第一篇：ppp模式在中國的發展
PPP在中國的發展歷程
【識局政策】國內已出臺PPP指導文件一覽
時間:2015-08-05
PPP在我國并非全新的事物，上世紀末就已出現通過PPP項目。截至目前，我國采用PPP模式運作的項目累計超過1000個，涉及交通、通信、能源、水資源等領域，總投資超過9000億元。我國PPP模式的發展可以分為三個階段。
1、開創性階段：20世紀末至2003年
典型案例：我國最早采用引入國內民營資本的BOT方式建設的路橋項目——刺桐大橋。 項目結構：泉州市政府和準刺桐大橋開發總公司按60：40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”。刺桐大橋經營期限為30年，建設期為3年。項目采用以刺桐大橋經營權質押貸款，固定貸款和流動貸款相結合，并在國內首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。
經驗及意義：刺桐大橋1997年通車以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會效益和經濟效益。刺桐大橋的建設，實現了以較小量國有資金引導較大量民營企業資金投資于基礎設施建設的目的，成為國內首例以內地民營資本為主的BOT投資模式案例。
項目不足：由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋項目雖有SPV的構架，卻并未形成本應與之相匹配的規范的契約文本，在實際運行當中出現了種種問題。項目前期未考慮排他性條款，當項目收益較好時，政府投資建設了并行的新橋，形成競爭狀態，投資方權益未得到充分保障;政府領導層強勢施加的“建設增項”，使業主方增加了大量利益讓渡負擔;過橋收費標準無法形成調整機制等。
以彌補基建投資資金缺口為主要目的，使PPP項目啟動伊始就注定會遇到各種困境。由于PPP模式缺乏好的制度性環境，此期間PPP試點項目無論成功與否，都沒能真正起到由點及面的示范效應。PPP模式在中國的第一輪發展浪潮逐漸歸于平息。
2、現代意義發展階段:2003年至2013年
2004年，建設部頒布并實施了《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部令第126號)，將特許經營的概念正式引入市政公用事業，并在城市供水、污水處理及燃氣供應等領域發起大規模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規、政府規章及政策性文件，用于引導和規范特許經營項目開發。中國式PPP進入第二輪發展浪潮。 此階段， PPP項目仍然缺乏頂層設計，一切以地方政府短期實用目的優先，各種問題依然延續。但成功的PPP經驗經過復制與改良，促進了PPP理論發展。實踐與理論共識初步成型，政策法規框架、項目結構與合同范式在此階段得到逐步確立。
3、新一輪熱潮：2013年以后
近年，我國PPP模式的制度化建設提上議事日程。隨著一系列頂層設計的逐步推進，我國有望形成由法律法規、管理機構、操作指引、標準化工具和專業培訓構成的相對完整的PPP政策框架。
2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。2014年5月，財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組正式設立。
特許經營立法工作重新啟動，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法(征求意見稿)》已于2015年1月公開征求意見。財政部在2014年12月批準成立了政府和社會資本合作(PPP)中心，并下發了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南;國家發改委同期下發了關于開展政府和社會資本合作的指導意見和通用合同指南。
當前各地PPP項目具有以下典型特征：
一是地方PPP投資金額較大。2014年9月以來，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等十個省級行政單位和南昌、昆明兩個省會城市已完成了首批項目篩選，開始進行項目推介，合計推介項目計劃總投資額1.2萬億元，除重慶、四川公開報道了其中部分項目已經簽署合作協議或備忘錄外，多數仍處于推介和洽談期。
二是PPP推薦試點項目的重點領域以交通和以污水處理行業為主。江蘇、湖南、福建、黑龍江、河南和安徽等六省計劃PPP總投資金額4343億元，項目總數143個。其中總投資金額最高的為交通領域，計劃總投資額3128億元，金額占比達到72%，而基礎設施類項目總數為77個，項目數占比為54%。
三是PPP項目周期長、投資金額大，對大規模低成本長期限資金有大量需求，但此類資金供給并不樂觀。
為了解決這一矛盾，近期中央和各部委也在積極推進各項安排。首先，國務院鼓勵創新投融資機制。其次，央行正在就新的《應收賬款質押登記辦法》公開征求修改意見，未來相關PPP項目利用項目收益權質押融資可能會更加便利。 再次，對項目付費支持將通過合同約定，更加規范化。在未來的PPP模式中，政府仍然可以通過政府付費等方式給予支持，但支持僅限于注資、補貼等合同約定的責任，而非直接替項目公司償還債務。2014年12月發改委發文指出“如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件”。未來PPP項目無論是獲得補助、注資，還是擔保、貼息等政府支持措施，都可以根據合同進行分析，有利于判斷和分析項目運營后期現金流。
當前決策層大力推廣PPP，不是把其單純作為一項融資工具和穩增長工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務變革。各級政府唯有摒棄認識偏誤，才能推出真正適銷對路的PPP，激發起社會資本的參與熱情。
PPP中國模式的幾大特征
公私合作模式(PPP)就是公共部門和私人部門合作提供公共產品或服務。根據社會資本參與程度、承擔風險，PPP主要分為外包類、特許經營類和私有化類三類：
外包類：私人部門僅承擔項目的建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供的產品或服務付費，項目投資和經營的風險完全由公共部門承擔。
特許經營類：以授予特許經營權為特征，私人部門涉及項目的投資或運營，公共部門和私人部門需要共擔風險。參與項目的公共部門需要協調私人部門的收益性和項目整體的公益性之間的關系，項目資產在特許經營期限之后需要移交公共部門。
私有化類：私人部門負責項目的全部投資，也承擔全部的風險，項目所有權永久歸私人所有。私人部門在定價和服務質量等方面需要接受政府的監管。
綜合最近一兩年，有關官員講話和政策文件，可以大致勾勒出我國PPP模式的結構上的幾大特點：
一是合作形式以特許經營類為主。財政部部長樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機制變革》一文中指出，“廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，以授予特許經營權為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。”國務院《關于加強地方政府性債管理的意見》(以下簡稱“43號文”)指出，“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營”。財政部在113號文中提到的項目運作主要方式是特許經營類，也包含了外包類中的委托運營和管理合同。 從目前的政策動向看，在PPP項目經營中，政府和社會資本的合作鏈比較長，雙方共擔風險、共享收益，而且項目最終要交還政府。因此，可以預計，政府和社會資本的合作形式主要是特許經營類。外包和私有化類，都不是PPP的主要模式。
二是以特殊目的公司為載體。國務院43號文提出“投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目”。財政部解答43號文中提到，“對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任”。
據此推斷，國內PPP項目將主要以特殊目的公司(SPV)為載體來實現。SPV是政府與社會資本組成的一個特殊目的機構，共同承擔風險，全過程合作，期滿后移交給政府。
三是政府部門和社會資本分工明確。政府職能主要體現在以下幾個方面：招投標和質量監管、特許經營權授予、價格監督、部分政府付費(含補貼)、融資支持基金(包括股權、債權、擔保等形式的支持)。社會資本則需承擔包括設計、建設、運營、維護、融資的大部分職能，項目公司可以按商業化原則舉借債務，但政府不承擔項目公司的償債責任。
