全球化公共行政論文范文第1篇
摘 要：服務型政府是時代發展的必然趨勢，特別是隨著管制型政府的弊端在我國經濟大力發展的背景下越來越突出，構建服務型政府更是成為了我們的共同目標。而公共行政人力資源是服務型政府的重要影響因素，公共行政人力資源的開發對構建現代化的服務型政府有著十分深刻的現實意義。本文將就公共行政人力資源開發與服務型政府構建的相互關系以及開發公共行政人力資源、構建服務型政府的具體措施進行分析和探討。
關鍵詞：公共行政人力資源 開發 服務型政府 構建 相互關系
一、公共行政人力資源開發與服務型政府構建的相互關系
公共行政人力資源開發與服務型政府構建之間相互影響、相互作用，公共行政人力資源開發促進了服務型政府的構建，反過來，服務型政府的構建又有利于提高公共行政人力資源的整體素質，分別表現如下。
（一）公共行政人力資源開發促進服務型政府的構建
公共行政人力資源通過提高政府的行政效率、決策能力以及依法行政的能力來促進服務型政府的構建，具體如下。
1、開發公共行政人力資源有利于提高政府行政效率。政府所有的行政事務都離不開人的操作，因此，開發公共行政人力資源有利于提高政府的行政效率。這是因為，開發公共行政人力資源有利于政府廣泛吸收文化素養更高、辦事能力更好、服務意識更強以及思想道德水平更高的優秀人才為政府工作，讓這些優秀人才為政府服務，增強政府的業務水平，從而提高政府的行政效率。2、開發公共行政人力資源有利于提高政府的決策能力。政府大多數的決策都通過公共行政人力資源實現，所以，政府的決策能力與行政人力資源的水平息息相關，開發公共行政人力資源有利于提高公共行政隊伍的知識與技能，從而對政府決策能力的提高起著強大的促進作用。3、開發公共行政人力資源促進政府依法行政。優秀的公共行政人力有利于貫徹落實政府依法行政，工作人員既能通過自身對法律的堅持與信任來促進政府依法行政，又能給全社會起到帶頭作用，配合政府依法行政的過程。
（二）服務型政府的構建有利于提高公共行政人力資源的綜合素質
服務型政府的構建反過來對公共行政人力資源有著極大的正面影響，具體表現如下。
1、構建服務型政府有利于提高公共行政人力資源的文化修養。在構建服務型政府的過程中，政府需要加大對公共行政人員的培訓，加上工作人員需要通過不斷學習以獲得更多的 知識和管理技巧來適應政府的新要求，這在很大程度上提高了工作人員的文化修養。2、構建服務型政府有利于提高公共行政人力資源的道德修養。服務型政府重視公共行政人員的服務意識和道德水平，因此，政府會通過各種普法宣傳教育，來促進行政人員樹立為人民服務的意識，把實現廣大人民的利益作為重中之重，這將在不知不覺中提高公共行政人力資源的道德修養，是促進公共行政人力資源開發的一種表現。3、構建服務型政府有利于提高公共行政人力資源的業務水平。公共行政人員在參與構建服務型政府的過程中，得以吸收更多的經驗，在實踐中不斷探索，尋找更好的辦事方法來提高自己的辦事效率。在不斷的積累中，提高自己的業務水平。
二、開發公共行政人力資源、構建服務型政府的具體措施
開發公共行政人力資源、構建服務型政府的具體措施如下。
（一）科學合理地配置公共行政人力資源
為了讓公共行政人力資源更好地為服務型政府服務，我們需要科學合理地配置公共行政人力資源，調整好公共行政人力資源的結構。這就要求我們，將行政人員按不同的專業領域和專業水平以及不同的年齡特點分門別類，讓每個崗位都有合適的工作人員，讓每個行政人員都能發揮自己的長處，從而促進服務型政府的構建。
（二）完善公共行政人員的管理機制
完善公共行政人員的管理機制包括兩方面的內容，具體如下。
1、完善獎勵制度。獎勵對員工起到的激勵作用不言而喻，我們要善于借助獎勵來提高員工的信心和對政府的認同感。這就要求我們必須完善獎勵機制，對業務水平突出的工作人員進行一定的物質獎勵，可以是獎品、假期獎勵或旅游獎勵等。通過肯定行政人員的付出來滿足他們的工作成就感，從而促使他們以更大的熱情參與到構建服務型政府中來。2、完善考核制度?？己擞欣谡玫亓私鈫T工，我們要完善考核制度，對所有的行政人員包括領導階級的人士都進行適當的考核，分類將“得、智、體、美、勞”和考勤等進行考核。通過考核，激發行政人員更用心地工作與學習，為服務型政府的構建貢獻力量。
（三）加大對公共行政人員的監督力度
監督有利于政府發展公共行政人員存在的問題并及時進行糾正，也有利于公共行政人員提高對自身的要求，防止出現消極怠工的現象。更重要的是，監督有利于政府和公共行政人力資源的透明度，防止貪污腐敗等惡劣行為出現，使政府樹立起更好的形象.所以，我們必須加大對公共行政人員的監督力度，對一些惡劣現象進行曝光，同時借助群眾的力量，鼓勵廣大人民群眾對行政人員的不良行為進行舉報，維護政府的形象，為服務型政府的構建做好準備。
總之，服務型政府是時代發展給我們提出的新要求，各種細節還處于不斷的完善中，很多問題還有待解決和改善，這就要求我們，要提前做好公共行政人力資源的開發工作，通過提高公共行政人員的綜合素質以及提高政府的辦事能力來構建服務型政府。相信通過我們的不懈努力，不久的將來我們一定能構建出優秀的服務型政府。
參考文獻：
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全球化公共行政論文范文第2篇
摘 要：了解電大“西方行政學說”課程的學科思想，能夠幫助學生理解西方行政學產生的文化與政治背景等，使學生理解不同的行政學說發展階段，提高學生的學術素養，提升學生的專業能力。文章對電大“西方行政學說”課程內容的學科思想進行分析。
關鍵詞：電大；西方行政學說；課程內容；思想分析
“西方行政學說”課程是公共管理專業的基礎課程，而行政學的理論則是“西方行政學說”的組成部分。近年來，公共行政發展迅速，我國的行政管理思想與理念出現了新的變化，西方一些行政思想在我國也得到了實踐的機會。對電大“西方行政學說”課程內容的學科思想進行分析，有助于學生更好地理解這門課程，提高學習成績。
一、電大“西方行政學說”課程的特點
第一，課程內容較為詳細。西方行政學自產生之日起至今，已經擁有百年歷史?！拔鞣叫姓W說”主要是針對西方行政學說的發展過程進行了整理與分析，從中能夠了解不同時期各行政學派的思想與代表人物等。
第二，注重理論性和實用性相結合?！拔鞣叫姓W說”課程是一門以基礎理論研究為主的學科。這門課程通過向學生介紹西方行政學說發展的歷史背景，介紹行政學發展各個階段的代表人物的主要思想與理論，讓學生了解西方行政學的發展脈絡和理論精髓。我國的行政管理學與西方的公共行政學一直以來有著十分密切的聯系。公共行政學在中國的起步較晚，雖然已經初步建立起自己的理論體系與課程體系，但尚不夠成熟。因此，如何創新、重新構建起屬于我們自己的行政學理論體系是學生學習西方行政學的主要研究方向。
第三，綜合性強。西方行政學作為一門獨立的學科有其獨立研究的范疇，但同時也是一門極具開放性的學科。由于行政管理工作涉及了社會生活的各個方面，這使得西方行政學成為了一個多學科滲透的研究領域。其涉及的學科主要有：政治學、經濟學、管理學、社會學、行為科學、心理學等相關學科。對這些學科的知識與研究成果的吸收和應用使西方行政學具有跨學科和交叉學科的性質，是一門綜合性的學科。
二、電大“西方行政學說”課程內容的學科思想分析
