要寫好一篇邏輯清晰的論文,離不開文獻資料的查閱，小編為大家找來了《公用事業民營化及行政規制論文(精選3篇)》的相關內容，希望能給你帶來幫助!>一、城市公用事業民營化改革中的政府責任長期以來，我國城市公用事業運營采取了政府投資建設、財政補貼運營、國有企業壟斷經營的模式。
公用事業民營化及行政規制論文 篇1：
公用事業民營化與公益訴訟
摘要 公用事業民營化就是將國有公營的公用事業的所有權或者經營權轉移到民間，引入真正的市場機制，更多地依靠民間機構，更少地依靠政府來滿足公眾需求的行動。在我國公用事業民營化進程中，取得了顯著的效果和收益，但也出現了諸多損害公共利益的現象和問題。對于這些危害社會公共利益、國家利益或社會整體利益的行為，光靠政府規制是遠遠不夠的，應該建立行政執法為主、公益訴訟為輔的雙重制約機制。
關鍵詞 公用事業 民營化 公共利益 公益訴訟
公用事業是現代社會賴以生存和發展的基礎，其價格水平和服務方式與公眾的切身利益直接相關。但是，在公用事業發展的進程中，存在著市場失靈的方面。為了彌補市場的不足，政府不得不承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。因此，公用事業的改革十分重要。然而，民營化過程中，如果缺乏健全的監管體制，民營經濟控制公共事業很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。實踐中，除了需要政府的有效規制外，如何反思傳統訴訟的問題，是否需要引入并如何引入新的訴訟制度，以進一步規范公用事業民營化，維護社會公共利益，是值得思考的理論與現實問題。
一、公用事業民營化的浪潮
一般來說，政府必須提供的服務就是公用事業。根據我國頒布的文件中，公用事業是指郵政、電信、供電、供水、節水、供氣、供熱、排水、污水處理和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。公用事業具有以下特征：（1）具有公益性。（2）投資大、回收期長。（3）具有天然壟斷性。公共事業的民營化和競爭度較低，所以也有很多學者認為公用事業具有非競爭性和非排他性而反對將公共事業的民營化。公共事業民營化實質上是從政府與市場在供給公共服務的角色分配方面出發，把民營化界定為更多地依靠民間機構，更少地依靠政府來滿足公眾需求，在生產方面減少政府的投入，增加社會其他機構作用的行動。
公用事業民營化是社會經濟發展到一定階段的產物，是社會進步的表現，它對經濟的積極作用是顯而易見的：公用事業民營化，可以增強競爭意識，有利于經濟和社會效率的提高；有利于解決基礎性項目的資金短缺，消除社會經濟發展的“瓶頸”障礙；有利于解決公共產品的供給相對不足的矛盾。
當然，公用事業民營化也是把雙刃劍，在民營化過程中由于法律法規的缺失或不完善，以及缺乏監督、權力尋租等因素，導致了眾多損害公共利益的現象，主要表現在以下五個方面：（1）重利輕義造成新壟斷出現。（2）公共產品供給缺失造成社會不公。（3）國有資產流失。（4）重放輕管造成監管失靈。（5）權力尋租現象嚴重。在民營化的過程中，正是將原來完全的政府供給和生產的一部分公共產品的經營權逐步轉移到私人手中，這種權力帶來的收益自然成為尋租的目標。
二、公用事業民營化中的政府規制現狀與問題
我國的公用企業進入雖然引入競爭機制的改革，但目前我國的公用事業大體上仍然是政府占據著主導地位，其規制體制呈現出如下幾個特征：（1）政企不分。目前中國各城市幾乎都設有公用事業管理局或類似的政府機構，在產權和管理體制上，城市公用事業局與其所屬的公用事業運營企業之間的政企不分。（2）法制不健全。中國規范公用事業行為的法律法規由于制定的時間較早，目前適用起來存在不少問題。（3）規制者行政能力不足。以價格規制機構為例可以說明這個問題，成功的價格規制決不僅僅是一個單純的價格問題，還要求規制者應當具備較為豐富的專業知識，而目前的物價部門顯然并不具備這一條件，可以說行政能力不足。（4）程序不透明、規制缺乏監督機制。由于目前中國并無一部統一的行政程序法，這使得許多行政機關在行使規制權力時沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企業的聽證權、知情權及參與權。