值得注意的是，目前規范文件并沒有將合作方定義為私人部門，而是定義為“社會資本”，而我國很多商業化的企業是國有控股的，因此我國的PPP模式并沒有排除國有企業這一參與主體。
在傳統公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只各自負責項目鏈的部分板塊，而不是全程參與項目設計到運營的完整鏈條，雙方都缺乏對項目全生命周期成本收益和質量的全盤考慮。單一部門“重建設、輕運營”的傾向易導致設施建成后不能發揮應有功效，甚至出現嚴重的質量問題。目前財政部推廣的PPP基本模式強調政府與社會資本的合作和風險適當原則，合作期限更長，并且項目整體生命過程中合作較為密切，有利于保證項目質量。
PPP模式的本質
公私合作具有很長的歷史，近年來中東歐及中南美洲國家在PPP方面的巨大成功，使人們意識到其重要意義。概言之，PPP模式實現了公共項目兩個方面的革命。
1、從傳統融資進入項目融資模式
從金融市場的角度來看，PPP項目融資不再是傳統的信用融資，而是以項目前景為基礎的項目融資。項目未來收益是主要保障，借款人接受收益監管和項目資產抵押、質押，融資方具有更全面的盡職調查義務和項目參與權。 通過成立SPV，實現了項目和投融資主體之間的風險隔離。同時，PPP模式以完整的契約體系和完備的法律架構維系并協調項目各方利益，未來還款主要依靠項目預期收益，是嚴格意義上的項目融資。財政只提供有限擔保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關鍵特征。
因此， PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用與項目之間的關系，控制了隱性債務風險。
2、實現了私人資本對公共財政領域的合理參與
PPP模式以政府與私人部門間的特許權協議為基礎，公共部門通過特許權安排掌握項目主動權，并有效借助私人部門的專業能力，同時實現向私人資本的風險分散;私人部門對項目評估、決策、投融資、建設和運營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運營和特許權，也可以是其它附帶收益，如稅收優惠、沿線優先開發權、其他業務牌照等等。
因此，PPP模式有效解決了財政直接投資效率方面先天劣勢，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯系，規避私人部門道德風險。
PPP模式存在的主要問題及之策
目前，PPP模式出現“剃頭挑子一頭熱”現象。各級政府對PPP熱情高漲，但社會資本則顯得相對冷靜，據悉截至目前各級政府推出的項目中，與社會資本達成初步意愿的僅占十分之一左右。
1、政府與市場的職能界限不清。目前社會對PPP模式的認知存在明顯的誤區，不論是社會資本、專家學者，還是一部分政府部門等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉基建融資模式。特別是在4月份宏觀數據顯示經濟持續回落勢頭未有效扭轉時，PPP模式更被誤導為了一種投資刺激工具和政策安排。鑒于當前正在經歷前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計劃中許多投資項目缺乏嚴格的可行性研究而倉促上馬，這加重了社會資本對PPP項目的可行性與有效性的疑慮。
把PPP模式理解為一種新的融資安排是典型的認知扭曲，盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應，但PPP的本質是更高效地滿足社會對公共產品和服務的訴求，更有效地利用好政府財政資源，以及促進政府職能的轉型。
當前推廣PPP模式，本質上是推動一場新的公共產品和服務變革。過去，看似政府在公共產品和服務上投入許多資源，但許多公共資源實際變成了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成公共服務和產品，更談不上最大化政府公共財政效用。通過PPP模式，公共產品和服務就可走出政府自產自供的格局。這一方式的轉變不僅極大地避免公共財政資源沉淀，而且提高了公共財政資源的使用效率。從這個角度上講，PPP模式可視作一場公共產品和服務的供給革命。
當然，這要求對公共性和公益性進行科學合理的定義。除了非排他性、非競爭性和自然壟斷領域，那些可以市場化的領域，應該通過市場定價來解決，避免集運動員與裁判員于一身的角色錯位。如果政府擁有裁判員和運動員的雙重角色，一旦政府失信違約，給項目帶來直接損害的同時，也不利于后期項目開展。盡管PPP項目合作雙方有合同約束，但在具體項目運作及投資過程中政府依然處于強勢和優勢地位，政府失信違約對投資人的融資成本、項目收益造成了嚴重的影響，并且不利于其他項目的開展。
2、為PPP模式提供穩定的法律環境，避免基于政策推動的不穩定性。當前PPP項目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用全國人大立法的方式規范PPP市場秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會對政策“朝令夕改”的擔憂。
在立法機關立法制定PPP市場秩序時，應明確規定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權責對稱行駛各自職責，盡可能避免在規則制定上把政府放置在不容挑戰的主導地位，如若政府在發起的各種特定PPP項目公司(SPC)中占據主導地位，社會資本更多為項目配資，那么PPP將被社會資本誤解為單純的政府融資工具，進而削弱社會資本的參與熱情，不利于PPP的健康發展。
過度強調政府主導，甚至即便在設立有助于破產隔離的SPV中，依然置入政府主導項目的條款，將很容易混淆參與各方的權責，使SPV無法有效隔離風險，導致政府等事實上承擔了隱性或無限的風險連帶責任，并給政府等帶來不必要的聲譽風險。
3、創新PPP產品的實現形式和交易模式，提高PPP項目的市場深度。當前的PPP項目投資規模都較大，投資周期也較長，且多是非標準化和非證券化項目，這導致PPP資產轉讓市場很難活躍，投資者風險不易轉移。
為此，一方面可在PPP產品設計上按照《合伙企業法》確定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人機制，抑或借鑒眾籌模式中的領投人與跟投人機制，并根據項目的特殊性制定特定損益分配條款，確定政府及相關實體參與特定PPP項目的身份和角色，用法律的形式明確各自的權責。另一方面，PPP產品設計可以實行分級證券化基金模式，把參與PPP項目的各方權責與損益分配機制，內嵌到PPP產品設計中，使PPP具有硬約束。同時，不論是合伙人制、領投/跟投的眾籌模式，還是分級基金模式等，都旨在對PPP產品的證券化、標準化處理，使其能在股權和金融交易所交易，為PPP創造動態優化投資者結構和動態優化運營機制的環境。 總之，當前中央決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項政府融資工具和穩增長的工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務變革。因此，各級政府唯有摒棄認識偏誤，立足改革創新政府行政理念，那么據此推出的PPP才能真正適銷對路，激發起社會資本的參與熱情。
(作者蘇亮瑜為廣州越秀金控副總經理，羅劍為越秀金控集團金融研究所高級研究員)
第二篇：PPP模式在教育領域的應用研究
教育是到社會文明演進的靈魂指引，是一個國家或民族全民性和持久性發展的社會原動力。為尋求教育在普及、質量和績效等不同層次和水平的縱深發展，各地政府不斷在教育體制、教育管理等方面探索改革措施，以克服傳統教育服務供給方式的弊端。
筆者以當下盛行的PPP模式作為研究切入點，在對其概念性解讀以及在教育領域應用回顧的基礎上，以曾經手的實操案例為補充，著重闡述如何利用PPP模式吸納私人部門在融資、管理等方面積極有效的成分，以補充政府在經費和管理等方面的不足，為規范教育市場化改革、改善教育服務供給，以更加科學有效的方式引入私人部門優勢促進教育事業發展提供借鑒。
一、PPP內涵界定
PPP是公共部門為了公共產品或服務更好的供給，通過正式契約或合同與私人部門建立起來的一種長效的、形式多樣的合作關系，諸如特許經營、合同管理等。本文所探討的PPP是指涉及公共機構和私人部門之間所形成的，旨在改善公共產品或服務的供給而建立起來的各種合作關系，通常伴隨引入私人部門的資源或專長優勢等目的。
