當下京津冀協同發展已不單單局限于地區間經濟合作, 而是以產業升級轉移為主的區域間協同發展, 因而三地間勞動力跨區域流動將成為新常態。京津冀三地經濟發展水平差異明顯, 其社會保障水平亦存在較大差距。妥善落實京津冀社會保障制度銜接以保障跨地域勞動力社保福利待遇從而促進勞動者合理跨域轉移, 促進京津冀協同發展是十分必要的。
一、社會保障開放性協調——制約京津冀社會保障協調發展的瓶頸
隨著京津冀協同發展戰略的推進, 非首都功能疏解與承接成為各方關注焦點, 有效的社會保障政策支持是推進非首都功能轉移的重要保障。目前, 非首都功能疏解下首都與承載地間的社會保障政策轉移接續和對接存在諸多障礙, 成為制約勞動力跨區域流動的“瓶頸”:
(一) 京津冀社會保障政策存在沖突性規定
京津冀社會保障費用征繳管理規定不統一。以養老保險為例, 主要體現于養老保險的繳費率上, 包括個人繳費比率和用人單位繳費比例, 2016年如下:北京的養老保險繳費率分別為8%和20%;天津的養老保險繳費率分別為8%和19%;而河北, 除企業職工按規定以個人8%、企業20%繳費比例繳費外, 新規定靈活就業人員可根據收入狀況以一定繳費基數繳納基本養老保險費[1]。
以社會保障中“中人”這一參保群體為例, 在其異地轉移養老保險關系時常在退休時間、年限界定上存在分歧, 導致“中人”養老保險關系轉移續接時面臨很多問題。并且這類群體往往已完成較長年限的社保繳費 (視同繳費年限) , 一旦較多“中人”將社保關系轉入接收地, 當地需要承擔的視同繳費年限的資金量就越多。使得“中人”養老保險關系異地轉移視同繳費年限的界定難以確定。最終不能妥善落實其養老保險待遇。
(二) 京津冀社會保障政策存在障礙性規定
《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》要求各統籌賬戶要按照固定比例, 以原賬戶的20%轉移進養老保險統籌基金中[2]。但在實際操作中各統籌地卻僅僅按其原來賬戶的12%轉出, 在京津冀三地經濟發展水平長期存有差距的前提下, 這之間8%的落差會使得老齡化人口在由北京這一發達地區轉入相對落后的河北時產生更大的財政支付缺口, 轉入地不得不承擔這一額外的財政支出。京津冀三地社會保障政策統一規定, 要求跨省流動就業人員在本地工作的繳費年限必須超過10年, 才擁有在工作地領取養老保險待遇的資格。京津冀經濟發展水平差異明顯, 在非首都功能疏解下, 該政策會導致個人在原工作地按照較高的標準繳納了養老保險費, 享受著較高的醫療服務水平, 退休后返回其戶籍所在地而只能享有當地較低標準的社保福利。實際繳費情況與實際待遇享受情況不匹配。
二、歐盟社會保障開放性協調改革中的經驗借鑒
鑒于歐盟社會保障的發展也曾遭遇瓶頸。且老齡化問題和勞動力跨區域流動引起的社會矛盾體現于各國的社會保障體系和財務壓力上, 社保整合顯得十分必要。雖然歐盟一體化水平較高, 但目前仍沒有實現完全一體化的社會保障, 而是求同存異, 在歐盟層次的社會保障框架統籌下保留各成員國自己的政策, 流動遷移的成員國人員可以無差別的享受當地社保待遇。具體措施包括:
(一) 確定具體適用的法律法規, 利用相應法規確定社會保障權益轉移對接原則
歐盟通過頒布一系列的法律規則為歐盟社會保障協作提供法律基礎, 包括《巴黎條約》、《羅馬條約》、《歐洲聯盟運行條約》等以全面的法律法規保障歐盟成員國公民在其間各國均可享受所參社保帶來的福利。鑒于歐盟早期頒布的法律法規只是從原則性框架性角度對社會保障協調機制進行規范, 實用性有所欠缺, 為了增加實操性, 后續頒布了如《第883/2004號條例》的大量二級立法等社保領域的細則條例進行補充、完善。
(二) 創建超國家治理機構統籌各區域社會保障管理
在協調各國社會保障制度的過程之中, 歐盟在相對全面的社會保險法律法規支撐下, 創建了一種跨國的社會保障協調機制[3], 以超國家層面的管理機制統籌各成員國社會保障制度。歐盟社會保障法律體系包括基本法與社會保障協調機制條例, 基本法囊括一系列法規如巴黎條約、羅馬條約等, 對接條例包括修改后的574/74號條例以及987/2009號條例等。
(三) 構建標準化管理及信息傳遞機制
在跨國勞動者社會保障領域, 歐盟對其管理機制和信息傳遞機制不僅追求高效, 還力求做到標準。以求保障各成員國成員社會保障權益。例如, 歐盟建立跨歐洲網絡將醫療保險籠絡在網絡之內, 進而統一要求成員國使用E表格和EHIC卡就醫。E表格包括:社保記錄、待遇證明、信息獲取請求、社保接續等信息。醫保要求每一成員享有平等社保待遇, 即使用EHIC卡就醫時就醫點要一視同仁, 跨國就醫者所享有的醫療服務要與當地居民對等。產生的費用可以即時繳費并且回醫保參保國也給予報銷。EHIC卡的使用有效保障了歐盟公民的就醫權益, 且EHIC卡適用范圍很廣, 跨國就業人員以及加入本國醫療, 持有人在異國就醫時, 都可以享受到EHIC卡帶來的便利。