這樣的規制體制，帶來了種種弊端，如公用企業虧損經營、政府財政補貼沉重；企業缺乏自主權和積極性；生產效率低，服務質量差；公用事業建設投資主體單一，缺乏穩定、規范的建設資金來源渠道等等。這些顯然已經不能適應公眾對公用事業日益增長的需求。借鑒國外公用事業的先進經營理念，中國公用事業民營化的思路也逐漸成了公共行政改革及公用事業改革的題中之義。
三、民營化公用事業與公益訴訟
公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的司法活動。公用事業與公益訴訟之間存在緊密的聯系，因為，公用事業具有極大的公益性，主要體現在：(1)國民的普遍受益性。（2）能夠實現社會所期望的經濟利益的有效再分配。（3）人類生存環境利益的保護。
關于民營化公用事業在政府管制失靈，凸現其“不公益”的一面時，我們應通過公益訴訟制度對民營化公用事業的發展加以完善。具體制度設計主要包括：（1）擴張原告資格。公用事業民營化公益訴訟原告的范圍應當是公民、社會團體和檢察機關。（2）舉證責任。筆者認為，應由被告承擔提供法律、法規及規范性文件的責任，有關對公共利益損害或可能損害的事實依據，則由原告負責提供。（3）對原告的訴訟獎勵機制。要在公益訴訟領域建立一套激勵機制來激發人們對公益問題的熱情，讓更多的公民加入到社會監督的領域，從而形成對公用企業民營化監督的強有力的外在力量。
在公用事業發展過程中，不能退回到完全依賴國家投資、政府經營的時代。但是，如何合理利用社會資本建設公用事業，避免陷入民營化困境，是我們在經濟發展的新階段上必須慎重審視的問題。公益訴訟為公用事業民營化提供了保障公共利益的工具，和政府的監管一起規范公共事業民營化，切實維護公共利益。
（作者單位：湖南長沙中南大學法學院）
注釋：
①李勇．論公用事業改革的方向．廣西社會科學．2006年第4期，第43頁．
②許彬．公共經濟學導論——以公共產品為中心的一種研究．黑龍江人民出版社2003年版，第303頁．
③顏運秋．公益訴訟理念研究．中國檢察出版社2002年版，第58頁．
作者：賈春平
公用事業民營化及行政規制論文 篇2：
城市公用事業民營化改革的政府視角：困境與化解
一、城市公用事業民營化改革中的政府責任
長期以來，我國城市公用事業運營采取了政府投資建設、財政補貼運營、國有企業壟斷經營的模式。由于這種經營模式缺乏競爭、有效的責任機制和利潤刺激，導致城市公用事業領域機構臃腫、效率低下、虧損嚴重，城市公用事業領域成為近年來公眾投訴舉報、抨擊最猛烈的領域，并隨著市場經濟體制的日益完善更加凸顯出來，成為各項事業發展的瓶頸。為改變這種局面，政府在城市公用事業領域進行了民營化改革，即在城市公用事業產品的供給過程中打破傳統的政府壟斷經營模式，引入市場競爭力量，在城市公用事業領域形成多元競爭的格局，以提高城市公用事業產品供給的效率和質量。
近年來，全國各地紛紛開始了城市公用事業民營化改革的實踐。由于我國的行政改革是政府主導下的改革，在民營企業、非營利組織還不發達，社會對政府還有很強依賴的情況下，加之城市公用事業具有明顯的網絡式服務和政治敏感性等特點，存在規模經濟和進入門檻高、投資回報周期長等特征，屬于經濟自然壟斷領域，具有明顯的公共性和在國民經濟生活中的重要地位。作為城市公用事業民營化改革的實施者和推動者，政府具有不可推卸的責任，政府的行為和表現關系到城市公用事業民營化改革的成敗。但是，由于我國正在進行的城市公用事業民營化改革，是在借鑒西方國家城市公用事業民營化改革經驗的基礎上結合中國的實際進行的初步探索和嘗試，改革的理論研究還滯后于實踐發展，加之市場化的成功運行需要一個健全、完善的政治制度和法律環境作為保障，而我國還正處在社會轉型期，行政體制還正處改革中，政企還未真正分開，政府自身的素質和能力有限，政府在城市公用事業民營化改革的價值追求、與“代理企業”的公私合作關系和自身的抗腐蝕能力等方面都面臨著困境。因此，研究這些困境并找到化解辦法，對政府更好地扮演其在城市公用事業民營化改革中角色和履行其承擔的重大責任，推進城市公用事業民營化改革的順利進行，具有重大意義。
二、政府在城市公用事業民營化改革過程中面臨的三大困境
