一、長沙市失地農民安置的現狀
(一) 長沙市的基本情況
長沙市是湖南省的省會, 全市總面積11819.5平方公里, 其中城區面積1938平方公里;總人口714.66萬, 城區常住人口400多萬, 由芙蓉、天心、岳麓、開福、雨花、望城、瀏陽、長沙縣和寧鄉縣六區一市兩縣組成。近幾年, 隨著城鎮化進程的加快, 城郊農民的土地被大量征用, 失地農民的數量呈逐漸上升的趨勢, 主要存在以下幾個問題。
1. 城鎮化水平還不高
長沙市2005年總人口為620.92萬人, 其中, 城鎮人口334.51萬人, 城市化水平為53.87%;2011年總人口為709.07萬人, 其中, 城鎮人口485.64萬人, 城市化水平為68.49%;2012年城市化水平為68.5% (圖1) ?？谥鹉隃p少, 城鎮化水平逐年提高, 但還遠遠達不到北上廣的城鎮化水平。
2. 城鄉“二元”結構引發的較大城鄉發展差距
2010年長沙市城鎮人均可支配收入為22814元, 人均消費性支出為16096元, 而同期農村居民人均純收入為11206元, 人均生活消費支出為7533元, 城鄉收入與消費差距分別為11608元和8563元;到2012年, 長沙市城鎮人均可支配收入為30288元, 人均消費性支出為19460元, 而同期農村居民人均純收入為15763元, 人均生活消費支出為9613元, 城鄉收入與消費差距分別為14525元和9847元?？梢钥闯? 長沙市城鄉居民收入與消費均存在較大差距, 且有不斷擴大的趨勢。過大的城鄉收入差距使失地農民的收入水平短時期內達不到城鎮居民的收入水平, 很可能導致其生活水平的惡化。
(二) 長沙市的主要安置模式
我國現行失地農民的安置模式主要有貨幣安置、招工安置、農業安置、劃地安置、住房安置、社會保障安置等幾種基本模式。長沙市對于征用土地除部分地區采用貨幣、社保等安置相結合以外, 大部分實行單一的貨幣安置。
1. 留地集中安置的潤澤園模式
潤澤園安置小區的特點在于“留地集中安置, 綜合開發建設”, 具體形式是“三集中、三統一”:集中管理全村土地, 統一進行拆遷補償;集中安置農民住宅, 統一進行綜合開發;集中使用征地補償費和安置補助費, 統一安排農民生產生活。
綜合開發建設過程中, 管委會將一部分安置補助費以“安置退養基金”的形式存入銀行, 由專門機構進行資金管理, 一些用于社區綜合開發, 將所得利息以紅利的形式分配給農民, 保證他們擁有一個穩定的收入來源。同時, 通過開發商鋪、門面, 社區基礎設施齊全, 交通便利, 周邊學校較多, 方便子女上學;醫院較近, 方便老人看病, 基本使居民實現了安居樂業。
2.“兩轉一綱三同步”的黎托新模式
為使鐵路客貨分離理念付諸實踐, 國家啟動了武廣客運專線建設, 為保證該項目拆遷工作的順利進行, 在黎托新區率先試點實施“一納入兩轉變三同步” (拆遷農民分年齡段納入城市居民社保體系;集體土地轉變為國有土地, 農民轉變為市民;拆遷、安置、社保同步啟動) 的新模式。
由于實行社保新辦法, 黎托新區被征地農民拆遷完成后, 即納入社會保障體系, 每月可領取基本生活保障費用。同時, 失地農民通過出租空閑的房屋賺取房租以維持正常生活;或通過自主創業, 建立物流公司, 并形成了一定的規模, 增加了收入。
二、長沙市失地農民安置問題的現實審視
(一) 長沙市失地農民安置中存在的問題
1. 地區發展差異帶來的安置難度不同
2012年, 長沙市國內生產總值達到6399.91億元, 人均國內生產總值達到89903元。長沙市所轄的9個地區由于各區縣在經濟發展水平上存在著較大差異 (表1) , 使得各地區失地農民安置的難度也不均衡。
從表1可以看出, 規劃不同區縣之間的經濟社會發展, 尤其是政府財政收入和城鄉居民的生活水平存在著不小的差異。在9個區縣中, 城鎮居民人均可支配收入差距為8865元, 農村居民人均純收入就達13536元, 這會對失地農民安置帶來不小的影響。
長沙市人大常委會在2000年1月1日頒布了《長沙市征地補償安置條例》 (以下簡稱條例) , 條例指出征用土地按照被征用土地的原用途給予補償。征地補償費用包括土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費。其中, 征用耕地的土地補償費, 按該耕地被征用前三年平均年產值標準的六至十倍補償;征用耕地的安置補助費, 為該耕地被征用前三年平均年產值標準的四至六倍補償;征用青苗的地上附著物及青苗補償費, 生長期不到一年的按被征用前三年平均年產值標準的50%補償, 生長期在一年以上的按被征用前三年平均年產值標準補償?？梢钥闯鲅a貼費用過低, 不能滿足農民由農村人口轉變為城市人口所花費的諸如物業費、醫療保健、交通費等成本;補償標準也不夠科學, 對于征地前收入水平不同的農民, 補貼標準沒有加以區分。
數據來源:長沙統計信息網 (2012長沙統計年鑒)
2. 補貼費過低、補償標準不合理
3. 社保保障體系不完善
