化解債務風險主要措施范文第1篇
一、財政部明確了六種常見隱性債務化解舉措 (一)財政部《地方全口徑債務清查統計填報說明》中第十五條“債務化解計劃”提到了六條常見的債務化解舉措，分別為(1)安排財政資金償還;(2)出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還;(3)利用項目結轉資金、經營收入償還;(4)合規轉化為企業經營性債務;(5)通過借新還舊、展期等方式償還;(6)采取破產重整或清算方式化解。
可以看出，以上六種債務化解措施中，財政預算撥付、轉為經營性債務、資產轉讓以及借新還舊等是比較常見的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務置換成政策性銀行的低息長期債務、將非標融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。破產重整由于會對地方政府信用以及其它城投平臺造成沖擊，因此對該方式一般會比較謹慎。但即便如此從長期來看地方融資平臺的兼并重組應是不可避免的一個方向，事實上 2018 年 9 月中共中央和國務院印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》對此便有明示，近期也有部分地區提及了這一舉措。
二、國開行參與化解地方政府債務的嘗試簡析 國開行在融資平臺的產生以及當前地方政府債務的化解過程中均起著重要作用?？梢哉f從歷史上來看，每一次經濟下行和風險化解階段均有其身影(詳見 2019 年 9月 30 日的報告政策性銀行再次被寄予厚望)。
(一)2008 年金融危機期間，國開行所開創的“地方融資平臺+捆綁貸款+先貸款后開發”模式有效地解決了地方政府的財政問題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開了地方政府開啟基建浪潮的大門。2015 年經濟低迷時，國開行主導的棚改項目亦成為一劑猛藥。
(二)這兩年來國開行也在嘗試幫助地方政府化解債務風險。事實上，化解債務風險本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動力去進行融資，同時在低利率環境下，國開行本身也有動力去這樣做。國開行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。目前關于國開行參與化解地方政府債務風險的區域主要有江蘇鎮江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等地區，雖不具有普遍性，但是對于債務壓力較大的地區，國開行的確在積極參與，且有重要作用。
三、部分地區政府債務化解路徑匯總分析
(一)
云南?。豪矢哂?6.50% 的融資必須置換掉、限制非標融資 云南省的做法是要求(1)云南省屬國企應降低杠桿率;(2)將高成本融資、非標融資全部置換或還掉;(3)省屬國企之間不得相互借款、擔保;(4)省屬國企業不能向私企貸款、擔保。2020 年 6 月 16 日，云南省國資委印發《宗國英常務副省
長在<云南省國資委關于省屬企業到期債務情況的報告>上的批示抄清 》，云南省宗國英常務副省長 6 月 11 日在省國資委《關于省屬企業到期債務情況的報告》批示如下：1、所有國企都必須牢記嚴控新增債務，特別是云投(云南省投資控股集團)、城投(云南城投置業)、建投(云南建設投資控股集團)和云天化(云天化集團)。其中云天化(600096.SH)、云南城投(600239.SH)均為上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必須千方百計換掉，并嚴禁再有類似。3、所有信托、資管及其他類的都要全部置換或還掉。4、所有省國企之間今后嚴禁相互借款、擔保，更不能向私企借款、擔保，違者依規嚴處。5、擇日召開省國企領導人會，安排部署這些意見?？梢钥闯?，這里面僅說置換，但置換的路徑并未提及，實際上貴州省的一些做法可能會成為示范，即通過資本市場和政策性銀行的低成本資金來進行置換，在此其中商業銀行的信貸資金也有望成為云南省非標融資的替代選擇。
(二)貴州?。赫畟鶆站S穩成政治任務，中長期通過資本市場化解 貴州省的政府債務問題可能不會比云南好到哪里去，2015 年之后貴州省的政府債務壓力不斷增大，而近年來貴州省政府債務風險的持續暴露更是加大了貴州當地各類企業特別是城投平臺的融資難度。2017 年 12 月 22 日，財政部還通報了江蘇和貴州兩省的多起地方政府違法違規舉債擔保問題?？梢哉f對于貴州地區而言，債務“維穩”已經成為一項政治任務，而中長期內通過資本市場化解債務風險也已成為貴州省比較明確的方向。
1 、2015 年便提出新增債務綜合融資成本不得高于 10% 、低息債務置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺了《關于加強政府性債務管理的實施意見(試行)》，明確以下幾點：(1)政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借;(2)債務高風險地區新增政府性債務必須減少相應的存量債務;(3)市縣兩級政府對其舉借債務負有償還責任，省政府實行不救助原則;(4)在建項目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務。
2 、貴州省近年政府工作報告均提及政府債務化解問題 2015-2020 年的貴州政府工作報告對其地方政府債務問題均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報告中提出“嚴格
落實債務管理‘七嚴禁’、‘八個一批’和 14 條措施，用好債務風險應急資金池，組建省級國有資本運營管理公司，積極推進債務展期重組，有力化解隱性債務……推動平臺公司市場化轉型，有效盤活存量資產”。
3 、推出債務維穩舉措和爭取國開行化解試點 (1)2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長魏樹旺在拜會國開行貴州省分行行長李剛時表示，希望國開行能將遵義作為參與地方發展和債務化解的試點城市。(2)2019 年 10 月 18 日，為重拾市場對投資貴州地區企業債券的信心，貴州省地方金融監督管理局在上交所舉辦貴州省債券市場投資者懇談會，貴州省副省長譚炯(前工行副行長)表態稱“會進一步利用省級資本運營公司，助力化解政府隱性債務風險;省級債務風險化解周轉資金將重點用于融資平臺公司償還到期債務，推動金融資產管理公司對融資平臺到期的債務進行收購重組、整體化解”。2019 年 12 月 25 日，茅臺公司便發布公告稱“擬通過無償劃轉方式將持有的公司 4%股份(市值約 550 億元)劃至貴州省國資運營公司(成立2014年、注冊資本600億元、股東為貴州金控)”，這里的省國資運營公司與 10 月 18 日貴州省副省長的講話剛好相對應。要知道貴州省國資運營公司既可以成立風險基金，亦可以成為債轉股實施機構，還可以借助金融機構加杠桿，可以說以茅臺一己之力化解盤活整個貴州省隱性債務的路徑已十分清晰。
4 、中長期力求通過資本市場化解 2020 年 1 月 9 日，貴州省發布《關于促進貴州資本市場健康發展的意見》，盡快目前還處于初步實踐中，且成效上可能要打很大折扣，但從中長期角度考慮到利用資本市場化解債務風險，這一舉措很可能會成為全國大部分地區值得借鑒且必須選擇的一個方向，考慮到資本市場已成為國家戰略，通過資本市場化解債務風險理應成為共識。有鑒于此，貴州省在意見中推出以下幾條相應舉措：(1)力爭在十四五規劃底，在境內外資本市場上市和新三板掛牌企業累計達 100 家以上，省區域性股權市場新增掛牌企業 1000 家以上，推動產業投資基金、創業投資基金和證券投資基金等各類投資基金規模翻一番。(2)通過增加中長期債務比例、降低短期債務比例來優化債務期限結構。(3)通過合并、劃轉、并購等多種方式進行國有企業兼并重組，形成一批公開市場信用高評級企業。(4)、向平臺公司注入能夠變現或有穩定
收益的資產，并及時給予確權，通過作價入股、轉讓出售等多種形式提升政府投融資平臺公司債權融資資信，并探索將費用性支出轉換成資本性支出。(5)支持符合條件的企業到境外發債和融資，鼓勵在黔各金融機構加大對省內各類企業債務融資工具的認購力度。(6)發行用于市場化債轉股的企業債券，支持能源、化工、交通運輸等行業重點國有企業率先開展債轉股試點，積極培育債轉股企業通過 IPO、定增、并購、新三板轉讓等方式提升資產價值。
(三)江蘇?。簢揽厝谫Y成本和擔保范圍、出清高成本債務和限制非標融資 1 、鹽城：清退成本 超過 8% 的債務融資 2020 年 3 月 20 日，鹽城市政府要求各市屬企業開展融資情況自查自糾工作，并制定成本 8%以上融資清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。實踐中，鹽城一些優質的市級國企提出了更高的要求，如最高不超過 6.50%。而在鹽城政府隱性債務化解的方案中，還包括通過一般公共預算安排 、出讓城市經營性土地、統籌土地占補平衡指標交易收入、處置有效資產化債等路徑以及“新增財力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標交易收入 20%”的硬性要求。
2 、泰州：限制國企擔保范圍、控制國企新增債務融資成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市財政局和國資委聯合發布《關于加強國有企業資金出借、融資擔保管理工作的通知》，對國有企業的對外擔保、出借資金以及融資資金成本等給予明確限制，具體如下：(1)全市各級國企原則上僅能向各級政府履行出資人職責的國企及其全資、控股子公司出借資金或提供擔保。(2)國企由于歷史原因形成的對非公有制企業擔保所發生的代償，必須及時通過法律等途徑追償，保全資產。(3)市級國企每筆新增債務年化成本原則上控制在 6%以內，市(區)級國企每筆新增債務年化成本原則上控制在 7%以內，各市(區)級下屬園區國企每筆新增債務年化成本原則上控制在 8%以內。
3 、常州：嚴控債務融資成本上限、出清高成本債務、限制非標融資 2020 年 4 月 8 日，常州市政府擬定了《關于加強政府性債務融資成本管控的通知(征求意見稿)》，提出以下幾點要求：(1)推動國有平臺主體信用升級，增強直接融資能力。(2)從嚴控制新增債務融資成本上限。(3)用好用足中央和省支持政
策，運用金融機構提供的金融工具，做好到期債務的展期、接續，嚴格限制使用信托、融資租賃等非標類融資工具。(4)抓住當前成本持續穩步下行的有利窗口期，優化調整存量債務結構。(5)市級年內 7%以上的高成本債務全部置換出清，轄市區年內對 8%以上的高成本債務全部置換出清。(6)市本級平臺公司 2020 年新增五年期以上各類融資工具成本最高不得超過同期同檔 LPR 報價上浮 15%(目前 5 年期以上 LPR 為 4.65%、意味著最高不能超過 5.35%。各轄市區自行制定債務融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%(1 年期不超過 4.62%以及 5 年期以上最高不超過 5.58%)。
(四)重慶市：兩輪政府債務的化解具有一定代表性，但過程并未結束 重慶的發展以及地方政府化解在中國具有代表性。自 2014 年地方政府隱性債務化解成為國家主要政策導向以來，重慶地區大致是經歷了兩輪政府債務化解的過程，即 2014-2015 年以及 2019 年至現在。
