第一篇：我國的立法體制范文
我國的立法體制
三、關于立法體制
對立法體制這個概念的界定是以立法權限的劃分為核心內容的，本文也立足此核心內容進行。即通過授權享有立法權的國家機關對立法權的具體劃分的制度，它涉及到立法權的操作問題，換句話說，就是立法權如何具體行使的制度?？v觀世界各國的立法體制，每個國家都不盡相同。而一個國家采取什么樣的立法體制、體現出什么樣的自我特色，并不是偶然的，而是由各種深刻而復雜的政治、經濟、社會、文化、歷史傳統、民族等原因決定的;而且根據各國立法體制的特色，還可以將其進行大體分類。理解立法體制概念和實質，必須擬清這兩個方面的問題。
(一)影響一國立法體制的因素
通過以上對立法、立法權及其歸屬、立法主體這些問題大致介紹以后，再回到立法體制這個如何具體操作立法權的概念上來，我們對它的認識就會不只停留在表象，而是更為立體和全面了。許多學者都對影響一國立法體制的因素進行了分析和總結，本文主要吸取他們的意見，結合自己的觀點，現探析影響一國立法體制的因素主要有以下幾個方面: l、國體
國體即國家的性質或階級屬性。立法權作為一種最重要的國家權力之一，它伴隨著國家的產生而產生，發展而發展，它從始至終都牢牢控制在掌握了國家政權的統治階級手中。而統治階級的階級屬性所決定的國家性質(即國體)決定這個國家立法權的性質和歸屬。如奴隸制、封建制國家必然是奴隸主、君主或者國王一人享有立法權。而在現代民主國家，立法權一定會要求由民主選舉產生的權力機關行使。一個國家的國體決定和體現著該國立法體制最為本質的屬性，國體是影響立法體制本質屬性的深刻的決定性因素。不管這個國家在立法主體設置上體現出什么樣的狀態和特色，國家性質會為這些特色打上最本質的階級烙印，也會在一定程度上束縛立法主體設置，控制立法主體的設置在國體的范圍之內。
2、政體
政體，一個國家政權的組織形成，就是“一國采取何種原則和方式去組織旨在治理國家、維護社會秩序的政權機關。”‘8毛澤東曾經指出:“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。川9政體由國體決定，一國的階級屬性決定了其組織本國政權的形式，如封建制國家必然會采取君主制政體。值得強調的是，即使是國體相同的國家，所采取的政體也會有所不同。這是由于各國建立國家時以及建立國家以后所經歷的道路和過程不相同、社會情況、歷史傳統亦不相同所決定的。每個國家的具體情況都體現出自身特有的特色。比如，同樣是資產階級國家，美國采取的是總統制，而日本卻采取的是內閣制。不同政權組織形式必然使得各國對立法主體設置、立體權限的劃分以及行使立法權的方式呈現出多樣化，即使是在同一種國體下。我們分析一國的立法體制時，既要看清一個國家政體對該國立法體制的重大影響，也不能一概而論，在政體一致時，也結合具體國家的不同情況加以分析，再得出結論。
3、國家結構形式
國家結構形式是指國家與其組成部分的關系的表現形式。簡而言之，是指國家的組成原則或者國家領土的組成原則。在現代，國家結構形式上主要有兩種:聯邦制和單一制。聯邦制指“按照國中有國的組織原則建立起來的聯合而統一的國家。”20美國是當今世界最典型的聯邦制國家;單一制國家是指“按照普遍的行政區域單位和國中無其他國家的組織原則組成的單一主權的統一的國家。”，‘一般來說，在聯邦制國家中，通常強調國家整體和其組成部分之間的相互關系中，國家機構職權劃分應當遵循的基本原則;而在單一制國家中，通常強調中央和地方之間的相互關系中，國家機構職權劃分應當遵循的基本原則。國家經構形式對于一國立法體制的影響，體現在它最直接地影響著一國中央和地方立法權限的劃分。一個國家是采取單一制的國家結構形式，還是采取聯邦制的國家結構形式，體現在中央和地方立法權限的劃分上會呈現出非常明顯而重要的區別:單一制的特點是全國只有一個國家主權，一個憲法和一個中央政府。單一制國家的地方行區域是中央根據管理的需要劃分建立的，地方所享有的各種權力并非是其本身所固有的，而是中央以法律的方式授予，中央對地方有完全的主權和管理權，對外則由中央政府統一代表國家行使主權。為了維護國家的統一，單一制國家大多會實行一級立法體制，地方只有中央以法律的形式給予很少的立法權，甚至沒有立法權。而聯邦制是由兩個以上的主權國聯合而成的國家結構形式。聯邦成員本是主權國，他們在組成聯邦時，各自將主權的一部分交給聯邦行使，其余權力保留在自己的手中。在聯邦制下，聯邦(中央)和各成員(地方)都享有主權，都有自己的憲法。中央和地方的權限劃分由聯邦憲法規定，凡是憲法沒有規定屬于中央的權力，都屬于地方。因此聯邦制下大多數國家都會實行兩級立法體制。在考察聯邦制國家劃分聯邦政府和各州之間的立法權限劃分問題時，有一個非常重要的原理就是:“聯邦制國家中聯邦的權力來自各州的授權，而不是聯邦所固有的，各個州才是主權權力的所有者，對于立法權也是如此。”美國是當今世界上最為典型的實行聯邦制的國家，聯邦和各個州根據憲法享有和行使各自權力。這決定了美國立法體制的主要內容是國會和州議會分別行使聯邦和州的立法權。‘按照美國憲法規定由國會行使聯邦立法權。美國國會由參議院和眾議院組成，聯邦立法需要憲經過國會兩院通過方可以移送美國總統批準。州一會的立法權限比較寬泛，凡不是聯邦專屬的立法權事項以及不屬于聯邦和州憲法明文禁止的立法事項，州議會都可以行使立法權。美國憲法對聯邦和州的立法權恨事項作了比較明確的劃分，聯邦和州分別在各自的立法權限范圍內進行立法活動。美國憲法第十修正案規定:“憲法未授予合眾國，也未禁止各州行使的權力由各州保留，或由人民保留。”23該條修正案規定了聯邦和州立法權限劃分的準則:聯邦擁有“授予的權力”;而各州擁有“保留的權力”。聯邦所享有的“授予的權力”是憲法第一至第四條所列舉出來的立法權限;根據聯邦最高法院的解釋可以從授予的權力合理引申出來的立法權限，為“默認的權力”。為了確保聯邦制的貫徹，保證聯邦和州按照各自的立法權限進行立法，美國憲法還禁止聯邦或州行使某些權力，并且規定了聯邦和州可以共同享有的立法權限。
4、歷史傳統
一個國家的歷史傳統也是影響立法權限劃分的重要因素。如法國歷來實行中央集權制，因此，其他地主機關幾乎沒有立法權限。而英國素來就有地方自治的傳統，故英國的地方國家機關擁有一定的立法權限就不足為奇了。“無古不成今”，一個國家的歷史傳統成為影響其立法體制的重要因素。中國幾千年的封建集權統治的影響是深遠的，雖然已經被完全打破和擯棄，但是歷史和文化傳統傳襲對于一個國家的影響力絕不可小視。所以我們一定要隨時警惕歷史上長期專帛集權帶來的慣性思維，對立法主體設置、立法權限劃分、以及處理不同立法主體(尤其是處理中央和地方各級立法主體)的關系時，最應該防止過分集權;另一方面，我們也應該看到我國歷史上的一些對今天立法值得借鑒的歷史經驗，如唐代立法注重的“務以寬簡，.取便于時。”2“‘法令不可數變，應保持穩定。”25明朝時期非常注重立法和法制宣傳相結合等等這些雖不關于立法體制問題但卻對于整個立法有很好借鑒意義的歷史傳統經驗。
5、民族因素
一般來說，一個國家的民族比較單一，立法權限則相對比較集中;而多民族國家必須考慮各個民族自身的不同情況，所以對于立法權限的集中程度就會顯示出比較弱的趨勢。表現在立法主體的設置上多民族國家的立法主體往往會呈現出多樣化的特點，而且對于立法權限的劃分也會比較靈活化。多民族因素往往使一個國家的立法體制中會存在獨具特色的組成部分。
(二)立法體制的種類
“立法體制的核心問題在于立法權限的科學劃分，要做到立法權限在享有立法權的各個國家機關之間科學地劃分，應該兼顧到以下兩個方面:一個方面需要正確劃分中央政權機關和地方政權機關之間的立法權限„„另一方面需要正確劃分同一層級的不同政權機關之間的立法權。”26這個論述闡明了對于立法體制這個概念的具體內涵，而現在被廣泛接受的對立法體制的分類正是分別從這兩個角度入手的。
1、一級立法體制和兩級立法體制
首先，從第一個方面來看，正確劃分中央和地方的立法權限，這關系到國家政權整體動行能否在健康有序的狀態之下有效地進行。因此，當今世界各國，對于這個問題都無一例外地予以高度重視并妥善解決。根據各國就中央與地方立法權限的不同劃分情況，立法體制可以分為以下三類:一是一級立法體制。即立法權由中央統一行使，地方不享有立法權。結合上文我們可以看出，實行一級立 法體制的國家一般都是采取單一制的國家結構形式，如日本、比得時、挪威等。二是兩級立法體制，即立法權由中央和地方共同分享。實行兩級立法體制的國家，一般都是聯邦制國家，如美國、德國、加拿大等等。實行兩極立法體制的國家，一般都會在憲法中對聯邦(中央)和各州(地方)的立法權限作明確的劃分。凡是屬于聯邦(中央)管理的事務或者是解決跨州(地方之間)事務，服從聯邦(中央)法律;凡是屬于各州(地方)管理的事務和各州(地方)范圍內的事務，則服從聯邦(中央)法律;凡是屬于各州(地方)管理的事務和各州(地方)范圍內的事務，則服從州(地方)法律。聯邦(中央)和各州(地方)的司法體系相對獨立。三是一元兩級立法體制，即立法權主要集中在中央，同時在保證國家法制統一的前提下，允許地方有一定的立法權。實行這種立法體制的國家既有單一制國家，如意大利;又有聯邦國家，如巴西。
2、單一型立法體制、復合型立法體制以及制衡型立法體制
其次，從第二個方面來看，正確劃分同一層級的、不同的政權機關之間的立法權限。這關系到國家內部各個政權機關在法制建設主面更好地形成合力，從而對整個社會生活依法實施有效的領導和管理，更好地實現國家發展的戰略目標，推進社會全面發展和進步。在實行三權分立的西方國家，這主要是指議會和政府之間的立法權限劃分;而在社會主義國家主要是國家權力機關和國家行政機關之間的立法權限劃分問題。從此角度也可以把立法體制分為三類:一是單一立法體制。即立法權由一個專門的立法機關行使。如日本憲法規定:“國會是最高國家權力機關，是唯一的立法機關。”菲律賓憲法規定:“立法權屬于菲律賓國會。”二是復合型立法體制。即立法由議會和總統共同行使，如芬蘭憲法規定:“立法權由議會和共和國總統共同行使。”有的則由議會和國王共同行使分別丹麥憲法規定:“立法權同時屬于國王和議會，行政權屬于國王，司法權屬于議會。”比利時憲法規定:“立法權由國王、眾議院和參議院共同行使。”27三是制衡型立法體制。即立法權原則上由立法機關行使，但政府首腦對立法有較大的發言權，甚至司法機關也對立法有一定的制衡作用。美國、法國、奧地利等國家的立法體制都體現出制衡立法體制的特色。以美國最為突出和典型:美國國會通嘉賓的法律需要送總統簽署公布以后才能生效?？偨y可以簽署，也可以不簽署，但是總統不簽署的經過國會上下兩院再次通過，則不需要總統簽署而直接生效。最高法院對國會通過并經過總統簽署公布的法律有司法審查權，如果認為某法律與憲法相抵觸，可以宣布其無效。上述分類讓我們從另外的角度領略了世界各國立法體制的多種多樣。結合上文的各例我們不難發現，美國和法國都是發達的資本主義國家，美國是兩級立法體制，而法國卻是一級立法體制:同是聯邦制國家的美國、加拿大和巴西，美國和加拿大是兩級立法體制巴西卻是一級立法體制。再加，同是一級立法體制的法國和芬蘭，法國的立法體制體現出制衡型立法體制的特色(法國總統和政府對國會形式立法權具有相當大的制約作用);芬蘭共和國的立法權卻因為由議會和總統共同行使而具有復合型立法體制的特征。所以說，對立法體制進行分類的界限并不是單一的、明顯的。事實表明，在同樣的社會制度下或者地域環境大致相同的國家，甚至是一個國家處于不同的發展時期，其立體體制也會呈現出不盡相同的特征，而且立法體制和其他客觀事物一樣，它是隨著國家政治、經濟、文化和社會生活的發展變化而發展變化的。我們在考察一個國家的立法體制時，不應該僅僅限于上述類別進行思考，應該結合一個國家的具體情況進行具體分析:也不應該以僵化的思維去分析一國的立法體制，而應該在一國發展變化的社會生活中去不斷深化對立法體制的認識。
四、中國的立法體制
(一)新中國立體體制的發展變化
中國立法權的歸屬從中華人民共和國成立以后不久頒布實施的一九五四年憲法中被正式明確為屬于全體人民。中國憲法雖然后來又重新頒了三部:分別為一九七五年憲法、一九七八年憲法、一九八二年憲法。而且現行的一九八二年憲法迄今也經過了前后四次以憲法修正案方式進行的局部修改，但是立法權屬于全體人民是完全沒有改變的。于是中國立法體制的根本屬性就有了一個定性。但是立法體制作為一個主要涉及立法權操作的技術性問題，以根本大法的形式明確立法權的歸屬只是一個開始。還要在建構立法體制時，具體對設立立法主體及其立法主體的權限和范圍、科學合理的分配和調整各個立法方體之間的關系這兩大方面做出正確的處理。此外，結合影響立法體制的各個方面的具體要素，對于在另構建立法體制，應當考慮中國是一個統一的、多民族的、單一制的社會主義國家;人民代表大會是我國的根本政治制度;中國共產黨是國家領導的信心這些根本的原則之下來進行。另一方面，對于我國來說，能夠建立起適應社會發展所需要的立法體制并不是從一開始就做到的，而是一個隨著社會主義建設規律認識不斷深化而不斷發展和完善的過程。建國五十多年以來，對于我國立法體制的變化和發展，大多數學者都把它大體上分成了三個階段。本文也立足這樣的三個階段進行分析。
1、第一階段，中國立法體制的初創時期 (1)設立各級立法主體的過程以及相關規定
一九四九年九月二十九日中國人民政治協商會議(以下簡稱全國政協)第一屆全體會議通過了《中國人(以下簡稱共同綱領)，民政治協商會議共同綱領》它是中國憲法史上第一個比較完備的新民主主義性
(以質的憲法文件。共同綱領和一屆全國政協全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》下簡稱中央人民政府組織法)，在確立新中國國體和政體的同時，確立了我國當時的立法體制。國家最高政權機關是全國人民代表大會，全國人民代表大會閉會期間中央人民政府為行使國家政權的最高機關。中央人民政府組織法規定，中央人民政府委員會根據共同綱領，有權制定并解釋國家的法律，頒布法令，并監督執行。政務院根據共同綱領，為執行共同綱領、國家法律、法令和中央人民政府委員會規定的施政方針，有權，并審查其執行。政務院于一九四九年十二月十八日公布的《大行政區人民政府委員會組織通則》規定，各大行政區人民政府委員會根據并為執行共共綱領、國家法律、法令中央人民政府委員會規定的施政方針、政務院頒發的決議和命令，有權對所屬各省市轉發政務院的決議和命令，并在其職權范圍內辦法決議和命令，并審查其執行。有權擬定與地方政務有產的暫行法令條例，但需要報告政務院批準或備案。政務院于一九五零年一月七日公布的《省人民政府組織通則》規定，省人民政府委員會在中央人民政府政務院或大行政區人民政府委員會的直接領導下，有權擬定與本省政務有關的暫行法令條例，報告主管大行政區人民政府轉請中央人民政府政務院批準或備案。政務院于一九五零年一月七日公布的《市人民政府組織通則》規定，市人政府委員會在其上級政府領導下，有權擬定與市政相關的法令條例，報告上級人民政府批準施行。政務院于一九五零年一月七日公布的《縣人民政府組織通則》規定，縣人民政府委員會在省人民政府委員會的領導之下，有權擬定以縣政有關的單行法規報請答民政府批準或備案。中央人民政府于一九五二年八月九日公布的規定，各民族自治區自治機關在中央人民政府和上級人民政府法令所規定的范圍內，依照其自治權限，可以制定本自治區單行法規，·呈報上兩級人上政府核準。凡經各級地方人民政府核準的各民族自治地區單行法規，均須呈報中央人民政府政務院備案。 (2)這一時期立法體制的特征
我國建國初期制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中華人民共和國人民政府組織法》、《大行政區人民政府委員會組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《中華人民共和國民族區哉自治實施綱要》的規定構建了當時的立法體制。從整個來看，這一時期立法權限的劃分具有分散化的特點。主要表現為從中央到地方，多級別的立法主體分別享有立法職權:在中央一級享有立法職權的主體是中國人民政治協商會議全體會議、中央人民政府委員會和政務院;地方各大行政區、各省、各市、甚至是各縣以及各個民族自治區自治機關都可以成為立法主體，制定和與本區域相關、在本區域內有效的法令和條例，只是在呈報上級審批和備案制度上進行嚴格規定和限制。這一時期的這種立法體制模式在傳統立法學的立法權限劃分模式中被稱為:“分散立法”。’8分散立法被立法學理論上和各國實踐中普遍接受和使用。它突出的特征是劃分標準以立法主體的多寡(參與立法的方體越多，立法權限的劃分越分散)，而不是理論和實踐上通常的以解決中央和地方關系的立半分權作為主要的參照。
(3)這一時期立法體制的國情依據及評價