4. 就業心態不良、就業素質低下以及就業技能欠缺
5. 政府、開發商、農民之間的博弈地位不平等
(二) 失地農民安置所引發的衍生問題
通過上述問題的分析, 我們能夠體會到目前失地農民安置問題解決的迫切性。若這些問題得不到有效解決, 將會產生更加嚴重的衍生問題, 如社會沖突事件、社會治安問題、長遠生計問題等。
三、長沙市失地農民安置的對策與建議
(一) 針對地區差異設置有區別的安置方式
由于基礎稟賦不同, 在征地拆遷過程中, 針對不同區縣的失地農民不能籠統地采用“一刀切”方式, 而應采用不同的安置模式。對于經濟較發達區縣應采用貨幣安置與招工安置為主的安置模式, 按規定給予失地農民正當的補償款并引導其自主就業;對于經濟欠發達區縣應采用住房安置和社會保障安置為主的安置模式, 這部分群體最為關注的不是能得到多少拆遷費而是失去土地以后居住、養老、醫療等保障性問題是否得到了妥善解決。
(二) 不斷提高補貼費用、科學設定補貼標準
在失地農民安置過程中, 不應僅按照被征用土地的原用途給予補償, 而應該從當地經濟發展的實際情況出發, 依據土地類型、產值、區位、農用地等級、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等多個因素, 劃分征地區片并測算征地綜合補貼標準。目前對于征地前不同收入水平的農民的征地補償費沒有區別對待, 沒有考慮到那些生活貧困且勞動技能低下的弱勢群體對補償款的期望值更高, 因此, 政府提高這一部分人的征地補償標準是很有必要的。
(三) 建立和完善全方位的社會保障體系
針對農民“社保無份”的問題, 應該由政府牽頭, 政府、開發商、失地農民三方共同出資, 建立社會保障基金, 以此來提高失地農民的社會保障總體水平。引進基金管理機制, 通過招標的形式, 交由專業投資管理人進行基金投資運作, 采取投資方式多元化策略降低運營風險, 以實現失地農民社會保障基金的保值增值。還有社會保險安置的范圍有待擴展延伸, 可嘗試把失地農民納入城鎮居民基本醫療保險的隊伍。
(四) 改變就業觀念、建立就業扶持機制
政府要引導和教育失地農民轉變觀念, 破除“等、靠、要”思想, 提高自謀職業、競爭就業的自覺性, 摒棄“為富嫌窮”思想, 在擇業過程中從自身實際出發, 尋找適合自己的崗位;同時, 由勞動和社會保障部門牽頭, 建立失地農民轉移就業一站式服務體系, 給失地農民提供政府咨詢、進行電腦建檔、組織人才勞務集市、指導技能培訓、發布用工信息、提供職業介紹、引導勞務輸出和跟蹤就業狀況等全程服務。
(五) 完善集體土地的登記制度、加大政府的管理力度
集體土地所有權是農民最根本的財產權, 但目前全市大部分區縣確權登記率較低, 農民集體土地權屬界線不清, 以至于在和政府、開發商博弈的過程中處于弱勢地位, 權益無法得到有效的保護。因此, 為了化解糾紛, 應盡快完成此項工作, 使農民的基本財產權得到有效的保護。同時, 在失地農民安置問題上, 政府應該依據市場原則, 妥善處理好相關問題。
摘要：隨著我國城鎮化進程的加快, 原本有限的耕地面積被大量征用, 農民的農業土地轉化為非農業用地, 導致了一個新的社會群體——失地農民的出現。處于“種田無地, 就業無崗, 社保無份”尷尬狀態的失地農民越來越成為國家發展關注的焦點, 如何妥善安置失地農民已成為社會發展中一個亟待解決的問題。本文以長沙市為例, 從失地農民的安置現狀出發, 通過分析失地農民安置存在的問題, 進而提出了失地農民安置的對策與建議。
關鍵詞：城鎮化,失地農民,安置
參考文獻
[1] 潘科, 朱玉碧.現有失地農民安置方式的比較分析[J].西南農業大學學報 (社會科學版) , 2005 (6) :62-65
[2] 李琦.北京市城市化進程中失地農民安置政策與實踐研究[J].北京勞動保障職業學院學報, 2010年 (第4卷/第3期)
[3] 王天偉.城市化進程與失地農民安置問題分析與對策探討——以慶陽市西峰區西街辦為例[J].隴東學院學報, 2011 (9) (第22卷/第5期)
[4] 賈曉暉, 白玉, 盧丹.城鎮化進程中失地農民的社會保障問題探討[J].國土資源, 2013 (5)
[5] 彭征, 廖和平, 黃易祿, 熊祥強.淺析土地征用補償標準和失地農民安置問題[J].安徽農業科學, 2006.34 (12) :2878-2879, 2882
[6] 鄧治遠, 楊慶媛, 馬寅華, 孫鈺霞, 張梅.失地農民安置問題探討——以重慶市北碚區為例[J].西南大學學報 (自然科學版) , 2008 (4) (第30卷/第4期)
[7] 余侃華.我國失地農民安置協同應對機制芻議[J].社會科學, 2013 (7)
[8] 李瑜.城鎮化進程中失地農民就業的困境與對策——以寧鄉縣C鄉為例[J].湘湘三農論壇, 2010
[9] 湖南商學院失地農民研究課題組.長沙市失地農民安置模式創新研究——論G-D-F五位一體復合安置模式的構建[J].企業家天下, 2009 (6)