1 、2014-2015 年：重慶地區政府債務化解的小試牛刀 (1)2002-2006 年期間(黃奇帆 2001 年入主重慶)，重慶市政府著手整合政府資產，形成了市場上所熟知的“八大投資平臺”和一家地方 AMC，即重慶市高速公路發展、重慶市高等級公路建設投資、重慶市城市建設投資、重慶市建設投資、重慶市水利投資、重慶市水務集團、重慶市開發投資、重慶市地產集團和重慶渝富資產經營。(2)經過一系列整合、確權以及資金注入的過程后，重慶八大投獲得了飛速的發展。但是 2008 年金融危機以及各地推出的大規模的基建投資計劃，使得各地城投平臺債務率大幅上升，重慶也不例外。2010 年 6 月 10 日國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發(2010)19 號)，明確提出嚴禁地方政府提供違規隱性擔保，意味著政府融資平臺開始需要謀求轉型。(3)2012 年上半年的重慶市經濟工作會議上，黃奇帆提出將重慶八大投資平臺整合成五大投資平臺(每個平臺幾乎均有較多的土地儲備和非?？捎^的土地出讓收入)，具體為重慶市高速公路集團、重慶市城市交通開發投資集團、重慶市地產集團、重慶市建設投資集團和重慶市水務資產經營。(4)2014 年國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(2014)43 號)，標志地方政府隱性債務的清理工作正式開始，重慶在期間也采取諸如發行期限長和成本低的地方政府置換債務、提高土地出讓收
入對市政府財力的支持、通過 PPP 模式和政府購買服務降低政府債務等多項措施。根據黃奇帆當時多次講話內容來看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項目、并減少了 1000 億元的債務，這其中數字上的巧合想來并非偶然，重慶市的債務率也從2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。
2 、2019 年- 至今：重走回頭路 2014-2015 年的政府債務化解之路并非終點，只是在某種程度上延緩了政府債務風險的爆發，并沒有從根本上將債務消除，因此進入 2019 年以來重慶地區的政府債務化解仍是一段漫長的道路。(1)此時的重慶除擁有五大投資集團之外，還擁有兩家地方 AMC(渝富資產經營管理和渝康資產經營管理)以及重慶國際信托、重慶農商行、重慶銀行、重慶三峽銀行、富民銀行等五家金融機構，實力相對以前更強、債務壓力也更重。其中兩家地方 AMC 預計將在重慶市政府債務化解的過程中起到不小的作用。(2)2018 年 8 月，中共中央國務院印發《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發(2018)27 號)，隨后各地區紛紛印發《實施意見》，重慶也不例外，并開啟新一輪隱性政府債務化解的進程，但大都是重復 2014-2015 年。
3 、最新舉措：推動區縣級投融資平臺轉型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發布《關于深化區縣國企國資改革的指導意見》，以規范區縣級投融資平臺的融資行為，可以視為化解債務風險的重要舉措。但是我們需要明白這些舉措短期內應不具有實操性，而只是中長期方向。(1)推進區縣國企市場化專業化重組，推動各區縣所屬同質或關聯企業橫向聯合、縱向整合，進行專業化重組。其中區縣國企實際管理層級原則上控制在 2 級以內，最多不超過 3 級。并強化國企負債規模和資產負債率雙重管控。(2)對不具有競爭優勢的一般市場競爭性領域的企業，采取改制轉制、兼并重組、資產轉讓、股權轉讓等市場化方式改革重組。(3)對長期未實際經營的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無望、生產經營難以為繼的嚴重虧損企業，依法關閉、退出。(4)全面清理投融資平臺公司債務類型、成本、期限結構，制定并落實全口徑債務化解方案，分類妥善處置(按合同協議約定或籌集資金償還)。(5)區縣政府及其所屬部門和單位不得為平臺公司融資提供任何形式的擔保和承諾，不得安排任何單位為平臺公司“借殼”融資，不得利用公益性資產和儲備土地融資，不得將預期土地出讓收入作為平臺公司償債資金來源。
(6)平臺公司不得利用沒有收益的公益性資產、不具有合法合規產權的經營性資產進行抵押質押貸款或發行信托、債券和資產證券化產品等各類金融產品，不得重復利用各類資產擔保融資，不得與政府信用掛鉤。(7)對區縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產，依照規定直接劃轉收回;對存量區縣政府債務形成的公益性資產，在發行政府債券置換存量政府債務后收回;對平臺公司其他公益性資產，通過注入有經營性收入資產置換等方式逐步收回。(8)推動區縣平臺公司重組整合，每個區縣確定的公益性項目建設單位最多不超過 3 家。清理空殼類平臺公司，對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，按照法定程序予以撤銷。(9)實體類平臺公司剝離政府融資職能后，通過兼并重組、整合歸并同類業務等方式，轉型為基礎設施、公用事業、城市運營等領域市場化運作的國有企業，積極主動參與全市及各區縣城市提升行動計劃。
四、為何各地頻頻限制非標融資? (一)非標融資成本較高 從云南省、江蘇省今年以來的動作來看，化解債務風險的首要任務便是嚴格限制和壓降信托、資管計劃、融資租賃等非標融資，其背后的原因便是非標融資成本較高且鏈條往往較好、風險較大。多數非標融資渠道穿透后的資金來源為商業銀行，這無形中拉長了融資鏈條、加大了風險排解難度，而正是由于鏈條較長、風險較大，且多是為了規避監管，意味著非標融資的成本實際上非常高。因此限制非標融資實際上是為了降低地方政府的債務融資成本。那么非標融資的成本究竟有多高呢?我們這里以兩組數據進行說明。
(二)2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學經管學院中國金融研究中心、財經頭條和企商在線(北京)網絡等機構聯合發起的中國社會融資成本指數研究項目披露了中國社會融資成本指數，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達 9.25%和 10.70%，較銀行貸款分別高出 265 個 BP 和 410 個 BP。雖然相較于 2017 年，目前市場利率水平已經處于相對低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空間，預計信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。
可以看出 2017 年以來監管部門著力打擊的對象大都是融資成本較高的領域，如小貸公司、P2P、保理、融資租賃、信托等等，實際上嚴監管的目的表面上看是為了防風險，防風險的目的則是為了降社會融資成本。
(三)2019 年以來，信托與銀行貸款的利差空間穩定在 150BP 以上 今年一季度，金融機構一般貸款加權平均利率和新發行信托產品平均利率分別為 7.29%和 5.48%，相差 181 個 BP。而從歷史平均水平來看，信托融資成本與貸款利率的利差空間在 60BP-247BP 之間，平均為 133BP，但近期穩定在 150BP 以上。特別是 2019 年以來，新發行信托產品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右(下降 80BP)，而一般貸款平均利率則由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%(下降 71BP)?？梢钥闯龆叩南陆捣容^為接近，利差空間也比較穩定。
五、主要結論
(一)從目前的實踐來看，各地化解政府隱性債務的路徑大都相似，很難超出財政部例舉的 6 個常規措施，但是在當前市場利率處于相對低位的情況下，通過債券市場、銀行貸款來置換高成本的非標融資并限制融資成本以及限制國有企業對民營企業的借款和擔保成為普遍選擇。
(二)以上事實能夠直接表明當前階段，非標業務受到嚴格監管，且在資產端層面也受到明顯約束，信托行業、融資租賃與保理行業的生存空間會受到明顯擠壓，但債務并不會憑空消失，在非標融資空間被擠壓且債券市場短期內亦難以明顯放量的情況下，商業銀行自然而然會擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對商業銀行而言應是一個業務機會，即置換融資類業務。
(三)考慮到地方政府隱性債務的規模較為龐大(根據我們的估算、大致為 40萬億左右)，意味著地方政府債務的化解將是一個非常漫長的過程，當前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問題，這意味著在政府債務化解的過程中實際上也是政府和市場之間的博弈過程，其中必然會蘊含著很多業務機會。
(四)平臺公司的整合和地方政府隱性債務的化解是一個比較明確的方向，其中在涉及該類業務時，應嚴格遵照《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發(2018)27 號)的要求，這是總綱領和中長期方向。
化解債務風險主要措施范文第2篇
(總第201期)
審計署審計科研所 2010年9月14日
防范和化解地方政府債務風險的幾點建議
我國現行法律規定地方政府不得舉債、預算不列赤字。而現實情況是地方政府規避法規約束，多頭舉借債務，尤其是地方政府融資平臺舉債融資規模膨脹迅速，資金運用效率不高，償債風險日益加大。地方政府債務問題的成因是多方面的，既有地方政府為促進當地經濟社會發展需要融資的現實需求，也有政府與市場邊界不清，地方政府財權與事權不統一導致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績效考核導向偏差引發的地方官員非理性投資沖動，以及統籌監管不到位，缺乏有效監督等管理因素。對于地方政府的債務管理情況及債務風險，各級審計機關要予以高度的關注，客觀分析和看待其形成的原因，準確把握問題的核心，從如何更好地發揮審計“免疫系統”功能角度，研究和提出防范和化解地方債務風險的建議。
一、分類施治，疏堵結合，完善風險管理，建立控制體系
(一)清查存量債務，積極化解風險。
根據先清理后規范的要求，應該把妥善處理地方政府的存量債務,作為當前地方政府工作的一項重點內容。
1.摸清債務總量，分清類別結構。
對于中央政府來說，當務之急是全面摸清各地債務規模底數，并在與各地財力比較的基礎上初步確定債務總體風險大小;同時分清地方政府債務結構，掌握各種類型債務的特點及成因，以確認償債風險，劃分層次、區別對待，有針對性地研究制訂相應化解措施。
2.區分舉債主體，落實償還責任。
對政府部門、機構和全額撥款事業單位的債務，以及由差額撥款事業單位、融資平臺公司因提供公共服務產生且無償債資金來源的債務，地方政府應承擔直接償債責任;對各類融資平臺公司因基礎設施、公益性項目建設而產生，且有償債資金來源的債務，地方政府應督促其按計劃、合同的要求嚴格履行還款義務，盡量避免其向政府直接債務轉化;對與公共服務無關的市場行為所產生的債務，應本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔兜底責任。 3.保障還款來源，全力化解風險。
在分清舉債主體、落實償還責任的基礎上，要及時制定償還計劃，科學籌措償債資金，按時履行償債義務。其中：
對承擔直接償還責任的債務，地方政府應根據自身財力狀況、債務規模和期限，及時安排償債資金;對承擔兜底責任的債務，如高校、醫院、交通等單位因公益性項目舉借的又具有收入的項目債務，主要通過項目收入逐步化解，不能滿足償債需求時地方財政要適度給予補助，將其風險控制在一定范圍內;對不承擔兜底責任的債務，地方政府應督促地方政府融資平臺公司完善法人治理結構，規范運營管理，提高自身持續經營能力，通過自身收益來逐步償還，也可引進民間資本，優化股權結構，提高償債能力。 4.關注敏感類型，分類評估風險。