中國這一時期的“分散立法”模式是當時具體國情下的產物;社會主義國家剛剛建立，對于社會主義建設還處于起步和探索階段，國家的法制建設也同樣處于開創時期;全國范圍內還有不少地方的軍事行動尚未結束，所以選舉產生人民代表大會來行使立法權的條例還不成熟;再加上我國地域遼闊，各個地區在政治、經濟、文化發展上嚴重不平衡。采取這種在中央對地方制定的法規在呈報上級審 批、備案制度嚴格規定和限制下的、相對分散的立法權限劃分模式，可以使地方立法從各個地區的實際出發，最快捷、也最大限度地滿足地方發展的需要，這非常有利有在百廢待興的時期迅速恢復發展國民經濟，又兼顧到加快法律建設進程的需要。然而，“分散立法”畢竟是不科學的，它不利于國家法制統一，發展到了一定程度甚至是危險的，它可能會動搖中央統一領導國家的地位，甚至有分裂國家的可能。所以采取這樣模式的立法體制，急一時之需尚可，但是它絕對不是長久之計?？傊?，建國初期的一九四九年十月一日中華人民共和國成立到一九五四年九月二十日憲法頒布實施這一時期，中國的立法體制是在中央集中統一領導下，中央和地方分享立法權、呈現出多層次、立法權限相對分散的狀態。這種并不科學，也不很合理的立法體制成為中國立法體制的最初模式。事物的發燕尾服都需要一個實踐、積累后不斷改進前進的過程，這樣的一個模式在當時憲法還沒有頒布實施，全國正式的立法體制尚未完全建立的情況下，對處于開創時期的我國的立法體制問題，從理論上和實踐上都作了積極而有益的探索，為中國立法體制的建構奠定了基礎，也為我國的法制建設提供了某些有益的經驗和積累?，F行的中國立法體制，便吸取了很多這時期很適宜于我國的對于立法主體設置、立法權限劃分這些立法體制基本問題的有效的解決方法。如中央集中統一領導，采取中央對地方制定的法規在呈報上級審批、備案嚴格規定和限制的制度;中央和地方分享立法職權，立法職權呈現出多層次的特點;以及對于民族自治地方的立法主體設置、立法權限劃分一問題等。都是以這一時期的規定為雛形發展起來的。
2、第二階段，中國立法體制的曲折反復時期 (1)一九五四年憲法對于立法體制的規定
一九五四年九月二十日，中華人民共和國和一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共(以下簡稱五四憲法)，和國憲法》五四憲法在一九四九年共同綱領的基礎上，全面地確立了國家政治、經濟、文化和社會的基本制度，鞏固和發展了新民主主義革命成果和新中國成立以來在政治、經濟、文化等方面取得的新勝利，也反映了國家在過渡時期的根本要求和廣大人民建設社會主義的共同愿望。體現在立體體制上，一方面，五四憲法確立了對于我國立法權的歸屬和性質根本的、指導性的意義的主權在民原則的社會主義原則，為我國產法體制的建構段)的立法體制作了重大的改變。它規定:“全國人民是行使國家立法權的唯一機關。”全國人民代表大會“修改憲法、制定法律、監督憲;全國人民代表大會常務委員會有權解釋法律和制定法令;國務院是最高國家權力機關的執行法實施”機關，是最高國家行政機關，有權“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，發布決議和命令，并且審查這些決議和命令的實施情況”。“地方各級人民代表大會都是地方國家機關”。“地方各級人民代表大會依照法律規定的權限通過和發布決議。”“自治區、自治州、自治縣的自治機關可以依照當地民族的政治、經濟、文化特點，條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批準。”民族鄉的人民代表大會可以依照法律規定的權限采取適合民族特點的具體措施。”2， (2)一九五四年憲法規定的立法體制是不符合國情需要的
五四憲法所確立的立法體制將建國初期立法權限相對分散的狀態改變為立法權集中于中央的一級立法體制。立法主體一元化為全國人民代表大會。雖然說在單一制的國家中實行中央立法集權模式可以強化中央集權;維護國家高度統一;可以最大限度地防止法出多門;保證法律體系的統一性;也有利于全體公民和社會組織統一遵守和執行法律。但是結合當時我國的實際情況，這樣過于集中的立法權既不能適應中國的具體情況，也不利于社會發展需要。雖然在當時對實現和鞏固國家的統一，防止分散主義是必要的，但立法權對于集中、立法主體單一，既不利于地方結合自身情況調動積極性因地制宜;不利于地方對中央立法進行補充和具體化;也分散了中央的精力，還容易助長官僚主義作風，甚至出現專職獨裁的危險。而且按照立法學理論，過分集中立法權是早已被歷史擯棄和淘汰的專制的做法，不符合我國人民民主專政的社會主義國家的性質，也不是民主為價值取向的立法權發展的歷史潮流;加上作為主要立法機關的全國人民代表大會會議每年才舉行一次，會議期間短，并且還有
其他的會議內容，國家急需的一些法律難以適時地制定出來滿足國家政治、經濟、文化生活的需要。(3)全國人民代表大會對全國人民代表大會常務委員會的兩次授權
這樣的矛盾日益突出，因此在一九五五年七月三十日的一屆全國人大二次會議上通過了關于授權全國人大常委會制定單行法規的決議指出:“第一次全國人民代表大會二次會議認為，隨著社會主義建設和社會主義該找事業的發展，國家急需制定各項法律。以適應國家建設和國家工作的要求。在全國人民代表大會閉會期間，有些部分性質的法律，不可避免地急需人大常委會通過施行。為此，特依照中華人民共和國憲法第三十一條第十九項的規定，授權常委會依照憲法的精神、根據實際情況，適時地制定部分性質的法律，即單行法規。”3。這個授權決定使全國人大常委會有權根據國家和社會生活的實際需要制定單行法規，在一定程度上緩解了立法權過于集中與社會發展需要之間的矛盾，但是沒有徹底解決這一矛盾。在一九五九年四月二十八日召開的第二屆全國全大一次會議再次針對這個矛盾通過決議，指出:“為了適應社會主義改造和社會主我建設事業發展的需要，大會授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間根據實際情況的發展和工作需要，對現行法律中一些已經不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規定。”31這兩次授權，使得全國人大常委會享有了部分立法權，但是在這之后，由于當時的特殊原因，我國的民主與法律建設逐漸走向停滯，全國人大常委會除了通過一些決議和決定外，沒有再制定法律，因此一九五九年的這兩次授權并沒有得到執行。但是，通過這兩次授權，己經賦予了全國人大常委會行使部分國家立法權，從而改變了全國人大是行使國家立法權的唯一機關的規定，這是對五四憲法的一個重要的補充和發展。 (4)這一時期立法體制的特色和評價
這一時期的立法模式是立法權高度集中于中央，這樣的中央集權的立法模式是四五憲法對立法權限劃分規定的結果，即毛澤東同志講的“立法權集中在中央’，，也當時中央實行高度集中的計劃經濟體制的政治需要。但是實際上，我國是一個幅員遼闊、人口眾多的國家，雖然沒有中央集中和統一，讓全國一盤散沙是不可取的;但是由于各地情況的千差萬別，把一切立法權力全部劃給中央，沒有地方結合實際情況，充分發揮積極性絕對是行不通的。因為中央并不如地方更了解自身的情況。當時的立法權限劃分實踐證明是不正確和不合理的。中央發現地方完全沒有立法權，不利于地方主動性和積極性的發揮，特別是在國家法制還很不完備的情況下，沒有地方立法的積極性，不利于國家民主與法制建設的發展。一九五六年毛澤東在《論十大關系》一文中指出:“取消各大區，各省屬中央，這是正確的，在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作的需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒有結束。”32毛澤東還說過:“中國是世界文明古國之一，面積、人口都和歐洲都差不多，為什么歐洲發展快，中國落后了?其中一個重要的原因就是歐洲分成許多國家，有利于充分發揮積極性。美國發展也快，因為各個有相當大的自主權。”33這個時期的立法體制是我國立法發展史上的一次曲折和反復時期，體現了事物發展并不是一開始就走在正確道路上的，而是一個曲折前進的過程。這種立法權限劃分體制嚴重阻礙了中國立法的發展進程。據統計，從1954年憲法頒布后到1979年，包括各種意見、辦法、命令、決議、決定、通知、報告、答復、辦法等在內的中央立法共l，115件，年均59年，地方因無立法權所以記錄為零。中央集權的立法模式強有力地保證了中央對全國各項事業的集中統一領導，但嚴重影響了地方積極性的發揮，阻礙了中國社會主義法制的全面發展。
3、第三階段，中國立法體制的定型時間
(1)十一屆三中全會的召開為立法體制改革奠定了思想基礎
一九七八年十二月召開的黨的十一屆三中全會，在深刻總結歷史經驗教訓的基礎上，重新確立了黨的實事求是的思想路線，把全國工作的重心轉移到以經濟
建設為中心的社會主義現代化建設上來，并提出了發展社會主義民主，健全社會主義法制的基本方針。它揭開了我國歷史新的一頁，迎來了我國社會主義現代化建設和改革開放的新時期。以經濟建設為中心的目標為新時期的立法工作的提出了新要求，特別是在我國當時十年**，法制完全被停滯和踐踏的局面下。一九七八年十二月，鄧小平同志在《解放思想、實事求是。團結一致向前看》一文中提出:“現在立法的工作很大„„有的地方法規可以先試搞，然后總結提高，制定全國通行的法律”。34按照這一精神，一九七九年第五屆全國人民代表大會二次會議首先重新修訂了地方組織法，對我國的立法體制進行了革命性的重要改革，賦予省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會制度制定的地方性法規的權力。這為后來一九八二年憲法正式確立中國立法體制開了一個頭。 (2)一九八二年憲法頒布以來至今，憲法和各相關組織法所確立的中央和 地方各級立法主體及其立法權限的大致情況
一九八二年重新制定的《中華人民共和國憲法》對我國的立法體制進行了比較全面的規定。加上對各類組織法的修改、以及其他各類法律中涉及立法體制的規定，共同組成了我國立法體制。概括起來，主要包括中央和地方兩大類立法主體以及相關的立法權限。 A、中央立法主體及其權限
中央一級的立法活動包括兩個方面:一個是全國人大及其常委會行使，國家立法權、制定法律;另一個是國務院根據憲法和法律制定行政法規(這里的“根據憲法和法律”是為了維護法制統一)。此外，全國人大及其常委會又兩次對國務院進行授權。第一次是1984年8月，六屆全國人大常委會第七次會議“授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案審議”。35這個授權決定正是從立法權限的劃分作出的，因為確定國家稅種是全國人大及其常委會的權力。當時國務院正在進行利改稅第二步改革，擬定了十一種稅的征收條例(草案)，這些草案制定法律的條件不成熟，而改革又需要，因此要求授權。第二次是1985年4月，第六屆全國人大第三次會議“授權國務院對于和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒布實施，并報全國人民代表大會常委委員會備案。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律”。36這次授權和上次授權的原因一樣，只是授權的范圍更廣，凡有關經濟體制改革和對外開放方面的應當制定法律而條件又不成熟、實際工作又有需要的事項，國務院都可以先制定行政法規。 B、地方立法主體及其權限剛包括了以下七個方面的內容: a、是省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定
地方性法規，報全國人大常委會備案(這里的“為相抵觸前提下”以下報備案也是為了維護法制統一)。b、是省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法律和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批準后施行，并由省、自治區人大常委會報全國人大常委會和國務院備案(這里的“不抵觸前提下”，報省批準以及報備案，同樣是為了維護法制統一)。 c、對一少數民族聚居區域內，除了自治區人大及其常委會可以制定地方性
法規外，自治區、自治州、自治縣的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對國家法律作變通規定。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省或自治區的人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會備案。自治條例和單行條例因為可以變通法律的規定，所以規定須報上一級人大常委會批準才能生效，這是為了維護法制的統一。
d、是1981年全國人大常委會授權廣東省、福建省人大及其常委會，根據有關的法律、法令、政策規定的原則，按照各該省經濟特區的具體情況和實際需要，制定經濟特區的各項單行經濟法規，并報全國人大常委會和國務院備案。e、是1988年、1992年、1994年和1996年全國人大先后四次分別授權海南省、深切I市、廈門市、汕頭號市、珠海市人大及其常委會根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在各自的經濟特區實施，并報全國人大常委會、國務院和所在省的人大常委會備案。一般地方立法不得同法律、行政法規相抵觸，而被授予立法權的地方立法只須遵守法律和行政法規的基本原則，說明不屬基本原則的內容允許不一致。也正因此，較全面的規定。加上對各類組織法的修改、以及其他各類法律中涉及立法體制的規定，共同組成了我國立法體制。概括起來，主要包括中央和地方兩大類立法主體以及相關的立法權限。
e、是1988年、1992年、1994年和1996年全國人大先后四次分別授權海南省、深切I市、廈門市、汕頭號市、珠海市人大及其常委會根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在各自的經濟特區實施，并報全國人大常委會、國務院和所在省的人大常委會備案。一般地方立法不得同法律、行政法規相抵觸，而被授予立法權的地方立法只須遵守法律和行政法規的基本原則，說明不屬基本原則的內容允許不一致。也正因此，二對規章必須經過嚴格的備案，一九九零年二月二十八日國務院發布的《法規規章備案規定》，詳細規定了地方政府規章的備案細節，在此不贅述;三是一九九五年地方組織法修改決定，專門強調地方政府規章必須經過各該級政府常務會議或者全體會議討論決定，從而明確了規章審議通過的法定程序。 (3)成型時期中國立法體制的主要特點 中國這一時期的立法體制在吸收前兩個階段的經驗和教訓的基礎上，真正結合中國的國情，切合實際地在以經濟建設為中心建設社會主義國家為基本目的之下初步得到定型。這個立法體制既是統一的，又是分層的。是由國家立法權和行政法規制定權、地方性法規制定權、自治條例和單行條例制定權以及授權立法權所構成的，同時下位階的法的規范不能和上位階的法的規范相抵觸。這個立法體制，說明地方立法，從性質上講，應當是對中央立法(制定法律、行政法規)的補充，行政法規也是對國家法律的補充，都是國家法律體系的組成部分。“是由中央集中統一領導下一定程度分權的、分級并存、多類結合的立法權限劃分體制”實行中央統一領導和一定程序分權，一方面是指最重要的立法權亦即國家立法權—立憲權和立法律權、屬于中央，并在整個立法體制中處于領導地位。國家立法權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使，地方沒有這個權，共他任何機關都沒有這個權。行政法規，地方性法規都不得與憲法、法律相抵觸。雖然自治法規可以有同憲法、法律不完全一致的例外規定，但制定自治法規作為一種自治權必須依照憲法、民族區域自治法和立法法所規定的權限行使，并須報全國人大常委會批準或備案。這些制度實質上確保了國家立法以對自治法規制定權的領導地位。另一方面，是指國家的整個立法權力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現行立法體制最深刻的進步或變化。這種相當程度上的分權，通過多級并存和多類結合兩個特征進一步表現出來。多級(多層次)并存，即全國人大及其常委會制定國家法律，國務院及其所屬部門分別制定行政法規和部門規章，一般地方的有關國家權力機關和政府制定地方性法規和地政府規章。全國人大及其常委會、國務院及其所屬部門、一般地方的有關國家權力機關和政府，在立法上以及在它們所立的規范性法文件的效力上有著級別這差，但這些不同級別的立法和規范性法文件并存于現行中國立法體制中。多類結合，即上述立法及其所制定規范性文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規，以及經濟特區和港澳特別行政區的立法及其所制定的規范性法文件，在類別上有差別。之所以要在“中央統一領導’，、“分權”和“多級(多層次)”的提法之外，又使用“多類”的提法，是因為僅用“統一領導”、“多級(多層次)”的提法不能概括現行中國立法體制的全部主要特征。因為:第一，自治法規(自治條例、單行條例)和港澳特區的法律既屬地方規范性法文件范圍，又不同于地方性法規和地方政府規章，在立法上把它們劃入同等級別未必妥善。第二，在法的效力上，行政法規一般能在全國有效，而自治立法和特區立法產生的規范性文件不能在全國有效，因此行政法規比后兩者高一級;但自治立法和特區立法產生的規范性文件并不需要象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據，在這一點上又不能說它們比行政法規低一級;但如果把它看成與行政法規平級或在級別上高于地方性法規，顯然也不妥。鑒于這些原因，有必要使用“類”的概念。這樣一個立法體制，主要體現了以下兩個精神:一是在中央與地方關系上，既堅持中央必要的集中統一，又注意充分發揮地方的主動性、積極性。二是在權力機關與行政機關的關系上，既堅持了人民代表大會制度，保證立法權掌握在由人民先舉產生的、更有利于直接反映群眾意愿和要求的國家權力機關手里，以保證立法的民主性;同時又注意到提高國家的管理效率，保證國家行政機關有足夠的權力對社會進行有效管理。中國在第三個時期對立法權限的劃分采取了在中央對立法的集中統一領導的前提下，適
