第一篇：我國基層政府法治建設
論我國服務型政府的法治建設
摘 要：建設服務型政府是構建和諧社會的重要途徑。服務型政府必須依法服務、依法治理，必須以法治作為其基石和保障。只有樹立依法服務的行政理念;不斷推進黨政關系的法制化建設;依法明確政府的職責范圍;促進中央與地方事權規范化、法律化;強化對行政權力的監督機制，才能提高我國服務型政府的法治治理水平，真正建成法治、透明、高效的服務型政府。
關鍵詞：服務型政府;法治;職責;監督
中圖分類號：d63 文獻標志碼：a 文章編號：1002-2589(2015)28-0066-02
“法治是現代市場經濟和民主政治的核心特征和基本要素，一個有效運轉起來的法治體系是現代國家的重要支柱。當前，中國社會主義市場經濟和社會主義民主政治建設不斷深入，整個社會對規則、程序、法律至上、司法公正和制度建設等方面的要求日益迫切，這實際上體現出對法治強烈的現實需求和積極呼喚。”[1]對于處在轉型期與變革期的中國來說，對法治的選擇是不可替代的選擇。市場經濟和民主政治的持續發展要求我國建設服務型政府，而服務型政府除了是有競爭力、負責任、提供公共服務、合理分權的政府以外，更是法治的政府。只有利用法治來建設服務型政府，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，才能促進我國服務型政府更加積極、健康、高效地運轉。從法治的角度來分析當前中國服務型政府的建設，其實質就是探尋服務型政府法治化建設的有效路徑。
一、樹立依法服務的行政理念
服務型政府的建設需要現代法治精神的引領，必須樹立依法服務的行政理念，而政府行政的根本目的在于提供公共服務，因此，公共服務主體資格必須合法;公共服務程序必須合法;公共服務內容及其價值不能脫離法治的精神;公共服務主體必須承擔相應的法律和道德責任。在建設服務型政府的過程中，必須把公民本位作為其依法服務的出發點和落腳點。
社會意識會對人的行為具有巨大的導向作用。因此，建設服務型政府，離不開對政府人員的法治教育，必須提高各級公務員的法治思維和依法辦事的能力。首先，政府及政府人員要樹立法律至上的觀念，將法律作為其開展行政活動的最高準則;一切行政行為都要在法律授權和法律允許的范圍內進行，任何違反法律和超越法律的行為都要受到追究，嚴格遵守法未授權不可為，政府法外無權力的原則。其次，要樹立法律面前人人平等的觀念。不僅要在行政服務過程中要平等地對待每一個來辦理事務的人員，更要在執法過程中一視同仁，摒棄分親疏、貴賤的不良思想。再次，要樹立權責統一的理念。有權力便意味著要承擔相應的責任和義務。權力是有制約的，并不是無限大的，必須將權力制約在制度的籠子里，防止部分領導個人權力及私欲的無限膨脹。最后，要樹立依法服務的行政理念。提供公共服務仍是政府的主要職能，要將法治理念貫穿到政府的具體服務中去，在實際工作中提高各級政府人員的法治理念與思維方式。
二、推進黨政關系的法制化建設
中國共產黨是執政黨、是中國特色社會主義事業的領導核心，中國社會的一切重大變革，都是以黨的政策變化為開端的。十八屆四中全會指出：黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家做主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。因此，我國政府的法治建設，離不開中國共產黨的領導，積極推進黨政關系的法制化建設，有利于加快服務型政府的法治進程。
正確處理執政黨與憲法的關系以及正確處理中國共產黨與政府的關系，堅持黨的領導和依法執政相統一，也是我國服務型政府建設成敗的關鍵。但在現階段，黨的領導和依法執政還是個尚未解決好的問題。常常會出現這種情況，如事關國家和政府的大事，往往以黨委的決策取代人大的決定權，使人大的最高決定權虛置。因此，必須從黨和政府兩方面出發，推進黨政關系的法制化建設。首先，作為中國唯一的執政黨，中國共產黨在國家生活中的領導和活動，必須在憲法和法律的范圍內進行，而不應當有超出這一范圍的特權。其次，推進黨政關系的法制化建設，關鍵是要法律明確規定中國共產黨的職權范圍。中國共產黨主要通過政治領導、思想領導和組織領導來參與國家的政治生活。法律應明確規定黨的政治領導、思想領導和組織領導的范圍和界限，使黨的各項工作都在憲法和法律的范圍內活動。再次，政府必須依法行政。依法行政包括兩方面。一方面，政府必須在憲法和法律規定的范圍內履行自己的職權;另一方面，當黨有越權的事情發生時，政府應該運用法律武器來保護自己的權益，最終實現黨政職權分開，黨政關系的法制化建設。