（一）困境之一：效率與公平的價值沖突
一般認為，政府權威制度的最大功能優勢是通過公共選擇的過程來制定公共政策，提供公共物品和服務，最大的功能劣勢是難以實現資源的有效配置。市場交換制度的最大功能優勢則是實現資源的有效配置，最大的功能劣勢是難以消除外部效應和保證社會公平。從理論上來講，城市公用事業的民營化就是利用政府權威就公用品的數量與質量進行決策，利用交換機制提高公用品的供給效率。前者的政治過程體現了公平，后者的市場過程體現了效率，其理想狀態是實現城市公用事業領域公平和效率的統一。然而，在實踐中很難達到這種理想狀態，政府必須在公平與效率方面有所取舍。由于城市公用事業具有很強的公益性特征，即使在民營化后，城市公用事業領域的“普遍服務”原則也不能因此改變，即全體居民都能以普遍可承受的價格得到滿足基本生活需求和發展的公用品，這就決定了城市公用事業必須堅持保本微利的收費原則。然而，市場機制是追求利潤最大化的，投資于城市公用事業領域的企業會采取包括提高公用品價格的各種手段贏利，這時公眾尤其是弱勢群體的利益可能就無法保證。
（二）困境之二：政府與“代理企業”的博弈
民營化強調的是政府與私人部門之間的合作，為此我國城市公用事業民營化改革采取了諸如以建造—運營—移交為核心的BOT模式、以轉讓—經營—轉讓為核心的TOT模式、以公共民營合作制為基礎的PPP模式以及管理層收購的MBO模式等公私合作模式。無論那種模式，由于政府與“代理企業” 不同的價值追求和責任分工，二者之間存在著博弈關系：“代理企業”追求的是利潤的最大化，在取得城市公用事業經營權之后，“代理企業”為了贏利，極易出現非法競爭、哄抬價格、欺騙、逃避責任等行為，造成公共福利損失。同時，城市公用事業領域的自然壟斷屬性極易使城市公用事業由政府壟斷經營變成企業壟斷經營，公眾仍然要擔負高額的壟斷價格。當“代理企業”的這種行為不符合公共利益時，就與政府的職責發生沖突。作為公共利益代表的政府，由于必須保證公眾尤其是弱勢群體都能公正地享受到城市公用事業產品，因此必須承擔監督者和責任追究者的職責。因此，在政府與“代理企業”的博弈中，政府為保證公共利益，必須對“代理企業”進行有效的監督，避免“代理企業”片面追求高利潤而忽視公共利益。但企業有其自身的運作程序，在技術、人力資源和財力方面都對政府提出了很高的要求，政府不可能深入到每一個細節對其進行監督。由于監督成本非常高，政府監督往往難以滿足這些要求，導致許多監督流于形式。
（三）困境之三：權力尋租的誘惑
城市公用事業具有需求相對穩定，受經濟周期波動影響較小，具有良好的流動性和回報穩定性等特點。因此，城市公用事業領域存在著巨大的利潤空間，是許多利益集團渴望進入的領域。公共選擇理論認為，行政人員同樣具有經濟人理性，同樣追求自身利益的最大化，政府部門和官員有自己相對獨立的利益和目標。由于政府在城市公用事業民營化過程中掌握著許多涉及企業利益的權力：在企業在取得經營權之前，政府擁有國有資產轉讓、承包合同、特許經營、招投標等程序中的權力，而企業在取得經營權之后，政府還擁有對公共物品價格、質量進行核定和規范的管制權力，特權的存在以及由于法律法規的不完善導致的市場結構扭曲給特權階層創造了充足的設租空間。毛壽龍教授在分析政府在尋租活動中的行為中指出，其一是通過對某些利益集團有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團向他們進貢，即政治創租；其二是以對某些利益集團不利、甚至有害的政策相威脅，迫使這些利益集團向他們進貢，即政治抽租。這樣，一方面企業為了獲得某些城市公用事業產品的經營權以及在獲得經營權之后能夠逃避政府的管制，從而獲得足夠的利潤空間就會千方百計地向政府尋租；另一方面，政府會利用手中的權力向企業設租，因此政府腐敗的機會大大增加了。
三、化解政府困境的對策
（一）堅持效率和公平并重的價值取向