PPP的確立通常通過書面的、正式的協議或合約明確規定合作關系的條款，包括責任分擔、控制權分配、合作范圍、交付條件、回報機制等。PPP是以效率為導向的關注成果的制度安排，是建立在政府和私營合作方各自優勢基礎上的角色互補和能力重構，PPP的范圍及其盈利的潛力主要是受合約的制約，而不完全受市場或政府法規的驅動和調節[1]，公私合作關系不能總是被看做私有化，而是一種介于公有部門和私有部門之間的不參照其中任何一種模式的合作關系，公共部門至始至終都在合作框架中發揮著重要作用。
二、教育領域PPP辦學的發展
國外教育PPP辦學的發展
國外教育領域中公共部門與私人實體的合作早在PPP術語形成之前就在一些國家存在，例如荷蘭、丹麥等國利用私人部門提供公共基礎教育己有100多年的歷史。但目前流行的“公私合作”PPP通常指的是始于20世紀90年代早期的新趨勢，并且一般關于PPP術語的界定也被認為適用于教育領域的PPP[2]。
自 20世紀90年英國率先提出“公私合作伙伴關系”模式以來，在西方國家公共部門的民營化理論影響和實踐改革浪潮的直接推動下，西方各國紛紛開啟了教育市場化的改革。各國對這種改革的雖有不同的稱謂，但無論是教育市場化、教育民營化、教育私營化，還是教育產業化、教育商品化，無不都表達了一個共同的信念，即把市場機制引入到教育領域，通過選擇、競爭等機制來改革教育的辦學體制和管理模式，擴展教育的選擇權。例如，英國的“私人融資計劃”、澳大利亞新南威爾士州的“新學校項目”、美國“特許學校”和“契約學校”、菲律賓和巴基斯坦的學校“領養”計劃、新西蘭的“選替教育”，以及智利和美國的非限制性教育券或仿教育券計劃等。
國內教育PPP辦學的發展
改革開放以來，受西方國家市場化改革的影響，隨著我國市場經濟體制的發展和政府管理體制變革的推進，市場化改革也開始在我國的公共服務領域得到應用，教育領域開始逐步擴大與私人部門的合作，開啟引入市場競爭機制的改革嘗試，并且這種改革的范圍開始從設施維護、學生接送、學校餐飲等非核心領域向學校教學和教育供給等核心服務擴展，出現了“公校辦民校”、“公私合作辦學”等嘗試性探索。
然而，從國內對PPP研究和應用情況來看，盡管PPP模式在我國公用基礎設施建設中已有一定的應用，但遺憾的是，國內對教育領域的PPP研究缺乏專門性和整體性，對教育領域擴大與私人部門的合作、引入市場競爭機制的相關研究絕大多數都還停留在市場化的視域里，仍然是限于從市場化或民營化視角的籠統探討。
三、案例分析
依區域性教育需求層次及面臨問題的不同，教育領域PPP合作辦學的模式類型較多，并且國內尚未形成統一的分類方式，本文以職業教育公私股份制合作辦學項目為案例，簡要闡述PPP在調和政府、教育與市場關系以打破教育市場化困境的應用嘗試。
項目背景
根據新疆的地域特性、經濟現狀以及民族特征，職業教育培訓擁有不同于內地的供給模式和需求情況，在全疆范圍內探索并推廣本地化的職業教育模式是促進地方勞動力接受職業教育，提高職業教育效率的重要措施。在本地化招生和就業的基礎上，實現本地化教育，不僅可以緩解少數民族就業的社會難題，更重要的是有利于全疆的社會安定與和諧發展。 因此，新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州察布查爾錫伯自治縣擬發展一所地方職業教育學校，探索地方招生、地方教育、地方就業的職業教育模式。
方案設計
1、設立察布查爾職業教育學院有限公司作為發展職業教育的投資運作母體。由察布查爾投資發展集團有限公司以貨幣和土地及房產的形式出資成立察布查爾職業教育學院有限公司，以公司制形式從事教育培訓業務，組織形式靈活，適應性較強，且在學費價格機制方面擁有較大的自主性。
2、引入社會資本——伊泰集團。伊泰集團擁有強大的資金實力，通過協商洽談，伊泰集團以增資的方式入股察布查爾職業教育學院，在股權層面達成合作，共同推進察布查爾全縣職業教育事業的發展。員工穩定是新疆地區大型企業面臨的普遍難題，通過合作辦學，伊泰集團可依據自身的人員需求類型設置課程類別、課時數量，通過校企結合，依托、貼近伊泰的人員需求，推行訂單式培訓、定崗培訓、定向培訓等培訓模式，為伊泰集團輸送優秀學員，打造雙贏格局。
3、業務分類。察布查爾職業教育學院的業務類型涵蓋職業技能培訓、教育輔助服務、公共就業服務、職業中介服務等 ，其中糅雜了社會性(公益性)業務和收益性業務，學院在設立時要將兩類業務分開，明確業務分類體系，公益性業務依區域政策采用政府補貼的形式，收益性業務則參與市場競爭，兩類業務獨立核算，以確保投資人合理的收益回報。
4、組織結構。察布查爾職業教育學院是察布查爾投資發展集團的全資子公司，后期伊泰公司、合作高校將以增資擴股的方式入股察布查爾職業教育學院，學院與各高校通過成立“合作辦學項目公司”的形式展開合作，各項目公司間獨立運營。
察布查爾職業教育學院以“一校，三中心，多基地，合作辦學”的模式發展。同時，察布查爾職業技術學院下設綜合辦公室、就業招生部、合作辦學部、教務管理部、學生工作部、財務部六個輔助部門。
四、啟示
PPP作為調節政府、教育與市場三者關系的一把鑰匙，是改革教育領域辦學模式的新舉措。PPP模式能夠克服傳統教育供給形式和完全市場化變革的弊端，利用公私部門的有限合作方式來改善基礎教育的供給效率和質量，從而為公眾提供更多可供選擇的、高質量的教育，同時引入民間資源也減輕了政府在教育領域供給的財政負擔。
PPP對于促進各層次教育的發展均有多方面的意義，國家宏觀層面也在創設積極、寬松的制度安排，但鑒于目前我國教育領域公私合作的政策條文尚不明朗細致，以PPP 形式進行教育供給的服務內容、范圍以及私人合作者的資質要求等需要詳細的評估審定。因此，教育領域成功實踐PPP模式需要周密的前期規劃和嚴謹的實施過程，以避免可能出現的各種問題，從而順利實現預期目標。
第三篇：公私合作模式（PPP）及其在我國的應用
【摘 要】公私合營模式在公共基礎設施領域得到了廣泛應用，本文在分析我國應用PPP模式的現狀及其應用過程中存在的問題，借鑒國外對于PPP模式的應用的經驗，結合我國的國情, 進而對我國應用PPP模式提出可行性建議。希望對于我國PPP模式的在公共基礎設施領域的應用以及進一步的發展具有一定的指導性意義。
【關鍵詞】公私合作(PPP);現狀;問題;建議
一、公私合作模式的含義
公私合作制的概念源于20世紀90年代的英國,為政府提供了新型的公共物品及服務的方式。目前,公私合營制在世界各國已經得到廣泛的應用,收到了良好的成效,實現了經濟效益和社會效益的統籌發展,而且已經由初級階段的基礎設施項目逐步向能源、環保等深層次領域發展。公私合作制在全世界的應用已經成為一種趨勢。自公私合作制被提出以來,受到了越來越多地運用、關注和探索。被譽為“民營化大師”的薩瓦斯教授將PPP這個概念歸為三個層次:首先,它在廣義上指公共和私人部門共同參與生產和提供物品、服務的任何安排;其次,它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目;再次,它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。
聯合國培訓研究院對于PPP的定義認為包含兩層含義:第一是為了滿足公共產品的需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系;第二是為了滿足公共產品的需要,公共和私人部門建立伙伴關系進行大型的公共項目的實施。學術界對PPP的定義還有很多不同的版本,但筆者認為PPP模式都是公共部門(Public)和私營部門(Private)建立合作伙伴關(Partnership)共同承擔公共設施的建設及公共物品的提供。 完備的公共基礎設施, 對城市經濟、社會和環境發展有著重要影響，是城市可持續發展的重要基礎。面對社會需求迅猛攀升，政府財力不足的局限，尤其是受到全球金融風暴的影響，完全由政府提供公共基礎設施的投融資、管理、設施維護等事務使得政府財政捉襟見肘。對公共基礎設施的建設進行有效改革，提高效率和服務質量，以便更好地滿足社會的需求，成為亟待解決的關鍵問題。
采取公私合作的PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行,將適度的市場競爭與政府規制相結合, 可以在實現社會福利的同時也給企業帶來利潤, 同時也能夠增強公共基礎設施可持續發展的能力。
二、以北京地鐵2號線運營為例
(一)理論依據
1.公共產品理論:軌道交通屬于準公共物品,為私人部門提供準公共產品提供了理論基礎。
準公共物品是介于純公共物品和私人物品之間的公共物品,具有可分割性,
適合由政府和市場結合的方式來提供,外部性較為廣泛。而作為軌道交通,具有不完全競爭性,不完全的排他性和自然壟斷性。
2.科斯定理:由于軌道交通屬于準公共物品,所以在維護和運營中可能會產生一定的負外部效應,所以讓港鐵擁有地鐵4號線30年的使用權,會提高4號線運營維護的效率,使負外部效應轉化為正外部效應。