第一，現代性與實證主義等思想一直貫穿于行政理論的發展過程中。行政學是在較早實行現代化的美國產生的，此種現代化與先進的科學技術以及理性思維密不可分。但當現代化發展到一定時期后，工業文明的一些弊端開始出現，如環境污染以及不平等待遇，這些問題影響了現代化的發展。此種環境為人文主義的興起與后現代主義的產生提供了良好的條件?，F代性主要是隨著物質文明的快速發展產生的，因此，技術理性與實證主義的思維影響了行政學的研究方法。行政學的研究方法，從總體上看主要有定性與定量兩種。定性研究主要是在特定的情景下進行研究，關注了人的復雜性，還強調了研究程序與研究形式的靈活性等。定性研究資料更為豐富，也更加細致，具有一定的優勢。定量研究主要采用了自然科學的研究形式，主張獲得客觀與公正的規律，具有普適性的特點。近年來，科技發展較為迅速，改變了人們的生存環境，定量研究成為了主要的研究形式。在行政學中，理性模式的研究形式就是這一思想的體現。
第二，一些主流的實證主義研究者對于已有的行政學研究成果進行了探討，對于公共行政評論中一些與公共行政相關的內容進行了分析，發現相關作品的質量有時不盡如人意，研究主要是應用性而不是基礎性的，沒有足夠的理論給予支撐。此外，一些學者還發現教育方面也存在一定的問題，一些博士學位論文主要考察了公共行政中研究知識的增長等。雖然論文的質量得到了提升，但是依舊存在很多問題，如很多實踐者的項目沒有對公共行政的論題進行分析等，影響了研究效率。雖然實證主義者對于定性主義者的研究進行批評具有一定的道理，但邏輯方面存在一定的問題，這主要是因為實證主義者是以實證主義哲學為基礎的，但實證主義哲學與定性研究的哲學基礎不同。因此，實證主義者并沒有從人文主義的內在邏輯出發，對定性研究進行分析。因此，實證主義者對于定性主義的研究存在一定的邏輯問題。
第三，對于價值理性等來說，學者一般更加關注反思性的研究形式，且還對解釋學的研究形式進行了分析與思考。一些學者認為，事實與價值是無法分割的，并對理性模型進行了分析。理性模式通常是以一定的理性觀為主，理性模式一般是以并不完全的知識為基礎，假如學者受制于理性框架，則無法將理論與實踐相結合。在此種情況下，便產生了后現代主義。法默爾曾說，現代性反映出人類能夠運用綜合語言捕捉世界的能力，能夠反映出樂觀的態度，因此，擁有完整地了解世界的潛力。但此種信心，也是值得具體探討的。法默爾運用后現代主義對以前的公共行政理論的局限性進行了分析，從幾個方面闡述了自己的觀點。從后現代主義理論出發，現代公共行政主要依賴于客觀性的社會科學邏輯。后現代主義強調了人們應當重建公共行政理論，通過想象與解構來擺脫現代主義思想對于行政學產生的不利影響。
三、結束語
在“西方行政學說”課程中，學科思想非常重要，其能夠幫助學生理解西方行政學產生的文化與政治背景等，使學生理解不同的行政學說發展階段，從而理解行政學的發展過程。此外，還能夠提高學生的學術素養，提升學生專業能力。
參考文獻：
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全球化公共行政論文范文第3篇
[摘要]本文在概述當代西方公共行政決策的基本內容的基礎，詳細論述了公共行政決策的方法，包括理性主義決策理論、漸進主義決策理論、最佳決策模型理論、系統決策理論、團體決策理論以及精英決策理論。得出對我國公共行政決策的啟示，注重決策方法的科學化、決策過程的民主化、決策環境的法制化、決策者的理性化、決策延續的動態化以及決策承接的連續性。
[關鍵詞]公共行政決策；有限理性；民主科學決策機制
一、當代西方公共行政決策概述
狹義的公共行政決策是政府決策，是政府為了解決某一個或某些問題而對相關的影響因素進行分析、選擇和決定的行為。影響公共行政決策的因素很多，包括決策者的個人偏好、決策環境、決策機制、決策方法、決策過程和決策目的等。
早期公共行政決策基本遵循多數同意原則。隨著社會的發展和進步，公共行政決策方法越來越多樣化。不同的公共行政決策理論有不同的特點，理性主義決策理論是追求社會效益最大化的決策結果，漸進主義決策理論是對過去政策的補充和修改，最佳決策模型理論是建立在理性決策基礎上的多種模型最優選擇的結果，系統決策理論是決策主體參與系統綜合協調的結果，團體決策理論是團體利益平衡的結果，精英決策理論是精英偏好選擇的最終結果。
當代西方行政決策過程越來越趨向于規范化和統一化。政府決策的過程基本步驟大致如此：第一，決策準備階段，包括決策咨詢、政策列舉和決策模擬等內容；第二，決策進行階段，包括決策對比、決策選擇和決策立法等內容；第三，決策反饋階段，包括決策效果評價、決策修改階段和修改方案通過等內容。
二、當代西方公共行政決策的基本方法
當代西方公共行政決策方法較多，在此僅從強調決策的實效性、科學性、民主性和系統性等方面遴選了六種當代西方公共行政決策的主要方法。
(一)理性主義決策理論
理性選擇理論是新制度主義的研究方法之一，理性主義決策理論是理性選擇理論的應用和發展。與經濟學理論中理性人的假設相似，理性主義決策理論亦假設決策者是理性的，其決策行為是從理性人的立場做出的理性行為。西蒙是決策理論的代表人物，他在綜合理性框架的基礎上改進了理性決策理論，加入了有限理性的思想。
有限理性成為理性主義決策理論受到批判的理由有三方面的原因。首先，決策者的偏好直接影響決策的理性程度。盡管決策者的出發點應該是實現公共利益，但是決策者本人作為理性人具有自利的本能，同時受到成長環境、經濟條件、教育背景以及政治態度等的影響，會做出帶有偏好的決策行為。其次，決策者能力有限。決策者作為個體存在的能力是很有限的，對事務不可能做出完全正確的判斷，對信息也不可能非常全面地把握，受到現實條件、個人能力和外在環境等多種因素的制約。最后，信息的不完全性使理性決策受到質疑。決策者只有在獲得完全信息的基礎上才能做出正確決策，否則很難確保決策的準確性?，F實條件和個人能力的限制使決策者不可能獲得完全信息，或者獲得信息的成本非常昂貴，決策者不愿意花費巨大的成本來獲得這樣昂貴的信息。
(二)漸進主義決策理論
林德布洛姆是漸進主義決策理論的代表人物，他提出漸進主義模式的三種基本形式：連續的有限比較型漸進主義、離散型的漸進主義和調試型的漸進主義。第一種模式是針對少量不同內容進行的改革決策模式；第二種是對動態之中的不同之處進行改革的決策模式；第三種是不同利益集團之間一直處于相互協調中的模式，這種模式的特點在于并沒有一個主要協調者出現，只是不同利益集團之間的相互調試過程。漸進主義模式采用的形式多數是不同利益集團之間相互妥協，通過協商、談判等形式達成基本的一致，因此該模式下的決策結果往往并不是絕對最優決策結果，即并不是對各利益集團而言都極為滿意的結果，卻是相對最優決策結果，以及經過妥協后達到的基本滿意的狀態?；舾裎榈掳褲u進主義模式的主要特點概括為五個方面，“1、在已經知道現行的政策不能解決問題時，立法和行政管理者所采取的補救行動將傾向于漸進主義?！?、決策者明確，幾乎沒有一個問題時能夠一勞永逸地解決?！?、極少有政策是能夠由某些個人，或者僅是一個機構所制訂?！?、當所需制訂的政策與決策參與者的利益相關時，代表不同黨派和利益群體的決策者不是魯莽的參與者，而是能夠通過談判、交易和妥協等方式相互做出調整。5、在大多數多元化的民主國家中，尋求一致意見被認為是有價值的”?？梢?，漸進主義決策理論實現的決策結果一般是次優的結果。
漸進主義決策模式是一個能夠有效地解決矛盾、沖突和爭端的決策模式，但是它最大的弊端是可能帶來誰都不滿意的結果。漸進主義決策模式的結果帶有很大的滯后性，模式本身就是一個漫長的決策過程，相互談判達成的又并非最優的結果，其間會有雙倍甚至多倍的時滯空間，不利于問題迅速解決，甚至可能帶來新問題。
(三)最佳決策模型理論
