、子女上學、贍養老人等急迫支出后，往往所剩無幾，因而本人參加社會保險的能力十分有限。因此，要兼顧農民工對社會保障的迫切需求與現實能力。農民工社會保障應當從實際出發，堅持低標準準入的原則，即實行低費率、低費基，同時農民工個人盡量少繳或不繳費，其享受待遇標準也相應降低。
4.根據農民工的保障需求與現實可能逐步推進。在越來越多的農民工脫離土地的情況下，他們在年老或生病后面臨喪失生活來源的風險，也面臨工傷、職業病以及其他疾病等風險，與其他職工同樣需要規避各種職業和社會風險。但由于農民工繳費能力較弱，國家的財力也還有限，因此，應根據有關風險對農民工的危害程度，以及農民工的自身需求，按照分類指導、分步推進的原則，先解決農民工迫切需要的保障需求，逐步解決農民工的社會保障問題。
首先，應盡快將農民工納入工傷保險。從需求層面看，工傷保險應是農民工最緊迫的保障需求;從供給角度看，工傷保險平均費率不高(最高不超過工資總額的3%，一般為工資總額的1%)，且不需要個人繳費，又不存在關系接續問題，再加上工傷和職業病對農民工本人、家庭和社會的重大影響，容易得到用人單位、農民工個人和政府的高度重視和普遍接受。因此，應優先解決農民工工傷保險問題。
其次，加快建立農民工的大病或住院保險。農民工平均年齡較為年輕，小病發病率遠低于社會平均水平，風險較小;但由于收入低，對大病風險的抵御能力十分脆弱，極易因大病住院而陷入貧困，所謂“辛辛苦苦幾十年、一病回到解放前”的情況并不鮮見。因此，急需建立相應的風險化解機制。
再次，必須逐步解決農民工的養老保障問題。農民工年老時勞動能力普遍低下，不少人疾病纏身，在農村家庭養老功能日漸脆弱的情況下，面臨明顯的老年生活風險。按照社會養老保險制度自身規律，建立養老保險制度越早成本越低，積累期一般需要20～30年的時間。據預測，2020～2030年我國將迎來老齡化高峰，屆時老齡人口比重將達到24%。這就給社會養老保險制度提供了必要的積累時間。同時，因時間有限，也意味著從現在開始，我們已進入建立社會養老保險制度的“預警期”。因此，按照養老保險制度的基本規律，必須從現在起，因勢利導不失時機地著手解決農民工的養老問題。
此外，農民工背井離鄉來到城市，面對疾病、失業、意外傷害等風險時，極易陷入貧困，有的甚至面臨絕境。從建設和諧社會的角度出發，也有必要對農民工提供臨時或應急性的救助。
(二)制度選擇
關于農民工社會保險的制度選擇——是進入現行社會保險制度，還是單獨建立專門的個人賬戶保障制度?目前還存在不同的認識和看法，需要進行理性分析。
1.進入現行城鎮社會保險制度。進入現行制度的好處是企業之間、群體之間公平性較好;也有利于農民向城鎮轉移，促進城鎮化進程;同時，還有利于在全國范圍內建立基本統一的社會保障制度。但缺點是，費率高，用人單位和農民工難以接受;轉移困難，難以適應農民頻繁流動轉移和接續社會保險關系的需要;制度的透明度低，農民工很難知道自己有多少權益，未來能享受多少待遇;農民工參保后待遇享受問題難以解決;由于農民工繳費基數低，一旦大量農民工集中選擇繳費滿15年享受待遇，則難保持基金長期平衡，政府財政要為此承擔較大的責任。
2.單獨建立農民工個人賬戶制度。為農民工專門建立過渡性的個人賬戶制度，優點是為農民工提供了低費率的保障平臺，由于繳費較低，易為用人單位和農民工本人所接受;賬戶權益可累計計算，農民工看得見、摸得著，有利于調動其參保積極性;便于跨地區轉移，適應農民工頻繁流動需要不斷轉移和接續社會保險關系的情況;待遇依據個人賬戶儲存額確定，政府只承擔有限責任。但也有缺陷：一是對現行城鎮職工社會保險制度有影響。農民工目前已占產業工人隊伍的一半以上，今后還會進一步增多。如果他們單獨建立制度，不僅將來統一基本保險制度的難度加大，而且現行城鎮職工基本養老保險制度的贍養比會顯著上升，在一定時期內將增加財政補貼的壓力，增加城保改革的成本。二是使用農民工的企業和不用農民工的企業之間、用農民工數量多與少的企業之間、城鎮居民與農民工之間難以公平競爭，不利于建立公平的市場競爭秩序。三是對農民工實行低費率的參保政策，會使同樣在低端就業市場，又遠沒有農民工吃苦耐勞的城鎮下崗失業人員處于不利地位，影響城鎮勞動力就業和再就業。四是不利于農民轉化為市民，實現城鎮化。
3.傾向性意見。農民工社會保險模式選擇是一個錯綜復雜的問題。在養老保險尚未實行全國統籌的情況下，很難用一種制度安排將所有的農民工全部覆蓋進來。鑒此，農民工社會保險制度選擇應充分考慮其群體細分情況，根據亞群體的不同就業狀況選擇相應的保障制度。首先應針對流動性較大的農民工頻繁流動帶來的一系列困擾，解決權益累計、關系接續以及政府承擔無限責任等問題。對此，個人賬戶完全積累的養老保險制度對他們是有利的。其次，要適應我國快速城鎮化和逐步統一城鄉勞動力市場的形勢，滿足部分穩定就業的農民工城市化的需要。對此，現行制度又有其優勢。