城市公用事業的民營化改革應當也只能是效率與公平的統一。效率的提高可以通過在城市公用事業中引進競爭機制，實現公用品決策與生產分離，構建生產環節的多主體競爭等措施予以實現。然而，城市公用事業顯著的公共性和民營化后極易發生的市場化手段與其公益宗旨背離的目標替代風險，決定了在城市公用事業民營化改革的制度設計和政策制定上都要遵循公正原則，為此需明確兩點：一是要在觀念上明確城市公用事業民營化與市場化的區別。城市公用事業的民營化與市場化雖然都主張在城市公用事業中引入競爭機制、鼓勵民間資本的參與以提高城市公用事業的效率、改善服務品質等，但二者有重大區別：城市公用事業的市場化著重于對市場、競爭和效率的強調，是實現目的的一種手段而更多地出現在公用品的生產環節。而城市公用事業的民營化則是在政府引入競爭機制、提高效率的同時，仍然注重對公平、民主等政府目標的強調，它強調的是政府與私人部門之間的合作，政府仍然要承擔最后的公共責任。之所以強調要區分城市公用事業民營化與市場化的區別，是因為在我國的城市公用事業改革過程中存在著把民營化等同于市化的傾向，一些政府部門單純從解決資金和效率的考慮，把自己應該承擔的責任轉嫁給企業和社會，出現了“一包了之”、“一賣了之”的政府“甩包袱”現象。二是要合理界定城市公用事業民營化的界限。由于不同的城市公用事業部門提供的產品其“公共”程度是不同的，其民營化的程度和采取的民營化方式也應該是不同的。因此，政府要合理界定公共服務民營化的界限，區分不同性質不同類型的城市公用事業產品，或者繼續由政府承擔，或者公私合作，或者完全交給私人經營。同時，對那些實施民營化的城市公用事業領域要區分不同的環節，只有那些具有競爭性的環節才進行民營化，不能不加區分地全部進行外包或特許經營。
（二）建立城市公用事業新型的公私合作關系
要走出政府與“代理企業”的合作困境，就要在政府與“代理企業”之間建立一種新型關系——公私伙伴關系：首先，城市公用品決策與生產分離。即改變我國城市公用事業產品決策與生產合一的縱向一體化供給模式，將決策權與生產權、經營權相分離，建立有效競爭的微觀基礎。目前我國城市公用事業產品供給的決策不僅有相應的政府部門掌握，而且生產經營和具體服務也由相應部門的下屬企業進行。如電信、郵政、民政、公交等部門以及其他市政服務的主管單位與下屬企業都有內在隸屬關系，由此造成了主管部門對下屬企業和其他主體不能一視同仁，導致城市公用事業領域里事實上的行政壟斷。為打破這種行政壟斷，可以將公用品決策與生產分離，政府行業管理機構負責決策即“掌舵”（如了解、匯集民眾的需要，確定公用品的內容、數量、質量等并做出資金安排，通過規范的程序選擇生產者），而公用品的生產由具體的城市公用事業服務單位來執行即“劃槳”（政府通過嚴格的市場準入制度和公開的招投標制度選擇實力雄厚、技術先進、有管理經驗、運營成本低的投標企業實施項目）。其次，建立健全規制機制。在政府將某一職能委托給其他主體后，政府的責任并沒有到此為止，隨后的監管責任更加重要。因此，在城市公用事業民營化改革中，政府既要放松規制，又需要規制重構，但應減少行政手段的運用，而更多地運用法律、經濟手段，應采取的措施有：（1）完善法律規制。政府必須從維護公眾利益和企業利益出發，建立與市場經濟相適應的城市公用事業領域的完善配套法律體系，明確政府、企業雙方的權利、責任和義務，對承包商資質，城市公用事業產品和服務價格、標準、數量、質量、安全，經營過程中的各種歧視性行為和投機、作假、行賄行為等進行明確規制，對企業的進入、退出、考評和懲罰機制作出明確規定。相關法律還要明確具體的監管主體、內容、方式、程序以及公眾參與途徑等，以減少政府干預的隨意性和各種腐敗行為。（2）建立價格規制。首先，確定合理的價格幅度。既要考慮企業的投資規模、沉沒成本、運營成本，又要考慮當地經濟水平和居民承受能力。其次，探索多種定價方式。政府應根據公益性和競爭性的程度和領域，分別采取市場調節、政府指導、財政補貼、政府定價等多種方式。最后，建立成本約束機制。政府應貫徹落實《政府制定價格成本監審辦法》，明確定價成本構成、審核標準和方法，并向社會公布，逐步建立定調價監審和定期監審相結合的成本監審制度，增強價格管理的科學性。
（三）強化自律和監督評價機制