:集權的分權”當地賦予地方以一定的立法職權，以作為對中央立法的補充和具體化。有學者稱其為“。在立法理論上，“集權的分權模式是指在一個主權國家適當地行使中央授予的某些地方立法權。這種模式的特點是以中央集權為主，以地方分權為次，地方立法權來源于中央。”3，一些單一制國家在授予地方政府立法職權的時候，往往采用此種模式，如法國、英國、日本等。傳統的聯邦國家則采另一種相對應的“分權的集權”模式。(李林在他對于美國的立法體制和法國立法體制的分析中就對兩得采取了這兩個相對應的概念)。美國是典型的采取“分權的集權”的國家，和“集權的分析”不同的是，它的主要特征，以美國為例，美國在聯邦法律高于各州法律的原則之下(美國憲法第六條規定:“合眾國的憲法、法律和外國締結的條約，都是全國的法律，各州必須遵守;州的憲法或法律，凡是同聯邦憲法、法律和條約相抵觸者，一律無效”)，聯邦擁有授予的權力，而州擁有“保留的權力”(根據聯邦最高法院的解釋，可以從授予的權力中合理引申而來的立法權限，是“默示的權力”);聯邦和州共同享有某些立法權限;此外，為了保證聯邦制的貫徹，確保聯邦和州按照各自權限進行立法，美國憲法還禁止聯邦或者州行使某些權力。由此可見，這種“分權的集權”是指立法權主要由各州行使，但是各州的立法權并不是沒有限制的，體現為以各州立法為主，聯邦立法為次要。中國根據八二憲法建構的立法權限劃分模式，應該傾向于屬于立法“集權的分權”模式。這是中國單一制國家結構形式和具體國情下的產物。改革開放以來到立法法正式出臺之前，除了修改制定1982年憲法和3個憲法修正案外，中央立法己達1，330余件(其中全國人大及其常委會制定法律和有關法律問題的決定430余件，國務院制定行政法規900余件)，中央立法年均55.4件;地方人大及其常委會制定了8，000余件地方性法規，地方立法年均333件。這些數據充分顯示這種模式在一定程序上調動了中央立法和地方立法兩個積極性，使中國的立法工作取得了前所未有的成就。極大地促進了我國改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。
(3)《中華人民共和國立法法》頒布實施對中國立法體制的影響 《中華人民共和國立法法》于2000年3月巧日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過，并于2000年7月l日起正式施行。這在我國法制建設的歷史上是一個很重要的轉折。作為規范意義中國現時期立法的一部專門法，立法法的誕生，有著非常深遠的意義。“立法法的誕生和實施，對中國走向現代法治，應產生愈見顯明而遠闊的影響。”39立法法共計六章，九十四條，第一章總則共六條，其中第一條從整體上介紹了制定立法法的目的為了“規范立活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，保障和發展社會主義民主，推進依法治國，建設社會主義法治國家”、第二條規定:“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。，國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。”第三到第五條規定了中國社會主義國家立法應當遵循的原則“應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路，堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放„„應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動，從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權得與義務。國家機關的權力與責任。”后面第
二、
三、四章以各種法的位階順序來依次予以規范:法律;行政法規;地方性規章、自治條例和單行條例、規章。第五章則對需要備案的地方性法規、自治條理和單行條例、規章等從備案上予以詳細的規定。最后一章附則是對該施行時間的規定?？偟膩碚f，立法法頒由實施對于中國立法體制的主要體現在:首先，它是中國歷史上第一次以專門法的方式對中國立法問題進行系統的規定，結束了從前關于中國立法問題的規定散見于憲法、各類組織法、以及各類相關法律法規的不規范遵循的一些基本原則，立法法第三條至第六條規定:“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路，堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導，堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”第四條:“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發、維護社會主義法制的統一和尊嚴。”;第五條:“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”;第六條:“立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”這些規定對中國的立法起到了全局性的指導作用，也成為以后立法體制改革和發展的一些限制因素，對于保證我國立法體制的本質屬性、保證人民民主專政社會主義國家的國家性質很重要。雖然這些原則對于立法這個系統而復雜的。涉及國家政治、經濟、文化、社會發展方方面面的問題，既是本質性的問題，同時又是瑣問題的立法部下顯得有些過于原則化，也不是很關乎中國立法體制這個技術性、操作性很強的層面，但是它卻為我們以后在具體的解決立法問題時，隨時在國家性質以及我國重要國情給予立法問題的一些不能逾越的界限內進行。立法體制在世界上的一些國家中有很多現成的、科學的先進經驗，我們需要借鑒和吸取，雖然對于吸于先進的經驗和模式是不應該分國界、也不該因為國家性制裁的不同而加以排斥的(這在我國建國初期有很深刻的教訓)，但是也應該看到我們是社會主義國家這個基本國情，立法法規定的這些原則成為了前提條件。再次，立法法大致總結規定了中央到地方各級立法主體及其中央立法主體的立法程序。尤其是對中央立法主體—全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權的事項以列舉的方式詳細規定，這可以很大程度上改變從前中央和地方立法權限劃分不明確甚至是混亂的狀態，對于我國立法體制由于存在多級、多層次、甚至是多類立法主體所決定的立法權限劃分上必然體現出來的最大弊端—難以掌控的重復立法、越權立法有一定的緩解作用，為今后立法權限劃分的探索前進奠定了基礎，此基，對已經在中國立法權限劃分體制中存在、但是法律上還完全沒有依據的授權立法問題正式地進行了規范，結束了授權立法問題在立法上的空白狀態。還對于規章這類在各位階法“不抵觸”原則之下，和地方性法規、規章發生效力沖突時，難以確定其法律效力及其性質的立法進行了嘗試性的規范。
(二)現行中立法體制屬于哪種類別
立法體制從兩個不同的角度可以有兩處分類，分別分成一級立法體制和二級立法體制:單一型立法體制、復合型立法體制、制衡型立法體制。在同樣的社會制度下或是地域環境大致相同的國家，甚至是一個國家牌不同的發展時期，其立法體制也會呈現出不盡相同的特征，而且立法體制和其他客觀事物一樣，它是隨著國家政治、經濟、文化和社會生活的發展變化而發展變化的。我們在考察一個國家的立法體制時，不應該僅僅限于上述類別進行思考，應該結合一個國家的具體情況進行具體分析;也不應該以僵化的思維去分析一國的立法體制，而應該在一國發展變化的社會生活中去不斷深化對立法體制的認識?；谶@樣的思維方式來考察中國的現行立法體制，發現中國的立法體制是一個很特殊個案。首先從第一種分類角度來看，很明顯的，中國與行立法體制既不屬于一級立法體制，也不屬于兩級立法體制。雖然類似于一元兩級立法體制(即立法全主要集中在中央，同時在保證國家法制統一的前提下，允許地方有一定的立法權)，但也不能簡單地把它歸于此類，因為中國現行立法體制的層級并不僅僅只包括簡單的兩級，而是存在著多層次的立法權?？傮w來看，中國的多層立法權主要體現在:全國人大及其常委會制定國家法律，國務院及其所屬部門分別制定行政法規和部門規章，一般地方邊有權力機關和政府制定地方性法規和地方政府規章;全國人大及其常委會、國務院及其所屬部門、一般地方國家權力機關和政府在立法上以及在它們所制定的規范性文化的效力上都存在著級別之差，但是這些不同級別的立法和規范性文件并存于現行中國立法體制中。其次，從第二種分類的角度看，中國現行立法體制也獨具特色。第一，在中國，立法權不是由一個政權機關甚至一個人行使，因而不屬于單一的立法體制;第二，中國的立法權是由兩個以上的政權機關行使的，存在著多種立法權，如國家立法權、行政法規立法權、地方性法規立法權等等，它們分別又不同的政權機關行使，而非復合行立法體制一個立法權由兩個或兩個以上的政權機關行使，所以它不屬于復合型立法體制;第三，中國的立法體制更不是制衡型立法體制，和西方建立在立法、行政、司法三種權力既相互分立又相互制約的原則下的制衡型立法體制有著本質的不同:中國國家主席和中央政府的總理都產生于全國人民代表大會(以下簡稱全國人大)，并對全國人大負責，國家主席僅僅根據全國人大的決定公布法律，作為中央政府首腦的總理完全不存在批準或是否決全國人大立法的權力。中央政府制定的行政法規不得和全國人大制定的法律相抵觸;地方性法規不得和法律及行政法規相抵觸。全國人大有權撤消與其所制定的法律相抵觸的行政法規和地方性法規。這些表明中國立法體制內部是一種監督關系、從屬關系、統一關系，和內部是制約平衡關系的制衡型立法體制完全不同?？傊?，中國的現行立法體制是世界上獨一無二的一種，它是我國特殊國情和條件下的產物，絕對不能把它簡單的歸類。
六、對中國現行立法體制的再思考
自《中華人民共和國立法法》(以下簡稱立法法)頒布施行以來，由現行1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱82年憲法)、各類組織法以及立法法構建起了比較固定的、相對完整的中國立法體制。在這個體制中，中國人民民主專政的社會主義國家的國體、全國人民代表大會制度的根本政治制度、中國共產黨的集中統一領導、單一制的國家結構形式、多民族的民族情況等這些中國最重要的 國情決定了我國立法體制本質屬于—屬于人民。這既是我國國家性質決定的對于立法權歸屬的內在要求，也是符合立法權屬逐漸以“民主”(即大多數人的統治)為價值取向的歷史發展潮流。這是絕對不能有絲毫改變的地方，否則將會引起我國國家性質的根本改變，動搖社會主義國家的根基，遠離實現大多數人“民主”的美好初衷，也是逆歷史潮流而動的、是絕對錯誤的。所以立法對于中國立法體制規定的雖然在這條民主的道路上對于立法體制以及很多相關的問題的科學合理處理上，還臨著很多的困難，但是我們一定在堅持立法體制本質屬性的基本前提下，對中國的立法體制進行逐漸的改革，使之成為既體現中國社會主義原則和特色，又真正符合中國特殊國清需要的、科學合理的、有中國特色的立法體制。另一方面，從技術操作層面上來看，中國的這些特殊國情也深刻影響了中國立法體制構建的方方面面。立法體制的核心內容是立法權限劃分，立法權限劃分主要包括了兩個方面的內容:一是誰是立法主體(即誰擁有立法職權)，這些立法主體分別擁有什么性質、多大范圍的立法權限;二是這些不同的立法主體之間是什么樣的關系。從中國現行的立法體制來看，在特殊的國情之下要分析清楚這兩個方面顯得錯綜復雜。首先，中國的立法主體是多層次，這些層級不同的立法產體主要體現出中央和地方兩級立法主體。這些眾多的立法主體在中國的現行立法體制之下，必然難以避免重復立法、甚至是越權立法的弊端。怎么樣在新的形勢之下切實可行地解決這些現行中國立法體制中突出的問題?其次，中國立法主體存在著權力機關和行政機關兩大類別，，它們的立法職權性質分別是什么?兩者之間的關系如何?如何才能做到正確而科學地處理兩者之間的立法權限劃分?再次，56個民族的多民族狀況，使我國立法體制中存在著獨具特色的進步和發展不斷完善我國現行的民族立法體制?第四，應該如何使中國的授權立法問題得到進一步的規范和合理化?加上自從十五大召開以來，依法治國被正式確立為我國的基本治國方略，在立法上尤其是我國的立法體制問
題上提出了哪些新的要求?這些問題都是我們在對中國現行立法體制進行再思考時必須擬清的問題。(一)依法治國基本治國方略對立法的要求
從本質上說，社會主義國家不僅應當是人民真正當家作主的民主國家，而且也應當成為真正實行依法治國的法治國家。社會主義的依法治國必然是而且應當是人類歷史上全新、最高歷史類型的依法治國。但是，理論上的真理要轉化為人們的信念，再在行動中轉化為現實，要經過艱難的曲折的過程，需要有數代人的不懈努力。其次，社會主義國家要真正實現了依法治國方略，建成社會主義法治國家，社會主義市場經濟要相當發展，我國在粉碎“四人幫”后，人心思治，人心思法。作為我國改革開放和現代化建設總設計師的鄧小平同志，在七十年代晚期，從時代特點和我國國情出發，深刻地總結了社會主義國家的歷史經驗，科學地回答了“什么是社會主義、怎樣建設社會主義”這個根本問題，并提出了“發展社會主義民主、健全社會主義法制”的治國方針。黨的十一屆三中全會以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，社會主義民主政治的逐步發展與成熟，以科學的權力義務觀為點心的社會主義法律文化的逐步發展，全面確立社會主義依法治國方針的要求越來越強烈。以江澤民同志為核心的第三代領導集體高舉鄧小平理論的偉大旗幟，繼承鄧小平同志的民主法制思想，總結古今中外治國的成功經驗，反映全國人民的意愿，順應時代發展潮流，明確提出了依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，確立了社會主義依法治國的理論，標志著黨和國家方略的根本性轉變。這不僅是對建設有中國特色社會主義理論的重大發展，而且也是對人類法律文化的極大豐富。社會主義找到依法治國，就找到了人類文明積累的治國的最佳方略，依法治國服務于社會主義，就走上了保障和促進人類解放、社會進步、世界和平的金光大道。黨的“十五大”明確提出:依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。所以，依法治國，是實行法治。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久案的重要保障。依法治國的戰略目標，就是要建設社會主義法治國家。依法治國的內容包括了有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究四個方面。首當其沖就是要有法可依。有法可依，是立法方面的要求。這是依法治國的法律提前，也是依法治國的首要環節。有法可依是指社會的政治、經濟、文化等各個需要法律調整的領域和方面都有良好的法律可資依據和遵循。有法可依已不僅要求立各種各樣的法，更重要的是要求所立的不地良好的法，即符合人民的利益、社會的需要和時代的精神的法。如果所立的法非常糟糕或者漏洞很多，不僅會給壞人提供為非作歹的機會，還會使好人無從依法行事。從內容上說，社會主義法至少要滿足下列幾個條件:(1)要做到真正反映和充分表達以工人階級為領導的廣大人民的意志和利益。(2)要做到以“三個有利于”為根本標準，反映社會生活與社會時代發展的客觀需要。(3)要做到尊重和保護公民的各項人格尊嚴、人生自由、民主權利、政治自由、經濟權利和其他社會權利?？傊?，社會主義法在實質上應當實現人民性、合理性、公正性、合規律性幾個方面的深刻統一，字也正是社會主義法的生命力與優越性之所在。從形式方面說，社會主義法至少要滿足下列幾個要求:(1)要具有穩定性與連續性，也就是說，為了保證社會秩序和社會關系的相對穩定，法律不能朝令夕改，頻繁變動，反復無常，而應保持一定的穩定性與連續性。(2)要具有內在的統一性與協調性，也就是說，整個法律體系應當是一個以憲法為總綱的、根本精神一致的、各級各類法律法規內在和諧的體系，這樣有助于促進統一的、穩定的法律秩序的形成。(3)要經由民主的、科學的立法程序制定，這是保障法律科學性、民主性的程序基礎。民主的、科學的立法程序有助于發動廣大人民群眾和社會各界力量參與立法，廣泛集中民意民智，避免立法工作單純受部門利益、地方利益的驅使，或者完全依領導人個人的意志而立法。(4)要講究立法技術，注意借鑒歷史上的和國外的立法經驗，更要注意總結自己的立法經驗，提高法律的可操作性。
(二)新形勢下中央和地方立法權限劃分