3.政府管制理論:公私合作制的基礎在于雙方在公共服務的生產和提供過程中,都具有獨特的優勢,如果只注意到公司合作制的融資、盈利功能而忽視合作、協調的應有之意會使政府的職責定位得不到重視,從而使公共服務的發展偏離軌道(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。
所以,公私合作制要求政府扮演與其提供的公共產品職能和責任相匹配的監管者的角色。
4.項目區分理論:根據城市基礎設施項目的性質和特征,對不同類型的項目進行區分管理。根據項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權屬(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。
可以看出,軌道交通屬于準經營性項目,具備公私合營制的條件。
三、國內PPP模式的應用現狀
為了減輕政府的財政壓力、優化資源配置、提高生產率，從90年代中期開始，我國一些地方政府就開始了嘗試在城市供水、節水、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路、橋梁、市政設施、市容環境衛生、垃圾處理和城市綠化等公用事業當中引入非政府投資，并在2003年前后在全國掀起了公私合作的浪潮。公私合作制(PPP)已經被實踐證明是一條推進公用事業市場化改革的有效途徑，國家越來越重視公私合作制(PPP)改革。
相關資料顯示：2002年，成都市政公用局將6條公共汽車線路的特許經營權進行拍賣;深圳市在水利、燃氣、公交、電力等領域進行國際招標，實行特許經營。
2004年底，五家試點公用事業單位完成了招募引資工作;廣州市政府通過合資、合作、參股、項目法人招標、BOT、BOR等方式，允許個體、私營經濟主體投資經營城市軌道交通、公共交通、公路、橋梁、隧道、港口、站場、停車場、生態修復、污水處理、垃圾處理、排污管道、電力、綠化、園林、道路、能源、水利、公共信息網絡、公共文化設施等基礎設施和公共事業;上海友聯聯合體獲得了上海市最大的污水處理項目――污水處理廠20年特許經營權，負責此項目的融資，建設以及20年特許經營權內的運營管理。
2005年以來，北京通過實行新建基礎設施項目特許經營，有10個項目實現市場化融資50億元;通過向國內外公開推出387個北京奧運經濟招商項目，簽訂協議55項，協議金額達223億元。
到2008年的總投資達2300多億的公共事業項目中的大多數，都將以項目法人招標(特許經營)的方式進行?？傮w來看，PPP模式已逐漸被國人接受，國內對PPP的認識也正在逐步提高，并且愿意嘗試這一模式。但是由于PPP模式引入的時間并不長，在應用中還存在著諸多的問題，尚需要完善和改進。
四、PPP模式在我國公共設施建設的應用中存在的問題
1、缺乏專門的適用于PPP模式的法律法規
PPP項目實際是在一系列政策法規文件和合約的約束下運行的。但現階段中國尚沒有成文的關于PPP應用的法律法規。中國相關的法律法規出臺較早，其中大部分內容是針對項目BOT而不是針對PPP模式制定的，而且多為部委規章或地方性管理條例，這種開放式的構架不利于國家對PPP項目的統一管理，而過多的管理辦法也可能出現相互矛盾。同時，對于PPP項目運作過程中的諸多具體問題等均未涉足，客觀造成國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與中國現行的法律、法規是相沖突的。法律不健全、不完善是制約PPP模式在中國發展的主要障礙。
2、政府在公共設施建設中占主導角色
目前，在我國城市公共設施的建設運營過程中，政府部門身兼直接投資者、直接經營者和直接監管者的三項職能，很容易在具體的工作中產生混淆。政府的職能混淆為發展公共事業帶來許多不利。
3、在公共設施建設過程中低效與尋租現象普遍
由于政府自身的運行以及向公眾提供公共產品存在交易成本，且政府系統缺乏明確的績效評估體系， 因此在公共設施建設過程中，常會出現“政府失靈”的現象。政府官員也是理性的經濟人，公共產品在政府作為投資主體時也難免存在特殊利益集團的“尋租”現象。比如，由于現在還沒有一套統一的流程規范，因此，政府官員有時會為了獲取更多的利益而為PPP 模式在應用過程中設置繁多的名目以獲取更多利益，從而造成社會公共設施建設的低效。
4、私人部門融資存在障礙
相對于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現出融資渠道窄、融資成本高以及融資規模小的缺陷，使其在參與公共事業建設中處于不利地位。私人部門的融資困難，嚴重地制約了私人資本投資于公共事業項目。另外，PPP項目風險的分配難以達成一致。PPP模式在實際的應用中公共部門和私人部門往往就項目中風險的分配難以達成一致，大大延長了雙方談判的時間和增加了交易成本。
五、國外PPP模式的經驗借鑒
英國作為PPP模式的發源地，是采用該模式的最典型、最前端的國家。在英國，采取PPP模式進行城市公共設施建設取得了不俗的成績：80%的工程項目按規定工期完成,20%未按期完成的，拖延時間最長沒有超過4個月，而常規招標項目按期完成的只有30%;同時，80%的工程耗資均在預算之內，20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案，而按一般傳統招標方式工程耗資在預算之內的只能達到25%。
目前，基于PPP 模式的投資項目已經貫穿英國政府活動的各個領域。按照英國的經驗，適用于PPP模式的市政工程的范圍被確定為交通(公路、鐵路、機場、港口)、衛生(醫院)、公共安全(監獄)、國防、教育(學校)、公共不動產管理等。這項劃分對于PPP模式在世界范圍內的應用都起到了指導作用。美國是一個法制比較健全的國家，各項品目眾多的法律條款是美國社會各項生產活動的前提和保障，也是美國運用PPP 模式進行城市公共設施建設的一個亮點。美國政府將建設城市公共設施的有關項目通過合同承包給私人部門進行，由私人部門進行生產與經營，其產品由政府購買。合同貫穿于PPP 模式施行的整個過程，通過合同來確定利益相關方的權責劃分以及利益分配，將各方的訴求以清晰的合同
條款加以明確，可以減少紛爭，簡化流程，具有法律保障效力。這些經驗對于我國在如何完善合同法等方面都有借鑒意義。
日本積極發展第三方部門，引入了市場競爭，提高建設城市公共設施的效率，對如何完善發展中介組織有很好的指導意義。同時，其PFI法案中對于事前的風險評價以及公共部門與私人部門的權則劃分，極大地推動了PPP模式的成功運用，也值得我國學習。
對我國來說，私人部門參與城市公共設施的供給是市場經濟不斷發展的必然。通過公私合伙，可以在很大程度上彌補雙方的不足, 使城市獲得長遠的發展。PPP模式在國外的發展經驗對我國城市公共設施的供應提供了清晰的思路，對于公共部門與私人部門合作供應準公共產品具有重要的借鑒意義。
六、PPP模式在我國公共設施建設中應用的改進建議
結合目前PPP模式在我國應用存在的問題和國外的先進經驗，PPP模式的應用應該從以下幾個方面進行改進。
1、建立健全法律體系
健全的法律制度環境是PPP 模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。PPP 模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內容復雜，文件繁多。作為項目運作的監督者和指導者，政府應從保護和促進公共利益的立場出發，有必要建立一套執行PPP 項目的規范化、標準化交易流程，對項目的具體運作提供技術指導和相關政策支持，確保項目運作全過程公開與公正。政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。
2、轉變政府角色定位，合理界定公私作業邊界
2010年5 月，國務院頒布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(即“新36條”)，鼓勵民間資本進入公路、水運、港口碼頭、民用機場、城際軌道交通等基礎設施建設。“新36條”對民間資本進入絕大部分行業投資不再限制，但真正操作起來，仍然困難重重。在公共服務領域，民間資本多受歧視，常常遭遇不切合實際的技術條件、人員資格、注冊資金等進入這些領域的實際門檻。即使在為數不多的PPP 模式實踐中，多把機會給予外國投資者，嚴重制約了國內民間資本參與PPP項目的意愿和可能性。
政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色，變為與私人企業合作提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創新，以便更好地發揮其監督指導以及合作者的角色。
3、形成有效的監管體系