(四) 歐盟跨國社保制度參保原則
以醫療保險為例, 歐盟醫療保險參保原則:第一, 唯一國原則, 公民在一段時間內只能參加一個國家所提供的醫療保險制度, 不能重復參保;第二, 就業國參保原則, 歐盟社會保障條例規定, 異國就業者就業兩年及以上的在就業所在國參保;第三, 年限累計原則, 就業者跨國就業時, 流入國要準確錄入其原就業國參保年限, 并按照相應法律法規進行累加, 確保參保人員跨國就業后社保權益不受損;第四, 國民待遇原則, 要求凡歐盟公民無論在哪一國參加社保, 其社保待遇與該成員國公民享受的待遇水平是一致的。
三、歐盟社會保障協調對京津冀社會保障協同發展的啟示
社會保障協同發展對促進勞動力在京津冀地區間跨省市流動并推動京津冀區域協同發展非常必要。借鑒歐盟在其開放協調的社會保障機制的運作思路, 有利于我國京津冀社會保障協同發展機制盡快形成。
(一) 法律先行
歐盟所制定的社會保障開放性協調機制是國家間相互協調運作的, 這一機制已不再受限于國家內的法律政策, 而是遵守國家間的法律制度。該機制以合理合法的優勢充分覆蓋了公民在各成員國間自由流動時應遵守的社保參保制度, 跨國就醫規則和類型。
較之歐盟, 我國京津冀三地屬于同級別同層次的地方主體, 京津冀社會保障協同發展比歐盟協調國家間社保制度更易操作, 并且在銜接過程中存在的協商, 摩擦等障礙性因素更容易在政府間協商解決。京津冀在解決當下的社保問題時就可以以立法為基礎展開, 在結合我國國情、尊重國情的基礎上, 首先進行京津冀社保制度一體化, 在法律法規的大框架下堅持三地責任均擔、勞資共治。
(二) 社會保障多層次
歐盟在社會保險領域建立起了一個較為完善的多層次保障體系。一個公民, 不僅受國家社會保障體系管理, 還會受到來自就業國、短期旅游國家的保障;此外, 除社會基本保障人們還可參保各種商業保險。眾多種類的保險可以滿足不同收入、不同階層人群的各種需求。京津冀對跨域就業人員社會保險制度進行銜接之初, 就曾提出建立多層次社保體系, 本意在于改變京津冀三地在經濟上與待遇上的不平衡。然而, 由于社會保障體系構建過程中, 過分夸大了企業的作用、企業應承擔的責任, 輕視了政府的重要職責。同時也由于市場上勞動力供大于需, 勞動力與其上級長期缺少溝通的失衡現狀, 導致了企業年金制度的運作效率低下, 進而使社會保障體系建設發展緩慢、層次單一。故而當下京津冀構建多層次社會保障十分必要。
(三) 統分結合、循序漸進
歐盟在促使各國社會保險銜接政策趨同化的過程中, 提出建立國家層面的社會保障一體化機制, 但必須注意的是社保一體化必須在經濟、政治、社會等各方條件均符合要求時才可以實現, 不可能一揮而就, 立竿見影。必須排除影響制度建成的各項干擾因素, 有計劃、有條理的逐步實現社保制度跨域統籌。實現社保制度從區域協調向區域統一的過渡。歐盟各國社會保障經歷了從頒布社會保障對接條例, 到形成開放式協調機制這一轉變。這點可以從經濟發達的北歐國家向東歐一些經濟欠發達國家社保制度的滲透中得到證明。京津冀三地社會保障發展水平差異很大, 尤其河北省, 處于三地經濟發展最落后的一方, 想平衡其與京津的社會保障水平、難度很大。在發展時間上, 北京、天津起步較早, 發展速度、發展程度遠遠領先于河北省。在發展空間上, 同樣是北京、天津遠高于河北省, 呈現一種向下的梯度特性。這種差異客觀要求社會保障制度跨域統籌實施過程中充分考慮到京津冀三地在發展時間和發展空間上存在的差異性, 理智掌握社會保障制度跨域統籌進度, 切不可“激進式”改革。
摘要：高效的社會保障協作是京津冀協同發展的重要保障。京津冀各政府在法治前提下有序、常態化地履行社會保障協作職能, 是推進其區域間經濟合作向社會保障協同發展轉型的重要因素。目前, 京津冀三地之間的社會保障政策接續和制度對接存在諸多障礙, 成為制約勞動力的跨區域流動的“瓶頸”, 社會保障轉移接續問題已然成為一大焦點問題。本文通過借鑒歐盟社會保障開放性協調的成功經驗, 結合我國京津冀社會保障協同發展中存在的不足, 提出了京津冀社會保障協同發展的政策建議。
關鍵詞：社會保障,政策接續,歐盟
參考文獻
[1] 數據來源:石家莊市社會勞動保險事業管理局.2017.
[2] 楊健.京津冀協同發展-企業基本養老保險制度亟待對接[J].求知, 2015, 18 (4) :23.
[3] 劉文秀.歐盟的超國家治理[M].北京:社會科學文獻出版社, 2009.36.