中國立法體制發展的三個歷史階段來看，立法權限劃分經歷了從建國初期的分散立法、五四憲法確定的中央集權立法、以及十一屆三中全會以來的、現行的中央集中統一領導下，中央和地方“多級并存、多類結合”的立法主體分享立法職權這樣三個階段。這一方面反映了我國立法體制在實踐中逐步走向合理和成熟;另一方面從中國立法體制中央和地方立法權限劃分模式來看，我國單一制的國家結構形式使我國的憲法(現行1982年憲法)、立法法、各類相關的組織法中對中央和地方立法權限劃分的初衷是強調立法權主要由中央行使，一定條件、限度和程序的規制之下，地方可以根據中央的授權行使某些立法職權。這種劃分中央和地方立法權的模式在立法學上被稱為“集權的分權”模式。它的優點是可以改變中央集權立法的弊端，在一定程度上調動中央和地方在立法上的“兩個積極性”。但是隨著改革開放的深入，這種模式已經越來越不能滿足對于立法職權資源的需要，在一定程度上遏制了地方推進經濟發展和政治改革的步伐。因此，中央多次采取以法律授權或者以授權決定的方式賦予了一些地方人大及其常委會以地方立法或授權立法權。而且結合中國實際情況，在中國處理中央和地方立法權限劃分上，不但要遵守憲法原則，也要堅持中國共產黨的領導，以黨的基本路線、方針、政策為指導。從現行憲法的規定到中共十三大以來的一些重要報告中體現了中央和地方立法權限分劃的總的趨勢是:在一定的條件和限制下不斷放權給地方。即在不明顯打破中央和地方現有立法權的平衡關系、有利于保證改革、穩定、發展協調一致、有利于調動中央和地方“兩個積極性”、有利于實現依法治國偉大事業的大前提之下，以團結全國各族人民加快社會主義現代化建設為總目標，在強化中央立法權的同時，下放事權于地方，不斷擴大地方的立法權限。憲法原則主要體現在1982年憲法第三條規定上:“中央和地方國家機構的職權劃分，遵循在中央集中統一領導下，充分發揮地方主動性、積極性的原則。”“相關的人大報告也體現了這個趨勢。中國共產黨在十三大報告中指出:“在中央和地方關系上，要在保證全國政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進行監督。”凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行，這是一個總的原則。”‘2十三大的這些報告內容體現了在處理中央和地方的職權劃分上，是繼續貫徹十一屆五中全會上指出:“改革開放以來，實行權力下放，地方積極性得到了充分的發揮，有力地推動了改革和發展一但在這個過程中也出現了一些新的矛盾和問題”。“所以在新形勢下，既要體現全局利益的統一性，又要有統一領導下兼顧局部利益的靈活性，既要又維護國家宏觀調控權的集中，又要在集中指導下，賦予地方必要的權力，當前應抓緊合理劃分中央和地方經就是管理權限，明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統一，并力求規范化、法制化。”‘3中共十五大正式把依法治國確立為我國的基本治國方略，對立法提出了新要求。這說明向地方放權要嚴格依照法律規定，要在必要的法定條件和限制之下進行，體現了“放權”以科學合理化為目標，和依法治國結合，也體現了我國治國家的手段更加走向成熟。今天，我國社會發展轉入科學發展軌道，中央提出了“科學發展觀”，最近召開的“兩會”上正式提出:“落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會”。并提出“堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”“兩會”針對立法工作進一步提出:“緊緊圍繞黨和國家工作的大局，切實履行憲法和法律賦予的職責，繼續以發揮代表作用和加強常委會制度建設為重點，把人民代表大會制度堅持好完善好，繼續以關系經就是社會發展全局和法律體系中起支架作用的重要法律為重點，把立法工作提高到實處;努力為實施‘十一五’規劃、推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設作出更大的貢獻。”“由此可見，在一定原則之下向地方逐步放權在中國是一個大的趨勢，是在建立社會主義市場經濟體制和實行依法治國基本方略過程中作出的抉擇。在這個放權的過程中，讓放權更加合理科學、符合“科學發展觀和構建和諧社會的需要”，45是一個重要的方向。這體現了中國共產黨治理國家手段的愈加走向細化和深入，也更合理化和科學化，是我國建設社會主義國家理論在實踐中的又一次飛躍。所以雖然逐步和地方放權是新形勢下繼續堅持以經濟建設為中心的需要，但是更應該清楚對于“放權”應該以符合科學發展觀和構建和諧社會的需要，符合堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路的需要，即從把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來這個新高度作為處理中央和地方立法權限劃分的政治和理論原則。這是我國立法體制改革發展的最新的目標，也是我們思考現行中國立法體制時思路的切入點。要做到正確劃分中央和地方立法權限，從我國立法體制建構的實踐中我們可以獲得一些現成的經驗和教訓:對于我國來說，既不能將立法權過于集中于中央，也要在逐步放權的趨勢下保持著清醒的頭腦，切不可讓地方立法無序發展和膨脹。凱氏指出:“在法律社會里，立法權限劃分必須有一個集權的最低限度和分權的最高限度，國家才不會有瓦解的危險”。‘6所以，我國中央逐步向地方放權的過程中，應當強調兩個方面的問題:第一是地方積極性的發揮固然是有利于本地因地制宜，發展區域經濟，但是向地方放權、讓地方發揮積極性也應該有度，防止過猶不及。這個“度”，從折學上講，是“質與量的統一，是保證事物質的規定和量的限度。”‘7簡而言之，“度”就是要保質限量，所以繼續保持我國立法體制中的詳細完備地將各級地方立法中規定的各類階法的不抵觸原則和越權無效原則了驚講一步細化和深入地規定，針對立法重復、立法資源浪費嚴重的現象，還應在這些原則中加入“不重復原則”。第二就是一定要理解中央立法權的集中和管制也同樣應該保持在一個合理的“最低限度”。結合我國的實際情況以及實踐經驗和教訓，高度集權顯然是弊大于利的，也是不符合歷史發展的民主潮流的。對于我國來說，放權是一個大趨勢，是不是就不需要中央的集中控制了呢?回答是否定的。中央集中統一是我國單一制國家結構形式的內在要求，我國的一黨專政和具體國情也要求對立法權限劃分的“放權’，一定是在中央集中統一領導之下，這是前提。所以，在逐步向地方放權是一個大趨勢的情況下一定要保證中央應該保證形式上和原則上的最低限度，而實質上的最高限度。單一制的國家結構形式、人民代表大會制度的根本政治制度為我國中央集中統一領導全國工作提供了制度保障;民主集中制度的組織原則又為我國中央的形式和實質集中提供了組織保證。應該說，保證中央集中領導全國是有保障的，才保證放權成為可能，保證各地社會主義國家建設事業的順利進行。所以一定要嚴格執行立法法中的批準和備案規定，以保證中央的集中統一領導。
(三)權力機關立法和行政機關立法
從權力機關和行政機關立法權限劃分的關系上，無論是在中國，還是全世界，都存在著“應然”和“實然”兩種評價。以中國來說，“應然”是基于從中國政體出發，全國人民代表大會(以下簡稱全國人大)是國家最高權力機關，最高行政機關—國務院由全國人大產生、對其負責、并受其監督?；谝韵氯齻€方面的原因:
一、國務院制定行政法規和權力是由全國人大以憲法形式授予的;
二、制定行政法規要以憲法和法律為根據且不得與之相抵觸;
三、全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規。所以體現在立法權限劃分關系上，邏輯地推論出權力機關的立法地位高于行政機關的立法地位這樣的結論。而對于“實然”評價，是來源于中國權力機關和行政機關的立法權限劃分事實。即從中國立法實踐來看，行政機關在立法上發揮著重要的作用，它甚至從數量上和形式上超 過了權力機關的立法活動。表現在:其一，行政法規的立法數量是權力機關立法的兩倍多;其二，在權力機關制定的法律、條例中，由國務院提出的立法議案占總數的百分之七十多;其三，國務院三次接受全國人大或其常委會的立法授權，.實際上擴大了國務院的立法權限;其四，國務院制定的行政法規幾乎沒有一件被全加人大常委會撤銷;其五，行政規章逐漸進入中國法律體系，取得了“參照適用”的法律效力。由此推論出中國是行政機關立法高于權力機關立法。應該說，“應然”和“實然”兩種評價對于中國立法機關行行政機關立法權限劃分的分析部分都是正確的，但是由各自分析而得出的結論卻各有偏頗。“‘應然”評價對是中國立法體制根本性質的認定;“實然”評價是對中國立法權限劃分實際情況的認定。兩者評價的標準是一致的。由此籠統地分別認定“權力機關的立法地位高于行政機關的立法地位”以及“中國是行政機關立法高于權力機關立法”是不正確的。“應然”和“實然”兩種評價體現了從不同角度看，中國權力機關和行政機關立法權限劃分關系上所體制的基本特征。從以上論述可知，在中國，國家性質、國家政體、國家結構形成等基本因素內在地要求中國的權力機關的立法優于行政機關立法。但中國的現實情況卻體現出行政立法無論從數量上還是涉及的內容都大大地多于權力機關的立法。但是由此就得出結論說我國行政機關立法優于權力機關立法是絕對錯誤的。我們分別從兩個有度思考“應然”和“實然”兩種評價。而且值得強調的是，政府立法權限擴大化是世界范圍內普遍存在的現象，但是這絕對不能由此就從憲法定位上和理念上改變行政機關立法職權是權力機關授予的這種基本性質。在中國，國家的一切權力屬于人民，這是人民主權原則的具體體現。人民通過全國人民代表大會以憲法的形式記載了自己的最高權力—國家立法權，并通過國家立法權的行使來反映，匯集和體現全體中國人民的根本利益和最高意志，在這個過程中，人民、人民主權和國家立法權在理論邏輯上達到了高度一致。從立法權與人民的關系人民主權原則對立法權的要求以及國家權力的分工來看，憲法對全國人大立法權的規定是一種權力的記載，是一切權力屬于人民的固有屬性的必然表現形式。所以1954年以來的每一部中國憲法都規定有最高國家權力機關行使立法權的內容。國務院屬于國家的最高行政機關，它的固有職能是執行法律，其立法職權來自于全國人大以憲法形式的授予。所以憲法第S9條的第18款也就是該條的最后一款規定，國務院除了行使全國人大授予的17項職權外，還可行使全國人大及其常委會授予的其他職權。中國的立憲實踐也表明，國務院的立法職權是授予的，而不是固有的，所以82年以前的3部憲法都沒有規定最高國家行政機關享有制定行政法規的立法職權。國家行政機關的性質決定了它所行使的立法職權的性質具有被授予性、從屬性和有限性，而且國家行政機關立法職權的范圍或內容的基本和主要方面都應該由國家權力機關來主導和決定。這是我們認識中國行政機關立法時必須首先擬清的問題。這也是為什么中國歷次憲法在規定行使國家產法權的主體中都不包括國務院的原因。明確了權力機關和行政機關立法權限的性質和關系后，我們需要在當前的形勢下，在最該強化行政立法還是加強人大立法之間作出正確的抉擇。既要考慮世界行政法治發展的大趨勢，更要重視從中國的國情出發，與中國社會主義初級階段生產力發展水平和社會總體水平相適應。在中國簡單地提倡強化政府立法職能具有較大的片面性，在一定程序上背離了中國生產力發展水平和社會改革與發展的現實需要，違背了行政法治發展的客觀規律。因為，中國經濟的真正高速發展，始自十一屆三中全會。其原因之一，是政府向企業和社會放(還)權，由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變。在這個過程中，政府和職能也隨之轉變，由原來的“從搖籃到墳墓”什么都管的“萬能政府”向“有限政府”轉變，建構成“小政府，大社會”，政府對于經濟和社會的作用在有些方面得到強化，如權利和社會保障，對經濟的宏觀調控等，在有些方面則開始弱化甚至被放棄。中國經濟改革的發展過程與西方發達國家行政法治所依賴的經濟發展過程正好是逆向的，這就決定了中國在培育市場、建立社會主義市場經濟體制的條件下和過程中，不宜籠統強調“強化行政立法”，否則容易把原來以行政手段對經濟的過多干予合法化，尤其是在中國政治體制改革還沒有到位，行政職能轉變、權限劃分、機構精簡等問題尚未真正解決的情況下，片面地、籠統地主線強化行政立法，只會把這些需要改革的東西以行政部門立法的方式固定下來，把原來以行政手段或者政策手段對經濟的干預，擅變為以法律手段的過多干預。這種危險是完全存在的。所以在考慮行政機關的立法權限時，既要充分確認其法律地位和行政立法職權，又要有效限制和監督其行政立法職權的行使，實現授權與限權的統一，即現代法治所要求的“不僅要防范行政權力的濫用，而且還需要有一個有效的政府來維持法律秩序，以保障人們具有充分的社會和經濟生活條件。賦予行政機關以立法權力應該盡量有限度，并應周密地規定立法的范圍和目的?！吨腥A人民共和國立法法》正是基于這些考慮才對國務院及其各地方行政機關的立法職權進行規定的。確認了各立法主體在實踐中已經取得并行使的立法職權，如確認了中央軍 委的立法職權，這容易被各方面所認可和接受，有利于保證中國改革、穩定、發展的大局。但是應該進一步明確并細化行政機關立法權限的多元和擴大不得以犧牲憲法權威為代價;也應該對各級行政機關立法權限的多元和擴大進行有效的控制，使之在合理的范圍內。這個范圍就是在擬清行政機關立法取權性質的同時，保證權力機關對其的合理有效的立法監督，按照立法法規定事項嚴格由國家權力機關行使國家立法權，改變權力機關立法上的蒼白無力;把地方涉及到類似于需要權力機關立法的重大事項進行明確，改變地方人民代表大會立法權幾乎形同虛設的局面。使各級行政機關的立法權限、事項更加合理和科學。
(四)關于民族立法體制
民族立法，是指國家立法活動中專門就涉及到民族因素的有關問題進行的立法。本文所講的法，則是指廣義的法，包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章和地方政府規章。根據《憲法》、《民族區域自治法》和《立法法》的規定，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。自治大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。顯然，這類自治法規屬于民族事務管理法規。具體說來，我國的民族立法體制包括:人民代表大會可個性憲法中有關民族事務的條款。全國人民代表大會和全國人大常委會制定有關民族事務管理的法律或在其他法律中包含有關民族事務管理的法律條款。全國人民代表大會常委會批準自治區制定的自治條例和單行條例;國務院制定有關民族事務管理的行政法規或在其他行政法規中包俯瞰吸其他部門規章中包含有關民族事務管理的條款:自治區、直轄市的權力機關制定有關民族事務管理的地方性法規或在其他地方性法規中包含有關民族事務管理的條款。自治區的人民代表大會制定自治區自治條例和單行條例。省、自治區、直轄市的人民代表大會常委會較大的市的人民代表大會及其常委會制定的涉及民族問題的地方性法規，批準自治州、自治縣的人民代表大會制定的自治條例和單行條例;自治區、直轄市的人民政府制定有關民族事務管理的地方政府規章或在其他地方政府規章中包含有關民族事務管理的條款;自治州、自治縣的人民代表大會制定本區域自治條例和單行條例;較大的市的權力機關制定本區域有關民族事務的地方性法規或條款;較大的市的行政機關制定本區域有關民族事務的地方政府規章款。在民族法規體系中，按法規效力層次排列，《憲法》之后，依次是基本法律、其他法律、行政法規、部門規章與地方性法規、地方政府規章。我國現行民族立法體制，總的來說，是基于我國國情的科學設計。它既有利于維護國家法制的統一，又有利于保障民族自治地方的立法自治權和處理民族事務的特殊性。新中國建立50多年來我國的立法實踐證明，這種設計基本是成功 的，但仍然存在需要改進和完善的地方。進一步完善我國民族立法現行體制:首先，加強現有協調機制在民族立法事務中的功能。國家民族事務委員會有實行“委員制”的傳統。1951年政務院建立了“政務院民族工作會議制度”，由政務院秘書長兼中央民委(國家民委前身)主任李維漢同志和29個部委的主要負責人組成，定期召開會議，專門討論、協調處理民族工作的一些問題，這些委員會議制度從此一直保留下來?，F在國家民族事務委員會的兼職委員單位有20個部委辦，如財政部、教育部、科技部等。但從委員制度的實際運作看，形式比較松散，協調處理問題的力度不大。建立制定和完善國家民委委員制工作制度，特別是加強在民族立法方面的職責。二是國務院設立民族工作領導小組，由國務院一位領導同志兼組長，國務院有關部門的負責同志任成員，辦公室可設在國家民族事務委員會。國務院民族工作領導小組將調起草民族事務行政法規、聯合部門規章作為重要職責之一。三是加強國務院法制辦公室在民族事務立法方面的職責?？紤]到民族工作的綜合性特點，協調任務重，作為國務院政府法制工作的辦事機構，國務院法制辦應把民族事務法制工作作為重點之一，加強內設機構，配備專職人員，從事民族事務行政法規的起草和聯合部門規章制定中的協調工作。其次，完善自治條例和單行條例的起草和聯合部門規章制定中的協調工作。其次，完善自治條例和單行條例的立法機制。第一，要在相關法律中明確自治條例和單行條例的定義。自治條例實際上是民族自治地方根據憲法和民族區域自治法等法律制定的、關于該地方自治機關的組織和工作以及如何實施自治權的綜合性自治法規，單行條例則是針對某一特定方面或特定問題的自治法規。其次，在有關法規中補充規定以下內容:全國人大常委會審查批準自治區自治條例和單行條例，省、自治區、直轄市審查批準自治州、自治縣的自治條例和單行條例的期限，以半年為宜;在審查批準過程中，如對有關條款草案發生異議，審查批準方應組織由審批準方、制定方(民族自治地方的人民代表大會)和有關方面參加的聽證協商會議對爭議進行研究，形成書面報告，最后由審查批準方決定;民族自治地方關于法律、行政法規的變通規定是否違背該法律或者行政法規的“基本原則”，如發生爭議，由法律、行政法規的法定解釋者在三個月內作出解釋，在作出解釋前由解釋方組織有解釋方、制定方、批準方和其他有關方面參加的聽證會進行研究，形成書面報告，最后由解釋放決定。
