行政執法聽證制度范文第1篇
作者簡介：許灣灣（1990-），女，河南商丘人，四川大學法學院法律碩士（非法學）。
摘要：我國行政聽證制度起步較晚，到目前為止發展也不完善，對行政聽證制度也沒有進行系統的立法和制度規范。要促進我國的法治建設和貫徹落實依法治國的基本方略，就必須要廣大人民群眾和全社會的廣泛參與，由于聽證制度能夠很好的解決行政機關在行政過程中所遇到的阻力，公開、公正、透明不僅是立法的生命，同時也能提高行政執法的公信力，還能保證公民的權益得到有效的保障。依法行政是執法的首要原則，程序正當方能實現執法為民，因此建立和完善我國的聽證制度乃是實現法治的必然趨勢。
關鍵詞：聽證制度；依法行政；法治
行政聽證，是指行政機關作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的活動。聽證制度是現代行政程序和現代民主政治的重要支柱性制度，是現代制度所追求的民主性與公正性的集中表現。
一、我國行政聽證制度的確立和發展
1996年通過的《行政處罰法》首次將聽證確定為行政程序的一項重要制度。此法第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證執照、較大數額罰款等行政處罰決定前應告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求舉行聽證的行政機關應當組織聽證?！?/p>
除此以外，1997年12月通過的《價格法》首次以基本法律的形式確立了價格決策聽征制度，該法第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證性、可行性?！?/p>
除上述以外，對聽證作出有關規定的法律法規有：2000年3月通過的《立法法》、2002年9月開始實施的《環境影響評價法》的第11條、2003年8月通過的《行政許可法》的第四章第四節、2005年8月28日通過的《治安管理處罰法》的第98條以及2008年1月1日起施行的《城鄉規劃法》等?；谶@些法律規定的相繼出臺，我國行政聽證制度的框架也基本形成，這有利于維護公民、法人和其他組織的合法權益；有利于進一步推動行政管理體制改革；有利于防、治腐敗，提高行政執法的公信力。
二、我國聽證制度的不足
1、缺乏統一的法律適用
聽證制度最先在我國1996年的《行政處罰法》中被確定為行政程序的一項重要制度，它的適用范圍隨著立法的規定而不斷擴展?，F在，行政聽證已在行政處罰、價格決策、行政立法、行政許可、行政復議等領域得到適用，然而我國卻沒有一部統一的行政聽證制度的立法規定。
行政聽證的規定散見于各單行法律文件之中，其本身具有無法克服的局限性，在行政聽證領域，主要表現在以下兩方面：其一，立法雜而亂。我國現行的行政聽證規則在各個單行法中規定的差別較大，造成立法資源的嚴重浪費。一方面，不同的單行法除聽證事項的內容不同外，對聽證的基本程序也有不同規定，如《行政處罰法》與《反傾銷調查聽證會規則》；另一方面，不同部門之間、同一部門不同地區之間對同一事項卻適用不同的聽證規則。其二，立法過于籠統。我國行政聽證程序的立法空白主要體現在上位階的法律規定過于抽象原則，需要下位階法律具體化。如，《價格法》第23條使用的是“應當建立聽證會制度”的表述，而不是“應當召開聽證會”。至于聽證會該如何召開也沒有做出具體的說明；再如，《立法法》規定“起草行政法規時可以采取聽證會聽取意見”，但沒有作出具體規定，既然是“可以采取聽證會”那也可以不采取聽證會；而《行政法規制定程序條例》也并沒有做出具體規定，造成行政法規制定時很難采取聽證會形式聽取意見。
2、具體行政行為聽證的適用范圍過窄
根據我國行政法理論，具體行政行為是指行政機關行使職權過程中對特定公民、法人或其他組織的合法權益產生影響并能夠產生法律后果的行為。國外聽證程序的適用范圍具有以下兩個特點：一是適用范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于相對人不利的處分；但是我國《行政處罰法》第42條規定：“當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行”。這條規定很顯然不公正，因為限制人身自由的行政處罰對公民權利的影響一般會比巨大數額罰款的影響更大。除開2004年7月1日實施的《行政許可法》規定了聽證程序也適用于行政許可外，其他的具體行政行為很明顯排除在聽證程序之外，這種現狀不利于保護行政相對人的合法權益，也不利于行政法的公正價值目標的實現。所以，擴大聽證程序的適用范圍是行政程序法發展的必然趨勢。
三、我國聽證制度的完善
行政法的基本原則之一就是依法行政，所以健全立法是依法行政的重要前提?；谖覈壳叭狈y一的行政聽證制度方面的法律，且關于聽證方面的法律條文也分散在不同的法律法規之中，規定不一，因此制定一部行政聽證制度的法律刻不容緩。只有規定了相應的法律制度，才能真正做到“有法可依，有法必依”及執法為民。