最佳決策模型理論是建立在接受理性決策理論“理性人”假設的前提基礎之上的，是與“滿意原則”相對應的“最佳原則”決策模式。最佳決策模型理論至少建立兩個或者兩個以上的決策模型方案，對這些決策模型進行嚴格的甄別比較以后，結合實際的需要做出最佳的決策模型選擇。確切地說，最佳決策模型理論是理性決策理性的延伸和發展，沒有“理性”決策就無所謂“最佳”決策。在最佳決策模型理論中，決策者針對一個亟需解決的問題，把所有相關的決策模型都一一詳盡列舉出來，并結合實際的需要，對每一方面進行比較，對決策結果進行定性和定量的分析，排除優劣次序，得出預測準確率較高的決策結果，依此選出最佳模型，做出最后決策。
最佳決策模型理論有一個現實的缺陷，即從來就沒有絕對的“最佳”，只有相對的“最佳”，并且不同的決策者選擇最佳決策模型的結果可能會有所差異。最佳決策模型理論的前提是公共理性人的假設以及公共理性人服從和服務于公共利益需要的假設，這樣不同的決策者所做出的選擇才不會產生很大的差異。
(四)系統決策理論
系統決策理論是一個重要的決策方法，它強調系統綜合地看待問題、解決問題。系統決策分為兩個方面，一方面是線性決策，一方面是綜合動態決策，前者“注重那些目標是由外界所決定的系統”，后者注重決策目標綜合平衡的效果。系統決策理論具有系統性、整合性、動態性和平衡性的特點，會帶來相對完善的決策效果。將系統決策理論的研究引入到政府決策過程中來是一個廣闊的研究和發展領域，系統決策理論最大的優勢在于能夠有效地規避決策風險，降低決策壓力，有效地均衡決策力量?！斑\動設計對‘如何做’，即彼此間在完成的程序、時
間、數量、規格標準、甚至方式方法等方面如何配合做出預先規定或約定，從而使個人工作有所遵循，減少行為的隨意性和不確定性，也由于組織中每一個人創造了一個相對穩定、能夠預測、可以期待的工作環境，從而保證工作完成的質量，并能提高效率”。
系統決策理論也有其自身的不足之處，將工業系統過程中的理論引用到政府決策中來，會產生一定程度的異質性。政府公共行政決策會受到很多非客觀因素的影響，例如決策環境、決策主體和決策客體等。這些影響因素與工業系統過程的客觀性相比，帶有很大的不確定性，會給決策帶來很大的困難。
(五)團體決策理論
團體決策理論的研究起源于集團理論的研究，主要的代表人物有本特利、杜魯門、達爾、麥康奈爾以及路威。本特利認為利益就是集團，集團就是利益，二者不可分割。他建立了著名的趨向穩定——干擾——反抗模式，強調了在穩定狀態持續一段時間以后，某個群體利益受到擠壓，就會形成利益集團，產生反抗的行為，并且這種反抗行為足夠影響到決策。杜魯門在他的《政治過程》一書中試圖運用這一模式來解釋美國利益集團對政治過程和政府決策的影響。達爾進一步解釋了這一模式，指出美國社會大多數公民是不具有政治傾向性的，但是非政治性和非沖突性的行為也能引發對政府決策的影響，當他們的生存利益或者生活需要受到威脅的時候，他們轉向政治行動以避免所面臨的危險，建立正式的利益集團，尋求支持和同情以實現自身利益的需要。麥康奈爾更加重視精英在集團中的作用，“更強調政府機構施惠于根深蒂固的利益集團的傾向”，并且認為集團總是堅持某一項政策或者把持某一機構以排擠其他政策的影響和其他集團的干預。另一位學者路威更加注重政治的過程，而不是更加注重政治的結果，他強調“拋棄利益集團自由主義來診斷不健全的集團政治，以建立符合政府行動原則的框架”。奧爾森在《集體行動的邏輯》中探討了集體行動的困境，對團體決策進行了分析。
團體決策的研究使政府決策不僅受到了傳統強勢利益集團的影響，而且更加著重于弱勢利益集團對政府決策影響的研究，有利于更廣泛的民主的實現。團體決策理論受到多種因素的綜合作用，即便弱勢群體也可能通過政治行動使本群體的利益要求得以實現，雖然這是被擠壓產生的民主，但卻是推動民主的一種較為有效的形式。
(六)精英決策理論
精英決策理論表面上看起來跟民主格格不入，實行的是“少數人的統治”，實際上卻是建立在多數民主基礎上的少數人的民主，精英們是多數人選舉產生的，實際的決策是由精英們做出的。對精英主義者而言，“政府的主要職能是保護個人免遭暴政和群眾運動的侵害”。精英主義者能夠決定誰得到，得到什么，通過何種方式得到，因而成為社會的統治者，他們認為統治精英不是選舉的結果，而是長期社會地位和權勢的累積，只有在受到公眾的巨大壓力的時候才會做出適度的調整，否則他們會一直是真正的社會統治者。權力精英理論支持者米爾斯認為長期以來美國社會是由金融、商業和法律界的社會名流來統治的，而絕不是簡單的選舉的結果。
精英決策理論是建立在傳統的官僚制模式基礎上的，認為只有上層階級才具備統治社會的能力，有利于提高社會統治效率。但是這種理論的弊端在于它有可能帶來少數人的暴政，精英主義的極端行為會產生可怕的社會惡果，美國的精英主義理論家米歇爾斯就是典型的例子。
此外，戴伊還提供了其它的政治模型，制度主義決策模式中政策被視為是制度的輸出，過程決策理論中政策被視為一種政治活動，公共選擇決策理論模式中政策被視為自利個人的群體選擇，博弈決策理論中政策被視為競爭狀態下的理性選擇。
三、西方公共行政決策對完善我國民主科學決策的啟示
通過對西方公共行政決策過程及方法的整理和研究，結合完善我國民主科學決策機制的客觀需要，得到了以下幾點啟示：
(一)注重決策方法的科學性
決策科學化不僅體現在決策方法上，也體現在決策過程中。用科學的方法進行決策，是政府做出正確決策的重要前提和基礎?？茖W的決策方法需要統一客觀的標準?？茖W的決策方法包括正確地使用決策手段和決策工具，有效地使用精確度較高的統計數據，科學地分析政策方案，做出理智的政策選擇?？茖W發展觀是我國政府科學決策的指導思想?？茖W的發展觀要求政府做出正確的決策，提高政府行政效率，減少社會成本。正確的決策有利于推動事物的發展，有利于社會的進步，錯誤的決策將阻礙事物的發展，妨礙社會的進步。
(二)注重決策過程的民主化
決策民主化是用民主的方法，通過民主的過程，確定決策方案，執行決策計劃，反饋決策意見，調整決策不足，建立完善的民主決策機制。決策民主化強調的是決策的多數人同意原則，出發點是公共利益，歸宿是公共利益目標的實現。根據委托代理關系理論，政府接受公眾的委托代為行使公共權力，公共行政決策應該服從和服務于公共利益。
我國是人民民主專政的國家，實行的是人民當家作主?？茖W發展觀堅持以人為本，主張促進經濟社會和人民的和諧發展。決策民主化有利于實現人民當家作主，因此必須在科學發展觀的指導下，堅持民主化的決策過程，提高民主決策的力度。
(三)注重決策環境的法制保障
決策法制化是將決策的方法、過程和結果等以法律的形式確認下來。決策法制化是實現決策科學化和民主化的重要保障。決策法制化的實現有利于實現決策民主化和決策科學化。法律是人民認可的保證和基怠，以法律的形式將公共行政決策確立下來有利于政策的貫徹和實施，有利于對政策執行情況進行監督，有利于對政策不太妥當的地方能夠及時有效地進行監督、調整和改善。依法治國是我國根本的治國方略。法律是民主的最好體現，法律是科學的最好指針。在科學發展觀的指導下，堅持決策的法制化，有利于提高決策效率，有利于提高決策執行力度，有利于進行決策監督。
(四)注重決策者的理性判斷
縱觀當代西方國家公共行政決策的經驗，我們發現決策理性化是政府科學民主決策的前提基礎，不管是團體決策也好，精英決策也好，都是以理性人作為基本的假設條件，亦即假定決策者都是理性的，只是理性選擇的基礎可能有所不同，例如團體決策理論是集體的理性，精英決策是精英個體的理性。我國是人民當家作主的國家，以實現決策的公共理性為前提，可以更好地實現公共利益。
(五)注重決策延續的動態化