在我國市場化的進程中，腐敗這顆毒瘤嚴重地損害了政府形象和公共利益。近年來城市公用事業領域一直是腐敗的高發區和“重災區”，為了減少城市公用事業領域的腐敗，必須強化政府自律和對政府的監督評價建機制：首先，政府成員應培養職業道德和公共責任意識。只要在強烈的職業道德和責任感的引導下，才可能防范濫用權力、滋生腐敗和損害公共利益的各種風險。其次，強化內部監督機制?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，政府應建立信息披露制度，將涉及城市公用事業民營化的相關信息及時披露和公開，并使信息的公開制度化、經?；?，為各競爭主體創造一個公平的信息環境。同時，政府應嚴格貫徹《中華人民共和國招標投標法》，保證符合條件的企業都能平等地參與競標，并保證在整個招標過程中的公開透明，用制度的力量把各種不正當的交易、尋租和腐敗現象的發生降低到最低限度。再次，加強外部監督。為避免政府與產品供應商暗箱操作，防止承包、轉讓、運營過程中的腐敗現象，應建立政府與公眾公開、透明、互動的對話協作機制，要讓公眾和專業中介機構有暢通的渠道直接參與到城市公用事業服務計劃的制訂、實施和監督中來，如民意調查、舉行聽證、公眾參與對政府的績效評估等。最后，建立問責制度。由于城市公用事業民營化涉及的主要是經濟領域的事務，具有績效評估的可行性，因此在保證績效評估的客觀性和公正性基礎上，根據績效評估的結果，對相關的政府部門和領導進行問責，對出現問題的相關責任人和部門要采取實質性的懲罰措施。
（作者單位：山東大學政治學與公共管理學院）
作者：張玉磊
公用事業民營化及行政規制論文 篇3：
民營化與政府規制：公用事業改革的路徑選擇
[ 摘要 ] 公用事業改革的基本問題在于政府是否應該介入其中，政府應該在什么樣的條件下持有所有權以及進行民營化。中國公用事業民營化與發達國家的民營化有區別。文章在把握我國公用事業民營化的基本特征的基礎上，進一步從公用事業的性質、政府規制的制度性效益缺失等角度，揭示了良好的政府規制是公用事業民營化改革成功的關鍵。因此，要對我國政府規制所出現的問題進行有效地改革，以更好地完善公用事業民營化進程中的政府規制體制。
[ 關鍵詞 ] 公用事業；改革；民營化；政府規制
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公用事業改革的基本問題在于政府是否應該介入其中，政府應該在什么樣的條件下持有所有權以及在什么樣的條件下進行民營化。民營化是更多依靠民間組織，更少依靠政府來滿足公眾的需要；它的更為專一的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。一般認為，民營化源于1979年英國撒切爾政府基于新自由主義意識浪潮而推行的公營事業民營化運動。民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。而所謂公用事業包括供水、節水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設施建設、市政環境衛生、垃圾處理和城市綠化等方面。公用事業具有網絡性和區域性、資本沉淀性、必需性和公益性、政府和社會干預性等特征（黎民，2003）。因此，市場在此領域存在作用的缺陷，表現為可競爭性條件不足；公用事業產品和服務具有生活必需性和難以運輸，需求彈性小，易產生消費的高配置成本；市場無法解決定價問題，在一定程度上會造成市場失靈，使政府規制成為必要。
一、我國公用事業民營化改革的基本特征
20世紀80年代以來，西方國家把公用事業民營化作為政府“再造”運動的重要內容之一，民營化逐漸成為西方國家公用事業改革以及政府治理模式變革的基本潮流，并對后發展中國家的行政改革產生了巨大的示范作用?！笆濉庇媱潓嵤┮詠?，隨著市場功能不斷強化，我國各地公用事業民營化進展很快，民營化已成為公用事業改革的選擇方向。20世紀90年代，上海、深圳、成都、杭州等許多城市已開始了對公用事業民營化改革的嘗試，逐步引入公私合作制。而在2000年以后則是大規模的推進民營化改革。此外，國家及各地政府部門也出臺各種政策來支持民營化，為民營化提供必要的政策環境。建設部于2002年12月27日印發《關于加強市政公用行業市場化進程的意見》，確定了市政公用事業的改革方向，極大地調動了社會資本進行投資的積極性。