一、檢察機關監督安全生產行政執法情況的分析
(一) 檢察機關監督安全生產行政執法的范圍
當前檢察機關對安全生產執法活動的監督主要集中在具體行政行為的合法性, 主要涉及安全檢查中行政執法人員執行公務行為的合法性及該具體行政行為本身的合法性。受監督能力限制, 目前檢察機關的監督重點主要側重于行政機關對涉嫌構成刑事犯罪的案件有案不移及以罰代刑問題, 以及安全生產檢查過程中出現的瀆職、貪污賄賂等職務犯罪問題。就監督具體對象而言, 檢察機關主要關注“對破壞社會主義市場經濟秩序、妨害社會管理秩序以及其他違法行為具有行政處罰權的各級安監、食品藥品監督、衛生等各部門。
(二) 檢察機關監督安全生產行政執法的主要方式
當前, 在監督安全生產行政執法單位移交刑事案件線索方面, “兩法平臺”是主要方式。該平臺設計的工作模式為:安全生產行政執法單位將日常行政執法信息錄入平臺數據庫, 檢察機關檢查數據庫并在發現可能涉及犯罪的線索, 且行政執法單位未將該線索移送公安、檢察機關時, 督促行政執法單位移交線索。
二、檢察機關監督安全生產行政執法的現實困境
(一) 立法的銜接不到位
在立法體例上, 檢察監督雖然有《憲法》的依據、相關行政法規及其他規范性文件的細化操作方法, 但法律的斷層, 仍使檢察監督面臨規范層級過高 (憲法) 無法具體執行, 規范層級過低無法統籌協調的尷尬。具體操作性規定銜接不到位, 將行政責任與刑事責任一并加以規定, 對于刑事責任僅在相關法律條文中規定:“違反本法規定, 構成犯罪的, 依法追究刑事責任。”這種立法使得安全行政責任的認定與刑事責任的認定, 出現了一定程度的脫節。
(二) “有案不移”及“以罰代刑”現象常有發生
雖然《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》明確對行政機關執法過程中發現犯罪情況移交司法機關做了說明, 但實踐中, 安全生產行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的積極性依然不高, 移送案件數量與實踐中一些領域犯罪案件高發的現狀不相符。并且在涉嫌職務犯罪犯罪案件向檢察機關移送上, 遇到的問題主要有兩種:第一, 能否先進行行政處罰再向檢察機關移送案件。第二, “以罰代刑”的現象嚴重。個別行政機關將犯罪案件移送權作為要求違法者多交罰款或保證繳納罰款的砝碼, 這也造成違法者為逃避刑事處罰, 不惜花錢消災。
(三) 監督手段乏力, 監督力量分散
目前, 檢察機關對安全生產監督仍以事后、被動、柔性監督為主, 往往在出現的重大安全事故后介入調查, 不僅獲取監督線索的手段單一, 其所使用的檢察建議、糾正違法通知等也存在制裁效果有限, 缺乏強制性等問題。實踐中, 部分安全執法單位往往對檢察機關制發的檢察建議、糾正違法通知書等不予回復。行政執法監督, 僅是檢察人員日常工作之外的派生性工作, 而且這種工作分散在多個部門監督資源的分散, 也是限制監督范圍擴展、制約監督效果提升的主要障礙。
三、對行安全生產政執法檢察監督的思考與制度完善
檢察監督介入安全生產行政執法, 發揮檢察監督中立、權威、專業的特點, 是社會治理結構升級后的必然, 探析其可行路徑、設計符合國情的操作方式, 使檢察監督從被動向主動轉變、從幕后走向前臺, 已迫在眉睫。
(一) 確立檢察機關在安全生產檢察監督主體地位, 明確監督權限
建議在《人民檢察院組織法》中賦予檢察機關對行政執法部門的行政執法行為進行監督的權能, 并在行政處罰法、行政許可法等行政法中作提示性規定:行政機關的行政執法行為嚴重違法的, 人民檢察院應予糾正;公民、法人或其他組織認為行政機關的行政執法行為違反法律的, 可以向檢察機關申訴。另外, 可以考慮制定《人民檢察院行政執法監督法》, 并在該法中, 對檢察機關監督行政執法的具體范圍、方式、程序、行政執法部門的配合義務以及不予配合的法律后果等予以明確。
(二) 構建信息化監督圖景, 強化監督力度
研究推行訴訟監督綜合信息共享系統, 并將全部檢察監督納入該系統, 使檢察系統內部能夠共享監督信息, 減少重復監督。另外, 在確保信息安全的前提下, 將檢察專網與公安專網、法院專網及行政執法機構的執法數據庫對接, 使檢察機關能夠及時了解行政執法情況, 并從行政執法及行政訴訟活動中發現監督線索。
(三) 豐富監督手段, 整合自身監督資源, 提升監督能力
一方面, 針對“兩法平臺”信息溝通不暢、協作配合不規范等問題, 與安全生產執法部門建立聯席會議、案件情況通報制度, 明確由檢察機關定期召開聯席會議, 就相關情況進行協商, 并將會議梳理的問題及各機關反饋的結果向該機關的上級主管部門進行通報;另一方面, 對檢察官下放權力、減少內部層級設置、改革之前業務劃分過細狀況, 將檢察監督職能賦予各主任檢察官辦案組, 由其對在業務中發現的違法線索進行監督, 同時為彌補訴訟監督范圍過窄的弊端, 設置一個獨立的監督組, 由其行使除案件中發現的監督線索以外的監督職能, 對解決當前監督范圍條塊分割、監督主體分散的狀況或有助益。
摘要：安全生產直接關乎群眾生命健康和安全。檢察機關作為專門的法律監督機關, 承擔著保障法律統一正確實施的職責, 然而實踐中由于各種因素檢察機關在安全生產行政執法監督中仍然存在諸多限制。因此應當重新審視安全生產行政執法檢察監督的實踐狀況, 分析問題存在的根源, 為“兩法銜接”機制的完善構建可行性方案。
關鍵詞：安全生產,行政執法,檢察監督。