制定行政聽證制度的法律，主要從以下幾個方面入手：（1）擴大聽證的范圍，對涉及行政相對人及利害關系人的切身利益的事項都納入到聽證的范圍，使得人民的利益得到最大限度的保護；（2）完善聽證程序，比如：聽證主持人的選擇、回避，聽證參與人的選擇，聽證信息公開等，只有程序公正、公開、民主才能實現實體的公正；（3）加強聽證救濟，對不服聽證結果或者行政機關及其工作人員違反聽證程序的救濟途徑規定為行政訴訟，以便及時維護行政相對人或者利害關系人的權益；（4）建立聽證監督機制，上級行政機關對下級行政機關的應與聽證而沒有聽證或者聽證程序違法等事項予以監督，同時社會群眾、人民團體、媒體等也有權對行政機關的行為予以監督，提出批評和建議，促進聽證制度的透明化，防止行政權利濫用；（5）提升聽證筆錄的地位和作用，聽證筆錄反映了大多數群眾的意志和看法，為了不讓聽證流于形式，行政機關在做出決定或者規定前，應充分參考聽證筆錄甚至是以聽證筆錄為依據；（6）加強普法宣傳，增強公民法律意識，改善公民對聽證制度的錯誤認識，同時提高行政機關工作人員素質，使聽證制度真正成為公民的權利、行政機關的義務。
總之，我國貫徹實施依法治國方略，關鍵就在于依法行政，而依法行政則要求制定行政聽證制度的法律，方可能做到有法可依。建立行政聽證制度有利于監督行政機關依法行使職權，做出公正決定，有利于維護當事人的合法權利，同時增強行政機關與公民間的良好行政關系，促進行政管理秩序的改善。而行政執法又要求程序正當，所以只有將行政聽證制度制定成法律，規定具體的程序，才能使執法有依據，權利有保障，也才能實現權責一致和執法為民的要求。（作者單位：四川大學法學院）
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行政執法聽證制度范文第2篇
全國人大在此次《立法法》修改中對于立法聽證制度的重視, 既是以科學立法程序保障立法質量的路徑規劃, 亦是增強立法過程民主性、主動回應社會公眾對立法過程關注的制度建構。本文將著眼于行政立法過程中的聽證制度, 明確其程序價值, 梳理其現實困境, 并為解決其現有問題提供一些可能的建議。
一、行政立法聽證制度的背景———立法博弈過程
在傳統的國家權力劃分中, 立法權歸屬于民選的權力機關。但是, 隨著現代社會管理事務的日趨繁雜, 行政事務對于專門技術人才的要求和及時回應社會問題的現實挑戰, 傳統意義上的議會保留原則受到挑戰。行政機關被授權對于社會管理中的細則性、專門性和時效性較強的問題制定相關法規, 行政立法隨之產生。①在我國行政權強勢的大背景下, 行政立法更是整個立法領域中不容忽視一個的重要部分。
立法的過程本身是一個權力和利益的分配和平衡的過程。而行政立法過程中存在著更為豐富和復雜的多方博弈, 它牽涉到各方利益主體, 深刻地影響著法制建設的執法環節與司法環節, 更進一步關系到社會矛盾能否得到有效化解?？陀^地講, 博弈本身不會帶來立法的失衡和混亂, 相反, 博弈不充分才會帶來一部帶有遺憾的法律。如果法律規則未曾經過充分博弈, 不同主體不能在規則本身中反映自己的利益訴求, 便會在規則實施過程中追求實現自己的利益。缺乏一定共識的法律一旦實施, 很可能造成明規則失效而潛規則盛行, 甚至可能帶來執法、司法的低效和官員的腐敗。
而要實現立法過程中的充分博弈, 便不能忽視在立法過程中實現程序價值的最大化。譬如本次《立法法》修正案草案進一步健全了立法起草、論證、審議機制, 完善法律草案公開征求意見的規定。程序的意義在于保障各方利益和聲音在立法過程中受到充分的重視, 以及在立法結果中得到合理的反應。立法聽證制度正是這樣一種試圖溝通“廟堂之高”和“江湖之遠”的制度設計。
二、行政立法聽證制度的價值功能
立法聽證制度最初發軔于美國, 其注重在行使權力進行立法活動的過程中聽取利害關系人和社會公眾意見。②其核心在于持有不同意見的各方充分辯論, 從而得出各方都易于接受的最終方案。這與行政立法的“博弈”要求不謀而和。具體觀察我國的行政立法現狀, 聽證制度還有如下的諸多現實意義。
( 一) 彌補行政立法的民主性缺陷
傳統的立法權歸屬于民選產生的權力機構, 因此立法過程可以相對充分地展現民眾意愿。但是在行政立法過程中, 掌握立法主導權的行政機關多由專業人才而非民選代表組成, 而行政立法的專業性也使得行政機關對民眾意見多有排斥。在我國實踐中, 民眾多是行政立法博弈局中弱勢的一方。而立法聽證制度有利于行政機關主動回應民眾對立法過程的關注, 彌補行政立法本身存在的民主性缺陷。
( 二) 突破“部門利益法制化”困局
行政立法多由個別行政機關主導, 不可避免地存在部門利益保護傾向。聽證制度則能在一定程度上抑制行政機關在立法中保護部門利益的沖動, 讓立法真正服務于更多人的利益, 從而突破“部門利益法制化”的困局。
( 三) 降低法律的實施成本
法律實施的效果幾何在很大程度上取決于民眾對于立法質量的信任、對于法律的信仰和遵從。通過舉行立法聽證會讓社會各方得以充分地參與立法過程, 這一過程本身就是最好的普法活動, 有利于促進各方對于具體法規的共識, 降低法律實施中執法、司法環節的成本。
三、現狀和存在的問題
立法聽證制度最初出現在我國可以追溯到1996 年出臺的《行政處罰法》, 這是我國法律體系第一次以法律形式對聽證制度進行規定。1999 年廣東省人大常委會舉行了我國第一次立法聽證活動。2000 年通過的《立法法》第34 條則以明確的條文規定宣告了立法聽證制度在我國的正式確定。③
( 一) 行政立法聽證具體規則缺位