綜上所述，應取兩者之所長，對農民工實行分層分類保障。即將穩定就業(從事正規就業，建立勞動關系，以及事實勞動關系5年以上)的農民工納入現行制度，參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險，同時改革和完善現行的養老和醫療保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受其待遇;對不穩定就業(簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業的)的農民工引入過渡性的辦法，除工傷、失業保險按現行規定執行外，養老保險先建個人賬戶，不建社會統籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶;醫療保險先建社會統籌，不建個人賬戶，實行低門檻、保大病、管當期。但隨著我國社會保障制度的改革完善，在基礎養老金實行全國統籌之后，再考慮如何將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系的問題。
(三)農民工社會保障目標
1.對穩定就業農民工的保障目標。對穩定就業的農民工，結合完善現行城鎮職工社會保險制度，其社會保障制度建設的目標是：
(1)通過強化征繳擴大覆蓋面，努力實現應保盡保。
(2)完善社會保險關系轉移接續辦法。目前，由于養老、醫療保險統籌層次低，接近退休年齡的人在工作變動之后，轉入地不愿接受其社會保險關系，需要對此作出全國統一的規定。
(3)提高統籌層次，逐步實現基礎養老金的全國統籌。為適應流動及保護農民工利益的需要，應該為農民工建立過渡性的個人賬戶制度。但這樣做也帶來一些不利因素：由于對在同一單位工作、就業不夠穩定的農民工實行與其他職工不同的制度，客觀上還是形成了對農民工的區別對待(或歧視)，也不利于農民工與其他職工之間、使用農民工多與少的企業之間的公平競爭，而且制度操作起來也頗有難度，特別是就業穩定程度的界定和甄別在實際工作中難以把握。如果盡早實現基礎養老金的全國統籌，上述問題將有望解決。
(4)降低社會保險繳費水平。目前的社會保險繳費，特別是養老保險繳費門檻偏高，有必要結合基礎養老金的全國統籌，在更大范圍內均衡用人單位負擔，適當降低繳費比例，同時將基本養老金替代率水平控制在一定水平以內，收支缺口作為國家對歷史債務的責任由中央財政支付。
2.對不穩定就業農民工的保障目標。
(1)制度建設目標——建立適應不穩定就業農民工特點的低門檻的過渡性保障制度。養老保險為可方便轉移和攜帶保險關系的個人賬戶制度，以便進可向城鎮職工養老保險制度靠攏，退可向農村社會養老保險制度轉移;工傷保險進入現行制度;醫療保險則在現行城鎮職工基本制度框架內適當變通，只參加住院保險，采取低費率、雇主繳費、保當期的辦法予以解決。
(2)工作推進目標——本著分類指導、逐步推進的原則，用3年時間將農民工全部納入工傷保險;在5年內將農民工基本納入大病醫療保險;考慮到養老保險成本較高，制度建立的難度相對較大，用5～10年的時間逐步解決農民工養老保險問題。
(3)制度接軌與關系轉移。在繼續執行現行制度規定的同時，對穩定就業5年以上的，從過渡制度轉入城鎮職工社會保險制度，按規定參加養老、醫療等社會保險，其養老保險賬戶權益折算為城保繳費年限，以實現平穩對接。達到規定的最低繳費年限的，按城保計發辦法享受養老保險待遇。
對非穩定就業、本人又在其他單位或地區就業的，原賬戶不轉移，并在新就業地或單位繼續參保。達到規定的最低繳費年限的，通過建立全國社會保險結算中心進行結算，由各有關地區分別發放待遇。
對返回農村，且達不到最低繳費年限的，達到退休年齡時轉移賬戶與農保接續，并按農保計發辦法享受相關待遇。
政策建議
做好農民工社會保障工作，既要從一部分農民工流動就業的現實出發，建立過渡性的保障制度;又要考慮越來越多農民工穩定就業的需要，完善現行城鎮社會保障制度;還要從農民工接續社會保險關系的需要出發，建立農村社會保障體系。
(一)按《工傷保險條例》為農民工參加工傷保險
所有用人單位都要按《工傷保險條例》規定為農民工參加工傷保險，原已參加商業保險的有關行業要轉為參加工傷保險。為進一步保障農民工權益，要努力擴大覆蓋面，進一步推進農民工集中的礦山、建筑等高風險企業和農民工參加工傷保險，促進農民工依法享受工傷保險待遇。要進一步完善高風險行業和企業參加工傷保險的政策。要強化工傷預防工作，探索適合我國國情的工傷預防工作模式和工作機制，從源頭上遏制工傷事故和職業病的發生。
(二)為不穩定就業農民工建立大病醫療保險