根據事物運動和發展的規律，決策是處于不斷變化的過程之中的。決策動態化是指決策主體要根據發展的需要適時適度調整相應的決策。決策動態化能夠確保政策的先進性，防止政策時滯所帶來的不良影響。雖然決策最后形成的是靜態的決策，但是決策實踐的過程卻是動態的過程，決策動態化有利于形成科學民主決策。忽略形式發展的需要、多年不變的僵化的公共行政政策只能增加社會成本。
(六)注重決策承接的連續性
決策連續化包括政策制定連續化和政策執行連續化。政策制定連續化是政策動態化的表現，要因地制宜地進行政策制定，也要根據時間變化進行政策制定，一旦事物發生變化，就要相應的對政策進行修改。政策執行連續性指的是政策具有相對穩定性，不因政策執行者的變更而發生政策執行的變化。我國在具體行政過程中要盡量確保政策的連續性，使政策執行者的變更不影響原有政策的貫徹執行。
四、結語
西方公共行政決策對我國行政決策有很深的影響，其科學的決策方法在我國得到推廣和使用，其先進的決策理念受到我國的關注和借鑒。隨著我國行政體制改革的推進，公共行政決策體制也要發生相應的改變，我們不盲目照搬西方的理論和做法，但是我們要借鑒西方的科學決策理論和行為，以更好地對推動我國的行政決策理論的發展，提高公共行政決策效率。
參考文獻：
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責任編輯 趙利
全球化公共行政論文范文第4篇
關鍵詞：公共行政;公共管理;政府;范式
“公共行政”和“公共管理”是管理學領域的兩個核心概念。從公共行政到公共管理，是政府管理模式新舊交替，前后承接的漸變過程。然而，學界對于“公共行政”和“公共管理”二者的關系始終存有爭議，并在長期爭論中形成兩個對立的陣營。本文首先介紹從公共行政走向公共管理的歷史沿革過程;其次針對學界存有爭議的二者關系問題，提出自己的看法和觀點。
一、從公共行政走向公共管理的歷史沿革
19世紀20年代，西歐國家早期的商品經濟發展帶來了封建體制之外的公共領域，公眾對于公共領域的自治需求產生了公民社會，并由此導致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人權力為主，是封建皇權下服從與被服從的人身依附關系，而非我們所認識的以法律為基礎的現代公共行政體系。在19世紀的大部分時間里，美國都存在行政上的“政黨分贓制”，從而產生政府更迭頻繁、立法與行政的沖突等等，并最終導致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出現在英國，19世紀中期的文官制度改革與議會改革觀念對美國公共行政產生了重要影響。1887年以威爾遜提出的政治——行政二分法為代表，標志著公共行政學的正式誕生。1900年古德諾發表文章《政治與行政》，進一步完善二分法概念，指出政治與行政均存在所有政治體制中，并發揮著國家意志表達和執行的作用。此后，威爾遜的政治——行政二分法與韋伯的官僚制、泰勒科學管理原理結合，形成了著名的威爾遜——韋伯范式，并以此奠定傳統公共行政的基本模式。20世紀20年代前后至70年代早期，是傳統公共行政發展的黃金時期，從20世紀70、80年代開始，西方國家普遍的經濟危機和“滯脹”現象使傳統公共行政面臨巨大危機，各國紛紛進行政治改革，以謀求解決問題之道，新公共管理運動悄然興起，并使“公共管理”一詞進入大眾視野。從公共行政走向公共管理成為歷史必然，然而對于公共行政與公共管理的概念及二者關系問題學界始終存有爭議。
二、公共行政與公共管理的關系之爭
(一)公共管理從屬于公共行政
“公共管理”的興起與傳統公共行政面臨危機，公共政策學派的崛起有關。第二次世界大戰后，強調抽象概念和原則的傳統公共行政學在面對諸多社會矛盾時表現出了政策制定困境和執行力明顯不足的問題，用政策視角探討和解決社會公共問題的公共政策學逐漸興起。公共政策學作為多學科交叉領域，注重經濟學理論與數理方法的結合，與傳統公共行政過分關注抽象概念和原則不同，公共政策學更多關注實際，主張將其放在“政治-經濟-社會”的大框架下分析，以培養能夠進行宏觀政策制定、分析和批判的政策分析家為目標，而不是單純聽從命令，被動執行命令的政府辦事員。然而，以公共政策理念培養出的政策分析者并沒有預想中的完美無缺。在經濟學上，他不如專業經濟學者的競爭力;在社會需求上，對公共部門的管理者和政策執行者的需求要遠遠大于對政策分析者的需求，公共政策學派面臨進退兩難的尷尬困境，將公共政策學與公共行政學聯系起來而使之又不同于以往的傳統公共行政學就顯得尤為迫切，“公共管理”這一概念據此提出。以羅森布魯姆和克拉夫丘克為代表的行政學家將公共管理看做隸屬于公共行政的子域，并以此界定公共行政是運用管理學、法學、政治學等學科理論來實現立法、行政、司法部門的指令，為社會提供必要的管理與服務職能。從這一定義可以看出，公共管理是公共行政的一個分支，管理作為實現行政目標的手段之一，是被認為具有工具理性的技術而不是獨立的部分。因此，公共管理被認為是公共行政的子域。
(二)二者的對立關系
無論是從政策分析還是從公共管理途徑研究公共問題，都是對傳統公共行政失效或過時的一種反應和替代，都與傳統公共行政產生了競爭，這是學者們所持的另一種截然不同的觀點。歐文·休斯認為，行政與管理在本質內涵方面就存有差異，這種差別通過行政和管理前面的“公共”一詞就可以體現出來。公共行政作為一種公共服務活動，著重在政府工作人員的執行力上，即公務員只是被動執行上級的命令，以服從任務為主，強調程序及將政策轉化為行動的過程，而公共管理在于政策執行的技術性手段，強調執行的結果及承擔的相應責任。根據以上分析，他認為建立在行政概念基礎上的公共服務與建立在管理概念基礎上的公共服務是不同的，即公共行政與公共管理是不同的，二者之間并沒有從屬關系，它們應該被看做兩個互相競爭的典范。同樣，在國內，張康之教授首先提出了公共管理的服務精神和服務原則，認為公共管理是一種基于服務傾向的社會治理模式，以服務為主，而非以公共行政的權威為主，公共行政更多表現出一種統治型的社會治理模式，二者是截然相反的兩種治理模式，在內涵上并不存在包含與被包含的關系。目前，關于公共管理中公共服務功能的作用現在已得到國內外眾多學者的認同和支持，但據此將公共行政和公共管理對立，并認為公共管理已然取代公共行政的觀點仍是部分學者的看法，關于公共行政和公共管理的關系仍是學者們討論的焦點所在。
三、總結
關于公共行政與公共管理的關系，學界始終存有爭議，眾說紛紜?；谝陨蠈Ω鱾€學者觀點的綜述，筆者認為公共行政與公共管理的關系可以用“范式”的概念加以區別。在這里，首次我們要厘清“范式”的概念，范式是指一種相同等級關系模式的集合，在該集合內的事物必須滿足該等級關系的要求，滿足程度不同，即為不同的范式。簡而言之，范式是反映一定關系模式的概念。因此，公共行政和公共管理就可以看做是一個關系庫中滿足不同程度要求的不同范式。這里的關系庫指“行政”與“管理”二者之間的關系，而學界對于“公共行政”及“公共管理”關系的探討就是在這一關系庫范圍內，不同學者為解決不同社會管理問題所提出的不同看法，因而形成管理學領域內公共行政與公共管理之爭。筆者認為二者并不存在包含與被包含關系，即不存在從屬關系，公共管理和公共行政是針對不同歷史階段社會公共問題所提出的管理概念，擁有不同的管理內涵，二者是前后相繼、順勢承接的關系。具體來說，在概念的豐富性和內涵的充分程度上，公共管理比公共行政更進一步，更符合當今時代的要求，但并不是說公共行政已被當前的管理實踐淘汰，相反的，公共管理作為公共行政的補充，與公共行政相互作用、相輔相成，共同應用于當前公共部門的管理活動之中。