對通過“借新還舊”方式償還的債務，地方政府應積極關注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測算其未來收入，以評估其風險;對主要依靠土地出讓收入償還的債務，地方政府應加強對土地市場的動態監控，及時掌控、準確評估和跟蹤提示該類債務風險，同時嚴格土地出讓金管理，以保障還款資金來源;對舉債建設的在建項目，應由財政部、發展改革委等有關部門牽頭，及時統計清理，在督促地方政府理順債權債務關系的基礎上，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題，保證其后續融資來源，防止因信貸政策變動造成“半拉子工程”。
(二)規范新增債務，實現有序管理。
隨著經濟社會的不斷發展，地方政府新增債務不可避免。從長遠來看，應建立健全地方政府債務的管理體系，實現債務增長適度，管理規范。
1.允許地方政府適度舉債。
市場經濟所要求的分稅制財政體制，內含地方適度舉債的必要性和合理性。國際上實行分稅制財政體制的國家普遍賦予地方政府舉債權?；诋斍胺侄愔曝斦w制的逐步完善和地方政府現實的融資需要，在劃分政府間事權的基礎上,賦予地方政府包括舉債權在內的應有財權,是進一步深化財政體制改革的重要步驟，也是規范政府性債務管理的根本出路。中央政府應給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。這樣，一方面可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散風險，能夠推動隱性債務顯性化;另一方面，由于發行債券的審批條件嚴格,可以促進地方政府改善治理，提高政務的規范性和財政的透明度，規范債務管理。同時,由于債券發行是市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設項目的社會公益性和經濟效益性。
在地方債發行初期，建議發債權限定在省級人民政府，市縣政府如有發債需要，須在省級安排發行額度中進行統籌安排。同時，建議先期在東中西部分別選定經濟發展較快、償債能力較強的省份進行試點，根據試點結果確定進一步推行的深度和廣度。
2.科學確定地方政府債務規模。
從各國情況看，管理地方政府債務的有效手段是合理確定地方政府債務規模。確定地方政府債務規模要綜合考慮相關因素。中央政府要統籌控制地方舉債的總體規模，在協調
國債與地方債務規模關系的同時，綜合考慮各地經濟社會發展水平、在“十二五”規劃中的發展功能定位、財政收入狀況、償債能力以及歷史債務規模等因素，合理確定地方債務省際平衡比例，科學確定舉債計劃。鑒于東、中、西部的實際情況不同，如中央轉移支付在財政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務規模時應有所區別。一般而言，根據償債能力，各地債務規模應控制在全國平均水平的一定比例范圍內(以±20%為宜)。 通過建立地方政府債務的風險預警指標體系控制債務的規模。風險預警指標體系中需要綜合考量各類債務風險指標，如主要選取負債率、債務率、償債率和償債準備金等四個關鍵指標進行風險控制。由于目前國內這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實踐檢驗，因此應先將其作為內部掌握的觀察指標來評判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規?？刂频墓_依據。同時為增強對地方政府舉債責任的約束，提高地方政府償債能力，應建立償債準備金制度，其資金來源于債券發行溢價、投資項目收益等。借鑒國際經驗，同時考慮到我國經濟快速成長期的承受能力較強，可以確定當年債務還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準備金。
3.嚴格執行舉債審批程序。
地方各級政府在債務警戒線和中央核定的債務限額內，應按照預算確定債務舉借規模、方式與舉債資金使用方向、償債安排(包括償債準備金)以及舊債還本付息情
況，報上級政府審核后編制債務預算，然后報經同級人大審核批準。同時，地方政府發債需要完善審批制度, 遵循審慎性原則和必要性原則, 嚴格審批,不得隨意舉債, 對舉債的必要性要進行充分論證, 實行嚴格的項目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確, 符合政府履行公共服務職能的要求。舉債的用途應集中于解決公益事業和民生問題。根據國際上通行做法，結合我國的實際情況，政府舉債資金除短期債務外，不得用于經常性支出，只能用于與公共事業相關的資本性支出。具體包括：一是非經營性公益事業，二是當前必須解決的民生問題，三是當前必須解決、又沒有收入來源的公共建設項目。政府需要明確哪些是其能夠承受和控制的風險，然后決定以承擔或有債務的方式對哪些項目提供支持，最后還需要建立風險分擔及對項目的監督和控制機制。除了源自不可控的外部風險，政府面臨的內部風險主要是項目選擇和設計，良好的設計能夠減少項目的潛在財政風險。1
4.明確管理機構，歸口統一管理。
從國際上來看，在債務管理部門的確定上,除個別國家外,絕大部分國家都由財政部直接承擔地方政府債務管理職能。鑒于各級財政部門是政府債務的直接擔保者和最終償還者，而且政府債務的規模和效益與各級財政狀況等緊密相關，因此，應明確財政部門為地方政府性債務的主要管理部門，強 1白海娜《政府或有負債：影響財政穩定的潛在風險》見《財政風險管理：新理念與國際經驗》Hana Polackova Brixi 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經濟出版社2003年6月第1版第69頁。
化集中、統一管理力度，全面負責地方債務的統計分析、舉債審查、登記備案、規?？刂?、償債資金籌措、債務資金使用監控、風險預警等工作。同時，將清理規范后的地方融資平臺公司劃歸財政部門統一管理，嚴格限定和強化管理其融資行為。
5.納入預算管理，改革預算會計制度。
西方國家的債務管理實踐表明，將地方政府性債務納入預算管理是增強債務透明度的有效舉措。地方政府應建立起債務預算編制體系，對債務進行確認、記錄、報告，不僅反映債務數量金額的變動，而且反映債務對其資產負債狀況及風險的影響，并據此統籌財力狀況與舉債規模、債務結構。對直接債務，應納入債務專項預算管理; 對或有負債中的顯性負債，應在預算附表中顯示, 并應對各類擔保的數額、結構和基本運行情況進行詳細說明。同時，改革現行以收付實現制為基礎的預算會計制度，最終建立起以權責發生制為基礎的政府會計制度，據實反映地方政府債務增長情況、或有負債情況、債務項目的建設及績效情況，強化債務借、用、還全過程的管理與監督。 6.強化風險預警，健全監管體系。
由于財政風險來源廣泛，其監控和管理涉及到許多部門，因此，這些部門之間的協調十分重要。
首先，財政部門應建立債務風險監控與預警機制。哥倫比亞、美國等國債務管理實踐證明，完備的風險預警和監控體系對防范債務風險起到了重要作用。財政部應牽頭盡快研究建
立統一的地方政府性債務風險預警指標體系和控制體系，以保證地方債務與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應。指標體系可考慮經濟發展水平、財政水平、負債率、償債率、債務依存度、預期借款需求占政府收入的比例等因素，根據實際情況設定風險控制線，對越線的地方政府及時發出風險提示，并督促地方政府建立償債準備金制度，提高地方政府防范和化解債務風險的能力。
具體測算，負債率即年末地方政府債務余額與當年地方GDP的比。根據國際經驗，發達國家一般將負債率控制在45%左右的水平，但是發達國家財政收入占
GDP的比重一般都在30%—40%之間，遠高于我國，我國負債率指標擬設定為25%—35%。債務率即年末地方政府債務余額與當年財政收入的比。目前,國際上沒有統一標準，但大多在100%左右，我國擬設定為80%—100%。償債率即當年還本付息額占當年財政收入的比重，國際上一般為20%，我國擬設定為16%—20%。另外，設立償債準備，并將其限定在債務還本付息總額的80%—100%。 其次，各級人大和社會公眾應加強對地方政府舉債情況及債務資金使用情況的監督，以有效制約地方政府舉債權的濫用。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關鍵在于債券項目管理是否科學。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。
其三，金融監管部門應加強對金融機構向地方政府放貸的監管，督促金融機構建立起以項目風險、融資平臺公司自身風
險和地方政府財政風險為一體的綜合風險評估模式，嚴格審查新增貸款，并對既有貸款重新進行風險評估，完備手續。
二、著眼長遠，促進發展，推動完善體制，健全法律法規
(一)深化分稅制財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權與事權。
明確的事權劃分是配置財權、確保財政供給能力與財政支出責任相匹配的前提和基礎。1994年我國實行分稅制改革時，在界定政府事權劃分時依照國際慣例，中央承擔了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務的供應責任，但在支出責任劃分、支出結構上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權劃分、支出結構調整上沒有突破性動作。事權與財權劃分不清晰、財權與事權不統一和事權與財權劃分缺乏法律規范等問題困擾各級政府，造成了財政資金規模效益較低、監督機制不健全等問題。為此，需要進一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權，合理劃分財權，促進二者匹配。同時還要積極發揮財政轉移支付制度的作用，在財政支出中大幅壓縮轉移支付比重的前提下，擴大一般性轉移支付，清理整合專項轉移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經驗，嘗試橫向轉移支付。
(二)加快政府職能轉變和投資體制改革，規范地方政府投資行為。
從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉變。首先，應合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準
確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉到提供公共產品和公共服務上來;按照構建社會主義市場經濟體制和公共財政制度的基本要求，改變目前我國政府活動范圍的“越位”和“缺位”現象。其次，規范地方政府的投資行為和擔保行為, 實行嚴格的債務投資決策機制，制止地方政府違規擔保承諾的行為，加強對違規決策投資和擔保的責任追究。
(三)修訂完善相關法律法規，加強債務法治化管理。 以法律確認地方政府舉債權，是實現對地方政府債務制度約束的最有效舉措。為此，我國應盡快修改預算法，規定允許地方政府發行債券，賦予地方政府法定的舉債權。同時，預算法要
明確規定地方政府債務要納入預算編制，地方政府要嚴格編制債務預算、決算、向人大報告和向社會公眾披露，以增強舉債全過程的透明度。
修改擔保法，強化地方政府擔保的法律責任，允許地方政府除了為外國政府轉貸擔保外，還可有條件地為政府債務進行擔保，并對擔保條件、原則、程序、方式等加以嚴格限定;同時，在《財政違法行為處罰處分條例》中，加大對地方政府違規擔保的處罰力度，在司法實踐中增加對地方政府違規擔保行為造成損害的民事賠償責任的追究力度等。