目前《立法法》的修改只是原則性地規定了在法律案起草中應當聽取各方意見, 可以采取聽證會的形式, 仍缺乏一些具體、細致的程序安排。失去了程序的制約, 聽證制度不僅難以發揮其本身的程序價值, 而且極易受機關或個人意志左右而被篡改, 處于一種不確定的非法治狀態。各地方政府在實踐中“摸著石頭過河”, 并沒有“放諸四海皆準”的操作方案。使得實踐中的立法聽證制度時常處于一種混亂狀態, 有損民眾參與積極性, 違背立法聽證制度的初衷。
( 二) 立法聽證會的主持人和參與者資格制度存在瑕疵
我國行政立法聽證的組織工作基本上被視作行政機關的工作任務。因此, 聽證會由行政機關全權安排, 聽證主持人和參加聽證會的代表也由行政機關自行決定進行邀請。在實踐操作中, 地方政府部門在選擇聽證會主持人時往往讓行政部門工作人員來擔任主持人, 這有損主持人角色的獨立性。無獨有偶, 立法聽證的參與者遴選資格也不夠明確, 一些行政機關在確定聽證會參與人選時存在很大隨意性, 使人質疑聽證會能否反應各方利益和聲音。
( 三) 行政立法聽證結果難以得到回應和重視
立法聽證過程中所提出的意見能否真正得到落實, 民眾的訴求能否真正得到有關部門的回應, 是立法聽證實踐中所遭遇的嚴重問題。筆者認為, 如果立法聽證會提出的建議沒有得到政府部門真正的重視, 無論立法聽證的過程如何合理, 其結果也是南轅北轍, 無功而返。
四、完善行政立法聽證制度的可能路徑
( 一) 細化行政立法聽證程序的規則
雖然新《立法法》高度重視立法聽證制度的程序價值, 但是我國法律對于這一制度的規定多是粗線條的原則性規定。下一步, 應以更細膩的立法技術對各地行之有效的行政立法聽證程序規則予以法律形式的支持, 盡快在《立法法》等較高效力的立法中明確一套統一的行政立法程序規則, 這套規則應涵蓋聽證的提出、前期準備工作、主體信息對等、聽證會舉行等方面。
( 二) 明確聽證主體資格的確定辦法
對于聽證主持人的選擇, 美國聯邦行政程序法固定了一套獨立的通過文官考試選拔一批行政聽證主持人的方法。④在聽證會參與者資格方面, 我們可喜地看到廣州市已經制定了《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》, 此辦法規定了“聽證代表應當年滿18 周歲, 具有完全民事行為能力, 而且不屬于國家機關或具有管理公共事務職能的組織的在職工作人員。而聽證代表可以通過個人報名遴選、委托有關社會團體推選、聽證機關邀請等方式產生”。⑤
( 三) 對聽證結果的監督
要讓立法聽證真正落到實處, 有必要將聽證結果以公開透明的方式向社會公布, 形成對行政機關回應聽證會意見的有效監督。筆者認為現階段應當充分發揮新聞媒體的監督作用, 以對行政機關形成適當壓力。除此之外, 人大和政協也應充分發揮其監督職能, 關注行政機關是否及時、全面地回應了立法聽證會提出的意見和建議。
五、結語
隨著我國經濟社會的快速發展和全面深化改革工作的推進, 國家治理體系和治理能力現代化的要求日益迫切。新條件下的行政立法工作面臨著巨大的挑戰, 而在我國剛剛實踐二十余年的行政立法聽證制度成為這一時期溝通社會不同社會群體利益和聲音的重要渠道, 可謂“生逢其時”。而要發揮行政立法聽證制度規范立法博弈、提高立法質量、深化立法宣傳等等價值, 不僅需要生活在這個社會中的現代公民展現出推進法治的智慧和勇氣, 更需要我們學會在博弈和妥協中進步。重構行政立法聽證制度的美好愿景, 讓立法充分反映人民聲音。
關鍵詞：行政立法,立法聽證制度,部門利益法制化,民眾意愿
注釋
1鄒君.論我國地方行政立法聽證制度[D].江西師范大學, 2013.
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4汪全勝.美國行政立法聽證制度探究[J].行政法學研究, 2001 (3) .
行政執法聽證制度范文第3篇
一、行政決策聽證是一種正當法律程序
聽證是現代行政程序法之一項重要的法律制度[1]。作為制度,聽證是指聽取利害關系人意見的法律程序。行政決策聽證是指行政主體在非行政案件中作出行政決定時,在社會主體的參與下對相關方案進行論證、解釋以使所選方案科學化、民主化的法律活動?？梢?行政決策聽證也是一種法律程序。任何法律程序都應當符合程序正義。程序正義源于英國古老的自然正義觀念:任何人都不應當成為自己案件的法官;當事人有陳述和被傾聽的權利。筆者認為,盡管對程序正義下一個確切的定義是困難的,但一定有一個人們基本認同的最低限度要求。如果我們把法律程序分解為程序主體和程序過程(包括主體行為、行為時序、程序法律關系內容、程序后果)兩種要素[2],那么,最低限度的程序正義要求在程序構成要素上的表現是:程序主持主體的獨立性和中立性;程序結果接受主體的參與性、平等性、合意性;程序過程的人道性、公開性、和平性、合理性、及時終結性。如果一個法律程序缺乏這些要素的正義表現,那么,不論通過該程序產生的結果如何,也不論該程序多么具有效率,人們僅僅根據正義感或一般常識就可能感覺到它的不公正。聽證最初適用于司法領域,后來逐漸為立法領域和行政領域所借鑒。行政決策聽證作為法律程序,只有應當符合程序正義的上述基本要求,才是一種正當的法律程序。
二、中國現階段行政決策聽證存在的問題分析