(五)授權立法問題
在中國，1979年以來來全國人大或其常委會曾多次做出授權決定，授予有關主體以授權法權。以主體的立法權限來劃分，中國的授權立法大致可分為兩類，一是擴大立法權力的授權，二是授予立法權力的授權。前一類授權立法的實例是:對國務院的授權立法，共有三次:第一次，1983年，授權國務院修改和補充關于安置老弱病殘干部暫行辦法和關于工人退休退職暫行辦法;第二條，1984年，授權國務院制定和發布稅收暫行條例;第三次，1985年，授權國務院制定有關經濟改革和對外開放方面的暫行規定和條例。對有地方立法權的人大的授權立法，共有兩次:
1、1981年，全國人大常委會授權廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規;省級人大及其常委會是根據1982年憲法才享有地方立法權的，如按1981年的時間計，該項授權不屬擴權授權，但今天我們討論這個問題，是以1982年憲法為依據，因此把這次授權列入擴權授權的范圍來研究;
2、1988年，全國人大授權海南省人大及其常委會制定在海南經濟特區來實施的法規。后一類授權立法的實例是:
1、1992年，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議授權深圳市人大及其常委會制定在深圳經濟特區實施的法規;
2、1994年，第八屆全國人民代表大會二次會議授權廈門市人大及其常委會制定在廈門經濟特區實施的法規;
3、1996年，第八屆全國人民代表大會四次會議授權珠海市、汕頭市人大及其常委會制定在該轄區實施的法規。上述授權，除1983年對國務院的授權相對具體一些以外，其他授權都比較籠統。不利于中國社會主義法制的統一，有的授權立法出現了法律(上位法)具體內容相抵觸的情況，如在外商投資企業的稅收減免問題上，國務院的規定與法規相抵觸;不利于發揮中央國家權力機關在國家建設和法治發展工作中的主導作用;不利于國家建立社會主義市場經濟宏觀法制調控體制;不利于建立完備的法律體系;不利于全國人大及其常委會對被授權機關的監督和制約。目前，中國有四個市獲得最高國家權力機關的立法授權，因為它們是經濟特區。經濟特區是改革開放的“試驗田”，包括立法在內的各種改革措施都可以這塊田里“大膽地試”。授予特區法規制定權，既是適應探索改革經驗的需要，又是立法改革本身的一種嘗試。實踐證明，這幾個經濟特區的試驗基本是成功的。那么是否意味著在全國條件適應的地方推廣其經驗時，要同時賦予這些地方以法規制定權。倘若如此，國家和省級地方的立法權將會被進一步削弱和分散，社會主義統治的統一性將受到法律沖突的嚴峻挑戰;倘非如此，“試驗田”將喪失其“試驗”的推廣價值。以授權立法方式劃分立法權限的實踐提醒我們，在做出授權立法決定時，應當仔細考慮授權標準的同一性，對情況相似的不同地方的授權要“一視同仁”;同時要避免授權立法的連鎖反應，從嚴掌握授權標準。因此，筆者建議，應按照授權立法的本意來實施這項行為，強化對授權立法的控制和監督，明確規定對立法權授予的保留以及授權的具體限制，包括范圍限制、目的限制、方式限制等，以保證授權立法的授權主體、被授權機關、授權立法的范圍和效力、對授權立法的監督以及授權事項制定法律后授權終止等都作了明確規定，從而結束了我國長期以來只有授權立法的實踐和相關的理論研究，卻一直沒有規范授權立法的法律規定的問題，使我國的授權立法步入規范化、法制化的軌道。但有關授權立法的規定仍不健全，還存在一些疏漏，魚待改進和完善。經濟特區的授權立法遵循的是“依照”原則，即依照憲法和法規的原則制定在經濟特區實施的法規，而一般地方立法遵循的則是“不抵觸”原財。有的學者將經濟特區的這種立法職權與一般地方立法職權相比，認為經濟特區的權力更大。這種解釋能否成立，值得探討。“依照”原則，可以理解為:凡是憲法、法律有規定的，即可依照其原則制定本經濟特區的法規，而不受這些條文的具體約束;凡是憲法、法規沒有規定的，則可以尋找其中的原則(或者按照其中原則)來制定本經就是特區的法規。這樣一來，可能產生的問題是，在中國沒有違憲審查制度的情況下，誰來解釋憲法、法規的原則是什么?如果沒有憲法和法規的原則時，是否就意味著經濟特區的人大及其常委會就無權立法?筆者作為局外人，主張對“依照”原則做從嚴解釋，即憲法、法規無直接原則規定的，不得行使經濟特區立法職權;憲法、法規無條文規定且按照常識不能直接推導出其原則的，不得行使經濟特區立法職權。此外，還應從以下幾個方面加強對授權立法的監督:一是要建立重要授權立法的批準制度。授權方法公衣備案制度是不夠的，尤其是一些重要的授權立法，應當在授權主體審查批準后才能生效，以防止出現嚴重后果。國外委任立法中也不泛這種例子。就我國而言，目前可以將批準的范圍限定在應當由全國人民代表大會制定的基本法律的范圍內。二是要建立對備案的授權立法進行主動審查的制度。備案和審查既有聯系，也有區別，實踐中備案機關對報送備案的規范性文件大都不主動進行審查。由于授權立法的特殊性，筆者認為，對由全國人大及其常委委授權制定的每一件立法，備案機關都必須進行審查，以便及時發現問題并立即糾正。三是要建立終止授權立法的明示制度。授權立法具有顯著的時限性，不僅可以因授權期限屆滿而終止、因授權事項制度法律現時終止，也可以因裁決、審查等原因被撤銷而終止。由于在立法前授權主體曾以授權決定的形式明顯被授權機關進行立法，因而在授權立法終止時授權主體仍然應當以明示方式宣布其終止。明示方式可以采用專門的決定，也可以在新的法律中以法條形式規定。
結語
總之，立法體制是一個涉及社會方方面面問題的復雜系統工程，我國的立法體制更是在復雜的具體國情下顯得更是難以操作使之達到最科學合理的狀態。雖然目前還存在著一些沒有解決的問題和缺陷，而且這些問題的解決還是很棘手的，需要我們在建設社會主義國家的進程中，隨著對中國立法問題認識的不斷深化來逐漸地進行。但是我們也應該看到我國立法體制在短短的幾十年時間里所取得的成績，看到我們建構合理法體制的可能性和希望。一步到位地對現行立法體制進行大刀闊斧的改革是不可能的，它勢必會引起中國政治結構上的大調整，這不利于中國目前最重要的穩定的基礎上經就是聲速騰飛的內在要求，也不利于我國落實科學發展觀和建構和諧社會的目標。所以只能在大致保持我國立法體制中合理的大部分的基礎上，在我國統一的、多民族的、單一制的社會主義國家;人民代表大會是我國的根本政治制度;中國共產黨是國家核心這些根本的原則之下，對不合理的因素進行局部的、技術性的調整。當然更應該在中央向地方逐漸放權的大趨勢下，隨時保證中央的地位，并逐步改變我國由于立法主體多層次、多類別所帶來的重復立法、甚至是越權立法的大弊端。逐步提高立法質量，減少立法資源的浪費。更為重要的是，“把人民代表大會制度堅持好完善好，;繼續以關系經濟社會發展全局和在法律體系中起支架作用的重要法律為重點，把立法工作提高到新水平;繼續以關系改革發展穩定的重要問題和群眾關心的突出問題為重點，把監督工作落到實處„„”‘8加速立法的民主化進程，這是我國立法體制存在和發展的基礎，也是我國立法體制不斷發展和完善的最終目標。
第二篇：論我國立法體制的完善
【摘要】立法體制是法理學研究的一個重要內容，它體現了一個國家的立法特點和性質。新中國成立以來，我國立法工作取得了很大的成就，并且在不斷地發展與完善。尤其是2000年《立法法》的頒布，以立法的形式進一步完善了我國的立法體制。隨著社會的不斷的發展進步，我國現行立法體制的缺陷日益凸顯。結合我國國情及社會發展，進一步完善我國的立法體制成為法理學的一項重要任務。
【關鍵詞】 立法體制
立法特征
完善
【目錄】
1 立法體制概述
2 我國現行的立法體制及其特征 3 我國立法體制的不足及完善
引
言
1 立法體制是關于一國立法機關設置及其立法權限劃分的體系和制度，主要是指立法權限劃分的制度。具體來講，包括兩方面：一是中央與地方立法權限的劃分，二是中央各國家機關之間立法權限的劃分。由于政治制度、經濟發展狀況、歷史文化傳統、民族狀況等情況不同，各國對立法權限的劃分也不盡相同。當今世界普遍采用的立法體制有三種：單一的立法體制、復合的立法體制、制衡的立法體制，與之相比，中國現行立法體制獨具特色。
第一章 立法體制概述
立法體制是關于立法權、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成的有機整體。其核心是有關立法權限的體系和制度。立法體制是靜態和動態的統一，立法權限的劃分，是立法體制中的靜態內容;立法權的行使是立法體制中的動態內容;作為立法權載體的立法主體的建置和活動，則是立法體制中兼有靜態和動態兩種狀態的內容。
立法體制由三要素構成。一是立法權限的體系和制度，包括立法權的歸屬、立法權的性質、立法權的種類和構成、立法權的范圍、立法權的限制、各種立法權之間的關系、立法權在國家權力體系中的地位和作用、立法權與其他國家權力的關系等方面的體系和制度。二是立法權的運行體系和制度，包括立法權的運行原則、運行過程、運行方式等方面的體系和制度。三是立法權的載體體系和制度，包括行使立法權的立法主體或機構的建置、組織原則、活動形式、活動程序等方面的體系和制度。
第二章 我國現行立法體制及其特征
二、我國現行立法體制
(一)現行立法體制概況
中國現行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權限劃分的角度看：它是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。具體表現如下：
1﹑ 全國人大及其常委會行使國家立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律;在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。
2﹑ 國務院即中央人民政府根據憲法和法律，制定行政法規。 3 ﹑省、自治區、直轄市的人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規;較大的市(包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市)的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法，法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準后施行。 4﹑ 經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，還可以制定法規，在經濟特區范圍內實施。
3 5 ﹑自治區、自治州、自治縣的人大還有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規的規定作出變通規定。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效， 自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人大常委會批準后生效。
6 ﹑國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。
(二)現行立法體制的國情依據
中國現行立法體制，有深刻的國情根據：
首先，中國是人民當家作主的國家，法是人民意志的反映，由體現全國人民最高意志的最高國家權力機關全國人大及其常委會行使國家立法權，統一領導全國立法，制定、變動反映國家和社會的基本制度、基本關系的法律，中國立法的本質才符合國情的要求。
其次，中國幅員廣大，人口眾多，各地區、各民族經濟、文化發展很不平衡，不可能單靠國家立法來解決各地復雜的問題，許多情況下國家立法規定粗了不能解決問題，規定細了又不符合實際情況。因此，要適應國情需要，除了要用國家立法作為統一標準解決國家基本問題外，還有必要在立法上實行一定程度的分權，讓有關方面分別制定行政法規、地方性法規、自治法規和特區規范性法律文件等。
4 再次，現階段中國，經濟上實行以國有經濟為主導的多種經濟形式并存發展的市場經濟結構，政治上實行民主集中制。經濟、政治上的特點加上地理、人口、民族方面的特點和各地不平衡的特點，決定了國家在立法體制上一方面必須堅持中央統一領導，另一方面，必須充分發揚民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關系。
第四，從歷史經驗來看，1954年憲法改變了建國初期各大行政區和各省甚至市、縣有權制定有關法令、條例的體制，實行立法的集權原則。這在當時對實現和鞏固國家的統
一、反對分散主義是必要的。但由于將立法權過分集中，既不利于地方發展，也分散了中央的精力，還容易助長上級機關的官僚主義。歷史經驗表明：有必要在立法上實行一定程度的分權制度。另一方面，這些年來國家、社會和公民生活的發展特別是市場經濟的迅速發展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國家立法權的機關不可能完成。近年來，正由于在立法體制上采取改革措施，實行現行立法體制，才解決了許多實際問題，推動了國家的經濟建設和民主、法制建設。
最后，也是特別重要的是，中國國情中的歷史沉淀物也要求實行相當程度分權的立法體制。
三、現行立法體制的特征
實行中央統一領導和一定程度分權，一方面是指最重要的立法權亦即國家立法權——立憲權和立法權，屬于中央，并在整個立法體制中處于領導地位。國家立法權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使，其他任何機關都沒有這個權力。行政法規、地方性法規都不得與憲法、法律相抵觸。雖然自治法規可以有同
5 憲法、法律不完全一致的例外規定，但制定自治法規作為一種自治權必須依照憲法、民族區域自治法和立法法所規定的權限行使，并須報全國人大常委會批準或備案。這些制度實質上確保了國家立法權對自治法規制定權的領導地位。另一方面，是指國家的整個立法權力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現行立法體制最深刻的進步或變化。這種相當程度上的分權，通過多級并存和多類結合兩個特征進一步表現出來。
多級(多層次)并存，即全國人大及其常委會制定國家法律，國務院及其所屬部門分別制定行政法規和部門規章，一般地方的有關國家權力機關和政府制定地方性法規和地方政府規章。全國人大及其常委會、國務院及其所屬部門、一般地方的有關國家權力機關和政府，在立法上以及在它們所立的規范性法律文件的效力上有著級別之差，但這些不同級別的立法和規范性法律文件并存于現行中國立法體制中。
多類結合，即上述立法及其所制定的規范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規，以及經濟特區和港澳特別行政區的立法及其所制定的規范性法律文件，在類別上有差別。之所以要在“中央統一領導”、“分權”和“多級(多層次)”的提法之外，又使用“多類”的提法，是因為僅用“統一領導”、“多級(多層次)”的提法不能概括現行中國立法體制的全部主要特征。這是因為：第一，自治法規(自治條例、單行條例)和港澳特區的法律既屬地方規范性法律文件范疇，又不同于地方性法規和地方政府規章，在立法上把它們劃入同等級別未必妥善。第二，在法的效力上，行政法規一般能在全國有效，而自治立法和特區立法產生的規范性文件不能在全國有效，因此行政法規比
6 后兩者高一級;但自治立法和特區立法產生的規范性文件并不需要像一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據，在這一點上又不能說它們比行政法規低一級;但如果把它們看成與行政法規平級或在級別上高于地方性法規，顯然也不妥。鑒于這些原因，有必要使用“類”的概念。
這種分層次的立法體制又是怎樣體現和保證法制統一的呢?主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規，行政法規不得同法律相抵觸。法律、行政法規的效力高于地方性法規和規章，地方性法規和規章不得同法律、行政法規相抵觸。地方性法規的效力高于地方政府規章，地方政府規章不得同地方性法規相抵觸。另一方面，實行立法監督制度。行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，規章要向國務院備案。全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者撤銷不適當的規章。
第三章 我國立法體制的不足及完善
一、我國現行立法體制的不足
《立法法》的頒布實施有助于規范立法行為，有助于維護國家法制的統一。但是在我國的現行立法體體制下仍然存在一些不完善之處：
7 1 全國人民代表大會與全國人民代表大會常務委員會的立法權限劃分在一些情況下不明確，不靈活這在一定程度上影響了政治和經濟的發展;
2 關于法的位階和效力問題的規定也有不完善之處; 3 一般法與特別法、新法與舊法的效力關系方面仍有不完善之處;
4 立法監督中的備案和審查問題在實踐中仍然存在很多不足之處;
5 立法聽證制度有待進一步完善。
二、完善我國立法體制的思考
結合《立法法》及立法實踐我認為完善我國的立法體制可以從以下幾個方面著手：
1. 正確處理全國人民代表大會與全國人民代表大會常務委員會的立法權限