傳統公共行政已然成為過去，但現代公共行政和公共管理正在發揮無與倫比的巨大作用，認清二者內涵和相互關系是我們進行管理學習和管理實踐的基礎和關鍵所在，管理學的序幕已經拉開，有更多的知識值得我們去探討和研究。
(作者單位：西北大學公共管理學院)
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全球化公共行政論文范文第5篇
關鍵詞：鄉鎮 依法行政 綜合行政執法
鄉鎮行政執法是國家基層行政機關在基層管理活動中依照法定權限、條件和程序，實施行政處罰，履行行政職責。鄉鎮行政執法作為政府依法行政工作最基本的環節，鄉鎮行政執法是落實“依法治國，建設社會主義法治國家”的重點。依法治國的關鍵是依法行政，依法行政的中心環節是行政執法 ，而鄉鎮行政執法又是行政執法的重點，它直接關系到基層人民群眾的權利能否得到切實保障，關系到我國政治、經濟、文化、社會和生態等各方面的管理活動能否順利進行。
一、L縣鄉鎮行政執法現狀
2021年7月15日新修訂的《行政處罰法》的正式施行，依法賦予鄉鎮、街道綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，推動“放管服”改革，推進執法重心下移，解決過去“看得見的管不著，管得著的看不見”的行政執法弊病。
以L縣為例，全縣下轄1個街道、10個鎮、15個鄉，為推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮綜合行政處罰權有效承接。一是要求鄉鎮必須堅持“職權法定”和“公開、公正、公平”原則，建立行政執法責任、行政責任追究、內外部行政管理監督等各項制度。二是加強對鄉鎮綜合行政執法機構、執法人員的業務指導和培訓，行政執法人員每年學習培訓的課時不得少于40課時，新從事行政執法人員必須進行崗前培訓，經考核合格后方可上崗。三是規范鄉鎮行政執法檢查、受立案、調查、審查、決定等程序和行為，建立執法全過程記錄制度，實現全程留痕、可追溯、可追責。四是全面推行行政執法公示制度，做到依據公開、決策公開、執行公開、結果公開、過程公開。五是嚴格確定行政執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決懲治執法腐敗現象，確保權力不被濫用。
二、L縣鄉鎮行政執法存在的問題
L縣鄉鎮行政執法機構的鄉鎮政府全覆蓋設立，鄉鎮行政執法基本制度建設發展迅速。但由于鄉鎮行政執法處于發展初期，配套保障政策尚未建立，鄉鎮行政執法活動現狀仍然不容樂觀，鄉鎮行政執法在下放行政職權、綜合行政執法人員保障、行政執法文書等方面存在現實問題。
(一)下放行政職權方面
1.下放行政執法事項過多。L縣首批下放鄉鎮行政處罰事項清單多達59項，其中鄉鎮直接辦結事項3項，授權事項47項，委托事項9項，共涉及城管局、市監局、環保局、交通局、應急局、農業農村局等較多縣直部門。鄉鎮綜合行政執法隊伍處于設立初期，短期內無法對下放鄉鎮行政處罰事項進行有效承接，部分下放職權將會流于形式，無法形成強有力的鄉鎮綜合行政執法。
2.部分下沉職權專業性太強。尤其是食品安全、施工現場作業、安全生產監管等要求具有大量的從業知識及經驗，鄉鎮綜合執法隊的基層執法人員無法通過短期培訓熟練掌握各種操作規范，很難應對實際執法問題和操作相應執法程序。
(二)行政執法人員保障方面
1.鄉鎮行政執法人員嚴重不足。L縣各鄉鎮總編制控制在40-60人之間，鄉鎮作為最基層的人民政府，我國行政管理的最基本單元。鄉鎮工作是“上面千條線，下面一根針”，工作多、任務重。L縣鄉鎮行政執法隊編制為7-10個，全縣統籌調配使用，其中3萬人以下鄉鎮7個編制，3-5萬人8個編制，5-10萬人10個編制。以M鄉為例，綜合執法隊伍應有編制10人，實有人員為2人，而且這2人都兼任其他站所業務。其中1人為自收自支編制，無法辦理執法證，按照《行政處罰法》第42條第1款規定“行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施。執法人員不得少于兩人，法律另有規定的除外”，M鄉開展相關行政執法業務的基本條件都不具備。
2.鄉鎮行政執法裝備保障不足。以N鄉為例，鄉鎮行政執法車輛和制服未配備，執法記錄儀僅有2臺，無法應對多點位同時執法等緊急情況。
(三)行政執法文書方面
鄉鎮行政執法文書過于繁冗。以L縣為例，在2020年版的基礎上，2021年版制作、修訂的文書樣式共8類64個，具體包括：立案1個、調查取證20個、事先告知9個、審核決定5個、送達執行15個、結案2個、其他環節9個及立卷歸檔3個。鄉鎮行政執法適用于違法事實清楚、證據充足的小額處罰案件，在不損害行政相對人的合法權益情況下，完全可以統一鄉鎮行政執法文書，使行政執法人員和行政相對人“兩免其苦”，避免陷于執法文書“旋渦”之中。
三、解決L縣鄉鎮行政執法存在問題的對策
(一)加快下放行政職權改革，建立聯席工作交流制度
1.下放行政職權必須遵循科學合理的原則。推進下放行政職權改革，應當成立專項工作小組，進行大量的調查和分析研究，并邀請社會學者、基層群眾代表、縣直部門行政執法人員、鄉鎮行政執法人員參與充分論證，必須按照國家行政管理的要求辦事，而不應當局限于狹義經驗或為了追求政績而違背科學精神“亂折騰”。如在下放行政職權方面，必須是鄉鎮管理迫切、急需的行政職權，不能搞盲目的求廣求多，而應當按照科學行政管理的要求，著眼于實際需要和提高行政效能，注重鄉鎮綜合行政執法整體運行的質量。人的精力時間是有限的，首批下放行政執法事項多達59項，要求鄉鎮綜合行政執法人員在短時間內熟悉、掌握并運用，明顯有悖于科學合理原則。應當采取“小步快走”的方法下放職權，將下放職權事項按照急需程度進行分類，分成多批次下放。每1批次下放8-10項，將每1項下放事項執法責任落實到人，按照每1名鄉鎮綜合行政執法人員每批次主要掌握2項，提高行政執法深度，避免行政執法淺嘗輒止、浮于表面。
2.下放專業性強的行政職權必須建立聯席工作交流制度，增強執法合力。綜合行政執法是工作基本要求，縣鄉聯合執法是行政執法的有力補充，縣級政府要著眼于建立科學、合理、有效聯席工作交流制度，加強縣直部門和鄉鎮行政執法隊伍之間的銜接與協調。通過建立周聯席工作會議制度，解答鄉鎮綜合行政執法過程中遇到的專業問題，在縣鄉部門間形成科學有效互補，增強執法合力，從而解決目前鄉鎮綜合行政執法專業性不足的問題。
(二)打造合格鄉鎮行政執法隊伍，做好鄉鎮行政執法保障工作
1.建設一支政治堅定、敢于擔當、履職盡責的鄉鎮綜合行政執法隊伍。鄉鎮綜合行政執法人員應當具有較高的政治素質、較高的法律知識素養，并且具備業務專業知識。因此，行政執法隊伍建設應做到：一是要嚴把入口關，按照政策配齊鄉鎮綜合行政執法人員，保證執法隊伍成員編制均為行政編和全額事業編，對于行政執法人員有缺口的鄉鎮，堅持“逢進必考”的選拔原則，挑選優秀的人才進入鄉鎮行政執法隊伍。二是敞開出口關，鄉鎮行政執法隊伍應當每半年組織一次考核，督促行政執法人員嚴格要求自己，自覺學習，在實踐中不斷提高業務能力和水平。對考核不合格的，停職學習，連續兩次考核不合格的，予以轉崗，退出行政執法隊伍，促使鄉鎮行政執法隊伍永葆生機和活力。三是加強對鄉鎮行政執法人員的學習培訓，既要包括各有關行政執法部門的法律、法規和規章知識 ，還要包括行政執法的基本理論和一般原理，從而提升鄉鎮行政 執法人員的法律素養和理論水準 。鄉鎮行政執法證的有效期設為1年，證件的申領和換發，要按照規定參加縣政府組織的統一考試，考核不合格者不予發證。四是鄉鎮行政執法人員工資津貼福利待遇要高于同級別其他所、站工作人員，并按照實際下村天數足額報銷下村補貼，讓鄉鎮行政執法工作實現良性循環。