(四)確立政府中期財政預測制度。
為了推動財政的可持續性，我國政府應該加強對財政中長期風險評估，引入一套中期財政預測(如三年預測)制度，在這一制度框架中應包括：將債務風險在內的財政風險納入財政分析和決策中;根據國家的風險融資和風險管理能力采 取措施;考慮預算外和預算內項目的中期財政成本及運作效率。政府應該將中期財政預測納入每年向人大提交的預算報告。這一機制可以使得政府對短期政策的長期后果作出定量的估算，為人大對這些后果進行評估提供可能性。這將從體制上有效地限制政府發生過度直接負債或隱性負債。只有將或有和其他財政風險都考慮到的情況下，中期財政預測、預算本身、政府融資和借款計劃才會比較貼近現實。2
三、加強審計，強化問責，創新方式方法，促進債務管理
(一)開展專項審計調查，掌握地方政府債務規模及結構。
雖然近幾年來不同的部門如財政部、銀監會等都對地方政府債務進行過不同方式的統計和調查，但由于動機、視角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府債務的規模，也就不可能深入地揭示其中隱含的風險。僅就審計署2010年對18個省70個市本級地方政府債務進行的專項審計調查來看，如果不及時理清債務規模、結構，對債務風險的防范就無從談起，因此，審計機關應該加強對地方政府債務的專項審計調查，以便及時掌握規模、控制風險。
(二)強化審計問責機制，完善經濟責任審計指標體系。 為了改變因缺乏問責機制所導致的地方政府領導干部無視舉債規模、存在風險的現狀，應強化在領導干部經濟責 2白海娜《政府或有負債：影響財政穩定的潛在風險》見《財政風險管理：新理念與國際經驗》Hana Polackova Brixi(白海娜) 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經濟出版社2003年第1版，第43頁以下。
任審計中對地方政府舉債行為的評價力度，將地方債務的相關指標、風險狀況、化解舊債情況等納入地方領導干部經濟責任審計的指標體系，建立完善領導干部任期內長期的財政績效評估機制，避免地方政府的短期行為。
(三)深化預算執行審計，促進完善地方政府債務管理。 將債務納入預算管理是國際上通行且比較成功的做法，我國現階段財政體制改革的一項重要內容就是要推動預算的公開、透明?，F階段對地方政府債務審計的缺乏也使得預算執行審計
的內容不能完整反映政府財政運行的真實狀況。因此，通過深化預算執行審計，將債務審計納入預算執行審計的法定范圍，是加強對地方舉債約束、推動地方政府加強債務管理、推進預算公開、透明的重要舉措。
(四)改進審計組織方式，保證債務審計的力度和深度。 我國地方政府債務涉及面廣、點多、量大。而現階段對地方政府債務的審計組織方式，在縱向上說，往往僅局限于一級審計機關，未能形成上下溝通;從橫向上說，也大多是局部審計，不能涵蓋全部。這樣的方式既不能使上下級審計機關信息充分交流，也不能對債務全面掌握，無法滿足及時提示債務風險、為國家財政、經濟運行決策提供政策依據的目標。因此，在未來對債務的審計中，應該在審計署的統一指導下，協調中央、省、市、縣四級審計機關的力量，通過組織不同級次、不同領域的債務審計或審計調查，同時結合預算執行審計和地方領導干部經濟責任審計，形成力量整合、上下聯動，以推進地方政府債務審計不斷深入和推廣。
該課題為審計署審計科研所2010年立項研究課題 作者：南京特派辦課題組
課題統籌：李 玲 課題負責人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰
盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務 風險 建議 報：署領導。 送：各省、自治區、直轄市和計劃單列市審計廳(局)及科研 所，南京審計學院，署機關各單位，各特派員辦事處， 各派出審計局。
化解債務風險主要措施范文第3篇
一、國有企業債務風險的原因
(一) 企業經營成本的增加
在目前市場經濟的時代背景下, 國有企業已經成為目前市場競爭的主體之一, 開始實行自主經營、自負盈虧的經營方式。然而, 近年來, 由于物價上漲迅猛, 導致用工成本不斷增加, 市場競爭越來越激烈的局面, 企業所需的生產技術以及設備都需要進行更新換代, 以至于目前企業整體的經營成本面臨上漲過大, 產品價格卻反而開始呈現降幅的趨勢。另外, 融資渠道、方式單一化、銀行信貸門檻高等因素導致企業“融資難”的問題一直沒有得到有效解決。這些情況的出現導致了目前企業呈現出高融資成本但銷售利潤率低下的情況, 企業整體的虧損風險不斷擴大, 償債能力難免越來越低。
(二) “三角債”的問題導致企業資金回收越來越難
在企業經營的實際過程中, 有的企業對于借賬的企業的背景資料、實力、信譽、償債能力等并沒有進行全面的調查及研究, 也沒有對客戶的信譽狀況進行充分的評估就開始了借賬行為;而有些企業忽視了貸款的回收反而只重視銷售:還有些企業其財務會計只看重記賬卻無視催賬、收賬, 以至于應收的賬款一直沒有收回, 最后變成壞賬、死賬。
(三) 企業內控機制急需進一步加強
債務風險一般會包含三方面的內容:一是融資后的償付風險;二是“三角債”的風險;三是融資過程中可能造成的風險。在進行項目投資時, 不少投資者忽視了項目的可行性問題, 導致投資戰線太長, 甚至可能出現跨行業投資現象的出現, 這些情況都會極大可能的增加企業債務的風險。
二、企業債務風險防范與控制的策略
(一) 通過加強財務預算管理控制現金流支出
實施工程造價的動態化管理。由于市場經濟發生變動往往對工程造價會產生巨大的影響, 而企業要想能夠對這種影響實行有效的管理與控制, 就需要企業的預算部門針對市場環境的不斷變化, 對工程造價實行動態化管理, 將一切可變的因素都納入財務預算的考慮范圍內, 根據當時的情境來進行預測、分析, 通過這些對現金預算當中的現金安全儲備量進行適當的提高, 從而才能夠制定出動態、有效的財務預算, 才能真正幫助企業提升發展潛力。
不斷加強企業風險預算。要對企業的財務預算以及支出分配計劃影響通過敏感性分析法進行識別, 分析出其中比較敏感的因素, 然后針對這些通過敏感性分析后得出的因素進行創設情境分析, 將以未來不同經濟環境為前提條件下的財務預算以及支出分配計劃當中可能存在的風險分析出來, 然后對其進行度量。最后, 通過這些度量的風險因素的大小, 以企業整體實際的財務狀況為前提條件對財務預算以及支出分配進行適當的調整, 通過財務預算將這些風險因素都體現出來, 讓企業管理者能夠更直觀地感受到這些潛在的風險因素, 才能及時調整企業的整體戰略, 進一步提升當企業面臨債務風險的能力, 避免債務風險對企業造成不可挽回的影響。
(二) 要不斷完善企業內部的治理
要不斷完善企業內部的決策機制。不斷健全企業內部的股東大會、董事會、監事會以及經理層等“三會一層”為代表的法人治理結構;對于企業公司內部的業務性質要更加熟悉建立起同其規模相匹配的組織結構, 部門之間完善分工及報告關系等, 以此來保證各項經濟業務的授權、記錄以及執行工作和企業內部資產的維護與保管能夠由不同的部門或者專項人員進行負責, 以此來保證他們之間的相互牽制及監督的關系, 以此保證企業朝著良性的方向進行整體發展。
(三) 在對地方隱性債務進行嚴控的前提下, 拓寬企業融資渠道
在2015年以后, 國有企業通過地方政府及其部門以擔保函、承諾函等方式, 給企業融資提供違規擔保而形成的債務屬于地方政府隱性債務。當前政府已經出臺相關政策, 不得同意、批準或者要求國有企業、事業單位等增加政府隱形性債務, 不得為任何單位和個人的債務承擔償付責任。企業在此基礎上更要不斷拓寬自己的融資渠道, 才能盡可能地減少企業債務風險所帶來的, 當前企業應進行相應的企業重整、債轉股模式、PPP模式、資產證券化 (ABS) 等形式拓寬自己的融資渠道, 減少債務風險帶來的損失, 防控好企業的債務風險。
三、結語
綜上所述, 在市場競爭的激烈環境下, 國有企業不可避免的會面臨債務風險的影響, 只有根據實際情況及時采取相應的策略, 不斷完善債務風險的防范制度, 才能降低債務風險對國有企業帶來的影響。政府只有不斷加強企業風險防范機制, 才能保障企業實現健康、可持續性發展。
摘要：目前, 由于我國資本市場尚未完成全面建設的原因, 以至于國內很多企業都在經營時都采取負債經營的方式, 并且負債比率高。由于目前這種現象, 不僅會造成償債風險、制約了企業自身的可持續性發展性的同時, 也會對銀行壞賬的現象有著重大的影響, 進而影響整個金融市場的穩定情況。本文主要對國有企業債務風險問題進行探討研究, 并針對此提出幾點防范的策略, 以供參考。
關鍵詞：國有企業,債務風險,風險防范
參考文獻
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化解債務風險主要措施范文第4篇
化解工作的匯報
為深入做好農村義務教育債務化解工作，推動我縣義務教育事業持續健康發展，根據《國務院辦公廳關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》(國辦發„2006?86號)、《國務院辦公廳轉發國務院農村綜合改革工作小組關于開展清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作意見的通知》(國辦發„2007?70號)和全國清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作電視電話會議及省、市有關會議精神，縣委、縣政府高度重視，成立了清理核實農村義務教育債務工作領導小組，積極開展工作，目前債務數字已鎖定，計劃在2011年底前化解完畢?，F把工作情況匯報如下：
一、我縣農村義務教育債務清理核實的基本情況 2008年我縣按照《關于開展清理核實農村義務教育債務工作的通知》(魯政辦發„2008?18號)有關規定，認真開展農村義務教育債務清理核實工作，基本摸清了債務底數。省市有關部門對我縣農村義務教育債務進行了審計復核，并對農村義務教育債務對應債權人情況逐筆進行了確認登記，建立了農村義務教育債務監管系統。經核實，全縣農村義務教育債務余額為3628.43萬元，其中：債務本金3563.73萬元，貸款利息64.7萬元。債務組成結構按照用途分類，基
本建設負債3420.16萬元，教學設備購臵形成的負債202.87萬元，其他負債5.4萬元。按照債務來源分類，國內銀行貸款23.38萬元，銀行金融機構貸款174.85萬元，工程單位墊款2162.25萬元，教職工借款83.25萬元，其他個人借款354.45萬元，其他應付未付款765.55萬元，貸款利息64.7萬元。
二、主要工作措施
(一)加強組織領導，健全工作機構
農村義務教育債務清理核實工作，牽涉面廣，政策性強，工作量大，涉及到各方面的利益，如果工作措施不力，工作方法不當，勢必會引發各方面的矛盾。為此，縣政府高度重視，研究成立了汶上縣清理核實農村義務教育債務工作領導小組，由縣政府分管縣長任組長，財政、教育、監察、審計、農業、人行等部門負責人為成員。領導小組下設辦公室，具體負責債務清理核實工作的督導、債務審核、數據錄入和匯總上報，同時明確了各專業組的工作范圍和職責。各鄉鎮也相應成立了專門的工作機構，明確了專門的工作人員，負責本鄉鎮的債務清理核實工作?？h鄉兩級專門工作機構的成立，為這項工作的順利開展奠定了良好的基礎。
(二)廣泛宣傳發動，明確工作目標
召開全縣清理核實農村義務教育債務動員會議，印發了《汶上縣清理核實農村義務教育債務工作實施方案》，對清
理核實農村義務教育債務的指導思想、清理核實范圍、方法步驟及清理核實工作中需要把握的有關政策界限均作出了明確要求，對各鄉鎮具體工作人員進行了培訓，明確相關政策和具體要求。