根據《憲法》和《立法法》第7條的規定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改基本法律以外的法律。但是，哪些法律屬于基本法律，哪些法律屬于基本法律以外的法律，《立法法》并未詳細規定。也就是說，在立法實踐中，基本法律和法律的界限并不是完全清晰的，需要根據情況和按照法理劃分清楚。我認為，現在這方面的問題是需要根據憲法和《立法法》的有關規定，逐步理順過去在這方面存在的某些不合理現象例如，1979年7月1日第五屆全國人大第二次會議通過、并于1990年4月4日第七屆全國人大第三次會議和2001年3月15日第九屆全國人大第四次會議修正的《中 8 外合資經營企業法》屬于基本法律，其調整的法律關系涉及某一類企業。而同樣是調整某一類企業法律關系的《合伙企業法》、《個人獨資企業法》等，卻屬于基本法律以外的法律。特別是《公司法》，按照現在全國人大與全國人大常委會立法權限劃分的結果，因為是全國人大常委會制定的，屬于基本法律以外的法律?！豆痉ā吩诜蓪嵺`中涉及現代企業制度，其重要性遠超過《中外合資經營企業法》。所以，對于全國人大與全國人大常委會立法權限的劃分，需要從理論和實際結合的方面加以研究。從政治體制和立法理論的角度來看，這絕不是誰有時間誰制定，時間要求緊，就由全國人大常委會制定，否則就由全國人大制定的問題。從我國的政治體制講，全國人大是全國的最高國家權力機關，全國人大常委會是全國人大的常設機關，在我國全國人大每年只召開一次、而會期又比較短的情況下，它的立法應集中于國家最重要的基本法律，即相當于國外大陸法系國家的法典。從我國的立法理論講，既然有基本法律和基本法律以外的法律之分，那么，前者顯然理應對后者有原則上體制上的指導性意義;而后者則應當是對前者的具體化，使前者成為可執行的、可操作的。否則，區分作為法典性質的基本法律和其他普通法律就是沒有意義的。所以正確的劃分全國人大與人大常委會的權限使其更具有可操作性應成為立法重點考慮的問題。
2. 正確處理好法的位階和效力
《立法法》突出的特點之一，就是詳細規定了屬于不同位階的上位法與下位法和屬于同一位階的法律規范之間的效力關系。對于過去在法的效力上存在問題較多的規章問題，《立法法》第82條明確規定：“部門規章之間、部門規章與省、自治區、直轄
9 市人民政規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。也就是說，部門規章與地方政府規章是屬于同一位階的法，所以效力是同等的。但是在司法實踐中，對同一位階的各種規章之間的效力關系，還需要通過具體的案例逐步探索解決。
《立法法》關于法的位階和效力問題的規定也有不完善之處。例如，《立法法》第79條規定了法律、行政法規、地方性法規、規章之間的效力關系，但是卻未將自治條例和單行條例包括在內，在規定上顯然不嚴密，邏輯上也不順。又如，在我國，地方性法規分為省、自治區和直轄市的地方性法規和省、自治區行政區域內較大的市的地方性法規;地方政府規章也分為省、自治區和直轄市的地方政府規章和省、自治區行政區域內較大的市的地方政府規章。但是，《立法法》第80條卻沒有規定省、自治區的地方政府規章和較大的市的地方性法規之間的效力關系，在關于法的效力裁決的有關規定中對此也沒有涉及。但是在立法實踐中，省、自治區的地方政府規章和較大的市的地方性法規之間規定不一致的情況卻是有可能出現的，對此我們應正確性處理好法的位階和效力問題使其促進經濟與社會的發展與社會的和諧。這也要求我們進一步研究。
3. 一般法與特別法、新法與舊法的效力關系
《立法法》第83條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”該條規定確立了我們過去在法理上承認，但是在法律上無依據的“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”的原則。同時，該條規定也糾正了過去一些法理學著述籠統含糊的
10 提法，不僅將“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”的原則建立在必須是同位法的基礎上，而且明確了要以同一機關制定為條件。這些在立法上都是重要的進步，對司法實踐也有重要作用。
對于由同一機關制定的各種規范性法律文件，要優先適用特別規定而不是一般規定，是因為：一般規定是對普遍的、通常的問題進行規定的，而特別規定是對具體的特定的問題進行規定，有明確的針對性，所以當它處于同一位階上時，當然應當優先適用特別法。對于由同一機關制定的各種規范性法律文件，優先適用新的規定而不是舊的規定，是因為：當同一機關就同一問題進行了新的規定，也就意味著對舊的規定進行了修改和補充，當然應當適用新法。
當然，從立法的角度講，在理想的立法狀態中，特別法與一般法、新法與舊法的規定不應當有不一致之處。因為對這種不一致的現象，應當清除在立法過程中，即：制定特別法時，應當考慮與一般法的一致;反之，在制定一般法時，應當考慮與特別法的一致。如果不能保持一致，則必須以明示的方式在立法中體現。同樣，在制定新法時，應當注意與原有的法律保持一致。如果不能保持一致，也應以明示的方式對舊法進行修改、補充或廢止?？傊?，立法者不應當將此類是否一致的問題，交由執法、司法和守法者去判斷。雖然這種不一致的現象在立法過程中是難以完全避免的，但畢竟應當在立法中盡量予以消除。所以，《立法法》的規定，決不意味著可以降低立法質量。同時，要徹底解決這種不一致的現象，還需要加強立法監督中的備案與審查問題。同時，《立法法》第8
5、86條還對各種法律規范之間出現不一致，不能確定如何適用時，規定了裁決程序。一是法律、行政法規對同一
11 事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致時;或者同一機關制定的地方性法規、規章的新的一般規定與舊的特別規定不一致時。這時不能簡單地適用“特別法優于一般法”或“新法優于舊法”的原則。因為在這些情況下，上述兩個原則是互相矛盾的，所以要由制定機關根據具體情況作出適用的裁決。二是地方性法規與部門規章對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時;部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時;根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，都需要由有關機關進行裁決。這是因為，地方性法規、部門規章、地方政府規章分別是由同一級別的不同類型的機關或根據授權的機關制定的，所以要由這些機關的上級即中央的最高國家權力機關或行政機關來決定?！读⒎ǚā返?
5、86條關于裁決程序的規定無疑是十分重要的，也是符合實際情況的。但是，由誰提起裁決?如何提起裁決?如何裁決?允許不允許對裁決結果提出異議?我認為這些問題都需要在立法和司法實踐中研究并加以制度化。
4. 進一步完善立法監督中的備案和審查問題
《立法法》關于立法的改變或撤銷的規定主要是兩方面：一是第07條規定了哪些是應當予以改變或撤銷的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章;二是第88條規定了哪些機關有權進行改變或者撤銷。但是，這里也有一個前提條件，就是只有通過立法備案后的審查，上級機關才可能及時發現立法中的越權、違反上位法、規章的規定被認為不適當、違背法定程序等問題，也才可能及時作出改變或者撤銷的決定。為此，《立法法》規定了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章
12 的備案期限和程序。但是，過去我們在立法實踐中的做法多是“備而不審”，或者是只進行形式的審查而不進行實質的審查。這樣，不僅立法的改變或撤銷實際上不可能進行，而且也難以發現行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定、新的規定與舊的規定、新的一般規定與舊的特別規定等不一致。所以，我認為有關國家機關應當加強立法監督和審查的力度，并將此作為工作的一個重點。同時，將人民群眾也吸收進要求提出立法審查的主體的范圍中，也需要繼續進行研究。因為，人民群眾廣泛地參與立法，不僅符合民主立法原則，而且也是加強立法監督的有效措施。
5. 進一步擴大并完善立法聽證制度
立法聽證是指立法機關采取會議形式，就某項社會問題是否需要立法解決，或者在立法過程中就草案內容是否合理、可行，公開地、直接地聽取公眾意見的程序制度2000年3月，九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》首次將立法聽證引入立法程序。立法聽證是人民群眾直接參與立法的有效途徑，和其他聽取意見的形式相比，立法聽證具有透明度高、程序性強、所獲取的信息相對客觀的優點。毋庸置疑，擴大立法聽證的范圍，使立法聽證常態化的建議符合民主立法的要求，是開門立法的必然趨勢，必定為廣大社會公眾所肯定和認可。但是，我們更應該清醒地認識到立法聽證常態化應當建立在聽證規則化、制度化的基礎上，即“立法聽證”應當以“聽證立法”為前提。
從現實的情況來看，“立法聽證”不再是鮮為人知的“舶來品”。1999年9月，廣東省人大環境資源委員會就《工程招標投標管理條例(修訂草案)》的審議舉行聽證會。隨后，立法聽證
13 在全國各地的地方人大立法過程普遍開展起來。今年，全國人大及其常委會又歷史性就個稅起征點舉行了立法聽證會，這標志著民主立法跨入一個全新階段。
但是，不論是地方各級人大舉行的立法聽證會，還是全國人大舉行的個稅聽證會，都面臨著一系列制度上的不足和尷尬。比如，地方人大舉行的立法聽證會缺乏有效的法律依據。這是因為《立法法》第34條、第58條有關可以舉行立法聽證會來聽取意見的規定是針對全國人大和國務院的立法行為而言的，并沒有針對各級地方人大的立法行為。此外，各地的立法聽證規則的規定不一，相關當事人的權利義務不明確，聽證結果得不到應有的尊重和執行。
導致上述不足與尷尬的原因在于缺乏必要的法律程序和技術規則，導致立法聽證的非規范化，從而減損了立法聽證會的嚴肅性和權威性。以全國人大舉行的個稅“起征點”立法聽證會為例，雖然全國人大有關部門為聽證會制定了相應的技術規則，但是，立法聽證會的諸多實體和程序問題仍然懸而未決，比如，聽證會參與人的權利與義務、聽證結果的處理、聽證會的法律效力、聽證會的具體程序等。
顯而易見，如果上述問題得不到有效的解決和嚴格的規范，那么立法聽證的“聽取民意、察看民情、體現民智”的功能和作用就得不到應有的體現和發揮，作為民主立法、開門立法象征的立法聽證會也就徒有其名。從這個角度來說，要通過立法聽證會的形式來聽取民意、吸納民智，當務之急就是要盡快為“立法聽證”立法，制定出一套民主科學的立法聽證程序和規則，規范和 14 指導全國各級人大的立法聽證活動，使立法聽證做到有法可依、有章可循，使民主立法、開門立法落到實處。
適當擴大立法聽證的范圍。凡涉及面廣、社會矛盾集中的立法，包括環境衛生、社會保障、道路交通、物業管理等立法，都可以有計劃、有步驟地進行聽證。這些法律法規中的行政審批、行政許可、行政處罰部分，應該成為立法聽證的重點內容，從而克服目前立法中的部門利益傾向，提高法律法規的質量。
增強立法聽證會的辯論色彩。從某種意義上說，立法辯論是聽證會的靈魂。不同的意見和不同的觀點，如果不通過一定程度的對抗，不讓其充分展開，是難以見真偽的。要做到這一點，立法機關在聽證會舉行前，必須事先進行認真的聽證審查，審查雙方不同的觀點，合理選擇正方與反方的人數，合理確定人員結構。在聽證會上，主持人要善于引導當事人進行辯論，善于控制節奏、把住大局，把立法聽證會引向深入。
結 語
建國以來我國的立法體制在探索中不斷的完善，特別是2000年《立法法》的頒布和實行。又開創了我國立法的新局面。隨著依法治國方略推進，相信我國的立法制度會更體現人民的意志，更加的先進與和諧. 注釋和參考文獻：
參見馬懷德：《中國的立法體制﹑程序與監督》 參見楊景宇《我國的立法體制、法律體系和立法原則》 朱力宇《關于完善我國立法體制的幾個問題》
第三篇：論我國稅收立法權限體制
一、稅收立法權限劃分的模式
稅收立法權限體制是指稅收立法體制中稅收立法權限的劃分，其核心 內容 是在相關國家機關之間分配稅收立法權，確定不同主體的稅收立法權限范圍。國家的任何立法主體在進行稅收立法的時候，都會涉及到立法權限的有無，以及立法權限的性質、范圍、目的和方式等問題。對這些問題的解決，在很大程度上依賴于稅收立法權限體制 科學 而符合實際情況的劃分。
各個國家的稅收立法權限體制各不相同，即使在同一國家的不同時期，對稅收立法權限劃分的規定也可能有所不同。多方面的因素，包括 歷史 傳統、民族習慣、地理環境、國家性質以及國家結構形式等，都可能 影響 到一國的稅收立法體制。[1]總的來說，稅收立法權限體制，一般可以分為稅收立法權的橫向分配和稅收立法權的縱向分配。
1.稅收立法權限的橫向劃分模式
(1)單一式。指稅收立法權主要由立法機關享有，行政機關享有的立法權來自立法機關的委托或授權。如美國，美國奉行“三權分立”的憲法原則，議會行使立法權。但在實踐中，為了行政機關行使職能的高效，必須使其具備立法方面的權力。行政機關具有的這種權力“僅僅是由于立法機關的委托”。同時，法院還可以對國會的授權規定進行合憲性審查，如果國會的授權超出了某一限度，法院有權宣布其授權無效?？梢哉f，在美國，立法機關行使固有的立法職能，行政機關則行使從屬的立法職權。[2]應當注意的是，獨享模式并非指稅收立法權由立法機關獨自享有，而只是與共享模式相比較而言的獨享。
(2)復合式。指稅收立法權由兩個或兩個以上的政權機關共同行使，立法機關和行政機關都享有立法權，行政機關享有的立法權部分來自立法機關的授權，部分來自于自身的職權，如法國。法國憲法劃分法律事項和法令事項，法律事項的立法權屬于議會，法令事項的立法權則屬于政府。憲法第38條和第16條還規定，對于本應屬于由法律規范的事項，政府可以要求議會授權自己在一定期限內以法令的方式采取措施。由此可見，法國行政機關享有的立法權由兩個部分組成：一是基于自身的職能而固有的行政立法權;二是基于法律特別授權而享有的授權立法權。[3]
2.稅收立法權限的縱向劃分模式
(1)集權式。是指稅收立法權高度集中于中央層面，地方只有少量的調整地方稅率、制定地方稅優惠措施等的稅收立法權，這種類型主要適用于計劃性較強、 經濟 發展相對平衡、 政治 上集權的單一制國家，主要以法國、英國、澳大利亞、瑞典、韓國為代表。例如，法國憲法和稅法典均明確規定，稅收的征收基數、稅率和征收方式都由議會制定法律;當然，在有限制的條件下地方政府也可以在管轄范圍內確定適用的稅率。[4]在法國，由于中央集權程度較高，地方政府的稅收管理權限十分有限，收入份額較少，一般無法滿足地方政府承擔各項地方事務的財政支出需要，作為地方稅制的補充部分，法國實行中央對地方的補助制度。地方對中央的依賴性較強，財政支出規模取決于中央政府的補助規模。
(2)分權式。是指稅收立法權在中央和地方之間分享，中央與地方都有自己相對獨立的稅收立法權。在這種分權模式下，地方政府擁有較為充分的稅收管理權限，擁有較為充裕的地方稅收固定收入來源，對中央財政的依賴性較小。這種模式主要適合于那些市場經濟發達、經濟發展相對不平衡、法律機制健全、政權下放較多的聯邦制國家，主要以美國、德國、加拿大為代表。例如美國聯邦政府的稅法由國會制定和修改，由財政部頒布實施細則;各州和地方政府也可以制定各自征收的稅種和征收辦法。[5]
當然，與單一式和復合式的劃分模式相類似，所謂集權與分權的劃分也是相對而言的，一般來說，集權模式下的地方也會有一定的稅收立法權，只不過是中央法律規范與地 方法 律規范的相對比例不同罷了。
另外，不管采取何種模式，各國稅收立法權劃分的法律依據都是十分明確的，且法律層次都比較高，大多是在憲法或稅收基本法中對此作了明確規定。市場經濟國家無不將稅收的立法及其權限劃分首先在憲法中明確規定，這對稅收立法的保證作用是普通法律所不能比擬的。因此，我國在劃分中央與地方稅收立法權限時，應通過憲法或稅收基本法明確稅收立法權力，限定稅收立法范圍，規范各級稅收立法行為，以真正實現依法治稅。
二、我國稅收立法權限的現狀及存在的問題
各個國家的稅收立法權限體制各不相同，即使在同一個國家的不同時期，對稅收立法權限劃分的規定也可能有所不同。這是因為各國所采用的模式都是以本國實際情況為基礎，反映其特定時期的歷史局限性。我國也是如此。
1.我國稅收立法權的橫向分配的現狀及問題
我國在稅收立法權的橫向劃分上，可以說實行的是復合稅收立法體制。但我國目前尚無法律對稅收的立法權限劃分作出明確規定。
(1)全國人大及其常委會與國務院之間的稅收立法權限的劃分不明確
根據現行《憲法》和《立法法》規定，全國人大有權“制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，”全國人大常委會有權“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的基本法律以外的法律”，國務院可以“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”。但是，現行《憲法》和《立法法》并沒有明確界定可以制定法律和行政法規的事項范圍，因此可以說，我國目前尚無法律對稅收的立法權限劃分作出明確的規定。這種狀況，使得立法機關和行政機關在行使稅收立法權方面有很大的隨意性。比如同為 企業 所得稅，外商投資企業和外國企業所得稅是由全國人大以“法律”的形式規范，而內資企業所得稅由國務院以“暫行條例”的形式立法，這種區分缺乏法律依據。