(一)缺乏統一的行政決策聽證規則
中國現在還沒有制定一部統一的行政程序法典來規范行政(決策)聽證,有關行政決策程序規則由國務院的職能部門和地方政府自行制定。這種模式“對聽證制度中的一些必備要素,或是沒有規定,或是規定的過于原則,或是規定的不夠合理,或是規定之間存在抵觸與沖突。因此,聽證規則既不統一,又不完整,難以實現聽證制度的功能和價值”[3]。此外,由于各地各領域的行政決策聽證制度的差異,造成社會公眾對聽證規則不熟悉和參與聽證的困難,減弱了社會公眾參與聽證的熱情。
(二)聽證主持人缺少獨立性、中立性
對主持人的選擇原則上力求獨立性和中立性,以避免主持人出于主觀利益和個人動機影響聽證結果的公平與正義。在中國,《價格法》、《立法法》等對聽證會制度一筆帶過,沒有規定涉及到任職資格、職業保障和禁止單方面接觸等的聽證主持人制度。例如,根據《中華人民共和國價格法》而制定的《政府價格決策聽證暫行辦法》第7條規定,“聽證會設聽證主持人,聽證主持人由政府價格主管部門有關負責人來擔任。”在中國當前有關法律對聽證主持人的規定中,主要采用以行政機關首長或行政機關指定的人員來擔任主持人,很難保證能夠獨立地做好主持工作,也難免使廣大聽眾對整個聽證程序的公正性產生質疑。這與構建符合現代法治要求的行政決策聽證制度相去甚遠。實踐中,從中國舉行最多的價格聽證來看,鐵路、電信、電力等聽證會,其聽證主持人一般由這些行業的主管部門指定,而這些行業的企業與上述主管部門有著密切的利益相關性,其聽證結果往往是政府價格政策沒有符合市場的需要,恰恰是符合了與政府關系密切的企業的需要,而忽視了消費者的利益和致力于技術創新的企業的需要。
(三)聽證參加人缺乏代表性
目前中國的聽證代表由聽證的組織機關確定,代表的產生方式主要采取推薦和選拔相結合。例如,《政府價格決策聽證辦法》第1條規定,聽證會代表由政府價格主管部門聘請。政府價格主管部門聘請的聽證會代表可以采取自愿報名、單位推薦、委托有關社會團體選拔等方式產生。聽證代表由決策機關自己聘請,很難不讓公眾對其公正性產生懷疑。同時,參與聽證的人的范圍過分依賴與行政機關的預先判斷,可能使一部分利益受影響但是卻沒有被決策機關考慮到的主體喪失參與聽證的機會。實踐中不少地方甚至采用搖號的方式確定聽證代表,雖然具有形式上的民主性,但是如此方式選取的聽證代表的參與能力值得懷疑。
(四)行政決策聽證的抗辯性不強
“理性的對談來自于自由的論證團體,在其中所有的論證都是允許的。”[4]但在中國,行政機關決定著是否舉行聽證會。行政決策的提出、承辦、專家論證和公眾參與的組織、合法性審查、集體審議的主體都是行政機關。公眾普遍認為行政聽證基本是一種行政決策的預先宣傳,公眾參與只是行政機關獲取行政決策合法性的有利手段而已,不能真正實現公共協商。在以往所召開的一些聽證會上,很少聽到爭論的聲音,質詢方和答辯方高度一致,一片祥和氣氛。
(五)缺乏聽證代表意見的回應和救濟機制
目前行政決策聽證會在中國之所以多流于形式,其關鍵在于現行行政決策聽證制度在對聽證代表意見有效回應方面存在制度漏洞。多數法規只是要求決策機關應當考慮聽證會上的各種意見,合理意見應予采納。至于如何向社會公眾說明是否予以采納以及相關理由,并沒有做出要求。另外,公民在行政決策聽證中應當享有請求救濟權,對于公民聽證權受到侵犯(包括公民要求直接參加聽證被拒絕和公民不同意行政機關選出的聽證代表)能否直接起訴、公民認為決策不明智不合理的救濟和認為決策違法的救濟是否有不同的路徑等問題,中國現行法律沒有相關規定。
三、完善中國行政決策聽證制度的若干建議
(一)強化程序觀念,提高全體公民的聽證權意識
要完善中國行政決策聽證制度,首先要解放思想。在思想觀念上提高人們依程序行政、“按程序決策”的意識。中國傳統上是一個重實體、輕程序的集權制國家,行政權力極為龐大,行政相對人的權利長期得不到重視。在立法中,實體規定多,程序規定少或根本沒有;在執法中,又只偏好追求行政行為結果的實現,而忽視行政權行使過程的合法性。行政人員在執行公務或行使權力的時候,程序意識非常差。很多行政機關領導至今都有這種觀念,只要事情沒辦錯,事實清楚,證據確鑿,程序上有瑕疵,是可諒解的。在依法治國的今天,依法行政更應依程序行政已成為共識。緣此,行政決策聽證在中國的完善,首先,在思想觀念上認識程序的作用和意義,重視行政聽證規范和制約行政權的功能,使之更多地成為行政相對方的一種權利,保障行政相對方廣泛地參與行政;其次,在立法上確立聽證權是中國公民、法人和其他組織的一項極其重要的權利;最后,聽證實際上體現了一種民主參與的過程。行政決策聽證就為老百姓參與國家事務管理,提供了一個程序保證和操作手段,既可幫助行政機關做出正確的行政決定,也可培養老百姓的民主素質和參政意識。
(二)制定統一的行政聽證規則
應當通過制定《行政程序法》來為行政決策聽證確立一個統一的聽證規則。其中應規定有關聽證的具體制度、原則、程序,各方當事人的權利義務、對聽證的監督、對違反聽證法律程序的救濟等。統一的聽證規則是指關于聽證制度的基本要素是統一的,各行政管理領域仍然可以結合本部門的特點,各地方仍然可以結合本區域的特點使用一些特別的規則。采用統一的正式聽證規則有利于保證法治的統一,也有利于公眾熟悉規則,更好參與決策。英國行政法學家威廉·韋德說:“聽證權之所以是一項普遍原則的理由之一是授予這種權利不會有什么害處。例外越少,行政官員就會越快地領會到這是永遠不能否認或忽視的。法律應不失時機地教授這一課。”[5]所以制定統一的行政聽證規則勢在必行。