國家計委2003 年3 月4 日公布的新的《外商投資產業指導》中,原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網首次被列為對外開放領域, 國家在城市公用事業及基礎設施行業擴大開放的政策逐步到位。而江蘇省2003年1月22日發布的《關于進一步推進全省城市市政公用事業改革的意見》也在全國引起了巨大反響，建設部還專門向全國轉發了這一文件，要求各地“重點研究深化市政公用事業改革、加快市政公用企業改革步伐，推動市政公用行業市場化進程”。 2005年2月24日《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》進一步鼓勵非公有資本參與各類公用事業和基礎設施的投資、建設和運營。
按照民營化積極主張者的觀點，民營化能夠引入競爭機制，提高管理效率和服務質量，從而達到更好的社會治理效果，如供給成本降低、服務質量提高、消費者選擇機會增加、解決了地方政府的財政困難等。然而，由于公用事業民營化在中國還是一種比較嶄新的形式，我國在引進民營化中也存在操作不規范、政府推卸其責任、結果缺乏監督等問題。我國公用事業選擇市場化和民營化路徑與國外20世紀80年代以來公共基礎設施產業放松監管、私有化和建立公私合作制的原因是基本相同的。然而從本質上看，我國公用事業民營化與發達國家的民營化有區別。為此，要完整準確地理解我國公用事業民營化改革必須注意以下四點。
1. 我國公用事業民營化的環境是轉型社會。當代中國社會轉型最重要的特征在于它把市場化、工業化和社會主義制度的改革三重重大的社會轉型濃縮在同一歷史時代，這就意味著民營化必須在工業化與社會主義憲法制度的雙重約束下推進。
2. 我國公用事業民營化是一種手段而非目的。我國公用事業民營化的首要任務是將競爭和市場力量引入到公共服務、公共資產利用過程中，即打破壟斷，引入競爭，凡是壟斷行業都不會有高效率。民營化的目的是在公共物品與服務提供領域中引入市場競爭、打破政府的壟斷地位，提高效率，從而實現政府、企業、消費者三者的功能互補及角色的重新安排，形成公共服務的新秩序。在引入競爭的過程中，鑒于公用事業不同產業的特征及不同的業務，對于公用事業中的壟斷業務和非壟斷業務，要具體分析，采用不同的方式，在公用事業非自然壟斷業務領域積極引入競爭；同時在引入競爭的過程中可能出現的各種阻礙因素需要政府采取積極措施為順利地引入競爭機制創造條件。
3. 我國公用事業民營化改革要把公共利益放在第一位。公用事業改革自然會觸及到包括政府、企業、消費者等利益主體在內的利益，具有相當的復雜性與敏感性。因此，更要講究公用事業改革的和諧性，削減改革中的負面效應。畢竟改革存在風險及不確定因素。對于新出現的問題要及時解決，保證改革目標的實現，保證各利益主體的保留利益，保持公共事業的公益性。用公共利益是否得到滿足與實現來評審我國公用事業民營化改革，存著著國有資產損失、“政府俘獲”（腐敗的一種，即參與民營化的企業收買政府）、公平性缺失等問題。
4. 我國公用事業民營化改革是項系統工程。政府部門要積極地進行職能轉變，明確自身在公用事業中的職責范圍，同時要逐步建立與民營化體制相適應的規制模式。對于中國這樣處于經濟轉型期的國家，公用事業的民營化過程，必然面對一個重要的問題，那就是政府的規制問題。由于公用事業所具有的公益性、網絡性、規模性、地域性等特征，公用事業民營化不是簡單地將其推向市場，而是要在民營化的同時，放松或取消與計劃經濟相對應的舊規制，建立和改善與市場經濟相適應的新規制。
二、加強政府規制是公用事業民營化改革的必然要求
政府規制是政府行政機關依據有關法律、法規，對微觀經濟主體所采取的一系列控制與監管行為，主要包括經濟性規制和社會性規制兩個方面。經濟性規制主要是針對自然壟斷和存在信息偏差的領域，為防止發生資源配置的低效率和使用者的不公平利用，政府利用法律權限，通過許可等手段，對企業的進入、價格、服務的數量與質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。社會性規制則是針對所有可能產生外部不經濟或內部不經濟的企業及事業行為的規制（朱澤，2004）。實踐證明，公用事業民營化改革是一種有效的改革方式，它確實在許多方面具有傳統運營模式不可比擬的優勢：可以縮減政府邊界，減輕國家財政負擔；可以擴大基礎設施供給，滿足人民日益增長的需要；也可以引進競爭機制，提高公共部門的效率。但是公用事業民營化改革的順利推進、積極作用的良性發揮，始終都離不開良好的政府規制。