政府監管是一套行之有效的監管體系中最主要的組成部分，發揮著極為重要的作用。當然，通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府也必須建立一個適合項目長期發展的程序，并有一個相應的監管規則。值得注意的是，在運用PPP模式進行我國城市公共設施建設的過程中, 所有涉及的利益相關方必須都要納入監管的范圍。因此,應該確立一套良好的審計、監督體系和方法，對建設項目實施過程中灰色地帶加以監控，確保PPP模式能夠健康有效地應用實施。
4、完善投資市場
采用PPP模式，需要長時間評估，進行復雜的合同談判，實現合理的風險分擔，并實行有效監管來防微杜漸。因此，政府推進PPP模式非常需要專業機構的支持。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術和相關政策支持，另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。
5、建立有效的風險分擔機制
風險轉移和風險分擔是PPP 模式的核心環節。在項目所處的不同階段會遇到不同的風險，原則上，風險應由最能控制風險發生的一方承擔，屬于經營活動自身產生的，由投資者承擔，而超出投資者控制范圍的風險，如法律風險、利率風險等，則應由公共部門獨立承擔，或由公私雙方通過平等協商共同分擔。
6、放寬政府扶持政策
PPP模式推廣并不意味著政府完全退出基礎設施領域, 不是簡單“國退民進”。在公共基礎設施建設中, 不僅要歡迎國際大型的私營部門和財團參與, 也鼓勵國內一些有實力的私營部門參與進來。政府應出臺優惠的特許權政策, 比如允許投資者進行廣告、商業及房地產的開發, 讓投資者確實感到有利可圖, 這樣才能真正吸引外資。
7、加強人才培養
PPP模式的實施是一個理論與實踐相結合的過程，PPP模式操作復雜，需要懂經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的人才。我國在工程建設領域擁有大量的技術人才，但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。在我國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項目的性質，我們在這方面經驗不足。因此要著重加強復合型、開拓型人才的培養，增強私營企業或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。
七、結束語
在公用事業領域中加強推廣應用公私合作制，是已經得到了學界認可并被實踐證明了的成功做法。然而，對于公私合作制在哪些具體性質的項目上適宜采用、對具體項目應該使用何種類型的合作方式、在實行公私合作制之后如何保障廣大人民群眾的利益不受損害、實行公私合作制的項目當中如何防止私營企業的壟斷行為、如何在公私合作制當中保證政府的高信用度、政府在一定程度和一定范圍內采取怎樣的監管形式參與運營，如何構建一個合理有效的監管體制等問題，沒有得到深入的研究和解決，法律法規的建立健全依然任重道遠。政府在實行公私合作制項目當中所扮演的角色問題，政府在公用事業改革領域中的有效管制問題，這是有待學界進一步深入研究探討的重要現實問題，同時這也是一個非常嚴峻的問題。
第四篇：PPP模式在項目識別階段需要注意的難點要點
識別階段是PPP項目的一個起始階段，這一階段更多的是“判斷”，判斷一個項目是否適合采用PPP的模式。這種判斷從計劃到論證，從財政部門、行業主管到社會資本都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果契合度比較低，那么就不用再花太多的精力硬套PPP的模式，轉向其他模式可能是一個更有利也更經濟的選擇。
對項目自身的判斷，源自于對這個行業有一定的認知。首先我們通過總結近期的PPP項目實施情況，判斷行業發展的趨勢;其次我們需要對識別階段的一些定義、概念易于產生分歧之處進行解惑，避免錯誤的理解和使用PPP模式;最后落實到執行層面，當一個項目經過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎，應當由誰來推動相關的工作，使項目順利進入準備階段，可能是本階段最為重要的現實問題。
(一)趨勢判斷
1、PPP項目目前的推進情況總結
當下的PPP主要處于探索階段，在推進過程中呈現出以下五個方面的特征：
(1)從央地層面，中央層面高度重視，地方層面存在運動化、形式化傾向
中央層面，財政部、發改委、住建部陸續發布了一系列PPP相關的政策法規及指導意見，宏觀上為PPP的順利實施奠定了政策基礎;在地方層面各級政府(或成立PPP中心)與相關部委對接，但需要關注的是，在微觀層面的對接過程中很多項目沒有經過嚴謹科學地論證，人為忽視了識別階段的重要意義，采取跳過的方式匆忙上馬，更有部分在建項目從原先的BT改頭換面為PPP，這既是明顯不符合政策要求的，也反映出了非理性一陣風式的運動化與形式化傾向。
(2)從行業領域看，PPP項目主要落地于五大領域
在具體實施上，目前的PPP主要集中在環境治理、區域開發、軌道交通、市政工程、醫療養老這五大領域，其中環境領域由于前期的項目積累多，自身盈利能力強，PPP項目進展較快;而基于中國的城市化發展對軌道交通的巨大需求，軌道交通領域也成為了本輪PPP發展的一個重點。
(3)從項目屬性看，經營性項目受熱捧
在項目屬性方面，PPP項目主要分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類，目前在實踐中采用PPP模式的項目主要集中在具有穩定現金流、盈利性較強、收益能完全覆蓋成本的經營性項目，而準經營性項目和非經營性項目由于原有付費機制及管理制度的局限性，盈利性不強，缺乏使用者付費的基礎，如果沒有創新的模式支撐，必將給地方財政帶來較大的壓力，導致很多地方在統籌考慮之下不得不“忍痛割愛”選擇放棄。
(4)從所有制結構來看，公有制主體參與為主
在所有制方面，目前PPP在實踐層面主要為地方政府平臺、央企、國企等公有制主體間的合作，私營企業參與較少，這一方面因為前期項目合作主要以國企為主，項目參與主體存在承繼性;同時也因為私營企業前期遇到的玻璃門和彈簧門對本輪公私合營存在一定顧慮。當然環境治理領域是比較特殊的，其本身高度的市場化，上市公司、民營企業在行業中占據了較大的份額，因此這一領域的公有制并不占主導地位。
我們在全國各地接觸并輔助實施了大量PPP項目，對部分地區有著深入的了解。近期受河南省財政廳PPP中心邀請，參加了河南省第一批29個PPP項目的督導推進、第二批PPP項目的初步審查以及協助完善方案上報的工作。結合其他區域的現狀和實際工作，我們所了解的PPP項目的簽約率并沒有市場傳聞的那么低。以省級推介的項目為例，約1/3的項目基本落地簽約，1/3的項目年內有望簽約，剩下的1/3的項目簽約的可能性比較小;如果是市級層面推介的項目，簽約率可能要略低于省級。
2、在中國的城鎮化建設道路上，如何理解中國在現階段大規模推動PPP
統計局發布的數據顯示，2014年中國的城鎮化率為54.77%。從城鎮化(或者說城市化)的一般發展規律來看，我國已經步入了中期發展階段，城鎮化的“速度”和“質量”成為了當前階段的主要矛盾，傳統的“政府單一拉動”不再適應社會經濟發展的要求，“多方協同參與”已成為必然趨勢。尤其是當城鎮化率超過50%時，應通過結構的調整，轉變發展方式，從粗放式的發展向集約型發展轉變，這一點也是《國家新型城鎮化規劃》重點提及的。因此，在這背景下大規模推動PPP主要基于以下動因：
(1)發揮政府的社會動員力量，動員全社會資源與力量投入城鎮化的后半場，同時也充分體現社會各方在新型城鎮化中的利益與訴求，避免資源錯配。
(2)在城鎮化上半場，由于政府的單一及超前投入過多，使政府面臨著存量債務過大(更多的體現為隱性債務)和債務結構不合理等問題，帶來了巨大的財政壓力與債務風險。社會資本的介入可減少政府在下階段城鎮化中資金投入的絕對量，并通過PPP機制調整債務結構。
(3)現階段，政府職能轉變和國企改革有目標無路徑，PPP的推進推動了政府職能的轉變、政府治理結構調整與國企改革。其中財稅體制改革既為PPP提供了政府支付基礎，同時也將在PPP演進中更趨合理。
(4)中國當下的社會資本是有一定能力參與到城鎮化的建設中來，但缺乏直接的投資渠道與投資機會，以往的社會資本只能通過間接的渠道(如證券市場)或BT、BOT等形式參與一些經營性、明確約定收益或承諾回購的項目。而PPP中使用者付費與政府財政補貼機制的完善與推廣，賦予了社會資本更多的參與空間和投資機會。同時，城鎮化推進將產生更多產業與投資機會，配合證券市場的改革，必將為社會資本的發展配上產業與金融的雙翼。
3、在中國的現行政府構架中，由哪個部門主導PPP
財稅體制改革，作為本輪國家治理體系的一個重要組成部分，是在全面深化改革的棋局上謀劃的?！额A算法》的修訂作為重要標志，明確了現代財稅制度的改革方向，如：實行全口徑預算管理、國務院財政部門具體負責對中央政府債務的統一管理、允許發行地方政府債券、將地方政府債務納入預算管理、各級政府建立跨年度預算平衡機制等。