(三)建立健全規范的行政決策聽證主持人制度
其價值目標是:其一,賦予聽證主持人以中立、客觀的地位及相應的權利,以保證聽證的公平、公開與公正。其二,必須規定聽證主持人應具備的基本素質和能力。聽證主持人必須具備相應的法律素養、專業知識以及經驗積累,否則將不足以駕馭聽證的進程。因而,應對聽證主持人的任職條件、選拔程序、崗位培訓、管理與監督等事項作出統一的規定。
中國聽證主持人的產生可以從以下三個方面考慮:首先,借鑒美國的行政法官制度,通過考試考核選拔聽證主持人,逐步建立一支高素質、高水平、具有獨立地位的行政聽證官隊伍。其次,根據中國的實際情況,發揮中國行政機關內部法制工作機構的積極作用。在中國,大多數行政機關內部設有法制機構或專門工作人員,負責本機關的法律事務。他們相對于執法調查人員,比較客觀公正。最后,對于一些重大決策,比如重大工程和投資項目,聽證會應設立以人民代表大會及其各專門委員會為核心的聽證委員會作為保證其順利進行的重要機構。
(四)完善聽證代表遴選制度
首先,應當參照司法訴訟中的代理人制度,建立專家代理人制度,通過專家系統化、理論化的表達社會公眾代表的意見,從而解決社會公眾代表能力不足的問題。實行專家代理人制度應包括以下內容:政府建立包括經濟、法律等各類專家的數據庫;聽證會公眾代表從專家數據庫中選擇專家代理人的方式;建立專家代理人的回避制度。其次,必須超越樸素民主的思維方式,改革社會公眾代表的遴選制度,使行政決策聽證會真正起到維護社會公眾利益的作用。因此,一方面要擴大公眾參與,以提高中國公民參與的制度化水平;另一方面要注意代表的自身代表能力,以切實維護社會公眾的利益。同時要明確聽證代表的權利和義務,在選取聽證代表的具體操作程序上,改變自上而下選擇聽證代表的模式,貫徹自愿、公開、公正的原則。組織者保持中立,制定規則,充當裁判,不插手代表的選擇過程。此外要考慮代表的規模,注意成本與效益的平衡。代表規模過大,勢必增加聽證的成本,規模過小,又無法體現廣泛性。
(五)建立健全行政決策聽證意見的回應與救濟機制
建立健全聽證意見回應機制,要把握以下幾個方面:首先,要把意見回應作為聽證的法定程序要素之一,體現在關于聽證的立法中。其次,要求行政機關必須對聽證會上的意見進行認真的整理和分析。再次,意見回應的具體內容應包括:聽證會上提出了哪些意見,最終行政決策中采納了哪些意見,沒有采納哪些意見,采納與不采納的理由何在。“說明理由”應成為意見回應的重點內容。最后,意見回應的內容應采取易于為公眾知曉的方式,例如在電視、報紙、網站等媒體上公布。對聽證代表,應采取正式的書面通知。在公布“意見回應”的同時,應公布“聽證記錄”,以體現意見回應的針對性與可靠性。
在中國應當盡快建立行政決策聽證的救濟制度,對于程序正義的要求來說,當公民的聽證權受到侵犯時,應當給當事人以行政救濟的機會,當事人享有請求有關機關對聽證決定進行審查的權利,當事人或向行政機關申訴或可以直接向法院起訴、或必須先向行政機關申訴,在窮盡了行政救濟之后才可以向法院起訴。這樣才使得聽證程序的規制完整無缺,成為一項科學的行政程序制度。
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行政執法聽證制度范文第4篇
【摘要】行政聽證程序中的舉證責任，在法律屬性上既是聽證當事人的權利又是其義務。從保障人權的角度看，舉證責任是對行政行為的程序性約束，對行政主體更強調其義務性，對相對人則更強調其權利性。行政主體應對其擬作出行政行為的合法性和合理性承擔全面的舉證責任。相對人和利害關系人僅就其異議主張承擔舉證責任。
【關鍵詞】行政程序 行政聽證 舉證責任
行政聽證制度是行政主體在做出不利于相對人的行政決定前，就有關事實和法律問題廣泛聽取當事人的意見，以確保行政決定合法適當的程序性法律制度。①其目的在于通過當事人對不利于自己的證據進行質疑和辯駁等，力爭將行政決定建立在合法、充分、確鑿的證據基礎之上，避免違法或不當的行政決定給利害關系人帶來不利或不公正的影響。②因此，行政聽證程序中的舉證責任問題尤為重要，其直接關系到行政決定的形成和內容。確定舉證責任問題常常就是決定誰勝誰負的問題。③我國自1996年通過的《行政處罰法》首次正式確立行政聽證制度以來，諸多行政領域已確立了行政聽證制度。但關于行政聽證程序中舉證責任的立法規定較為概括，目前學界對此系統深入的研究也較少，因此本文采用學理分析和規范分析的方法，對行政聽證程序舉證責任的含義、性質和舉證責任的分配問題進行初步探討，以期有益于行政聽證的理論與實踐。
行政聽證程序舉證責任的概念
舉證責任是訴訟法學的基本概念之一。早期的觀點認為舉證責任即提出證據的責任。④目前學界普遍認為舉證責任是指舉出證據并利用所舉證據證明自己訴訟請求和主張的責任。舉證責任是兩方面內容構成的有機統一整體，任何一個方面的缺乏都會導致舉證不能或舉證不力，從而承擔敗訴的風險。訴訟活動和行政聽證因程序規則、目的、內容等不同，其舉證責任也有所不同。但從淵源上看，行政聽證程序是“司法庭審模式移植到行政程序上并與之融合而成的一種新型的特殊程序制度”⑤。包括舉證責任在內的行政聽證制度在移植過程中，可能會根據行政程序的特點和要求在制度設計上作相應的調整，但是基本原理和內容應是相通的。