(三)統一政策界限，嚴格工作程序
我縣清理核實工作，堅持以賬簿為依據，以債務債權單位的承諾和有關證明材料為附證，以項目學校為主線，以各鄉鎮財稅所、經管站、教辦為責任主體，本著客觀公正、實事求是的原則，在債務項目的審查核實方面，具體采取了如下措施：
1、直接認定法。對賬面記錄清楚、手續完備的債務，通過查看債務發生、付款等資料，直接認定。
2、債務對接法。對債權人和債務人不能直接對應的債務，采用“對接法”。在確定首次借款是義務教育債務借款的基礎上，從最初借款開始清理核對，按轉借款時間的先后銜接起來，并查看相應支出，核實無誤后按不大于首次借款本息總額予以認定。
3、債務削減法。對向銀行和其他單位、個人借款形成的債務，采用“削減法”，實行本息分離，不將利息轉本金，并將利息控制在同期貸款基準利率之下，減少利息支出，嚴格控制債務規模。
4、倒擠法。對工程決算書、購臵合同，手續比較完備，
但債務余額沒有體現在賬面上的債務，采用“倒擠法”，以決算數或合同數額減去歷次還款數額，計算確定債務余額。
5、調查法。對于提供的資料比較齊全，但存在疑問的債務項目，通過調查有關債權人、證明人、實地查驗后，予以認定或否定。
6、佐證法。對賬面未登記但事實存在的債務，通過查看有關旁證材料，進行認定。如有上訪記錄或法院判決書的債務項目。
同時，按照我縣清理核實農村義務教育債務實施方案的要求，為防止農村義務教育債務虛報和漏報，確保清理核實質量，在清理、審核、鎖定債務過程中，堅持程序、過程和結果“三公開”，經過清理的債務情況要進行公示，統一了債務公示格式，公示時間不少于5天，同時要求各鎮、村、學校把公示結果拍照存檔。
(四)嚴肅工作紀律，強化責任意識
債務清理核實工作，范圍廣，時間跨度長，再加之以前各鄉鎮、村、農村中小學財務管理制度不完善，會計基礎工作不規范，在債務認定上難度很大，如果有些虛假的債務項目被認定了，不但不能客觀真實的反映我縣農村義務教育債務情況，而且會造成套取國家資金、私設“小金庫”等違法亂紀行為的發生，也勢必給今后的債務化解工作帶來隱患。為此，我們在清理核實過程中，進一步嚴肅了工作紀律，明
確了相關人員的責任，確保債務清理核實結果的真實完整。
一是對于清理核實地每一個債務項目，必須附有債務人、債權人、項目實施學校提供的相關證據，相關當事人簽字認可、書面承諾，每一筆債務項目須有兩個及兩個以上的證明人，并出具證明材料。
二是針對未入賬的“白條”債務，明確規定各鄉鎮財稅所、經管站、教辦為責任主體，項目填報人為第一責任人，填報人對上報債務項目的真實性負全責，并填寫保證書，承擔由此引起的一切法律責任，未填寫保證書的項目，縣審核組一律不予受理。通過這一做法，大大增強了每個填報人責任意識，收到了積極的效果，經統計，這類未入賬的白條債務最初上報2000多萬元，最后審核認定402萬元，核減掉80%。
三、化債總體規劃和資金來源
(一)總體規劃。全縣化解農村“普九”債務工作2011年底完成。其中，2010年計劃化解 2177 萬元，占債務總額的60%;2011年計劃化解 1451 萬元，占債務總額的40%。
(二)資金來源?？h財政要積極調整支出結構，多渠道籌措資金，為切實化解債務提供財力保障。償債資金主要從以下渠道籌集：一是統籌安排地方一般預算收入、上級財力性轉移支付資金，以及省財政下達的化解債務補助資金;二是從城市教育費附加和其他基金中安排一定比例資金用于
償債;三是通過盤活閑臵校產籌集償債資金;四是通過統籌有關非稅收入途徑籌集償債資金;五是社會和民間自愿捐資贊助的償債資金。
四、化債資金管理及工作程序
(一)償債資金納入國庫單一賬戶體系管理，實行國庫集中支付。償債資金納入縣級財政專項中央政府資金特設專戶統一管理。實行國庫集中支付，對銀行貸款、單位借款、個人借款和工程欠款等債務，由縣財政從特設專戶直接支付到債權人指定的銀行賬戶中。
(二)嚴格審批制度，規范償債資金支付程序，建立債權人申請制度和償債資金撥付審核制度。對于應償還債務，由負債學?；騿挝桓鶕謇砗藢嵡闆r開具償債資格證明，債權人持償債資格證明、有效證件、銀行賬戶等材料，向縣教育部門提交償債申請?？h教育部門要認真審核債權人資格及其申請償債資金，及時批復債權人償債申請，對債權人申請進行備案，并將審核批準后的債權人申請報送縣財政部門審核，財政部門復核后下達支付指令。對債務人的償債通知，縣教育部門的審核意見和縣財政部門的支付指令實行主要負責人簽發負責制。與償債資金支付有關的手續要全部建檔，妥善保管。
(三)明確償債的優先順序。在償債時要堅持“四個優先”，即優先償還逾期債務(指已過歸還期限的債務)，優先
償還對教師、學生家長和工程隊的債務，優先償還因病致貧、遭受災害的農村債權人的債務，優先償還債務本金。對于尚未到期的債務，要耐心向有關各方做好說服工作，爭取在此次化債工作中提前清償。對于債務各方執意不愿提前清償的債務，要預留足資金，待債務到期后及時予以償還，不得再形成新的拖欠債務。
(四)實行償債銷號制度。依托農村義務教育債務監管系統建立債務償還臺賬，逐筆登記債務償還信息，做到償還一筆、登記一筆、銷號一筆。同時，已銷號的債務要通知學校等有關單位，及時做好相應的賬務處理。
(五)嚴格執行公示制度?；鈧鶆粘绦蚝陀媱澔鈧鶆涨闆r都應在對應的鄉鎮、村和學校等范圍內進行公示，接受群眾監督。公示的主要內容包括債務發生時間、用途、數額、債權人、債務人、舉報電話和受理部門以及有關政策規定等。公示時間不得少于5個工作日。
(六)妥善處理“白條”等財務不規范問題。原則上，在發生債務時已作為原始憑證入賬，且有當事人雙方及相關證人簽字確認的“白條”，經過清理核實和公示無異議后，可將其視同合法債務憑據。其中，已審核確認可視同合法債務憑據且屬基礎設施建設維修等項目的“白條”，需到稅務機關開稅務發票(應納稅款含在償債資金本金中，不再另行計算)，并連同“白條”一并作為償債的依據。對公示中有
異議的“白條”，根據公示情況認真進行再次核實，不符合規定的，予以剔除。對為騙取政府償債資金而偽造“白條”和做假賬的，追究有關單位和人員的經濟責任，涉嫌犯罪的，將其移交司法機關。
(七)建立健全債權債務資料。對每位債權人每筆債務的原始資料進行復印，建立從債務的形成——往來款項——多頭付款——實際欠款余額等一系列完備的債務資料，并由債權人對已支付的款項進行確認，由所屬鄉鎮政府、財政所、經管站對已付款項進行確認，避免因多頭付款而造成債務不實的事例發生，確保學校管理債務與債權人債務余額相符，所有債務資料由縣教育局歸檔。
五、新債產生的原因及影響
隨著義務教育經費保障機制的不斷完善及“普九”債務的逐步化解，教育投入不斷增加，經費保障水平將會得以大幅提高。但是由于我縣屬經濟欠發達縣，義務教育階段學?；A薄弱，基本建設任務大，內部配套設施匱乏。為改善辦學條件，提高義務教育階段辦學水平，推進義務教育均衡發展，近幾年相繼實施了危房改造、學校布局規劃調整、校安工程、標準化學校建設等建設項目，使我縣農村義務教育辦學條件得到了根本性的改變。但是在農村義務教育發展物質條件得到迅速改善的同時，也帶來了新的農村義務教育負債，這已經成為制約農村義務教育可持續發展的“瓶頸”。 據
統計，截至2009年底，全縣新形成的農村義務教育債務總額2655.9萬元，其中基本建設形成的債務1806萬元，設備購臵形成的債務381.4萬元，小型維修等其他方面形成的債務468.5萬元。
(一)基本建設規模大，是形成新的義務教育債務的直接原因。由于我縣多年來農村義務教育基礎薄弱，“普九”期間建設的校舍普遍設計標準低，部分校舍還存在結構缺陷，實施危房改造及校安工程的任務繁重，新建項目多，標準高，投入資金量大，所需資金則由省、市、縣、配套完成，而縣、鄉財政財力拮據，配套資金有限，建設項目又要按期完成，巧婦難為無米之炊，普遍的做法只能是想方設法賒欠工程款，導致舊債未還又添新債。
(二)內部配套設施投入的增加，是產生新的義務教育債務的重要因素。隨著經濟社會的快速發展，農村義務教育學校原本匱乏的教學儀器設備已遠遠不能滿足現代教育教學的需要，實驗室、微機室、圖書室、校園網絡等硬件建設已經成了當務之急，財政對教育的投入目前無法滿足教育事業發展的需求，學校的硬件投入只能靠舉債來實施。
六、化解農村義務教育債務的幾點建議
(一)政府牽頭，規范程序，合理處置布局調整的教育閑置資產，增加償債資金來源。在農村中小學布局調整中教育閑臵資產處臵方面，建議出臺有關文件，按照國家關于行
政事業單位國有資產管理辦法，加快農村教育閑臵資產的處臵。將農村撤并學校的閑臵資產進行處臵變現，所得資金應全部或大部分用于償還學校債務。同時，適當考慮村民的前期投入，合理分配收益。
(二)多方努力，積極配合，共同營造推進農村教育發展的良好社會環境。在當前農村教育發展過程中，需要社會各方面、各部門齊抓共管，形成合力。要采取有效措施，維護學校正常教學秩序。對因索債強迫學校停課、將師生逐出校門、封堵學校教學生活用房等行為，要堅決予以制止并嚴肅處理。各部門要以教育發展的大局為重，關心支持教育事業，積極為教育事業發展“減負”。不向學校亂收費、亂攤派，努力減少不必要的檢查評比，不給教育增加額外負擔。
(三)開源節流，避免浪費，加強教育自身的資金管理。 教育行政部門要統籌規劃，分類指導，合理安排各類學校辦學規模。要發揮有限資金的最大效益，確保教育經費的有效使用。堅決制止新債務的發生。同時嚴格執行國務院關于“農村中小學不得舉債建設”的規定，建立校舍維修改造長效機制,解決校舍維修改造資金需求問題。建立和完善科學規范的決策機制和責任追究制度,對盲目搞建設、上項目、借新債的，要追究有關人員的責任，堅決制止發生“一邊清理老債、一邊產生新債”的現象。
七、村級社會服務需求與供給情況
(一)我縣廣大農民對政府和社會服務的要求非常迫切，內容也具有廣泛性和多層次性，當前農民需求最強烈最現實的社會服務主要有以下幾個方面：
1、改善生活環境。廣大農民迫切希望改善居住條件、生產生活環境，改變臟、亂、差的狀況，提供便利的交通設施，優質的供電、供水、通信等服務。
2、農副產品銷售服務。他們希望幫助銷售產品，建立農副產品專業批發市場，幫助農民直接銷售產品盡量拓寬銷售渠道。
3、農民信息服務。農產品價格、生產資料價格信息、致富信息、打工信息、種植業結構調整信息、農副產品銷售信息。
4、農業科技服務。希望有關部門和社會組織多提供一些“特色”科技服務，如特色種植業、特色養殖業、綠色食品等，據此調整自己的產業結構，提高農業效益。
5、農用物資服務。希望政府和社會采取措施從根本上解決農用物資，特別是化肥、種子等亂漲價的問題;進一步加大打假、打劣的工作力度，認真查處坑農、害農等違法、違紀案件，保護農民的切身利益。
6、法律服務。外出打工、經商的農民希望自己的合法權益受到侵害時社會能夠為他們提供法律服務。
7、社會保障服務。迫切需要改善農村就醫條件，亟需
加強鄉鎮衛生院基礎設施建設，逐步解決農民看病難的問題;希望提供農民醫療保險、養老保險全覆蓋，逐步提高保險比例。
8、政策服務。希望加大惠民政策投入力度，提高糧食直補、家電下鄉、農機補貼、一事一議財政獎補等資金扶持力度。
(二)縣政府和村級組織在加強公共服務體系建設，促進農村和諧發展方面提供了以下社會服務：
1、加強基礎設施建設。我縣計劃完成97個新型農村社區建設，力爭用3-5年的時間基本完成。今年，全縣已開工建設新型農村社區26處，整合村莊158個，涉及人口近20萬人。目前已竣工住宅樓117棟，80多萬平方米，完成投資10.92億元。積極推動城鄉一體的交通、通訊、光纖、能源、給排水、環保等建設，著力改變農村基礎設施建設滯后和環境臟、亂、差狀況，形成縣城、鄉鎮、農村社區等不同層次較為完善的基礎設施網絡，不斷縮小城鄉基礎設施配套的差距。繼續實施“村村通”工程，加快城鄉一體化的公共服務設施建設，重點加強農村供水、供電、供氣、通信、信息等網絡建設和垃圾、污水處理設施建設，實現公共設施的城鄉對接和共享。新型農村社區配套同步建設包括社區管理、文化大院、醫療衛生、計劃生育、民政救助、社區警務、生活(生產)資料超市等一體的社區服務中心，有效改善了農村