2.做好鄉鎮行政執法裝備保障工作。一是縣政府按照每個鄉鎮至少一輛的標準統一集中采購鄉鎮行政執法專用車輛，由于L縣地形以山地為主，地勢崎嶇，應當采購底盤高越野性能較好的車輛。二是保證鄉鎮行政執法車輛專車專用，車輛統一安裝北斗導航系統，并接入公車使用平臺。三是對鄉鎮行政執法車安裝車載取證設備，簡化執法流程，提高行政執法效能。四是按照2020年12月《綜合行政執法制式服裝和標志管理辦法》統一為鄉鎮行政執法隊員配發制服，在行政執法過程中清晰表明身份并傳達其執法的嚴肅性。五是按照每2名鄉鎮行政執法人員1臺執法記錄儀的標準增配，方便執法取證，提高執法效率。六是為鄉鎮行政執法人員配備便攜式打印機，讓鄉鎮行政執法人員可以在現場打印執法文書，提高執法成效。
(三)統一鄉鎮行政執法文書，提高鄉鎮行政執法水平
統一鄉鎮行政執法文書，是鄉鎮綜合執法法治化的重要保障。依法行政是建設法治政府的重要載體，使用規范的鄉鎮行政執法文書是實施依法行政的前提。統一規范的行政執法文書，既體現了按章辦事、依法行政、依法執法的法律規定，也體現了司法公開、透明和規范的行政執法理念。一是以鄉鎮行政執法流程作為分類標準，將鄉鎮行政執法文書分為外部文書和內部文書，涵蓋執法立案、調查取證、證據保全和處理、處罰告知、處罰決定、執行、案卷歸檔等執法階段的主要行政執法文書類型。 二是盡可能簡化鄉鎮行政執法文書篇幅長度，減少執法人員填寫內容，設置可選項內容，方便鄉鎮綜合行政執法人員快速出具行政執法文書。三是盡可能貼近鄉鎮政府基層管理的工作實際，結合不同行政執法事項的差異性，滿足鄉鎮行政執法復雜性和專業性需求。
1.統一鄉鎮行政執法的外部文書，有利于進一步規范鄉鎮行政執法行為，加強鄉鎮行政執法行為的公開透明性，提高鄉鎮行政執法水平。對鄉鎮行政執法人員而言，統一的外部文書有利于鄉鎮行政執法人員快速了解和掌握各類行政執法文書的要點，有利于快速、便捷、規范制發行政執法文書，有利于提高鄉鎮行政執法辦案效率。對行政相對人而言，統一的外部文書有助于行政相對人了解鄉鎮行政執法的主要流程，知道自己的主要權利和義務，有助于保護其自身合法權益。
2.統一鄉鎮行政執法的內部文書，有助于加強對鄉鎮行政執法行為的內部管理。鄉鎮行政執法的內部文書對內使用，不需送達行政管理相對人。但是在干部考核和行政責任追究中發揮重要作用，通過對統一鄉鎮行政執法的內部文書的督查，可以迅速查找問題，對發現的問題根據有關規定予以處理，對發現違紀違法問題線索的，移送紀委監委處理。
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作者簡介
1.柴坤(1990.10-)男，漢，山東新泰市，中級經濟師，本科，行政法;
2.劉志華(1974.4-)女，漢，河北承德市，副教授，本科，行政管理。
全球化公共行政論文范文第6篇
摘 要：官本位成為一種價值理念離不開外部環境的形塑，而這一權力價值觀的實現又有一定的制度做支撐，官本位與人事行政的公共性、服務性要求相去甚遠。本文運用環境——價值——制度的分析范式，探討官本位形成的根源及其內在危害，并從環境改造、價值重塑、制度建設三維關系中提出官本位的消解路徑。
關 鍵 詞：官本位；公共價值；行政文化
收稿日期：2013-01-20
一、從公共權力腐化角度剖析官本位的本質
“官本位”一詞由“官”+“本位”兩部分組成?！肮佟弊衷诂F代漢語詞典中有四個方面的解釋，其中第一個解釋是“政府機關或軍隊中經過任命的、一定等級以上的公職人員”。也即公共權力的掌控者?！氨疚弧?，即以某對象為主體或中心。所謂官本位，就是指以官為首，把做官當作人生的終極追求，并認為官是衡量一切（尤以人們的社會地位和人生價值為先）的一般等價物。由此可見，官本位超越了“官”+“本位”的基礎含義，成為一種價值理念。若是為官者專注于履行好公仆職責則無可厚非，若是為官者把官職與官權當作自己的私家財產，則官的本來涵義就發生了異化，公共權力就會腐化為其目的的對立面。因此，官本位是公共權力發生腐化的結果。本文探討的正是此種意義上的官本位。
（一）官本位的誘發機制是附著在官位上的特權
“特權”就是特殊，就是不一般，其破壞了公共權力普遍一致性的原則。這種特權與特權主義集中表現為以“官”的意志為轉移的利益特權，公共權力的運行以“官”的掌控者的利益和意志為最終的出發點和歸宿，正是這種潛在的私本位的利益特權誘導官位的占有人和社會群體趨之若鶩。這種特權的存在，一方面是由于人事行政制度的缺陷造成的。如干部選拔任用提名制度欠缺、領導干部差額選舉與競選制度欠缺、公務員分級分類考核評價制度欠缺、領導干部引咎辭職再次啟用制度欠缺、領導干部財產申報與公示制度懸而未決等等。另一方面則與權力的內部監督缺乏實效性、外部監督缺乏獨立性的監督制度密切相關。正是人事制度漏洞百出與失監的權力馬太效應二者之間相互支撐，使得官本位牢牢俘獲了官職的占有者與官職尚未占有者。
（二）官本位是一種官貴民輕的等級行政文化
“等級”破壞了公共權力歸屬于全體公民的平等性原則。一方面，這種行政文化與社會契約論是根本對立的。盧梭的社會契約論主張主權在民，認為主權者的約定（契約）是一切合法權威的基礎。政府是主權者的執行人，而非主權者本身，政府中的執政者只是受委托來行使行政權力，他們的職能不是契約的結果，而是以主權者的名義行使被托付的權力，應該是民貴官輕。而官本位所塑造的則是官貴民輕、讓主權置于執政者手中，這顯然超越了契約論的內在規定性。另一方面，這種行政文化與現代社會倡導的以人為本、人人平等的民主行政文化也是根本對立的。這種行政文化觀念“在對待官與民二者關系的問題上，官本位突出官權，忽視民權，官是主人民是仆，官民關系顛倒；在領導與管理活動中，官按其價值觀念來評價、決定和操縱民的行為，而民只有服從的權利”。[2]
（三）官本位是行政過度集權的結果
“過度集權”破壞了公共權力委托人對代理人進行監督的正當性原則。行政過度集權導致只有官對民進行自上而下單向控制關系的存在，而不可能存在民對官進行自下而上監督的正當法律關系的存在。如在全國人大代表職業構成中，黨政干部數量大體呈上升趨勢，其中第四屆干部代表占11.2%、第五屆干部代表占13.38%、第六屆干部代表占21.4%、第七屆干部代表占24.7%、第八屆干部代表占28.3%、第九屆干部代表占33.2%，第十屆干部代表占32.44%。[3]結構與功能相適應是管理領域最一般的問題之一。目前這樣一種黨政官員過多的代表構成必然導致人大的監督作用難以發揮。在這種情形下，官職的占有者就會盡一切所能發揮“官”的控制力，讓非官職的占有者臣服于其下，這進一步導致行政集權走向絕對化。
（四）官本位反映的是一種官職崇拜的行政心理
“官職崇拜”破壞了公共職位的非人性化原則。中國的“官本位”文化源于秦王朝的創始人贏政。其開創的郡縣制就是由皇帝直接任命各級官吏（包括基層管理者）來治理整個國家，從而達到削弱地方勢力、把權力集中到中央的目的。由皇帝直接任命意味著“官”就是榮譽的象征，官成為社會最尊貴的階層，官成為衡量一切（尤以人們的社會地位和人生價值為先）的一般等價物。這樣一種政治文化傳統遺留到現在就演化為官職崇拜的行政心理。官職崇拜，背棄了馬克斯·韋伯科層制組織的一個顯著特征，即公共職位的非人格化。官職崇拜并不是崇拜官職本身，而是與官職一體化的官權，官本位就是官的人格化，其一方面反映了官職占有者的心理期待與行為選擇，另一方面也反映了其他社會組織和人員的價值偏好與行為導向。