行政聽政程序中舉證責任首先意味著行政主體或當事人對自己的主張提出證據予以證明。我國《行政處罰法》第三十一、三十二條規定：“行政機關在做出行政處罰決定之前，應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據……”，“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，……”，第四十二條第一款第六項進一步規定：“舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證”，《行政許可法》第四十八條第一款第四項規定：“舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應當提供審查意見的證據、理由，申請人、利害關系人可以提出證據，并進行申辯和質證”。從以上法律規定不難看出，行政主體做出行政決定，必須有確實、充分的證據和理由，并對此提出的證據予以支持；相對人、利害關系人對行政主體的行政決定以及據以做出行政決定的證據和理由有異議的，有權利提供證據予以辯駁。
其次，舉證責任意味著行政主體或當事人提出證據的確實和充分程度所必然引起的后果是后果責任而非行為責任。我國《行政處罰法》第三十八、四十三條規定：“聽證結束后，行政機關根據聽證記錄，做出相應行政決定”?！缎姓S可法》第四十八條規定：“行政機關應當根據聽證筆錄，做出行政許可決定”。這說明，相對人承擔因其舉證不能的不利后果。但是，這種不利后果與訴訟程序中舉證不能的敗訴風險性質是不同的。行政聽證的對象是擬形成的尚未生效的行政決定，并不是己經成立的且其合法性正待審查確認的行政行為。行政主體按照相應的證據規則審查和認定案件事實，并據此做出行政決定。行政主體或當事人舉證責任履行情況必然會影響行政決定的正式形成和內容，比如當事人舉證不能的后果是行政機關會做出對自己不利的行政決定，但不是對該行政決定合法性的最終評價—勝訴或敗訴。
綜上，行政聽證程序中舉證責任的基本含義是指聽證當事人對自己的主張，有提出證據予以證明的責任，以及承擔其提出證據的確實和充分程度所必然引起的行政法上的后果。
行政聽證程序舉證責任的性質
在聽證的過程中，行政主體應當首先向相對人舉出擬定的行政決定所依據的事實和法律規定。相對人對此若有異議，可提出相應的證據以證明自己的主張，以增強自己陳述、抗辯意見的說服力。
行政主體聽證程序中的舉證責任是國家行政權的具體表現。同時，行政主體的舉證責任也具有義務的性質。在聽證程序中“調查取證人員負舉證責任是行政機關行使行政處罰權的當然職責”⑥?！靶姓凶C在先原則”要求行政主體在做出行政行為時要有確實充分的證據，無證據不能做出行政行為。對于行政行為是否證據確實充分，相對人有了解、知悉和辯駁的權利，行政主體有告知和提出證據予以證明的義務。行政主體不履行該義務的法律效果是程序違法，如我國《行政處罰法》第四十一條規定，行政主體在做出行政處罰決定之前，未按規定“向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，……行政處罰決定不能成立”。另一方面，行政公開原則要求行政主體做出行政決定的事實和依據必須公開。
相對人的舉證責任，則更多表現為一種權利。其根本性質是公民行政程序中的陳述權和申辯權，即相對人有權對行政行為的事實認定和法律適用進行陳述、申辯，并提供證據予以證明和支持自己的主張，以抵抗違法或不當行政行為。相對人舉證權對應的是行政主體聽取當事人陳述和申辯的義務，即行政主體不得拒絕接受當事人提供的和案件有實質聯系且不屬于法律規定應當或可以排除的證據，否則構成程序上的違法，如《行政處罰法》第三十二條、四十一條規定：“當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納”，行政主體在做出行政處罰決定之前，“拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立”。
另一方面，舉證責任對相對人來說同時也是義務?，F代公共行政是行政主體在行政相對人合作下的公共服務行為，公民有協助公務的義務。如果相對人在聽證程序中不及時認真地協助調查，提供自己能夠或者應當提供的證據予以質證，那么旨在查明事實的聽證程序就失去了其存在的價值?！疤峁┳C據不僅是當事人的權利，也是當事人的義務。正式裁決中的當事人有義務把他所掌握的全部和案件有關的證據，在行政聽證階段提出，否則法院認為當事人已放棄利用這項證據的權利，不能在以后的司法審查中再提出這項證據。當事人必須承擔提供證據的義務為判斷法和制定法所明白承認”。⑦
由此可見，行政聽證程序中的舉證責任，既是聽證當事人的權利又是其義務。舉證責任是對行政行為的程序性約束，對行政主體更強調其義務性，對相對人和利害關系人則更強調其權利性。
行政聽證程序舉證責任的分配