在現行城鎮職工醫療保障制度框架內，針對農民工流動性強、收人水平低的特點，開展農民工大病醫療保險，著重保當期住院醫療;同時，為切實降低用人單位和農民工本人的負擔，農民工大病醫療保險單獨管理，根據農民工大病發病率實行低費率，費率一般控制在2%以下，農民工本人可不繳費。同時，要根據農民工的實際情況，適當調整醫保的起付線、等待期、住院押金、個人支付比例、護理等方面的政策。農民工凡已參加城鎮職工大病醫療保險的，原則上不再同時參加新型農村合作醫療。如本人不愿或無能力在城市治療的，應制定相應的措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療。
(三)建立適合不穩定就業農民工特點的過渡性養老保險制度
1.制度模式。統賬結合，先建農民工養老保險個人賬戶，待時機成熟后再研究如何進入養老保險社會統籌。
2.繳費。實行低費率。繳費由用人單位和農民工雙方負擔，企業按本企業工資總額的10%，個人按本人工資5%，全部繳費進入農民工個人賬戶，并發放個人賬戶卡。該卡記錄繳費情況，可供查詢，但不能提前支取。
3.轉移。在不同統籌地區參保繳費的，個人賬戶和保險權益只接不轉，也不允許退保。轉入城鎮職工養老保險制度的，按規定折算繳費年限，調整個人賬戶規模，劃分個人賬戶和社會統籌基金;回農村的，達到規定退休年齡時，允許轉移個人賬戶進入農保。
4.享受。建立權益結算系統，退休時根據全國統一的規定由有關地區分別支付養老金。
5.經辦。農民工養老保險的經辦和賬戶管理原則上由勞動保障部門有關經辦機構負責。
6.基金管理和保值增值。農民工個人賬戶基金要與城?；鸱珠_管理?；鹪瓌t上集中到省區市或副省級城市管理。要制定允許基金間接投資國家基礎設施和重點項目，允許基金進行市場化投資運營的政策措施，也可通過發行特種國債保證基金增值。
(四)依法為穩定就業農民工參加城鎮職工社會保險
穩定就業的農民工與城鎮職工一樣參加養老、失業、醫療、工傷等社會保險。已參保城鎮職工社會保險的，要繼續參保，不得退保，并確保其享受同等待遇。用人單位要依法為農民工繳納社會保險費。勞動保障部門要強化社會保險費征繳，督促用人單位為穩定就業的農民工繳納養老、失業、醫療、工傷等社會保險費，努力擴大社會保險覆蓋面，切實保障農民工的合法社會保險權益。
城鎮企事業單位要按照《失業保險條例》的規定，為其招用的農民合同制工人辦理參加失業保險的手續，由單位履行繳費義務。農民合同制工人被終止解除勞動合同后，應當為其中符合條件的發放一次性生活補助。
(五)進一步改革和完善社會保險制度
1.要改進完善社會保險關系轉移接續辦法。允許參保職工在轉移社會保險關系時，不僅轉移個人賬戶余額，而且也接續與本人繳費對應的基礎養老金權益。與此同時，應取消農民工退保政策，即農民工離開參保地，本人社會保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留社會保險關系。在新工作地繼續參保的，應當轉移接續社會保險關系。達到最低領養老金年齡時本人達到最低繳費年限的，應同等享受養老保險金;達不到該年限的，其戶籍所在地實行農村社會保險的，將個人賬戶余額及對應的基礎性養老金權益轉移至本人戶籍所在地農保機構，按農保制度規定享受待遇，未建立農保制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
2.要降低費率。為解決城鎮企業職工基本社會保險制度費率過高的問題，應努力擴大覆蓋面，明確各級政府的社會保障責任，降低費率，切實減輕企業負擔。、
3.要調整計發辦法，保證個人賬戶養老金的收支平衡，減輕財政的支付責任。
4.要提高統籌層次，逐步建立全國統籌。這是解決農民工因頻繁流動難以享受待遇的重要措施，也是社會保障制度建設的長遠大計。屆時，為不穩定就業的農民工建立的個人賬戶制度應著手向全國統籌后的城鎮養老保險制度過渡。
(六)積極探索、建立健全農村社會保障制度
雖然我國城鎮社會保障體系建設已粗具規模，但農村社會保障制度建設進展緩慢。隨著農村人口老齡化和工業化、城市化進程的加快，農民養老和其他社會保障問題日漸突出，迫切需要構建與農村經濟發展水平相適應的城鄉統籌的社會保障體系。為此，應建立由國家、集體、農民三方負擔的養老、醫療等社會保障制度，并在經濟發展快的地區推進城鄉協調的社會保險制度，實現農村社會保險與城鎮職工社會保險制度的接軌和社會保險關系的接續。
(七)建立農民工應急救助機制
農民工在城鎮缺乏生活基礎，是城市中最困難的群體之一。為保障其基本生活和權益，應建立農民工應急救助機制。一是通過政府和有關民間機構維護農民工權益，開展針對農民工的法律援助;二是對遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農民工，由當地民政部門給予臨時性的應急援助。