以往地方政府債務多以“城投債”的形式表現，“城投債”是由發改委審核，并未納入預算管理;未來無論是政府發行債券，還是PPP項目所涉及到的政府補貼，都要納入預算管理，那么由財政部主導PPP項目順理成章。
對于地方政府，PPP模式的核心是應當改善債務結構、化解債務風險，這里的債務結構很重要的一點就是將短期負債轉向長期負債，并且從較長的周期化解分攤風險，而非簡單的推遲風險。從財政部發布的《指南》中也能夠看出，PPP模式以財政投資預算跨年度試算平衡為基礎，財政資金從“補建設”轉向“補運營”，更加重視項目全生命周期的動態管理。
當然在現階段，幾乎所有的PPP項目都處于識別和準備的過程，也就是處于PPP項目的“立項”環節。在經濟“新常態”的轉型過程中，發改委需要統籌的是經濟與社會的轉型發展。PPP不僅僅是一種投融資模式，更多的是政府與社會資本的“聯姻”，共同攜手致富的過程。這個度需要準確衡量，條件過于苛刻不利于轉型的成功，過于寬松又會導致非系統性風險大幅攀升。因此在這一環節，發改委仍然需要對整體進行統籌安排，也就出現了發改委在其門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推介項目的情況。
(二)概念解惑
4、什么樣的項目適合以PPP的模式操作
按照財金76號文中的說明：價格調整機制相對靈活，市場化程度較高，投資規模相對較大，需求長期穩定，這些項目在現階段更加適合PPP。例如城市供水，污水處理，軌道交通(地鐵，有軌電車)，養老醫療等項目。
在實踐中，這四個方面的要求都是相對的，并沒有一個嚴格的標準或門檻。在識別階段只能基礎的判斷出具有靈活的調價機制、市場化程度較高的這類項目采取PPP的難度會比較低;而純公益性、缺乏市場競爭的項目，則需要各方主體審慎對待，不可用其他類型的項目經驗直接套用，而是需要思考如何通過創新，使自身滿足或具備這樣優秀的條件。
5、存量項目是否能采取PPP模式運作
存量項目是可以采取PPP的方式運作的，目前實施PPP的很多項目都是存量項目。
以河南省為例，6月河南省發布了《河南省PPP開發性基金設立方案》，明確對運用PPP模式改造的存量項目和新增項目給予支持。 基金主要提供兩方面的支持，資本支持和技術支持。
對于新增項目，基金按照項目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含10億元)的單個項目最高支持2000萬元，總投資超過10億元的項目最高支持5000萬元;對于存量項目采用PPP模式改造的，基金按不超過項目總投資的5%~10%給予支持，最高不超過5000萬元?；鸩捎霉蓹酁橹鞣绞酵度隤PP項目。
技術援助分兩種形式。一是前期費用補貼。二是項目獎勵。列入財政部全國示范的項目，每個項目獎勵500萬元。
(三)操作指引
6、誰能發起PPP項目，應當向誰提出
按照指南的要求，政府方和社會資本都可以發起項目。
政府發起是由財政部門(政府和社會資本合作中心)負責向行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目，向財政部門申報。
社會資本應以項目建議書的方式向財政部門(政府和社會資本合作中心)推薦潛在政府和社會資本合作項目。
在實踐中，我們深入參與了某省的PPP項目識別階段的各項工作。通常PPP項目是由行業主管部門、下屬的平臺公司或社會資本發起，向當地的財政部門申報。如果是省一級向下主導PPP項目的地區，是由市/縣級的地方政府，委托當地的財政部門，向省PPP中心申報，省PPP中心會通過篩選和分類，建立三個“庫”：示范庫、推介庫和備選庫，重點支持示范庫和推介庫的項目，例如給予省級的財政補貼等。
7、哪些主體可以作為實施機構
發改委2724號文對實施機構進行了描述：實施機構是由政府確定，作為PPP項目的實施主體，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。
其中實施機構在選擇合作伙伴時即作為采購人，通過政府采購的流程選擇合作伙伴，同時負責資格預審、談判、最終確認等工作(可以委托采購代理機構辦理相關事宜)。
關于哪些主體能夠成為實施機構，在財政部76號文中，“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作”。發改委2724號文也提出“按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構”。
綜上，只要是政府授權的，職能部門、事業單位、行業管理部門、行業運營公司、其他相關機構(平臺，地方國企)均可作為實施機構。
但是我們在實施的過程中發現，部分職能部門、事業單位、行業管理部門若作為實施機構，可能直接參與到項目的經營中，同時又承擔了項目的監管、考核等職責，存在“既做運動員，又做裁判員”的風險。因此建議將實施運營和監管考核分開，由兩個主體分別承擔各自職責范圍內的工作，以確保政府簡政放權，不過度干預市場。
8、立項階段《可研》的必要性，沒有可研是否會影響下面工作的推進
這里的《可研》全稱是《工程項目可行性研究報告》，是報發改委立項審批中重要的支撐性報告。
在財政部發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中提到了，在項目發起階段，“新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案;存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案”，可以看出新建項目是必須要提交可研的，而存量項目因為已經立項，實際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設的合作項目，應明確可行性研究、勘察設計等前期工作要求”。因此，從理論上來說，可研是項目立項的依據，如果沒有可研，項目不能通過立項，是否采取PPP都不可能實施。
現實情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動PPP項目，如果嚴格按照程序一步一步的實施，那么很可能錯過一段時間的政策支持。以我們在某省操作的大量案例來看，通常是《項目建議書》報發改委審批確定立項之后，可以先提交PPP的初步實施方案，與可研同步推進，最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、準確參數，作為調整實施方案的重要依據。
缺少可研會導致項目流程不完備，實施方案(或初步實施方案)依據不充分不準確，無論是業主方、社會資本，還是咨詢機構都應當清楚其中存在的風險。如果按照非常規的流程推進項目，在具體操作實施中，需要向省級的相關部門了解清楚各項工作的要求，確保進一步降低風險。
9、《初步實施方案》應當包含哪些方面的內容，哪些部分是重點
在《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)的附件部分，給出了《初步實施方案》的模板，重點包含了四個部分的內容：項目基本情況、可行性分析、初步實施安排、財務測算。
其中核心和重點問題在于，擬采用的運作方式以及收益分析。其中運作方式不僅包含了PPP的投融資方式，還包含了項目公司的股權結構，即我們所說的交易結構。雖然在初步實施方案中并不會寫的非常深入，但要求表述的比較清晰和全面。因為只有運作方式確定了，后續的收益分析才能有所依據。
收益分析則關系到項目后續的付費方式，以及是否具備對社會資本的吸引力。通常PPP項目需要靈活的收費機制，既能保證項目具備一定的收益性，又不能導致項目收益過高。在此階段，各項條件尚未成熟，建議在收費機制上多留一些空間。有些地方在設計項目收費機制上簡單粗暴：“完全使用者付費，政府不支付任何”，這會對項目產生極大的制約，很可能導致最終吸引不到社會資本，完全無法實施。
10、項目的合作期限如何確定
項目的合作期限應從三個角度考慮：上限、下限以及取值。
上限——在特許經營管理辦法中，明確規定了，涉及特許經營的項目，經營周期不超過30年。因此PPP的項目若涉及特許經營部分，原則上不應該超過30年。但如果采用BOO的模式，則理論上不用考慮合作年限，因為無需移交。
下限——財金[2015]57號文中規定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。因此合作的最低年限應控制在10年以上，以符合PPP項目“補建設”向“補運營”的核心要求，同時避免項目被認定為“采取變相的BT方式”。