行政聽證程序舉證責任分配一般指按照一定的標準或原則，確定聽證當事人之間承擔舉證責任的范圍及舉證時限的問題。行政聽證程序中的舉證責任兼有權利和義務的性質，且是一種結果責任。聽證當事人舉證責任的分配和履行情況對行政行為的形成及其內容起著十分重要的作用，是各國行政程序法的重要內容。相較美國和德國行政聽證程序舉證責任的規定，由于行政程序模式不同，我國在行政聽證程序舉證責任分配上也有所差異。但也有一些共同點：第一，行政主體必須承擔舉證責任；第二，相對人也應當承擔一定的舉證責任，其舉證責任的范圍因行政程序模式的不同而不同；第三，聽證主持人員不負舉證責任⑧。
目前我國行政程序法尚未出臺，《行政處罰法》、《行政許可法》等單行法律對行政聽證程序舉證責任分配的規定不統一。因此，結合相關法律制度，分析行政聽證程序舉證責任主體及各主體的舉證責任范圍等問題很有必要。
舉證責任主體?！罢l主張、誰舉證”是羅馬法確立的舉證責任分配的一項基本原則。這一原則同樣適用于行政聽證程序，即當事人對自己提出的主張所依據的事實或反駁對方主張所依據的事實，有責任提供證據予以證明。行政聽證是在聽證主持人主持下，行政主體、當事人和利害關系人就行政決定所依據的事實和法律依據發表自己意見的法律制度。行政主體對證明自己行政決定的合法性、合理性承擔舉證責任，因此是主要的舉證責任主體，對此學界并無異議。
相對人是否是舉證責任主體，我國學界有三種觀點：第一種是否定說。認為當事人在聽證過程中不負舉證責任。⑨第二種是限制性肯定說。認為聽證主要是行政相對人向聽證主持人陳述意見，表達自己的愿望，為了支持自己的觀點，他必須提供必要的證據材料。⑩第三種是有條件的肯定說。認為“在一般情況下，當事人無須為行政機關的行為是否違法或不當提供證據”，只有在“某些特殊情形下承擔有限的舉證責任”。從法律屬性上看，舉證責任既是相對人的權利也是義務，相對人有協助行政主體查明事實的義務，同時，對自己向聽證會陳述的反駁行政主體的主張，必須提供相應的證據予以證明。也就是說，相對人僅就自己的異議主張承擔舉證責任?？梢?，限制性肯定說較為符合行政聽證舉證責任的性質，也符合通過聽證查明事實的聽證目的。
相對人之外的利害關系人（間接相對人），如行政處罰案件中的受害人、行政許可案件中的相鄰權人和競爭權人等，是否舉證責任的主體？對此，學界鮮有討論。筆者認為，應當承認利害關系人是聽證程序中的舉證責任主體。首先，根據正當程序理論，權益受到不利影響的人有權對影響其權益的行為表明自己的意見。同理，在行政聽證程序中，任何權益可能受到行政行為影響的主體，均應有權了解該行政行為的內容和依據，并闡述自己的意見，為自己的權利辯護。雖然行政行為是針對相對人的，但也可能會對其他人的權益產生影響。因此，利害關系人有權參加聽證，并對行政主體的主張或相對人的異議主張，陳述意見，并提供必要的證據材料支持自己的主張。否定利害關系人的舉證責任，不符合最低限度的程序正義的要求，影響行政行為的程序合法性。其次，聽取受行政行為影響的當事人的意見是聽證的本質特征。如果排除權益可能受到行政行為影響的利害關系人的舉證責任，利害關系人不能提出證據來反對對己不利的證據為自己辯護，其意見將不能得到全面表達，陳述權、申辯權將喪失說服力而毫無意義，這不但違背設立聽證制度的初衷，而且影響行政決定的公正性。
聽證主持人是否承擔舉證責任。鑒于聽證主持人應具備的中立立場，聽證主持人不能參與收集補充和提供證據。
舉證責任的分配。根據“先調查，后決定”原則，聽證程序的適用是行政主體調查完畢，掌握一定的事實，認為需要做出相應行政行為的情況下，經當事人申請或依職權而進行的。此時行政主體應當已經掌握了做出相應行政行為的有關事實證據和法律依據。因此，在聽證程序中，行政主體應對其擬作出行政行為的合法性和合理性承擔全面的舉證責任。相對人和利害關系人僅就其異議主張承擔舉證責任。
首先，確定行政主體在聽證程序中的舉證責任范圍。根據行政合法性原則和行政合理性原則的要求，行政主體做出行政行為不但要主體、權限、程序、內容、依據和形式合法，而且要合理行使裁量權，行政行為要公正、符合理性。而且在聽證過程中，當事人申辯和質證的對象不僅是爭議行政行為的事實和法律問題，而且包括擬定的行政行為本身；不僅就行政行為主體、程序、法律依據和內容的合法性進行申辯、質證，也對證明案件事實證據的合法性、真實性、關聯性、證明力等進行質證申辯，還對行使裁量權的正當性進行申辯、質證。因此，行政主體在聽證程序中不但要提供證明案件事實的證據，還應提供證明主體合法、程序合法、處罰依據正確和處罰結果正當的證據。彭海鵬結合《行政處罰法》的相關規定，把行政主體在聽證程序中的舉證責任概括為主體適格問題、案件事實問題、法律適用問題、行政程序問題和行政行為合理性問題等五個方面，很有說服力。此外，以下幾個問題值得進一步研究。
第一，行政主體在聽證程序中僅提供證明擬定行政行為合法、合理的證據，還是其在調查階段收集、獲取的全部證據材料？筆者認為，行政主體在行政決定做出前應盡可能全面地收集和獲取證據材料，并且在聽證程序中應全部提出，既包括不利于行為人的證據，也包括有利于行為人的證據，都不能有所遺漏。略去任何一些可受理的、實質性的證據都要比包括某些不可受理的、非實質性的證據要危險得多。事實上，只要在裁決聽證記錄中包括了任何所能得到的證據，都不會有程序錯誤，但只要略去一點，就有被宣布無效的危險。