二、從環境——價值——制度三維關系中探尋官本位的根源
在叔本華看來，因果律是先天固有的，作為普遍的規律，外部世界一切實在的客體都一無例外地服從這一規律。因果律表明，如果較前的變化（原因）出現了，由此而引起的后來的變化（效果）就必然要發生。始于20世紀80年代的官本位概念絕不是自覺形成的，也服從于因果律的這種必然性。
（一）環境——價值——制度的內在邏輯關系
官本位是公共人事行政范疇內的一種價值理念?！半m然公共人事行政體系龐大、內容繁雜，但貫穿公共人事行政理論和實踐的有三個核心概念和要素，或者說可以從三個層次來理解公共人事行政，那就是： 環境、價值與制度?！盵4]（p24-26）而“一定的人事管理制度是在特定的價值觀下制定出來并付諸實施的，制度是對人事行政價值的體現和回應，而價值的形成依賴于一定的環境，并隨環境的不斷變化而變化”。[5]也就是說，在構成公共人事行政系統的三個核心要素中，環境是價值形成與制度產生與變遷的基礎，價值是公共人事行政的核心，制度是對價值的體現和回應，是價值的外顯形式。環境、價值與制度三者之間相互依賴、相互制約，共同作用于公共人事行政系統。其關系如圖一所示：
（二）官本位概念中的環境、價值和制度
⒈環境。根據行政生態學和系統論的觀點，任何事物都離不開一定的環境。所謂環境就是影響生命機體生存與發展的各種社會因素和自然因素的總和。在我 國，官本位有適合其生存的政治、經濟、文化土壤。
經濟環境。經濟基礎決定上層建筑。伴隨我國社會發展的經濟形態是漫長的自給自足、封閉滯后的小農經濟。農耕社會對（單一）權威的服從是官本位滋生繁衍的社會經濟基礎。在封建社會，國家嚴格掌握土地（人們生存的經濟命脈）的配置權，加之沒有自由的商品經濟，這就構筑了舊中國“官本位”意識滋生和盛行的社會基礎。在當代中國，官本位則是計劃經濟體制的產物。計劃經濟體制下，政府掌握著社會整體資源尤其是經濟資源的一切權力。當時我國還沒有放開經濟發展的自主權，從經濟上謀取私人利益還缺乏政策支持，政府控制經濟資源，因此人們就有了行政權力意味著一切的觀念。官本位其實是物質利益終極追求的內在反映。在現代中國社會，經濟落后的地方權力較單一化，人們的官本位意識相對強烈；而經濟較發達的地方權力則相對多元化，人們的官本位意識相對淡薄。
政治環境。制度文化即政治文明，是有別于物質文化與精神文化的人類創造物?，F代中國是從漫長的封建社會脫胎而來的，避免不了路徑依賴性的特點。封建社會的特性就在于其集權、等級與專制的政治實踐。一方面，封建社會嚴格的社會等級制度與官員職業特權制度勾結。封建社會實行嚴格的“等級分層”，等級制度肯定了人有尊卑貴賤之別，加之在封建專制社會，官員少監督而多特權，這種封建等級制度和官員職業特權制度相結合演化成了畸形的社會大眾意識。官僚階層對社會政治、經濟資源的壟斷和控制，形成了憑借官職等級控制、支配社會資源的利益驅動和價值導向。這種權力馬太效應給一般百姓的示范性是顯而易見的。在這樣一種政治環境下，尋求一官半職必然成為每個國人的政治追求。另一方面，高度集權的政治架構與封建專制制度并存。權威是官本位意識生發的基礎。封建社會是高度集權的社會，整個社會除了皇親國戚之外就是皇帝的官吏們能吃到皇糧，而其他人等只有勞作。以漫長的“官本位”為特征的封建專制歷史不斷給國人以提醒，要想改變命運，除了“做官”別無它法。所以，升官和發財被國人順理成章地聯在了一起?！吧侔l財”是一種理念，更是一種中國式的生活哲學。實踐表明，民主、法制水平越高的國度和社會，其官員也越接近“平民化”，官本位意識也越淡薄。
文化環境。我國的傳統政治文化是建立在小農經濟和專制集權政治制度之上的，其特點是權威崇拜，主體意識淡薄，依附意識濃重。傳統政治文化的支柱就是儒家學說。歷史學家黃仁宇認為，中國官吏制度的價值體系是儒家的以德治國思想。儒家思想的中心即重視仁、義、禮等倫理道德觀念，以德代法，而其德又無公私之分，“修身、齊家、治國、平天下”，治國如治家，治家先修身，修身則以孝為本。因此，儒家的以德治國就是典型的人治。這導致大眾功利求官思想日漸濃烈，價值取向趨向官本位化?！爸袊恼谓M織及其承擔者的這種日益發展的官僚體制結構，已在中國人文傳統上刻上獨具特色的印記?！盵6]（p127）“官本位”是封建官僚制度的精神附著物，同時，因其是儒家“禮制”和“人治”思想的體現，是集權官僚制的具體形式，所以，它也是官員們以行政權力謀取個人利益、實現個人價值的依據。
⒉價值。馬克思曾說過：“‘價值’這個普遍的概念是從人們對待滿足的外界物的關系中產生的”。[7]（p406）根據馬克思的這一論述，價值是主體的人與客體的物或者人的相互關系中，客體對主體的積極作用?！肮俦疚弧闭J為“官”這一客體對人這一主體有積極作用，堅持以“官”為本，把是否為官、官職大小當作人生的最高價值追求，“官”成為一切價值的源泉，官位和權力成為衡量人的價值和地位的基本尺度，一切服從于官級地位。這種以官為本、以官為尊、以官為貴的價值觀嚴重誤導了社會公眾的價值取向，誘使人們通過“當官”來改變自己的社會地位。中國的老百姓最恨的是“官”，可心底最羨慕的也是“官”?！肮佟笔侵袊擞謵塾至R又恨的角色。
⒊制度。在環境、價值、制度三維關系中，環境是價值形成與制度產生與變遷的基礎，價值是核心，價值的實現依賴于制度，制度是對價值的體現和回應。官本位作為一種思想意識和價值取向，是通過具體的制度安排來保障和實現的，這就是以不公平的社會分配制度和以等級特權為核心的官僚制度。資源分配制度的某種偏離造就了現在的“官本位”?，F如今，在我國不少地方，一些公職人員特別是領導干部，在待遇方面“能上不能下”，這種“待遇終身制”不僅違背了責、權、利相統一的分配原則，也使“官本位”思想日趨嚴重化。而不合理的選官制度又成為官本位的推動力，以等級特權為核心的官僚制度具有其特有的封閉性，權力制約制度的缺失更加劇了官員的特權。
三、從公共秩序角度探析官本位的危害
（一）公共價值導向扭曲，社會秩序遭受破壞
在官本位意識下，官職人格化，公共行政以“官”的意志為轉移，給官職占有者帶來了無限權威與資源。官本位“以顛倒的官民關系致使政治權力機關的官僚由社會公共權力中的服務者異化為凌駕于社會的主宰，而其應該傾力服務的對象卻被置于隨意管制的地位”。[8]這給民眾以權力無限美好的教導，致使公共價值導向被扭曲：一方面權力崇拜成為社會主導性價值追求；另一方面官位的占有者過度運作權力，使公共權力走上了民眾的對立面。如一些地方和部門選人用人公信度不高，拉關系求照顧，跑官要官、買官賣官等問題屢禁不止，這種種行為極大地破壞了為其他一切權利提供基礎的社會秩序。
（二）潛規則甚囂塵上，顯規則日漸式微
官本位的另一個后果就是潛規則盛行。潛規則是相對于“元規則”、“顯規則”而言的，是指沒有明文規定但又被廣泛認可與遵從的一種為人處事規矩。這種私下認可的行為約束在實際上得到當事人明確認可并遵從，背離了正式制度規定，侵犯了正式制度所維護與分配的利益，因此不得不以隱蔽的形式存在，這也是潛規則的生存策略。正是潛規則的這種隱蔽性，為當事人進行規則替換、獲取正式規則所不能提供的利益提供了絕好的土壤。在潛規則猖獗的時代，顯規則日漸式微，官場形式主義及官僚做派等成為必然。
（三）人治美化為目的，法治屈尊為手段