生產生活條件。
2、加快社會各項事業發展。圍繞城鄉基本公共服務均等化目標，大力實施惠民行動，著力構建惠及全民、富有特色、功能配套的公共服務體系。堅持教育優先發展，全面落實農村義務教育“兩免一補”政策，整合優化城鄉教育資源配臵，完善義務教育經費保障機制，實現免費義務教育。健全三級醫療預防保健網絡，完善以“大病統籌”為主的農村新型合作醫療制度，促進城鄉衛生服務體系、基礎網絡、公共資源的共聯共享，新型農村合作醫療覆蓋面達到99.51%。加大對農民的就業培訓，擴大農村勞動力轉移規模，轉移15萬多人。建立新型養老保險制度，實現低保、五保和困難群眾救助全覆蓋。農村低保覆蓋率達100%、五保集中供養率達80%。
3、堅持發展現代農業，努力促進農民增收。調整農業產業結構，堅持市場拉動、示范帶動，以發展高價值農業、現代設施農業、生態觀光農業、循環節能農業為目標，大力推進作物秸稈等農業廢棄物綜合利用，開發利用沼液沼渣，推廣綠色、有機、高價值作物種植，形成以現代農業示范基地建設為重點的現代農業生產體系，促進農民收入快速增長。加大招商引資力度，實現農業、工業、旅游三產互動，促進農民身份逐步向產業農民、技術工人、農村經紀人、商人轉變，增強農村發展活力，多渠道增加農民收入。
4、加強農村黨組織建設。不斷加強農村特別是新型農村社區黨組織建設，健全了農村黨組織、三會一課制度、重大事務民主決策制度、民主生活會制度、村民代表大會民主議事制度等，積極推進村務公開，確保群眾滿意。通過建立完善村規民約，強化更廣泛的村民自治，采取多種形式，大力宣傳黨的方針政策，深入調查了解群眾在新農村建設中的所想、所需、所盼、所求、所憂、所慮，搭建干群共建新農村建設的良好平臺，使社會主義新農村建設深入人心。
化解債務風險主要措施范文第5篇
【摘要】地方政府債務在應對金融危機、推動地方經濟發展方面發揮了積極作用，但債務風險逐漸顯現。雖然河北省政府性債務總體風險可控，但由于近幾年河北省經濟增速放緩、財政收入增長乏力，導致債務增長速度較快。文章對河北省政府性債務困境進行分析，提出了債務限額分解，嚴格落實問責制度等化解措施。
【關鍵詞】地方政府債務 土地財政依賴度 債務率 債務化解
地方政府債務是地方政府為了彌補地方財政不足而借入的資金或為其他政府部門擔保而承擔的償還義務。2008年4萬億經濟刺激之后，各地方政府通過舉債加大財政投入，有效應對了金融危機，推動了地方經濟的發展，但是地方政府債務也隨之迅速增長，對于地方政府債務是否存在風險，國內外專家學者展開了激烈的討論。審計署自2010年對全國地方政府債務進行三次摸底，截至2013年6月底，全國地方政府負有償還責任的債務約10.88萬億元，從審計結果表明，全國地方政府債務各項風險指標均處于國際控制標準參考值范圍內，風險總體可控。當前，地方政府債務依然是困擾中央和地方的一大難題。
河北省地方政府債務現狀分析
債務規模增速有所控制。2015年12月22日，財政部在向全國人大做《關于規范地方政府債務管理工作情況的報告》時指出，2014年末，全國地方政府負有償還責任的債務余額15.4萬億元，2015年地方政府債務余額限額為16萬億元。從報告中我們可以看出，2014年地方政府債務余額比2013年6月底的10.9萬億元凈增4.5萬億元，增幅高達41%左右，遠遠超過2007～2013年6月底地方政府債務24.48%的年增長幅度，除個別省份外，絕大多數地方政府債務增長迅速。2015年地方政府債務較2014年增長幅度不大，最重要的原因是2015年中央對地方政府債務采取限額管理辦法，用行政手段迫使債務金額增長趨于緩慢。河北省各級政府2013年6月底負有償還責任的債務3962.29億元，2014年底增長至5653億元，增長幅度達到42.67%，高于全國平均41%的增幅，2015年河北省政府債務余額限額為5888億元，較2014年增幅僅為4.12%。
地方政府債務對土地依賴度較高。地方政府對土地出讓收入的依賴度可以稱為土地財政依賴度，用公式表示為：土地財政依賴度=本級地方政府承諾以土地出讓收入償還的各級地方政府債務總額/本級政府負有償還責任債務余額。根據省級政府審計部門的公開審計報告及其相關數據發現，各省級政府債務對土地出讓收入依賴度較高，依賴度最少的也有20%的債務靠賣地償還，最高的為浙江省，土地財政依賴度為66.27%，排名第一，天津排名第二，依賴度為64.56%。河北省土地償債在政府負償還責任債務中土地財政依賴度為22.13%，在全國排名較為靠后。河北省政府債務對土地財政有一定的依賴性，與其他省份相比依賴性不算高，但這并非說明河北省地方政府債務償還能力強，上圖只是表明政府承諾債務使用土地出讓收入償還。當到期政府債務不能如期償還，財政又沒有閑余資金償債時，政府往往還是依靠轉讓土地或變相轉讓土地償還債務。
債務中高成本融資占比大。市場上銀行貸款、發行債券以及財政轉貸等方式融資成本一般不超過8%，可以稱之為低成本融資；而應付未付款項、信托融資、BT、其他單位和個人借款、其他金融機構借款等方式綜合融資成本一般超過10%甚至更高，尤其BT和其他應付款除支付利息外，還需支付占用成本，綜合融資成本一般在20%左右。2014年，河北省審計廳公布的政府債務審計報告顯示，銀行貸款、發行債券和國債、外債等財政轉貸占比合計為48%，而應付未付款項、信托融資、BT、其他單位和個人借款、其他金融機構借款合計占比超過50%，也就是說河北省高融資成本債務占比超過50%，說明河北省融資難度較大、議價能力較弱。雖然近兩年河北省通過發行債券置換了一批高成本債務，但是總體融資成本仍然較高。
部分市、區債務風險較高。截止到2012年6月底，河北省共有6個地級市綜合債務率超過100%，包括石家莊市241%、唐山市188%、邢臺市153.2%、秦皇島市147%、衡水市135%、張家口市129%。除此之外，河北部分縣、區的綜合債務率超過了200%，分別是張家口市橋東區為308%、張家口市橋西區為290%、邢臺市橋西區為256%、邢臺市橋東區為252%、承德市雙橋區為214%。根據國際通用的風險測算標準60%計算，我省這6個地市都存在很大的債務風險。
部分投融資平臺存在風險。2013年6月底，河北省共有217家融資平臺，共融資1021.81億元，占河北省政府債務的比重達到25.79%。不可否認，地方融資平臺在地方經濟建設方面起到了極其重要的作用，但是很多投融資平臺公司管理上帶有一定的行政色彩，投融資活動由地方政府直接主導或者間接控制，任職人員是由政府指派，專業不對口，缺乏市場管理經驗，公司商業化運作程度不高，結果是部分投融資公司經營效益不佳，負債率高，財務風險較大。尤其是河北最大擔保公司河北融投控股集團有限公司破產，涉資數百億元，為政府規范投融資平臺公司管理提了一個大大的醒。
河北省政府債務風險化解的機遇與挑戰
河北省政府債務風險化解的機遇，主要有以下兩點：
第一，實施地方政府債務置換，降低融資成本。2015年，我國地方債務的置換額度達到了3.2萬億元。國家通過實施地方政府債務置換，其主要目的是規范地方政府融資行為，體現政府信用價值，降低融資成本。按2015年的平均融資成本測算，每置換1萬億元的地方政府存量債務，可為地方政府每年節約利息支出500億元左右。2015年河北省置換政府債務1185億元，有效地緩釋了存量政府債務風險。
2016年財政部發文明確繼續發行地方債置換政府存量債務，機構預計2016年置換債務金額將超過5萬億元。河北省應抓住地方政府債務置換這一機遇，爭取地方政府債務置換額度，降低地方政府債務融資成本。
第二，全國清理地方政府融資平臺，防范債務風險。2010年國務院發布通知要求加強地方融資平臺公司的管理，對公司債務進行一次全面的清理，妥善處理存量債務償還和在建項目的后續融資問題。2014年1月，中國人民銀行召開座談會，要求對地方債務風險進行全方位監測，配合地方政府和相關部門，徹底清理信用等級差、功能不清、財務不可持續的地方融資平臺公司。河北省地方融資平臺數量繁多，幾乎每個縣區都有至少一個融資平臺，同時融資平臺管理水平參差不齊，加大了河北省政府債務風險管理難度。清理地方政府融資平臺，對河北省地方政府債務風險管理而言，是一個難得的機遇，借助地方融資平臺清理，規范全省的地方政府融資活動，規避地方政府融資風險，降低政府融資成本，為全省的政府融資活動提供一個良好的發展環境。
雖然政策方面對河北省政府債務風險管理有一定的幫助，但具體到河北省的經濟發展與政府融資水平適應性問題上，還是面臨較大的挑戰。
一是經濟增速放緩和不斷增長的債務需求。在2015年11月26日舉辦的“京津冀協同發展論壇”上，河北省委常委、常務副省長楊崇勇指出，河北省經濟已經進入20多年來最困難的時期。京津冀一體化發展中，前幾年河北省因承接北京、天津等地一些工業項目，經濟增速達10%以上，但是作為重工業大省的河北，節能減排壓力巨大，2014年河北省提出了“6643工程”，即：到2017年底壓減6000萬噸的鋼鐵、6000萬噸的水泥、4000萬噸的燃煤、3000萬噸的標準重量箱平板玻璃產能，當然，還有其他節能減排措施，在此背景下，河北省經濟高速增長一去不復返。從河北省GDP的增長速度也可以說明這一問題，2012年河北省GDP的增長幅度在全國排名倒數第七，2013年倒數第六，2014年倒數第四，2015年倒數第五。受經濟增速放緩、產業結構調整、稅費改革等因素的影響，河北的財政收入增長較為乏力，與此同時，穩增長、調結構、惠民生等剛性財政支出不斷增加，河北省財政收支矛盾較為突出。河北省財政支出大于財政收入，對新增債務需求仍然較大。
2012～2015年河北省GDP總量及其增幅情況
二是地方政府債務限額管理（天花板制度）限制債務增長。2015年8月24日，全國人大常委會審議通過《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》。我國從法律層面對地方政府債務進行限額管理，嚴格限制債務增長，表明政府嚴格控制地方政府債務風險的決心。河北省2014年末政府債務余額5653億元，2015年末政府債務限額5888億元，也就是說2015年，河北省新增政府債券額度僅為235億元。地方政府債務限額管理一方面限制了政府隨意融資的沖動，降低了融資風險的發生，但另一方面，也會造成政府建設資金不足，影響當地經濟發展。甚至在政府資金無法正常償還到期債務，也無法舉借新債償還到期債務時，可能會引發償債危機，進而影響政府信用。
河北省政府債務化解的相關建議
債務限額層層分解，嚴格落實問責機制。從實踐看，限額管理可能是目前政府債務管理最為有效的一種方式，從2008年融資平臺雨后春筍般出現后，對于地方政府債務的風險防范討論就沒有停止過，國家及各級政府多次出臺政策避免債務風險，事實表明，起了一定的作用，但是由于經濟增長壓力、民生等剛性需求增加，各地方政府債務還是迅猛增長，2014年底全國地方政府債務較2013年底增長41%，這個數據足以說明債務增長的迅猛程度。同樣，大家也看到2015年地方政府債務限額比2014年增長不足4%。為使限額管理得到有效實施，還必須落實問責機制，否則限額很容易突破。各級地方政府根據國務院給本省規定的債務限額，層層分解。如何科學界定各地市縣級的地方政府債務限額，將債務限額與當地經濟社會發展水平相關聯，這將是一項較為艱巨的任務。
盤活國有資產，政府債務證券化。地方債務資金絕大部分投入到了基礎設施建設和改善民生方面，河北省占比達82%以上。也就是說地方政府債務增加的同時，地方政府資產隨之增加，這些資產大多數表現為是基礎設施和土地，屬于優質資產，這些資產已經升值或未來有較大升值空間，盤活這部分國有資產，可以增加地方政府財政收入，部分收入可以用來償還債務。盤活這部分資產的方式可以直接出售或轉讓，但是由于目前資本市場不太完善，轉讓價格不易確定，轉讓過程較為容易產生腐敗，可能會造成國有資產的流失。另一種方式是進行金融創新，將政府債務證券化，轉移和分散政府債務風險。要推廣政府債務證券化并在二級市場流通，一定要提高政府債務證券安全級別，保護投資者利益，吸引普通投資者。比如引入保險公司承擔保證責任，政府可以對風險較高的存量債務購買保險公司保險產品，進而為政府債務提供擔保，即政府針對其負債向商業保險公司購買保險產品，一旦政府無法到期按時償還債務，則保險公司有義務替代政府償還其擔保債務。也可以是政府債券持有人（主要是大型金融機構）將其持有的政府債券打包包裝，形成一種新的流通企業證券在二級資本市場流通，進而分散政府債券持有人的風險，減少政府債券的發行難度，提高發行效率。