1. 加強政府規制是由公用事業的性質決定的。從經濟學視角來看，對不同產業的政府規制能有效地劃分市場調節與政府規制的分界，因為規制的核心問題不是怎樣規制，而是是否有必要規制。政府規制可以限制壟斷、維持公平競爭的環境、彌補市場缺陷。因此，政府規制有其存在的合理性。一是公用事業提供的產品及服務具有公共性，為保證公眾需求及社會福利應該實行政府規制?？扑苟ɡ碚J為，在存在外部性條件下，市場機制仍然可以自行調整以避免效率損失的出現，并且最終達成資源配置的帕累托最優狀態，而無需政府干預（劉小兵，2004）。但上述命題必須在一定的假設前提之下即產權明確且無交易成本，這一條件在現實經濟中具有不可能性；且產權界定本身就是一種政府行為，因為在現實中政府是最強有力的組織形式。因此，在現實經濟發展中僅靠市場是不能解決外部性問題的，要依靠政府規制。二是公用事業具有自然壟斷性。傳統經濟理論認為，自然壟斷行業由于其規模經濟的存在，自由競爭可能造成低效率。擁有網絡型供應系統的公用事業（城市供水、燃氣管道）作為自然壟斷性質的代表，存在巨大的固定資產投資，并且同質性強，且由于公用事業贏利穩定，市場前景廣闊，容易造成惡性的競爭。為確保壟斷供給權的企業實現穩定供給，必須實行政府規制，對進入行業設置一定的條件，對價格進行有效控制。三是公用事業單位提供的物品及服務具有生活必需品的特點（如自來水、燃氣、公共交通等），為確保穩定的供給，應該進行政府規制。
2. 良好的政府規制乃是真正實現經濟效益與社會公正之價值的高質量規制。民營資本進入公用事業并不意味著政府的退出和影響力減弱。政府規制的目的是為了維護正常的市場經濟秩序，提高資源配置效率，增進社會的福利水平。這樣一種規制可以為公用事業民營化創造一個良好的改革環境，可以引導公用事業民營化改革的方向，可以確保民營化價值目標的達成：促進公用事業企業效率的提高，也極大地保證公用事業的公益性。因而，它是公用事業民營化改革成功的一個關鍵因素。
3. 我國公用事業民營化過程中政府規制存在制度性效益缺失，即政府規制的低效或無效。我國處于經濟轉型時期，改革開放以來我國現行的政府規制制度得到了很大的發展，但在根本上不同于其他市場經濟國家，特別是在我國政府的經濟性規制中，其在本質上仍然是傳統計劃經濟體制下政府對有關產業實施行政垂直管理的延續。一是實行政企高度合一的管制模式，政府規制的法律環境存在根本的缺陷。從整個自然壟斷產業來看，規范性法律主要有兩類：一類是規范一般市場競爭行為的法律，即1993年9月頒布的《反不正當競爭法》；另一類是特定領域的產業法，如《鐵路法》、《電力法》、《水法》。我國在公用事業方面的立法還比較滯后，至今沒有一部統領性的法律意義上的《公用事業法》來規范公用事業行業監管的內容和原則。雖然在20世紀80年代末就有了《中華人民共和國水法》，但至今在自來水管制產業方面并沒有明確而詳盡的立法，部分政府規制產業至今連行業基本法都尚未出臺。二是盡管我國在反壟斷立法工作中取得了重大進展，但仍有很多壟斷行為沒有得到有效制止，存在諸多不足：壟斷規制的法律文件效力層次較低，缺乏權威性，作為“經濟憲法”的《反壟斷法》至今還未出臺；對行政性壟斷實施主體的法律責任規定太輕，且缺乏強有力的監督機制，對規制者的行政行為缺乏有效規制；規制公用事業價格的法律、法規不完善。三是規制機構重疊、規制者職能的多重定位。四是我國規制機構中規制者行政能力不足。
三、完善我國公用事業民營化領域政府規制的路徑安排
在公用事業民營化改革中，破除過時的規制，建立適應市場發展需要和行業特點的新政府規制體系是一項十分重要和緊迫的工作。
1. 以破除行政性壟斷為突破口，構建公用事業政府規制體系。各國的經濟發展、文化、政治體制等各不相同，市場失靈有不同的表現形式，要針對具體情況選定出發點。我國目前處于經濟轉型時期，各項改革都在進行之中，而政府規制改革作為國家社會經濟改革的重要組成部分，其具體改革方案的設計要與我國其他體制改革相協調。以改革來促發展，政府規制必須兼顧經濟發展和維護市場秩序兩方面。行政性壟斷的破除主要在以下幾方面：（1）推進政企分開，重點在于改革政府管理體制，通過撤消歸并一些部門、政資分開、深化審批制度等使政府在資產管理、政策制定和公用行業監管職能方面相對分離；（2）開放市場準入，要通過改革準入限制和準入方面的管理，為公用事業的競爭性業務發展提供更好的環境；（3）加快建立適應我國的現代規制制度，保證規制的透明性和公開性；（4）提高政府工作的透明度。