官本位意識缺乏對權力之合法性的追究，導致出現人治為目的，法治為手段的現象。其實人治與法治最本質的區別就是對權力來源的追問。馬克斯·韋伯在《經濟與社會》中根據權力的來源將社會中合法的統治方式分為法理型、傳統型和魅力型統治。法理型統治信奉法律，法律代表了一種大家都遵守的普遍秩序。傳統型統治相信按照傳統慣例實施統治的合法性。魅力型統治則是確信一些極具超凡個人魅力的領導人的統治。在這三種統治方式中，法理型統治是典型的法治，傳統型和魅力型統治大致相當于人治，而魅力型統治更凸顯人治色彩。在韋伯看來，魅力型統治屬于典型的“人亡政息，人存政舉”，因而是一種不穩固的、不能持久的統治形式。而法理型統治以大家普遍遵守的法律為至上的秩序，不受人性化因素的制約，因而是理性的、規則化的。官本位意識骨子里認可的不是由法律確認的社會秩序，也沒有認可法律的至上性，更不會意識到所占據的官位的合法性，由此人治美化為目的，法治屈尊為手段就難免了。我國官場向來就有官大一級壓死人的說法。法定的事不按法定的要求辦就是明顯的人治。人治的隨意性、偶然性、歧視性、差異性等特性給整個社會帶來了不安定的因素，埋下了不公正的陰霾，給社會秩序帶來了潛在破壞。
四、環境——價值——制度三位一體的消解路徑
遵循環境——價值——制度這一分析路徑以及現代行政學以民為本、主張法治、公共服務、代表性、民主等的內在要求，官本位的消解可以從如下幾個方面進行：
（一）環境改造
⒈加快發展市場經濟，健全公正、法治的市場經濟運行環境。市場經濟在我國的發展還屬于初級階段，其運行環境建設滯后，經濟交易平臺還不完善，市場主體的合法經營與收益也得不到足夠的法律規范保障，但非合法交易（諸如領導批條子、關系交換等尋租活動）卻能獲得巨額利益，這種不按顯規則出牌卻能真正得利的反差給已有的法律規范帶來了致命打擊。由于計劃經濟體制的影響，權力的掌控者時刻染指私人經濟領域，成為非合法交易背后的操盤手。這種現象給民眾以反復教育，即權力的馬太效應。經濟基礎決定上層建筑，要想把隱藏在顯規則背后的潛規則拉出水面，讓其充分暴露在公共視野中，只有加快發展市場經濟，為市場交易主體建立健全公正、法治的市場經濟運行環境，使官本位失去其賴以生存的經濟基礎。
⒉加強對公共權力的約束，營造親民、公開的行政權力運行環境。官本位是一種等級行政理念，與“民本位”根本對立。它的一個直接后果就是造成官與民之間的隔絕，官與民相互疏遠。這一方面給權力幕后交易帶來了便利，另一方面導致官民相互不信任感增強，政策缺乏公民認可，政策執行喪失民意支持。公共權力失監，只會使官民之間越走越遠，進而導致社會管理困難和社會秩序混亂。為此，必須加強對公共權力的監控與約束，使官位的占有者時刻明確自己手中權力的歸屬，營造親民、公開的行政權力運行環境，使權力在陽光下運行，真正還原公共權力的初始面目。
⒊剔除傳統文化糟粕，建設公正、平等的民主法治文化環境?！肮俦疚弧笔侨寮摇岸Y制”和“人治”思想的體現，盡管儒家學說在我國歷史上地位顯著，在當代也有其可借鑒之處，但其治國理政思想在倡導民主法治的時代并不合時宜，反而成為創建民主法治社會難以輕易跨越的諾曼底?，F代社會主張主權在民，遵從法律的至上性，而非完全依靠某個或某些賢人的個人品德。因此，鏟除官本位必須在傳統文化上動刀。通過創建一個公正、平等的民主法治文化環境，宣揚人人平等、自我管理、法律至上的社會生活模式，使官本位失去追捧的社會文化根基。
（二）社會公共價值體系重塑
⒈倡導多元價值觀。價值觀是指一個人對客觀事物的評價和看法。一方面表現為價值取向；另一方面則表現為價值尺度，成為人們判斷客觀事物有無價值及價值大小的評價標準。價值觀是世界觀的核心，是驅使人們行為的內部動力，它支配和調節一切社會行為。價值觀是后天養成的，一個人所處的社會生產方式及其所處的經濟地位，對其價值觀的形成有決定性的影響。這種價值觀的界定，意在說明價值觀與價值體系具有導向性與評判性的重大作用。因此，倡導并建設多元價值觀，諸如法治、奉獻、自由、民主、契約、勞動等，轉移對權力利益的過分信仰與崇拜，提高對其他價值觀的關注度與向往意識，使全社會形成多元化價值追求與評判標準，以促進社會各項事業的健康發展。
⒉對公務員進行正確的權力觀教育。但丁在《論世界帝國》中提出：“公民不為他們的代表而存在，百姓也不為他們的國王而存在；相反，代表倒是為公民而存在，國王也是為百姓而存在……雖然從施政方面說，公民的代表和國王都是人民的統治者，但從最終的這方面來說，他們卻是人民的公仆?！盵9]但丁以非常簡樸的語言道出了權力公共性的本質，即一切權力屬于人民，而政府與人民的關系就是一種通過憲法和法律來相互約定的契約關系。人民之所以需要選舉官員和建立政府就是強調人民為了得到秩序、安全和自由，這是官員和政府的角色，是其可以存在下去的唯一理由。為此，要著重抓好公務員的權力觀教育，使廣大公務員正確認識手中權力的性質，塑造公職人員社會公眾利益至上的價值觀念，同時，把制度教育引入到思想教育中去，以增強破除“官本位”的自覺性和針對性，杜絕特權意識和特權行為，避免以權干涉法律或者以權壓法。
（三）制度建設
⒈改革不合理的人事行政制度。不合理的人事行政制度是官本位的推手。當前，我國干部選拔任用的民主機制不夠健全、干部競爭擇優機制不夠完善、干部約束激勵機制不夠有力等現象的存在，官本位是其始作俑者。對不合理的人事行政制度進行改革，要在堅持民主、公開、競爭、擇優這四大基本原則的前提下，著重對如下幾個方面的制度進行改革與完善：一是建立健全主體清晰，程序科學，責任明確的干部選拔任用提名制度；二是把領導干部的產生由選拔變為選舉，并使差額選舉、競選（可以從縣處級開始試點探討）做到真實化、經?；?、制度化、規范化；三是健全各級各類公務員的考核評價機制。著重對考核指標體系設置的科學性、考核主體參與的廣泛社會性、不同考核主體考核的權重以及考察結果后續運用的強制性方面進行改革；四是建立健全公務員特別是領導干部財產申報與公示制度，尤其要加強公示制度的公開性；五是充分發揮人大代表的法定作用。一方面是實現代表職業化與常任化，破除人大代表與黨政機關工作人員身份的重疊性；另一方面是提高代表們的政治參與意識與能力。
⒉完善權力制約監督制度?！肮俦疚弧蔽幕杂袕姶蠖詈竦挠绊懥?，根本原因就是權力馬太效應作崇。因此，只有把權力限定在保證其職能完成的范圍內才不至于“以公謀私”。表面上看我國的監督機制已構成一張天衣無縫的網，但這張網重道德約束、政治約束、事后約束，輕法律約束、利益約束、事前約束，致使我國的監督機制呈現出內部監督缺乏實效性，外部監督缺乏獨立性的特點。這種監督機制使行政權力的受約性有限，監督壓力不足。要改變這一現狀，必須完善權力制約監督機制，使分層（事前、事中、事后）約束制度化。事前約束制度化包括制定詳細具體的公職人員行為規范（政治行為規范、業務行為規范、廉政行為規范、道德行為規范、人際關系行為規范等）及加強專項約束制度（財產收入申報與公示制度、公職人員責任追究制度）。事中約束制度化包括強化監督機構的獨立性以及加強群眾監督。事后懲處制度化包括設置多層懲處形式與懲處程序完備化。我國目前懲戒處分形式較多使用名譽罰和身份罰，可以探討多借鑒國外的懲戒手段。[10]
官本位是現代公共人事行政的毒瘤，極大地破壞了公共人事行政設計的公共性、服務性要求，其成為一種價值理念、價值尺度離不開外部環境的形塑，而這一權力價值觀的實現又有一定的制度做支撐。因此，破除官本位，還原官職的法定面貌，必須努力進行環境改造、價值重塑、制度建設。
【參考文獻】
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[10]吳雨欣，包亦亦.對公務員實施“負激勵”中存在的問題與對策[J].學習月刊，2008，（02）.
（責任編輯：王秀艷）