取值——在10-30年之間，應當通過行業一般標準、參考其他類似項目、分析本項目的投資收益情況、財政承受能力和意愿、與投資人具體的談判等，確定具體的合作期限。對于一般的項目，長期合作與短期合作的區別在于：長期合作可以顯著的降低每一年的財政壓力，但是因為年限拉長，財政總體支出的金額可能會有所增加，周期拉長帶來的風險和不可控性也會增加;短期正好相反。
第五篇：中國PPP的發展歷程
大岳咨詢公司 金永祥
十八大提出要讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，PPP(即公商合作)模式受到各級政府部門的高度重視。財政部樓部長指出：“在當前創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業‘走出去’的背景下,推廣使用PPP模式,不僅是一次微觀層面的操作方式升級,更是一次宏觀層面的體制機制變革。”
當前PPP成為了落實國家戰略的重要工具，在中國的發展進入了一個新的階段。在此重要的歷史時刻，回顧PPP在中國的發展歷程，將能對吸收PPP適于中國國情的知識積累并推動PPP健康發展起到積極作用。從上世紀八十年代中期引入中國，PPP發展經歷了四個階段，現在進入了第五個階段。 第一階段—探索階段
從上世紀八十年代中期到1993年是我國PPP發展的第一個階段—探索階段。 探索階段的出現有兩個背景：第一，1978年以來的改革開放吸引了很多境外資金進入我國，其中有一部分資金嘗試性的進入了基礎設施領域。第二，80年代中期中等發達國家出現了債務危機，為了推動經濟繼續發展，土耳其首先出現了BOT模式，然后被其它發展中國家效仿，香港商人也把這個概念帶入了我國。
此階段，我國沒有與BOT直接相關的法規，也沒有規范的審批程序，地方往往向中央主要領導匯報并獲得首肯后執行。
探索階段的代表項目有深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。沙角B項目作為BOT受到了國內外廣泛認可，并已在15年特許經營期滿后于2000年成功移交給當地政府。由于項目時間較早，文件較簡單只有幾頁紙。項目的外商是廣東華僑，其在商業因素外還有回報家鄉的意思，這也是在合同簡單條件下項目能順利執行的原因。當然，項目也留下了一些教訓。比如，投資商是按照特許經營期限進行項目設計的，很多設施在移交給政府后需要重新建設，這個經驗在1994年北京做BOT研究時被寫進了報告，后期大岳咨詢公司做的BOT項目中對移交時項目設施的狀態都做出了明確且嚴格的規定。
探索階段的項目都是投資人發起、通過談判和政府達成一致的，沒有招標過程。這些項目也是地方政府自發進行的，沒有中央政府的關注、總結和大規模推廣。
第二階段—試點階段
1994年到2002年是我國PPP發展的第二階段—試點階段。本人是在這個階段開始研究和從事PPP工作的，迄今20年。國內學術界較早研究PPP也是從這個階段開始的。
試點階段的工作是國家計委有組織地推動的，這點與探索階段不同。1992年初鄧小平南巡以及當年底召開的十四大確立了社會主義市場經濟體制，為基礎設施市場化投融資改革提供了理論依據。1993年新一屆政府成立后，國家計委開始研究投融資體制改革，包括BOT可行性問題。1993年底國家計委官員下海成立了博拓投資公司，其英文就是BOT。博拓公司成立后開始運作北京的京通快速路BOT項目，由于某種原因未能成功，最后首創公司代表政府投資建設。1994年國家計委選擇了五個BOT試點項目—廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。當年底又有一批國家計委官員下海成立了大地橋基礎設施投資咨詢公司，其英文名Bridge Of Trust的縮寫也是BOT。大地橋成立后開始為來賓B電廠項目做準備，1995年5月來賓B獲得了國家計委的批準。由此可以確定1994年是BOT試點項目的起點，可以稱為中國PPP元年。
1995年8月國家計委、電力部、交通部聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，為試點項目的實施提供了法律依據。這個通知是試點項目啟動之后頒布的，從通知中可以看出，第一，試點的重點是電力和交通項目;第二，以外資為主。后來地方政府推出自己的BOT項目時，無論水務、燃氣和區域開發等領域的項目，還是內資參與的項目，也是以這個《通知》為法律依據。在試點期間，聯合國工業發展組織曾幫助國家計委和國務院法制辦準備了一份《BOT法》草案，但最終不了了之。
1994年北京市計委立了一個課題研究BOT，本人有幸擔任這個課題組的組長。當時經費有限、專家缺乏、資料少，但研究還是取得了較好成果，出版了《BOT項目指南》一書。應該說，當時取得的認識非常重要，對北京市投融資體制改革有啟發和參考作用。1996年本人到大地橋公司擔任了半年時間的顧問，當時正值來賓B電廠BOT項目的談判，我全程參與了談判，在和項目國際顧問及國際投資人的接觸中，做課題研究期間的很多謎團逐步解開了。
除了國家的試點項目外，各地政府也推出了一些PPP項目，比較典型的有上海黃浦江大橋BOT項目、北京第十水廠BOT項目、北京西紅門經濟適用房PPP項目、北京肖家河污水項目等。大岳咨詢公司1996年底成立后，作為英國泰晤士水務和日本三井物產聯合體的投標顧問參加了成都第六水廠BOT項目的競標，后來較多參與了地方BOT項目的咨詢。嚴格講，這期間的地方BOT項目也是試點性質的，BOT沒有成為地方常規的投融資方式。1997年大岳咨詢聯合國家計委投資司副司長戴公興，結合北京BOT課題研究成果和國家計委BOT試點項目經驗編寫出版了《BOT項目運作手冊》，時任國家計委副主任郭樹言擔任名譽主編并題詞，這本書成為了后期各地運作BOT項目的指南。
國家和地方的BOT試點項目涉及的行業很多，包括電力、自來水、污水、燃氣、大橋、區域開發等。這些試點項目有的成功執行了，有的在運作或執行時失敗了。無論成敗，都為后來的BOT項目運作積累了重要的知識。我國PPP文件形成的脈絡基本是：來賓B電廠—成都第六水廠—北京第十水廠—肖家河污水處理廠—西紅門經濟適用房。其中前兩個項目側重的是國際經驗的引進，后三個項目的重點是國際經驗的消化和本土化，其中第十水廠項目相當于從引進向消化的過渡，這些本土化項目的合同文本直到現在仍被廣泛參考，起到了準標準文本的作用。
值得一提的是北京第十水廠BOT項目。盡管它后來經歷了工業企業外遷、密云水庫沒水、申奧成功引起引水管道改線、南水北調上馬、歐盟成立導致英國企業回防、法律變更等歷史事件，但在我國BOT發展史上這是改變歷史的支點項目。該項目是汪光燾擔任北京市副市長時主持的，前期非常規范順利，招標效果非常好，水價只有預測水價的三分之一，這個結果使汪市長強烈意識到公用事業改革勢在必行。在第十水廠草簽協議后，汪市長主張對第九水廠進行市場化改革，大岳繼續擔任項目顧問。在第九水廠項目方案完成但沒有實施時，汪市長調任建設部部長并很快啟動了市政公用市場化改革工作，我們協助建設部城建司于2002年底完成了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，該文件的發布使BOT從2003年進入了一個新的階段。 第三階段—推廣階段
2003年到2008年是PPP發展的第三個階段—推廣階段。
2002年十六大提出我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中發揮基礎性作用，為PPP的推廣提供了理論基礎。十六大精神是建設部2002年底出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》的大背景，汪部長個人因素是這個文件由建設部而不是其它部委出臺的原因。隨著PPP項目的推進，建設部又陸續出臺了一些文件，包括2004年出臺的126號文——《市政公用事業特許經營管理辦法》，該辦法及各地出臺的特許經營條例是這一時期開展PPP項目的基本法律依據。
借指導意見的東風，2003年全國各主要城市掀起了PPP的高潮。2003年春天發生了SARS，為了完成當年的經濟指標各地又臨時推出了一批PPP項目。從大岳咨詢公司提供PPP咨詢業務的發展情況能夠感受到當時市場的火熱程度。2003年大岳進入了七八個省會或者副省級城市，同時進行的PPP項目從以前每年3個左右直接超過了10個，項目經理出現短缺，大岳現在的總監有一半是從03年開始擔任PPP項目經理并成為中國PPP咨詢領域領軍人物的。此后大岳的客戶范圍每年都會增加三四個中心城市，到2008年同時進行的PPP項目在30個左右。推廣階段PPP項目最多的是污水，當時正趕上全國各地建設污水處理廠的高峰，自來水、地鐵、新城、開發區、燃氣、路橋項目也都有。比較著名的PPP項目有合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權轉讓項目、北京地鐵四號線項目、北京亦莊燃氣BOT項目、北京房山長陽新城項目等。用目前PPP的概念來看，當時PPP項目很多，但第一個官方稱PPP的是北京地鐵四號線項目。