2. 以依法規制為核心，加快建立和完善政府規制的法律、法規、政策。我國政府對于公用事業的監管活動,其本質是按照建設法治政府的要求,構建政府與市場和諧、互動的良性關系。全國性和地方性法律法規將成為政府對公用事業進行有效規制的法律保障。一是加快反壟斷法的立法進程。因為同時根據公用事業各行業的發展需要，制定行業規制的法律體系，從而保證公用事業各行業都有相應的細致的法規。在立法滯后的情況下，可以先制定相關行政條例，以便規制。經濟發達國家政府規制的一個重要經驗，就是法制建設為先導，在規制內容和規制機構的權力、資源、責任、程序、監督等，都有法律依據，在科學的法律框架內進行規制。在擬訂這樣的法規時，應吸納公用事業各產業的工程技術專家、法學家、經濟學家、企業界人士和人民百姓的意見，各地召開諸如水價、水質等方面的聽證會，在綜合各方意見和建議的基礎上經全國人民代表大會批準后實施。對公用事業法規的基本內容有如下建議：（1）明確各產業政府管制的主要目標和任務，如保護消費者利益、促進企業競爭、提高經濟效率；（2）確定全國和地方公用事業管制機構及其法律地位，明確各級機構的權利、責任和利益；（3）規定企業進入的資格、程序以及退出處理方案，適時控制企業的數量，保證公用行業供給的穩定；（4）規范公用事業價格聽證會制度，做到及時公開，公益第一；（5）建立全面的監督體系。
3. 以適當放松為原則，加快放松規制改革進程。在全球化大背景下，市場變化已使原有的規制成本更高而收效甚少。政府既要忙于政治性事務和社會性事務，又要“忙于”經濟性事務。所以說，市場力量已迫使所有的政府趨向放松規制的統一方向。這樣，放松規制在這種新的環境中充當了一個強有力的工具。但對于我國而言，放松規制并不是政府規制改革的唯一選擇，對于那些公用事業行業中具有自然壟斷性質的產業，結合政府職能改革和企業發展情況，重新設計和優化原有的直接規制。另外，我國要建立一系列不可或缺的制度保障，因為我國處在經濟轉型時期，市場體制有許多薄弱環節。對此，要有選擇地對已具有明顯競爭性的公用事業，從放松規制和價格規制入手，科學地設計行業開放的路徑，加快放松規制改革進程。同時要注意區分公用事業中的自然壟斷業務及非自然壟斷業務，以及各自的特點，在公用事業絕大數網絡型產業的結構改革選擇縱向一體化與自由接入為突破口，在競爭性環節引入競爭機制。
4. 以建立相對獨立的規制機構為保障，提高規制機構的執行力?！跋鄬Κ毩ⅰ笔菍獍l達國家獨立規制機構而言的。因為從我國實際情況來看，尚不具備建立像西方發達國家完全獨立于行政體系之外的規制機構。一個可行的方法是，在行政系統內部設立規制機構，實現政策、規制相分離（劉小兵，2004）。具體而言，可以建立一個跨部委的組織機構，負責統一協調、監督全國公用事業規制機構的行為；各地方結合自身發展情況，對現有的規制機構進行重組和歸并，明確各自規制內容和范圍；另外，全國及地方人民代表大會要設立相應的工作委員會，負責處理規制事務，監督規制機構和規制行為，尤其加強在規制立法方面的工作。規制機構應該具備獨立性、專業性、透明性和可問責性,同時要通過行政激勵和能力培訓提高其監管能力。規制機構的獨立性和專業性是規制體制的特殊需求。缺乏(權力上)獨立性的規制機構很難有權威對被監管企業進行有效的權力制衡,所以要賦予規制機構必要的權利和資源。專業性是公用事業部門規制的技術要求，要在決策中提供專業性的指導意見。公用事業規制機構可以聘請專家，準確評估規制項目和政策的成本和效益，保證規制科學性和可行性。
[ 參考文獻 ]
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[3]劉小兵.政府管制的經濟分析[M].上海:上海財經大學出版社,2004.110.
[ 責任編輯：李國燕 ]
作者：金志云