(2)國務院實際行使的稅收立法權的范圍過大
雖然我國近年來不斷地強調全國人大及其常委會的地位，但在我國現行有效的稅收法律規范中，只有《個人所得稅法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》《稅收征管法》是由立法機關制定的，加上一個對行政法規作出補充的《全國人民代表大會常務委員會關于外商投資企業和外國企業適用增值稅、營業稅和消費稅暫行條例的決定》，其他的立法事項均為行政機關所為，而非立法機關所為?？梢哉f，我國立法機關所起的作用與其身份有些不符，它尚未體現出稅收立法的主導或主要立法者的地位。
在我國實踐層面上，除了上面提到的三部稅法是由全國人大常委會制定通過的，其余20余種稅的法律規定都是由國務院以行政法規的形式規范。國務院通過以下幾個方面表現出在稅收立法領域的主導作用：一是根據全國人民代表大會及其常務委員會制定的稅收法律制定實施條例及有關行政法規;二是根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權，擬訂有關稅收條例，以草案形式發布試行，待條件成熟后，再由全國人大或常委會制定法律;三是國務院可以根據憲法規定向全國人大及其常委會提出稅收立法議案。此外，國務院還在未經授權的情況下，自行發布了一些稅收暫行條例。[6]
一般來說，由立法機關正式立法效力高，權威性強，有利于執法和司法，但制定程序比較復雜，周期較長，對條件的適應性相對較差。相反，行政法規比正式法律效力低，權威性差，但立法周期較短，便于針對 社會 經濟中的新情況及時作出調整，靈活性較強。因而，在政治、經濟關系急劇變革時期，多采用行政立法方式，而在政治經濟關系比較穩定的時期，則往往以立法機關正式立法形式為主。在我國當前稅法起草的技巧和專業知識集中在行政機關，經濟體制和稅收體制還在改革階段，還需要國家立法機關根據情況變化而予以適時地調整，因而行政機關依照法律或依照授權制定大量的稅收行政法規，這在我國有其合理的一面。但是，行政機關的稅收立法權不可無限制的膨脹。如在1994年的工商稅制改革中，改革的依據僅僅是國務院制定的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》以及國務院批轉的由國家稅務總局制定的《工商稅制改革實施方案》。以稅收行政法規的形式來規定大部分稅種的要素，并界定中央稅、共享稅和地方稅的范圍，這顯然是對稅收法定主義的背離。
根據稅收法律主義原則，在稅收立法上應當貫徹“法律保留”的原則，即特定領域的國家事務應保留由立法者以法律規定，行政機關對事物的處理只能依照法律的規定進行，尤其對于稅收要素等直接對人民財產權利有重大影響的事項，更應該專由立法機關以法律規定。因此，國家立法機關應為稅收立法權的主要享有者。行政機關在自身行政法規立法權或規章立法權的范圍內，可以制定一些稅收行政法規、規章，但其所享有的稅收立法權應屬于從屬地位。
第四篇：論我國立法的基本原則
摘要：立法的基本原則是國家立法指導思想在實際立法活動中的具體化和體現，是對國家立法意圖、目的、目標的總體的系統的概括。對一國立法意義重大，我國的立法原則具有一個鮮明的特色，即把立法原則制度化了，根據立法法規定，我國目前的立法的基本原則有憲法原則、法治原則、民主原則和科學原則。本文將對這四個原則展開詳細的論述。
關鍵詞：憲政、民主、法治、科學
一、 我國立法基本原則概述
所謂立法的基本原則，又稱法的制定的基本原則，是在整個立法活動中貫穿始終的、立法中的每一個環節都必須遵守，受其指導的總體準則。一般來說，立法的基本原則凝集著一定社會共同體及其成員的權利、利益的期待和追求，體現著一個國家社會發展、建設和鞏固的需要和要求，反映著一定社會所追求的法律精神、法律價值、法律理想和法律目的，濃縮了一定社會的法律理念和法律現實。在我國，以往的立法原則都是以觀念化得形式存在的，近二十年來，中國的立法工作取得了很大的進展，并將立法的基本原則以總則的形式明文規定在立法法的總則之中，實現了我國立法基本原則的法律化和制度化，成為我國立法制度的一大特色。根據立法法第第
三、第
四、第
五、第六條的規定，我國立法主要有憲法原則、法治原則、民主原則和科學原則四大原則。
二、 我國立法的基本原則
1、憲法原則
我國立法法第三條對憲法原則作了如下規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”
由此可以看出，我國立法的憲法原則更多的是體現在政治方面的，即“一個中心兩個基本點”。具體而言，我國憲法原則包括以下內容：一是立法必須服從一個大局，即以經濟建設為中心。這就要求在立法實踐中，應當積極制定經濟方面的法律、法規，積極建設市場經濟法律體系。經濟立法優先于其他方面的立法，構建我國市場經濟的宏觀框架;二是立法應當堅持四項基本原則，即堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。四項基本原則是我國的執政之基，立國之本，自然應當體現在立法活動之中，不可偏離;三是立法應當符合我國的改革開放的基調，制定大量符合有利于改革開放的法律制度，使我國改革開放的國策能夠更加順利地執行。此外，應當將我國改革開放所取得的成果用法律的形式固定下來，盡量將相關的法律法規系統化，為我國改革開放的進一步發展提供良好的法治環境。
此外，我國憲法原則還包括立法的合憲性內容，即有立法權的立法機關在創制法律過程中，必須以憲法為基礎，為依據，必須同憲法相符合、相一致。它要求一切法律的創制必須以憲法為依據，符合憲法的理念和要求，符合憲法的原則、精神、規范、規定。它包含職權的合憲性、內容的合憲性、程序的合憲性等等。
2我國立法的法治原則
我國立法法第四條對法治原則的規定是“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”。這一原則的前一部分“立法應當依照法定的權限和程序”內容表現為，一切立法權的存在和行使都應當有法的根據，立法活動的絕大多數環節都依法運行，社會組織或成員以立法主體的身份進行活動，其行為應當以法為規范，行使法定職權，履行法定職責。該部分也是世界法治原則的共性所在。該條后半部分關于維護社會主義法制的統一和尊嚴的規定，則具有中國特色。我國是單一制國家且自古以來就有法制統一的傳統，因此，該規定具有其合理性。維護法制統一的內容表現為一切立法活動，都必須從國家整體利益出發，以最廣大人民群眾的根本利益為依歸，否得以部門利益、地方利益等局部利益凌駕于國家整體利益之上，不得在立法中搞“上有政策，下有對策”。所有的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例都不得同憲法相抵觸，下位階的法不得同上位階的法相抵觸，同位階的法之間也要互相銜接和一致。
3民主原則
我國立法法第五條規定,立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”由此可知，立法的民主原則就是在整個立法過程中，國家堅持民主立法的價值取向，使社會公眾參與和監督立法的全過程，建立充分反映民意、廣泛集中民智的立法機制，推進法制建設的科學化、民主化，使法律真正體現和表達公民的意 志，真正成為保護人民財產權利和人身權利的良法。
從現代民主原則的普遍性和本國民主原則的特色相結合的角度看，中國立法所應遵循的民主原則，其含義和內容應當包括三個要素：其一，立法主體是廣泛的，人民是立法的主人，立法權在根本上屬于人民，由人民行使。立法主體是多元化的，中央與地方、權力機關與政府機關應當有合理的立法權限劃分體制和監督體制。其二，立法內容具有人民性，以維護人民的利益為宗旨，注意確認和保障人民的權利。而不是以政府的意志或少數人的意志為依歸。其三，立法活動過程和立法程序是民主的，在立法過程中注重貫徹群眾路線，使人民能夠通過必要的途徑，有效地參與立法，有效地在立法過程中表達自己的意愿。
4科學原則
科學原則是指立法過程中必須以符合法律所調整事態的客觀規律作為價值判斷，并使法律規范嚴格地與其規制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件。此定義表明科學立法要符合它的內在條件，即與其規制的事項保持契合，立法要與外在條件保持一致，是各種內在與外在因素共同作用的結果。對科學立法科學性涵義的進一步細化可以采取肯定法和否定法兩種不同的方法，由于肯定法在目前情況下還難以合理全面地概括其科學性之涵義。我國立法法第六條“立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”為科學原則提供了一個標準。
在我國科學原則的內容為立法必須從調整社會關系的客觀實際出發，符合實際需要。堅持立法從實際出發，最根本的是堅持從我國的國情出發。我國地域遼闊、人口眾多，各地經濟、文化發展不平衡，正處于并將長期處于社會主義初級階段，改革開放將是一項長期的方針政策，這就是我們的基本國情。在立法中，必須從我國的國情出發，落實科學發展觀，認真總結自己的經驗，將經過實踐證明行之有效的成功做法和經驗上升為法律。外國的經驗只
能起參考借鑒作用，決不能照抄照搬。堅持立法從實際出發，要落實到科學、合理地規范社會關系。一方面，要科學、合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務，做到權利與義務相統一。另一方面，要科學、合理地規定國家機關的權力與責任，做到權力與責任相一致。只有這樣，才能提高法律、法規、規章的質量和效能。
三、 對我國立法基本原則的兩點思考
1、 憲法原則有待完善。我國的憲法原則是極具中國特色的原則，更多體現的是一種政治原
則，而缺乏世界各國關于憲法原則的共通性原則。即人民主權原則;權力制約原則;基本人權原則;法治原則。如果我國立法法對憲法原則的規定能夠加上這些完全適合我國國情的世界共通性原則，該原則將更加完美，其執行力與合理性都將大大增強。
2、 憲法原則與法治原則的關系。憲法原則和法治原則往往是具有交叉意味的，往往是具有
重合性的，一般說，一國的法治原則包含著也應當包含著憲法原則在內的，只有遵循憲法原則，作為根本大法的憲法才能得以實施，才談得上實行法治。而憲法也可以包含經由憲法環節的法治原則。有人據此主張將憲法原則并入法治原則，我認為并不妥當，二者雖然有所交叉，但二者并不是同一個概念，將憲法原則單獨列出，有利于增加憲法的權威性，讓具有一般知識水平的人不用推理即可了解并遵循憲法原則。
參考文獻：[1]周旺生：《立法學》[M]，法律出版社2004年版
[2]李龍：《憲法基礎理論》[M]，武漢大學出版社1999年版
3張文顯《法理學》 M 北京大學出版社1999年版
第五篇：論行政立法規范化——對我國行政立法的現狀分析
內容摘要2002年，中國在行政法領域掀起了一場規?？涨暗母锩?，一系列立法修改法律的動作接連不斷。中國政府對自己的行為進行規范所做的這些努力，直接動因來自WTO。自1999年中美關于WTO的雙邊協議以來，中國掀起了一場“變法”，外貿、金融、稅務、知識產權等領域的法律法規最先得到大規模的清理。到2002年三月，全國人大及其常委會已經對中外合作法律進行了修改，有關行政法規和規章的清理工作也基本結束。在涉及經貿領域的法律法規的修改取得了階段性的成果之后，“變法”開始轉向直接規范政府行為的行政法領域。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監督機制、適用規則和裁決機制都作了明確規定。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨
一、行政立法的權限范圍我國享有行政立法權的主體包括國務院，國務院各部門，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區所在地的市人民政府，經濟特區所在地的市人民政府，以及經國務院批準的較大的市人民政府等。在實踐中，行政法規與法律之間的制定權限劃分、行政法規與部門規章之間的制定權限劃分、行政法規與地方性法規之間的制定權限劃分，都沒有明確的法律規定，從而導致多頭立法、部門爭權、內容沖突的情形時有發生。為了有效解決這一問題，《立法法》對行政立法權限作出了統一規定。
(一)明確規定了全國人大及其常委會的專屬立法權，限定了行政立法權的范圍《立法法》在制定時，借鑒了國外關于法律保留的原則和理論，在第8條明確規定了必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，這些事項包括：(1)國家主權的事項;(2)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;(3)民族區域自治制度、特別行政區制度和基層群眾自治制度;(4)犯罪和刑罰;(5)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;(6)對非國有財產的征收;(7)民事基本制度;(8)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;(9)訴訟和仲裁制度;(10)必須由全國人大及其常委會制定法律的其它事項。根據第8條的規定，對上列事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，不可以授權。[!--empirenews.page--]
(二)明確規定了國務院制定行政法規的權限范圍根據《憲法》第89條規定，國務院根據憲法和法律制定行政法規。在《立法法》制定以前，對于如何準確理解憲法規定的“根據”原則，存在“職權說”和“依據說”兩種不同意見。“職權說”認為，國務院除了根據憲法和法律的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規外，在不同憲法和法律相抵觸的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權范圍內，根據實際需要制定行政法規;因為制定行政法規是國務院[1][2][3][4]下一頁 行使行政管理職權的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規定由法律調整的事項，國務院在其職權范圍內都可以通過制定行政法規來行使職權。“依據說”則認為，國務院制定行政法規應當有直接的法律依據或明確的授權，否則不能制定行政法規;因為制定行政法規不是國務院固有的權力，也不是國務院行使職權的當然形式。“職權說”和“依據說”這兩種觀點對行政法規的制定實踐均有不同程度的影響。一方面，“職權說”是國務院制定行政法規的主導思想，在20多年的立法實踐中，國務院依據職權制定了大量的行政法規;另一方面，“依據說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定，授權國務院在實施國營企業利改革和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。為了明確國務院制定行政法規的權限范圍，解決理論和實踐中的爭議，《立法法》第56條對國務院制定行政法規的權限范圍內作了詳細規定：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：
(一)為執行法律的規定需要制定行政法規的事項;
(二)憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應當全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。”根據第56條的規定，再結合第8條關于全國人大及其常委會專有立法權的規定，應該說《立法法》主要采取了“職權說”的觀點，即原則上屬于國務院行政管理職權的事項，國務院均可以自主制定行政法規，而不需要必須有明確的法律依據，也不需要有法律的具體權范圍內的事項，即使國務院具有行政管理職權，也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權決定時才能制定行政法規。改革開放以來，全國人大及其常委會對國務院共作出過兩次授權立法的決定，這兩次授權決定不同程度地存在著授權范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發生，《立法法》總結了多年來授權立法的經驗教訓，并借鑒國外授權立法的通行做法，在第10條對授權規則作了如下規定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。[!--empirenews.page--]被授權機關不得將該項權力授給其他機關。”《立法法》第11條還就授權期限問題作了規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”應當指出的是，《立法法》規定的授權立法僅指特別授權。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務院加以授權外，還存在所謂的法條授權，即在制定的法律中專設一條規定國務院可以就有問題制定行政法規，如《票據法》授權國務院制定票據管理的具體規定，《行政處罰法》授權國務院制定罰繳分離的具體辦法，等等。