規范投融資平臺，重構平臺債務。不可否認，地方投融資平臺在應對國際金融危機、促進地方經濟建設、改善民生等方面都作出了很大的貢獻，但是投融資平臺公司從出現那一刻起，就被披上了較濃的行政色彩，雖然平臺公司是獨立法人，但融資不是獨立行為，受制于政府各相關部門，公司負責人大多是由政府委派，缺乏市場經營和企業管理的經驗以及風險防范意識，投融資運作不規范。
現在不管學術界還是各級政府對規范投融資平臺基本達成共識，認為有必要加快對現有投融資平臺的清理和規范。對于只承擔公益性項目且無收入來源的投融資平臺公司，原存量債務和因項目建設產生的新的資金應由財政資金或發行地方政府債券解決，還可以通過吸收慈善資金以及企業社會責任基金對純公益性項目的資金進行補充，公司不再承擔融資任務；對于有穩定經營性收入的公益性項目的融資平臺公司和非公益性項目的融資平臺公司，促進其轉型發展，應推進多種形式的公私合營機制即PPP模式，同時完善投融資平臺的法人治理結構，實現商業運作，其存量債務重構重點需要解決債務償還期短于項目的建設回收期的期限錯配問題，可以通過發行長期債券，即發行類似于歐美國家的收益型政府債券來解決。
發展地方經濟，增加財政收入。不管是政府發行債券進行債務置換還是債務重構，債務終究要還的，化解地方政府債務的關鍵是增加本地區財政收入。很多學者討論進行分稅制改革、增加地方分成比例，進而增加地方財政收入，這確實是一個辦法，但是國家層面的稅收政策改革是一個大的系統性的工程，改革無時間表，現實的做法就是大力發展地方經濟，增加本級政府的財政收入。河北省憑借地理優勢，在京津冀一體化發展中尋找機遇，發展地方經濟，促使更多的國有企業上市。在土地出讓收入大幅減少的情況下，地方政府可以通過減持國有上市公司股份償還債務。目前，河北省共有12家國有上市公司，市值約75億元，上市公司數量和市值均屬全國倒數行列。在這方面河北省還有較大發展空間。
（作者為河北環境工程學院副教授；本文系河北省軟科學研究計劃項目系列研究成果之一，項目編號：15456229D）
責編 /張蕾
化解債務風險主要措施范文第6篇
一、財政部明確了六種常見隱性債務化解舉措 (一)財政部《地方全口徑債務清查統計填報說明》中第十五條“債務化解計劃”提到了六條常見的債務化解舉措，分別為(1)安排財政資金償還;(2)出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還;(3)利用項目結轉資金、經營收入償還;(4)合規轉化為企業經營性債務;(5)通過借新還舊、展期等方式償還;(6)采取破產重整或清算方式化解。
可以看出，以上六種債務化解措施中，財政預算撥付、轉為經營性債務、資產轉讓以及借新還舊等是比較常見的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務置換成政策性銀行的低息長期債務、將非標融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。破產重整由于會對地方政府信用以及其它城投平臺造成沖擊，因此對該方式一般會比較謹慎。但即便如此從長期來看地方融資平臺的兼并重組應是不可避免的一個方向，事實上 2018 年 9 月中共中央和國務院印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》對此便有明示，近期也有部分地區提及了這一舉措。
二、國開行參與化解地方政府債務的嘗試簡析 國開行在融資平臺的產生以及當前地方政府債務的化解過程中均起著重要作用?？梢哉f從歷史上來看，每一次經濟下行和風險化解階段均有其身影(詳見 2019 年 9月 30 日的報告政策性銀行再次被寄予厚望)。
(一)2008 年金融危機期間，國開行所開創的“地方融資平臺+捆綁貸款+先貸款后開發”模式有效地解決了地方政府的財政問題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開了地方政府開啟基建浪潮的大門。2015 年經濟低迷時，國開行主導的棚改項目亦成為一劑猛藥。
(二)這兩年來國開行也在嘗試幫助地方政府化解債務風險。事實上，化解債務風險本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動力去進行融資，同時在低利率環境下，國開行本身也有動力去這樣做。國開行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。目前關于國開行參與化解地方政府債務風險的區域主要有江蘇鎮江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等地區，雖不具有普遍性，但是對于債務壓力較大的地區，國開行的確在積極參與，且有重要作用。
三、部分地區政府債務化解路徑匯總分析
(一)
云南?。豪矢哂?6.50% 的融資必須置換掉、限制非標融資 云南省的做法是要求(1)云南省屬國企應降低杠桿率;(2)將高成本融資、非標融資全部置換或還掉;(3)省屬國企之間不得相互借款、擔保;(4)省屬國企業不能向私企貸款、擔保。2020 年 6 月 16 日，云南省國資委印發《宗國英常務副省
長在<云南省國資委關于省屬企業到期債務情況的報告>上的批示抄清 》，云南省宗國英常務副省長 6 月 11 日在省國資委《關于省屬企業到期債務情況的報告》批示如下：1、所有國企都必須牢記嚴控新增債務，特別是云投(云南省投資控股集團)、城投(云南城投置業)、建投(云南建設投資控股集團)和云天化(云天化集團)。其中云天化(600096.SH)、云南城投(600239.SH)均為上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必須千方百計換掉，并嚴禁再有類似。3、所有信托、資管及其他類的都要全部置換或還掉。4、所有省國企之間今后嚴禁相互借款、擔保，更不能向私企借款、擔保，違者依規嚴處。5、擇日召開省國企領導人會，安排部署這些意見?？梢钥闯?，這里面僅說置換，但置換的路徑并未提及，實際上貴州省的一些做法可能會成為示范，即通過資本市場和政策性銀行的低成本資金來進行置換，在此其中商業銀行的信貸資金也有望成為云南省非標融資的替代選擇。
(二)貴州?。赫畟鶆站S穩成政治任務，中長期通過資本市場化解 貴州省的政府債務問題可能不會比云南好到哪里去，2015 年之后貴州省的政府債務壓力不斷增大，而近年來貴州省政府債務風險的持續暴露更是加大了貴州當地各類企業特別是城投平臺的融資難度。2017 年 12 月 22 日，財政部還通報了江蘇和貴州兩省的多起地方政府違法違規舉債擔保問題?？梢哉f對于貴州地區而言，債務“維穩”已經成為一項政治任務，而中長期內通過資本市場化解債務風險也已成為貴州省比較明確的方向。
1 、2015 年便提出新增債務綜合融資成本不得高于 10% 、低息債務置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺了《關于加強政府性債務管理的實施意見(試行)》，明確以下幾點：(1)政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借;(2)債務高風險地區新增政府性債務必須減少相應的存量債務;(3)市縣兩級政府對其舉借債務負有償還責任，省政府實行不救助原則;(4)在建項目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務。
2 、貴州省近年政府工作報告均提及政府債務化解問題 2015-2020 年的貴州政府工作報告對其地方政府債務問題均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報告中提出“嚴格
落實債務管理‘七嚴禁’、‘八個一批’和 14 條措施，用好債務風險應急資金池，組建省級國有資本運營管理公司，積極推進債務展期重組，有力化解隱性債務……推動平臺公司市場化轉型，有效盤活存量資產”。
3 、推出債務維穩舉措和爭取國開行化解試點 (1)2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長魏樹旺在拜會國開行貴州省分行行長李剛時表示，希望國開行能將遵義作為參與地方發展和債務化解的試點城市。(2)2019 年 10 月 18 日，為重拾市場對投資貴州地區企業債券的信心，貴州省地方金融監督管理局在上交所舉辦貴州省債券市場投資者懇談會，貴州省副省長譚炯(前工行副行長)表態稱“會進一步利用省級資本運營公司，助力化解政府隱性債務風險;省級債務風險化解周轉資金將重點用于融資平臺公司償還到期債務，推動金融資產管理公司對融資平臺到期的債務進行收購重組、整體化解”。2019 年 12 月 25 日，茅臺公司便發布公告稱“擬通過無償劃轉方式將持有的公司 4%股份(市值約 550 億元)劃至貴州省國資運營公司(成立2014年、注冊資本600億元、股東為貴州金控)”，這里的省國資運營公司與 10 月 18 日貴州省副省長的講話剛好相對應。要知道貴州省國資運營公司既可以成立風險基金，亦可以成為債轉股實施機構，還可以借助金融機構加杠桿，可以說以茅臺一己之力化解盤活整個貴州省隱性債務的路徑已十分清晰。
4 、中長期力求通過資本市場化解 2020 年 1 月 9 日，貴州省發布《關于促進貴州資本市場健康發展的意見》，盡快目前還處于初步實踐中，且成效上可能要打很大折扣，但從中長期角度考慮到利用資本市場化解債務風險，這一舉措很可能會成為全國大部分地區值得借鑒且必須選擇的一個方向，考慮到資本市場已成為國家戰略，通過資本市場化解債務風險理應成為共識。有鑒于此，貴州省在意見中推出以下幾條相應舉措：(1)力爭在十四五規劃底，在境內外資本市場上市和新三板掛牌企業累計達 100 家以上，省區域性股權市場新增掛牌企業 1000 家以上，推動產業投資基金、創業投資基金和證券投資基金等各類投資基金規模翻一番。(2)通過增加中長期債務比例、降低短期債務比例來優化債務期限結構。(3)通過合并、劃轉、并購等多種方式進行國有企業兼并重組，形成一批公開市場信用高評級企業。(4)、向平臺公司注入能夠變現或有穩定
收益的資產，并及時給予確權，通過作價入股、轉讓出售等多種形式提升政府投融資平臺公司債權融資資信，并探索將費用性支出轉換成資本性支出。(5)支持符合條件的企業到境外發債和融資，鼓勵在黔各金融機構加大對省內各類企業債務融資工具的認購力度。(6)發行用于市場化債轉股的企業債券，支持能源、化工、交通運輸等行業重點國有企業率先開展債轉股試點，積極培育債轉股企業通過 IPO、定增、并購、新三板轉讓等方式提升資產價值。
(三)江蘇?。簢揽厝谫Y成本和擔保范圍、出清高成本債務和限制非標融資 1 、鹽城：清退成本 超過 8% 的債務融資 2020 年 3 月 20 日，鹽城市政府要求各市屬企業開展融資情況自查自糾工作，并制定成本 8%以上融資清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。實踐中，鹽城一些優質的市級國企提出了更高的要求，如最高不超過 6.50%。而在鹽城政府隱性債務化解的方案中，還包括通過一般公共預算安排 、出讓城市經營性土地、統籌土地占補平衡指標交易收入、處置有效資產化債等路徑以及“新增財力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標交易收入 20%”的硬性要求。