在此階段，市場經濟特征非常明顯：第一，外企、民企、國企同臺競爭;第二，項目競標過程公開透明，競爭達到白熱化;第三，溢價頻出，效率提高的改革效果開始顯現;第四，傳統企業受到了前所未有的壓力，主動改革的積極性提高。盡管多數項目是成功的，但由于PPP項目數量增加很快，有些地區思想不夠開放、項目運作方法不夠科學，也出現了一些失敗案例。
2007年開始國內出現了一股思潮對改革進行反思，在意識形態領域出現了很大爭論。由于PPP領域的失敗項目，市政公用行業的個別老同志也開始反思市政公用的市場化改革并提出了質疑，在“鐵證”面前主管部門也開始猶豫，市政公用市場化改革開始降溫，甚至“市場化”這個詞匯變得非常敏感，西安自來水市場化改革終止是一個標志性事件。受蘭州自來水改制成功的影響，2007年西安自來水公司管理層開始積極謀劃市場化改革，大岳咨詢被聘為顧問。業內個別同志認為應該阻止西安自來水的市場化改革，否則整個自來水行業的國有體制將會受到沖擊。他們一方面指責威立雅等國際水務公司，另一方面以供水安全為由影響當地主要領導，最后西安自來水改革終止。盡管沒有威立雅等國際公司在中國嚴重違約的記錄，而且蘭州、深圳等自來水市場化改革的效果很顯著，但西安自來水終止改革以后，市場化在水務行業被認為是行不通的，甚至有一次在國家發改委開會時一位行業人士提出如果威立雅投毒誰負責。
應該說，在PPP推廣階段市場經濟取得了勝利，大規模的改革出現幾個失敗項目是正常的，業內人士反思改革也是可以理解的。與中國改革開放30多年進行比較，市政公用行業這個期間的改革是經得起歷史檢驗的，比任何其它行業的改革都規范。業內的研討會層出不窮，媒體高度關注，大部分中心城市的PPP項目在運作時都會聘請咨詢公司以借鑒國內外的經驗教訓，競爭公開透明。曾經一度人們對高溢價出現過擔憂，回頭看在市場啟動初期出現一定過調是市場經濟的基本特征，是重新定位市場不可缺少的階段，從結果看王小郢等項目的溢價并沒有影響投資人的回報水平，蘭州自來水的溢價雖然沒有達到投資人的預期回報，但主要原因在于價格改革滯后。只要蘭州自來水價調至省會城市中等偏下的水平，投資回報就能滿足要求，溢價完全是效率提高的體現。后來國內一直提“轉換發展方式”，讓我看，市政公用行業轉換發展方式就是應該回歸到這一階段的發展方式上來。 第四階段—反復階段
2009年到2012年是我國PPP發展的第四個階段—反復階段。這段時間是我國城市化發展最快的幾年，鬼城、市政不配套等問題也是在這個階段暴露出來的。
2008年美國爆發金融危機，年底我國推出了四萬億經濟刺激計劃。2009年成為PPP受沖擊最嚴重的一年，大岳提供咨詢的很多PPP項目都停止了。比如中部一個省會城市的地鐵項目完成了PPP方案，本來需要100億資金，后來國內三家國有銀行自擔風險給項目貸款100億元;沿海一個計劃單列市的引水項目當時正在準備PPP方案，忽然我們項目組找不到客戶了，他們全都到北京來等大餡餅了，資金輕松解決。銀行無條件提供貸款，有的為了放貸甚至送禮，像一場洪水淹死了所有農作物一樣，社會投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態遭到了破壞，有些執行中的PPP項目被政府提前終止了。
四萬億刺激計劃的弊端很快暴露出來，政府再次開始重視民間投資，2010年國務院出臺了鼓勵和引導民間投資的新國36條。而2009年以來外資受金融危機影響投資能力減弱，銀行擔心私人老板跑路等原因導致私人資本也很難得到銀行授信，私人資本和外資猶猶豫豫，新36條的效果不明顯。
這個時期，國企尤其是央企拿到了銀行大量授信，據說有些企業的授信額度超過了1000億，其中一部分用于向私企放貸。漸漸的地方與央企對接開始流行，央企成為了如火如荼城市化運動的重要角色，央企參與的很多項目都是以PPP方式進行的。央企成為主角改變了PPP的規則，既然是對接，那么地方書記、市長和央企董事長、總經理吃飯時定的調子就是PPP的準則，競爭、透明等市場規則退居二線。以前做項目要進行可行性研究，這個階段開發一個新城或一個新區寫幾頁紙說明就行了。
當然，這個階段有些地區還是比較規范的，繼續推出了一些競爭性PPP項目，私人資本、外資和國資同臺競爭。如大連垃圾處理PPP項目經過充分競爭，垃圾處理費每噸只有50多元。央企的新做法對私人資本和外資的行為方式產生了很大影響，他們一方面向央企學習尋求規避競爭，另一方面也尋求與國有資本的合作以利用其優勢。這個時期的PPP市場沒有出現充分競爭、溢價頻發的火爆場面。
盡管沒有政策禁止私人資本和外資的進入，但由于國企特別是央企在強大政府資源支持下的做法，使私人資本和外資無法參與競爭，社會上出現了玻璃門、彈簧門和國進民退等說法。為了促進民間投資，2012年國務院各部委出臺了20多個落實新國36條的細則，客觀評價這些細則沒有太多新意，PPP市場也沒有發生實質性改變。
這個階段PPP項目是很多的，前提是把包括央企在內的國企也視同為社會投資人(Private一方)。我們粗略估計到2013年全國PPP項目有7000到8000個，其中很多項目沒有公開招標，不被外界了解。大岳的業務也隨著市場進行了調整，這段時間我們和所有參與城市投資建設的央企、很多地方融資平臺都有過交集。大岳累計完成的PPP項目超過了400個，進行中的項目超過了100個，服務地域達到120個城市，包括30多個省會和副省級城市。
反復階段的后期PPP市場出現了新的變化，出現了不少并購整合的案例，這完全符合市場規律，并購整合在下階段應該還會有較大的發展。 第五階段—普及階段
2013年開始我國PPP發展進入了第五個階段，這個階段的故事正在發生。很多人對這個階段都有很高的期待，我們暫且把這個階段叫作普及階段，希望PPP能成為我國經濟發展中一種常態模式。
十八大提出了讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，這為PPP的普及提供了理論基礎。據傳，2013年財政工作會議結束后，樓繼偉部長做了關于PPP的專題報告，對PPP在國家治理現代化、讓市場在資源配置中發揮決定性作用、轉變政府職能、建設現代財政體制和促進城鎮化健康發展等方面的作用給予了高度期待。進入2014年財政系統組織了多次官方PPP培訓，地方財政廳局的PPP培訓也接連不斷。住建部和財政部結合財政體制改革開始準備有關指導意見，同時地方政府積極上報PPP試點項目。國家發改委啟動了特許經營立法工作，學術界、咨詢界也熱鬧起來，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章著作不斷問世，最近財政部還專門成立了PPP中心。
實際上，這次推動PPP有著很強的社會經濟背景。中國城市化經過十年高速發展，在取得成就的同時出現了大量問題。房價見頂，土地財政難以為繼。地方債超過20萬億，還在快速增長。環境問題日益突出，治理需要大量資金。國有體制可以調動大量資源但浪費驚人，投資效率越來越低。參與城市建設的央企負債率快速攀升，融資和抗風險能力快速減弱。中國需要轉變發展方式，提高效率、減少浪費、少走彎路一定是轉變發展方式的基本內容。PPP不是包醫百病的靈丹妙藥，但可以帶來體制和機制的創新，帶來解決當前問題的有益幫助。
咨詢公司處于PPP產業鏈的上游，可以比較早的感受到行業的發展變化。從2013年下半年開始，大岳咨詢的PPP咨詢業務量明顯增加，從平均每個月簽四五個合同增加到差不多八個。本人作為PPP咨詢專家，參加的各種研討會、審查會明顯增多。各地政府、各種機構委托大岳咨詢起草政策文件、合同范本的情況也在增加。接下來，投資機構、設計建設機構、材料設備供應機構、運營機構都會逐步感受到PPP熱潮的影響。我相信，PPP在很多行業會越來越普及。 在普及階段，PPP會出現新特點。第一，并購機會增多。國家要推動混合所有制經濟，并購將是實現這個目標的重要手段。第二，多個PPP項目同時推進會增加。多個相關項目綜合考慮可以減少浪費，提高效益。第三，中國企業走出國門做PPP的情況會增加。中國企業走出去是必然的，走出去做自己熟悉的，傳播中國經驗對己對人都有好處。第四，總結經驗教訓并進行推廣會受到新一屆領導的重視，只有傻子才會允許同一種錯誤重復發生。
站在普及階段的起點上，我們對PPP的大發展有所期待，比如：中國會出現一批世界級的公用事業企業、PPP在轉變發展方式方面發揮關鍵作用，使我國不僅沒有掉進中等發達陷阱反而還邁上了一個新的臺階。
千里之行始于足下，我們無法對特許經營立法有過高期待，因為那需要太多時日，做好PPP的當務之急是規范、規范再規范。選擇投資主體要公開、競爭，政府在嚴格監管社會主體的同時自己也要守信，要充分發揮中介的作用少交學費，要千方百計掃除阻礙國36條落實的種種弊端。從PPP近30年來在中國的發展歷程看，做好PPP工作，前景美好、任重道遠，切忌一廂情愿。