(三)明確規定了部門規章的制定主體及其權限范圍在《立法法》制定以前，對于國務院哪些部門可以制定規章存在較大爭議，爭論的焦點是國務院直屬機構是否有權制定規章。憲法第90條規定：“各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，發布命令、指示和規章。”《國務院組織法》第10條對此作了進一步的規定。憲法和《國務院組織法》都只規定國務院的部委可以制定規章，沒有規定國務院直屬機構可以制定規章。因此，有人認為務院直屬機構沒有權力制定規章。但是，由于國務院各直屬機構承擔著繁重的行政執法任務，發布了大量的規范性文件，因而大部分人認為應當承認國務院直屬機構的規章制定權;而且如果單純從法律字面上來理解享有規章制定的部門，審計署和中國人民銀行(與部委同屬國務院的級成部門)也不具有這項權力，但從它們的法律地位來看，將其排除在有規章制定權的范圍之外顯然不是立法原意，也無人這樣主張。從立法實踐來看，國務院直屬機構根據一定程序制定的規范性文件，一直都被賦予規章的法律地位。因此，為了正式明確國務院直屬機構的立法地位，《立法法》第71條第1款規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。”在《立法法》制定以前，基于對憲法第90條關于“根據”一詞的不同理解，在部門規章的制定權限上同樣發生了“依據說”和“職權說”之爭?！读⒎ǚā返?1條第2款規定：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”因此，部門規章必須在法律、國務院的行政法規、決定或命令規定的事項范圍內制定，這與國務院可以自主制定行政法規的權限范圍內制定，而不能超出其權限范圍;根據第72條規定，涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。
(四)明確規定了地方規章的制定主體及其權限范圍1982憲法沒有對地方規章作出規定，后來在修改地方組織法時根據地方政府工作的實際需要，第一次賦予有關地方政府制定規章的權力。該法第60條規定，省、自治區、直轄市人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章;省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規、省、自治區的地方性法規，制定規章。2000年《立法法》又將經濟特區所在地的市納入到地方規章的制定主體中來。[!--empirenews.page--]在《立法法》制定之前，地方規章的制定權限也有“依據說”與“職公說”之爭，而根據《立法法》第73條2款的規定，規章的制定權限及于下列事項：(1)為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項;(2)屬于本行政區域內的具體行政管理事項。這顯然與國務院各部門、直轄機構只能制定執行性規章的權限有明顯不同。
二、行政立法的基本程序和監督機制立法實踐證明，良法的產生有賴于民主的立法程序。立法過程中，要求主體具有廣范性，行為具有制約性，內容平等和過程的程序性。從這個意義上講，具有民主性和公開性的立法程序堪稱孕育法之母。所謂立法程序是指具有立法權限的國家機關創制規范性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯和實現程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協調利益沖突、規制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序。在《立法法》通過以前，我國一直缺乏對行政立法程序的全面規定。我國第一部較為統一的行政立法程序規定是1987年4月國務院批準、國務院辦公廳發布的《行政法規制定程序暫行條例》。該條例規定了國務院制定行政法規的基本程序，但它所規范的事項僅限于國務院制定的行政法規以及國務院擬定提請全國人大及其常委會審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領域。此外，1990年國務院發布的《法規、規章備案規定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無統一規定。國務院各部門和有關地方政府在制定規章的長期實踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規章制定程序作出了專門規定;但從總體上，規章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規章;有的部門和地方則對通過的規章秘而不宣，只發通知“內部掌握”。由于《立法法》所規范的立法程序主上一頁[1][2][3][4]下一頁 要著眼于全國人大及其常委會制定的法律程序，行政立法程序不是其規范的重點，因而《立法法》并未從根本上改變我國行政立法程序缺乏統一規范的現狀，但它對行政立法、特別是制定行政法規的程序也作了基本規定，從而在一定程度上健全了我國的行政立法程序?！读⒎ǚā穼χ贫ㄐ姓ㄒ幹饕幎艘韵?項程序：(1)立項和起草?！读⒎ǚā返?7條規定，“行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。”(2)聽取意見。為了貫徹民主立法的原則，《立法法》第58條規定，“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”(3)法規草案的審查?！读⒎ǚā返?9條規定：“行李政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。”(4)決定?！读⒎ǚā返?0條規定：“行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。”(5)公布?！读⒎ǚā返?1條規定：“行政法規由總理簽署國務院令公布。”(6)刊登?！读⒎ǚā返?2條第1款規定：“行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。”[!--empirenews.page--]對制定行政規章的程序，《立法法》第74條規定，行政規章的制定程序，由務院參照《立法法》關于行政法規制定程序的規定另行制定，《立法法》僅對規章的決定、公布和刊登程序作了原則規定：(1)決定?！读⒎ǚā返?5條規定：“部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。”(2)公布。根據第《立法法》第76條的規定，行政規章由相關行政首長簽署命令予以公布。(3)刊登?！读⒎ǚā返?7條規定：“部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。地方政府規章簽署公布后，及時在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。”由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越了自己的立法權限進行立法，所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監督?！读⒎ǚā凡粌H規定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的監督機制。我國實踐中對于行政立法的監督主要由最高國家權力機關、最高國家行政機關、地方國家權力機關和地方國家行政機關行使，但由于缺乏具有操作性的監督機制，現有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實效。我國《立法法》對行政立法監督機制的完善，主要體現在對行政法規和規章的備案和審查制度上。
1、備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機關依法報送有監督權的機關存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機關全面了解相關立法文件的情況，它是接收備案機關行使監督權的基礎，是立法監督制度的一個重要環節。對行政法規的備案，《立法法》第89條規定，行政法規應當在公布后的30 日內報全國人大常委會備案。在《立法法》制定以前，我國憲法和相關法律沒有規定國務院制定行政法規應當報全國人大常委會備案。由于國務院制定行政法規的權限比較廣泛，而且其立法層次高，影響大，這些年國務院制定的行政法規與法律不一致的情況也偶有發生，并在一定程度上影響了法律的權威性，因而應當通過備案制度加強對行政法規的監督。對行政規章的備案，《立法法》第89條第
(四)項規定：“部門規章和地方政府規章報國務院備案;地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案;較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。”行政規章報備的期限也是在公布后的30 日之內。
2、審查。接收備案機關在接收到相關立法文件后，即可以主動對其進行審查監督。但實踐證明，這種主動審查受到監督機關人力不足的較大限制。因此，《立法法》特別設置了啟動審查行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的監督機制，擴大了可以向全國人大常委會提出審查要求或建議的組織和個人的范圍。根據《立法法》第90條的規定，中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認為行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由全國人大常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查，提出意見。其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由全國人大常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查，提出意見。[!--empirenews.page--]根據《立法法》第91條的規定，全國人大的專門委員會再審查中認為行政法規與憲法或者法律相抵觸的，可以向國務院提出書面審查意見;也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求國務院有關人員到會說明情況，再提出書面意見。國務院應當在2個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關專門委員會經審查主認為行政法規同憲法或法律相抵觸而國務院不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。根據《立法法》第92條規定，接收規章備案的機關對報送規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接收備案的機關規定。在《立法法》制定以前，已經有一些這方面的規定，發國務院1990年2月制定的《法規、規章備案規定》，一些土方人大常委會和地方人民政府對于規章的備案審查程序也有相應的規定。根據《立法法》規定，只要這些規定有利于維護法制統一，均可適用。
三、法律規范的適用規則和裁決機制法律規范的適用規則解決的是法律規范之間發生沖突時如何選擇適用的問題。我國法律、法規、規章種類繁多，數量龐大，難免會出現不相一致或相互沖突的情況，使法律適用產生困難;因此，需要明確在發生法律規范沖突時，應當根據什么規則來確定予以適用的法律規范?！读⒎ǚā反_立了下列幾項適用規則：
1、上位法優于下位法。在不同位階的法律規范發生沖突時，應當選擇適用位階高法律規范，這就是上位法于下位法的規則。正確適用這一規則的前提是明確不同規范性文件之間的效力等級?！读⒎ǚā穼Υ俗鞒雒鞔_規定：(1)憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不是與憲法相抵觸。(2)法律效力高于行政法規、地方性法規和規章。(3)行政法規的效力高于地方性法規和規章。(4)地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。(5)上級政府規章的效力高于下級政府規章。(6)自治條例和單行條例優先適用。自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會根據當地民族的政治、經濟、文化特點制定的，是一種特殊的地方立法，可以變通法律、行政法規的規定。(7)經濟特區法規優先適用。為了適應改革開放的需要，全國人大及其常委會先后授權廣東、福建、海南三省和深圳、廈門、珠海、汕頭四市的地方人大及其常委會制定經濟特區法規，經濟特區法規的立法權限范圍要比一般的地方性法規立法權限大，在遵循憲法和法律的基本原則的前提下， 可以根據具體情況和實際需要，作出變通法律、行政 法規和地方性法規的規定。因此，對其所上一頁[1][2][3][4]下一頁 作的變通規定，在經濟特區范圍內具有優先適用的效力。[!--empirenews.page--]
2、同位階的法律規范具有同等效力，在各自的權限范圍內實施?！读⒎ǚā返?2條規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。
3、特別規定優于一般規定。這一規則適用于同一機關所制定的多個法律規范之間沖突的解決，也就是特別法優于普通法的規則?！读⒎ǚā返?2條對此作出了規定。
4、新的規定優于舊的規定。這一規則適用于同一機關所規定的多個法律規范之間沖突的解決，也即“新法優于舊法”的規則?！读⒎ǚā返?2條對此作出了規定。
5、不溯及既往原則?！读⒎ǚā返?4條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”效力等級和適用規則并沒有完全解決法律規范之間的沖突問題，例如對同一機關制定的規范性文件的沖突，《立法法》第83條確立了“特別規定優于一般規定”和“新的規定優于舊的規定”兩個規則;但如果新的規定是一般規定，舊的規定是特別規定，這時僅依靠適用規則就無法決定所適用的法律規范，而必須依靠裁決機制來解決?！戳⒎ǚā祵Ψ梢幏稕_突的裁決機制作了如下規定：
1、同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。
2、地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致時，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定;認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。
3、部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。
4、根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。綜上所述，《立法法》從多方面對我國的行政立法進行了規范，并在立法權限、立法程序和監督機制、適用規則和裁決機制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我國的行政立法制度。從我國行政立法，執法實踐情況來看，中央和地方行政立法權限的劃分有待進一步明確，行政立法名稱、立法內容、立法語言應進一步規范。中央應充分發揮宏觀調控能力，確保地方行政立法與中央保持一致、和諧。結束語盡管我國的行政立法已經達到一個新的水平，但由于我國正處在新舊體制轉換時期，立法工作難免受到經濟發展程度、社會歷史環境、封建主義殘余觀念、全民族的民族民主與法制意識水平、社會管理事務繁雜、行政立法主體較多、立法者的知識素養等方面因素的影響，從而使我國現行行政立法存在著一些問題。如立法的統一性在個別領域正遭到破壞，法與法之間有些規定尚不夠和諧，有些法律法規的條文自相矛盾，運用的結果反而侵害了公民的基本權利，有些規范缺少法律責任的規定，導致后患無窮，規范的清理工作明顯滯后等。孫中山先生有言：“世界潮流，浩浩蕩蕩;順之者昌，逆之者亡。”今天的時代正在步入一個全球化的時代，我國的經濟、社會將與世界相互融合，這種也必然反映在立法、包括行政立法上。全球化對我國立法的沖擊和影響首先體現在我國立法的內容越來越多地學習、借鑒、吸收國外立法的成功經驗;隨著我國改革開放的逐步深入，我國立法、包括行政立法與國際接軌的步伐必將加快。WTO貿易總協定對行政立法以及其他規范性文件在公開、公平和統一實施方面都提出了具體嚴格的要求。有關政治和行政體制改革的立法，在立足中國國情和國家性質的基礎上，對國外的某些有益經驗也應當大膽借鑒。另外，立法體制、立法程序和立法技術等環節在全球化的浪潮中，也都必將更加深刻地受到其他國家、特別是法治發達國家的影響。筆者認為隨著社會的發展，立法改革的不斷深化，我國行政立法將進一步規范。