第二，行政主體是否可以提供傳聞證據？筆者認為行政主體可以向聽證會提供傳聞證據，但須有其他證據依據予以補充。聽證畢竟是就擬定行政決定及其事實和法律依據聽取相對人和利害關系人的意見，而非做出決定，對行政主體提供的傳聞證據，相對人和利害關人可以通過相反的證據予以否定。
第三，行政主體不但要提供證明案件事實的證據，而且還應當對證據的合法性予以說明。另外，還要確定相對人和利害關系人的舉證責任范圍。相對人和利害關系人的舉證責任范圍不是固定的，其取決于其對行政行為及其實施和法律依據的異議主張，即提出了什么異議主張，就需要提供相應的證據予以證明。彭海鵬教授在《論聽證程序舉證責任的分配》一文中，列舉了當事人舉證責任范圍的四種情形，其中第一種為“當事人舉證顯然更為容易的案件，則由當事人負舉證責任”，這顯然有自證其罪之嫌，值得進一步商榷。
（作者均為陜西理工學院副教授；本文系西安市2012年社會科學規劃課題系列研究成果，項目編號為：12zx43）
【注釋】
①楊海坤，黃學賢：《中國行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第138頁。
②姜明安：《行政法與行政程序法》，北京大學出版社，1999年，第270頁。
③[美]伯納德.施瓦茨：《行政法》，北京：群眾出版社，1986年，第321頁。
④陳剛：《證明責任法研究》，北京：中國人民大學出版社，2000年，第49～54頁。
⑤陳睿：“論行政處罰聽證的舉證責任”，《河北法學》，1999年第3期，第97頁。
⑥楊解君：“行政處罰證據及其規則探究”，《法商研究》，1998年第1期，第51頁。
⑦王名揚：《美國行政法》，北京：中國法制出版社，1995年，第471頁。
⑧彭海鵬：“論行政聽證程序舉證責任分配”，《行政法學研究》，1999第3期，第51～53頁。
⑨楊惠基：《聽證程序理論與實務》，上海人民出版社，1997年，第133頁。
⑩應松年：《行政處罰的理論與實務》，北京：中國社會出版社，1996年，第53頁。
行政執法聽證制度范文第5篇
行政處罰聽證筆錄
(首頁)
案 由 聽證地點 聽證時間 年 月 日 時 分至 時 分 聽證主持人 職務 單位 聽證當事人 委托代理人 證人 案件調查人員 聽證參加人 記錄人
聽證記錄：
(可續頁) 聽證當事人簽名： 年 月 日 委托代理人簽名： 年 月 日 聽證主持人簽名： 年 月 日 案件調查人簽名： 年 月 日 記錄人簽名： 年 月 日 證人簽名：
第 頁共 頁 聽證當事人簽名： 年 月 日 委托代理人簽名： 年 月 日 聽證主持人簽名： 年 月 日 案件調查人簽名： 年 月 日 記錄人簽名： 年 月 日 證人簽名：
行政執法聽證制度范文第6篇
時間：
地點：
聽證主持人：
聽證員：
記錄員： 案件調查人員：
案件當事人：
法定(委托)代理人： 第三人：
法定(委托)代理人： 聽證記錄：
一、聽證主持人核對、介紹參加人員并告知權利
聽證主持人宣布：聽證會現在開始。核對聽證參加人身份 (略) 。關于
一案，本機關受理當事人×××要求聽證的申請后，依法指定×××為聽證主持人，×××為聽證員，×××為記錄員，根據有關法律規定，現決定公開(不公開)舉行聽證。
當事人在聽證中享有下列權利：
1、有權要求放棄聽證;
2、有權申請聽證主持人、聽證員、記錄員、翻譯人員、鑒定人員回避，但必須說案件當事人代表簽名：
年
月
日 第三人簽名：
年
月
日
案件調查人員簽名：
年
月
日 聽證主持人簽名：
年
月
日 聽證記錄人簽名：
年
月
日
1 / 3 明理由;
3、有權對本案涉及的事實、適用法律和有關情況進行陳述和申辯;
4、有權對本案調查人員提出的證據進行質證或者提出新的證據;
5、在聽證會結束前，有權陳述最后意見。請問，你(你們)聽清了沒有?
當事人：聽清了(有時可能未聽清楚) 聽證主持人問：當事人是否申請回避? 當事人答：不申請回避(有的可能申請回避)
二、案件調查人員提出當事人的違法事實
聽證主持人：現在由調查人員××提出當事人的違法事實。 調查人員：
年
月
日，我們在檢查中發現(也可以由舉報發現等)，當事人××于
年
月
日在×××地點實施了×××違法行為，有充分的證據證實(可記錄證據①、②……)，根據××法(或××條例或××規章)××條的規定，擬作出如下行政處罰(如罰款、吊銷許可證等)。
三、當事人申辯和質證
聽證主持人：現在由當事人進行申辯和質證。
當事人：(針對調查人員提出的違法事實、證據提出相反意見，可能舉出相反證據證明他未實施違法行為，也可能要求從輕處罰，記錄時要逐項記錄清楚。)
四、聽證參加人審核聽證筆錄
案件當事人代表簽名：
年
月
日 第三人簽名：
年
月
日
案件調查人員簽名：
年
月
日 聽證主持人簽名：
年
月
日 聽證記錄人簽名：
年
月
日
2 / 3 聽證主持人：現在請當事人××作最后陳述。
當事人最后陳述：(陳述內容) 最后陳述完畢，聽證主持人：現在，聽證筆錄已形成，請各位聽證參加人審核后簽名。
聽證參加人簽名：(隨即由聽證主持人、調查人員、記錄員、當事人簽名，有的案件還應由翻譯人員、鑒定人員等簽名。)
案件當事人代表簽名：
年
月
日 第三人簽名：
年
月
日
案件調查人員簽名：
年
月
日 聽證主持人簽名：
年
月
日 聽證記錄人簽名：
年
月
日