2 、泰州：限制國企擔保范圍、控制國企新增債務融資成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市財政局和國資委聯合發布《關于加強國有企業資金出借、融資擔保管理工作的通知》，對國有企業的對外擔保、出借資金以及融資資金成本等給予明確限制，具體如下：(1)全市各級國企原則上僅能向各級政府履行出資人職責的國企及其全資、控股子公司出借資金或提供擔保。(2)國企由于歷史原因形成的對非公有制企業擔保所發生的代償，必須及時通過法律等途徑追償，保全資產。(3)市級國企每筆新增債務年化成本原則上控制在 6%以內，市(區)級國企每筆新增債務年化成本原則上控制在 7%以內，各市(區)級下屬園區國企每筆新增債務年化成本原則上控制在 8%以內。
3 、常州：嚴控債務融資成本上限、出清高成本債務、限制非標融資 2020 年 4 月 8 日，常州市政府擬定了《關于加強政府性債務融資成本管控的通知(征求意見稿)》，提出以下幾點要求：(1)推動國有平臺主體信用升級，增強直接融資能力。(2)從嚴控制新增債務融資成本上限。(3)用好用足中央和省支持政
策，運用金融機構提供的金融工具，做好到期債務的展期、接續，嚴格限制使用信托、融資租賃等非標類融資工具。(4)抓住當前成本持續穩步下行的有利窗口期，優化調整存量債務結構。(5)市級年內 7%以上的高成本債務全部置換出清，轄市區年內對 8%以上的高成本債務全部置換出清。(6)市本級平臺公司 2020 年新增五年期以上各類融資工具成本最高不得超過同期同檔 LPR 報價上浮 15%(目前 5 年期以上 LPR 為 4.65%、意味著最高不能超過 5.35%。各轄市區自行制定債務融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%(1 年期不超過 4.62%以及 5 年期以上最高不超過 5.58%)。
(四)重慶市：兩輪政府債務的化解具有一定代表性，但過程并未結束 重慶的發展以及地方政府化解在中國具有代表性。自 2014 年地方政府隱性債務化解成為國家主要政策導向以來，重慶地區大致是經歷了兩輪政府債務化解的過程，即 2014-2015 年以及 2019 年至現在。
1 、2014-2015 年：重慶地區政府債務化解的小試牛刀 (1)2002-2006 年期間(黃奇帆 2001 年入主重慶)，重慶市政府著手整合政府資產，形成了市場上所熟知的“八大投資平臺”和一家地方 AMC，即重慶市高速公路發展、重慶市高等級公路建設投資、重慶市城市建設投資、重慶市建設投資、重慶市水利投資、重慶市水務集團、重慶市開發投資、重慶市地產集團和重慶渝富資產經營。(2)經過一系列整合、確權以及資金注入的過程后，重慶八大投獲得了飛速的發展。但是 2008 年金融危機以及各地推出的大規模的基建投資計劃，使得各地城投平臺債務率大幅上升，重慶也不例外。2010 年 6 月 10 日國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發(2010)19 號)，明確提出嚴禁地方政府提供違規隱性擔保，意味著政府融資平臺開始需要謀求轉型。(3)2012 年上半年的重慶市經濟工作會議上，黃奇帆提出將重慶八大投資平臺整合成五大投資平臺(每個平臺幾乎均有較多的土地儲備和非?？捎^的土地出讓收入)，具體為重慶市高速公路集團、重慶市城市交通開發投資集團、重慶市地產集團、重慶市建設投資集團和重慶市水務資產經營。(4)2014 年國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(2014)43 號)，標志地方政府隱性債務的清理工作正式開始，重慶在期間也采取諸如發行期限長和成本低的地方政府置換債務、提高土地出讓收
入對市政府財力的支持、通過 PPP 模式和政府購買服務降低政府債務等多項措施。根據黃奇帆當時多次講話內容來看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項目、并減少了 1000 億元的債務，這其中數字上的巧合想來并非偶然，重慶市的債務率也從2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。
2 、2019 年- 至今：重走回頭路 2014-2015 年的政府債務化解之路并非終點，只是在某種程度上延緩了政府債務風險的爆發，并沒有從根本上將債務消除，因此進入 2019 年以來重慶地區的政府債務化解仍是一段漫長的道路。(1)此時的重慶除擁有五大投資集團之外，還擁有兩家地方 AMC(渝富資產經營管理和渝康資產經營管理)以及重慶國際信托、重慶農商行、重慶銀行、重慶三峽銀行、富民銀行等五家金融機構，實力相對以前更強、債務壓力也更重。其中兩家地方 AMC 預計將在重慶市政府債務化解的過程中起到不小的作用。(2)2018 年 8 月，中共中央國務院印發《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發(2018)27 號)，隨后各地區紛紛印發《實施意見》，重慶也不例外，并開啟新一輪隱性政府債務化解的進程，但大都是重復 2014-2015 年。
3 、最新舉措：推動區縣級投融資平臺轉型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發布《關于深化區縣國企國資改革的指導意見》，以規范區縣級投融資平臺的融資行為，可以視為化解債務風險的重要舉措。但是我們需要明白這些舉措短期內應不具有實操性，而只是中長期方向。(1)推進區縣國企市場化專業化重組，推動各區縣所屬同質或關聯企業橫向聯合、縱向整合，進行專業化重組。其中區縣國企實際管理層級原則上控制在 2 級以內，最多不超過 3 級。并強化國企負債規模和資產負債率雙重管控。(2)對不具有競爭優勢的一般市場競爭性領域的企業，采取改制轉制、兼并重組、資產轉讓、股權轉讓等市場化方式改革重組。(3)對長期未實際經營的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無望、生產經營難以為繼的嚴重虧損企業，依法關閉、退出。(4)全面清理投融資平臺公司債務類型、成本、期限結構，制定并落實全口徑債務化解方案，分類妥善處置(按合同協議約定或籌集資金償還)。(5)區縣政府及其所屬部門和單位不得為平臺公司融資提供任何形式的擔保和承諾，不得安排任何單位為平臺公司“借殼”融資，不得利用公益性資產和儲備土地融資，不得將預期土地出讓收入作為平臺公司償債資金來源。
(6)平臺公司不得利用沒有收益的公益性資產、不具有合法合規產權的經營性資產進行抵押質押貸款或發行信托、債券和資產證券化產品等各類金融產品，不得重復利用各類資產擔保融資，不得與政府信用掛鉤。(7)對區縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產，依照規定直接劃轉收回;對存量區縣政府債務形成的公益性資產，在發行政府債券置換存量政府債務后收回;對平臺公司其他公益性資產，通過注入有經營性收入資產置換等方式逐步收回。(8)推動區縣平臺公司重組整合，每個區縣確定的公益性項目建設單位最多不超過 3 家。清理空殼類平臺公司，對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，按照法定程序予以撤銷。(9)實體類平臺公司剝離政府融資職能后，通過兼并重組、整合歸并同類業務等方式，轉型為基礎設施、公用事業、城市運營等領域市場化運作的國有企業，積極主動參與全市及各區縣城市提升行動計劃。
四、為何各地頻頻限制非標融資? (一)非標融資成本較高 從云南省、江蘇省今年以來的動作來看，化解債務風險的首要任務便是嚴格限制和壓降信托、資管計劃、融資租賃等非標融資，其背后的原因便是非標融資成本較高且鏈條往往較好、風險較大。多數非標融資渠道穿透后的資金來源為商業銀行，這無形中拉長了融資鏈條、加大了風險排解難度，而正是由于鏈條較長、風險較大，且多是為了規避監管，意味著非標融資的成本實際上非常高。因此限制非標融資實際上是為了降低地方政府的債務融資成本。那么非標融資的成本究竟有多高呢?我們這里以兩組數據進行說明。
(二)2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學經管學院中國金融研究中心、財經頭條和企商在線(北京)網絡等機構聯合發起的中國社會融資成本指數研究項目披露了中國社會融資成本指數，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達 9.25%和 10.70%，較銀行貸款分別高出 265 個 BP 和 410 個 BP。雖然相較于 2017 年，目前市場利率水平已經處于相對低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空間，預計信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。
可以看出 2017 年以來監管部門著力打擊的對象大都是融資成本較高的領域，如小貸公司、P2P、保理、融資租賃、信托等等，實際上嚴監管的目的表面上看是為了防風險，防風險的目的則是為了降社會融資成本。
(三)2019 年以來，信托與銀行貸款的利差空間穩定在 150BP 以上 今年一季度，金融機構一般貸款加權平均利率和新發行信托產品平均利率分別為 7.29%和 5.48%，相差 181 個 BP。而從歷史平均水平來看，信托融資成本與貸款利率的利差空間在 60BP-247BP 之間，平均為 133BP，但近期穩定在 150BP 以上。特別是 2019 年以來，新發行信托產品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右(下降 80BP)，而一般貸款平均利率則由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%(下降 71BP)?？梢钥闯龆叩南陆捣容^為接近，利差空間也比較穩定。
五、主要結論
(一)從目前的實踐來看，各地化解政府隱性債務的路徑大都相似，很難超出財政部例舉的 6 個常規措施，但是在當前市場利率處于相對低位的情況下，通過債券市場、銀行貸款來置換高成本的非標融資并限制融資成本以及限制國有企業對民營企業的借款和擔保成為普遍選擇。
(二)以上事實能夠直接表明當前階段，非標業務受到嚴格監管，且在資產端層面也受到明顯約束，信托行業、融資租賃與保理行業的生存空間會受到明顯擠壓，但債務并不會憑空消失，在非標融資空間被擠壓且債券市場短期內亦難以明顯放量的情況下，商業銀行自然而然會擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對商業銀行而言應是一個業務機會，即置換融資類業務。
(三)考慮到地方政府隱性債務的規模較為龐大(根據我們的估算、大致為 40萬億左右)，意味著地方政府債務的化解將是一個非常漫長的過程，當前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問題，這意味著在政府債務化解的過程中實際上也是政府和市場之間的博弈過程，其中必然會蘊含著很多業務機會。
(四)平臺公司的整合和地方政府隱性債務的化解是一個比較明確的方向，其中在涉及該類業務時，應嚴格遵照《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發(2018)27 號)的要求，這是總綱領和中長期方向。