三、依法明確政府的職權范圍
服務型政府法治化建設不僅要更新政府的服務理念，更要在制度層面上進行變革。只有理念與制度相互促進，服務型政府的依法治理才有可能實現。制度的變革可從政府的職能、權力和責任的規范等層面上去進行。一定程度上講，推進依法行政、建設法治政府必須以依法規范政府職權為核心的行政體制改革為基本前提。因為法治政府是“有限政府”，如果政府的職權不受限制，就不可避免地會造成權力濫用，導致政府功能的異化。因此，依法規范政府職權對于推進依法行政、建設法治政府具有基礎性的意義。
依法規范政府職權，一是需要合理定位政府與市場之間的關系。在法治的基礎上對政府及市場職責和權力范圍進行重新配置。目前，我國政府在履職過程中存在一定的問題，如政府職能的錯位、缺位、越位現象普遍，公共服務配置的公平性缺失等。隨著市場經濟體制的不斷建立和完善，我國政府的職能也不斷變革和完善，但也應該看到，政府在很大程度上并沒有完全放開市場機制應有的范圍和作用，政府對市場機制的過度干預不僅制約了市場機制在社會服務中應發揮的作用，而且使得政府職能未能得到全面發揮。因此，建立法治政府，必須不斷地放開政府對市場的管制，使市場在資源配置中發揮決定性的作用，厘清政府與市場之間的權力邊界，使政府更加積極地發揮其宏觀調控職能。二是需要合理定位政府與社會之間的關系。長期以來，中國社會的獨立性和自組織能力十分虛弱，形成了“大政府、小社會”的局面。近年來，雖然我國社會組織不斷涌現，在提供公共服務方面也發揮了一定的作用，但社會組織的規模、能力及獨立性方面還有待進一步的提升，社會組織的力量仍然十分薄弱，其對于地方政府的依賴性還沒有得到根本的改善。因此，必須合理配置政府的職權，積極扶持社會組織的發展，強化其獨立性和自主性，發揮社會組織在提供公共服務中的獨特作用和優勢，加強社會組織對政府公共事務的參與、監督和制約作用。
四、促進中央與地方事權規范化、法律化
建設服務型政府與法治政府，還必須促進中央與地方、上下級行政關系的法治化。當前，我國中央與地方的關系存在著一些問題，中央掌握的資源和行政權力過于集中，地方政府的自主性和積極性很高，但是由于其有限的資源、財政及政治權力，其發展往往受到很大的限制，雙方之間的關系不協調，存在著一些利益博弈和利益沖突的問題。
促進中央與地方事權的規范化和法律化，必須通過法治的途徑，用法律明晰中央與地方各自的事權范圍。“在建設服務型政府過程中，如何正確處理中央與地方在事權劃分和行使上的關系，關鍵是要根據經濟社會發展需要，重新界定中央與地方在公共服務方面的職權范圍，堅持統一性與多樣性相結合，在保證中央政府的統一領導下，充分賦予地方政府提供公共物品、管理公共事務和應對突發事件的權限，并做出明確的法律規定。”[2]界定中央與地方在公共服務方面的職權范圍，首先，必須合理配置中央政府與地方政府的各自職能。凡涉及國家整體利益的相關職能應有中央政府來承擔，如維護國家經濟、政治和社會的穩定，調節全社會的收入分配，建立統一的社會保障體系等。地方政府除了要堅持中央政府的總體方針政策外，更要結合當地的實際及一些優勢資源，制定本地區的發展戰略，加強本地區公共服務的建設，促進當地經濟、社會和文化的發展。其次，建立地方政府的利益表達與平衡機制。隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，地方利益越來越明顯地顯現出來，必須建立地方利益的表達和平衡機制，這不僅有利于加強對權力的制約，提高中央決策的科學性和民主性，而且有利于地方政府表達自己的利益訴求，加強均權化的推進，維護地區的穩定。
五、強化對行政權力的監督機制
孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[3]在現實政治生態中，由于行政權力具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力為后盾等特點，極易造成權力的違法和濫用，因此，強化對行政權力的監督是建設服務型法治政府的有力保障。隨著我國民主與法制建設的發展，行政監督體系逐漸呈現出多元化的趨勢，但行政監督機制還不完備，存在著一些弊端，這直接影響了行政監督的力度和效果，從而致使公共利益的實現受阻。
第二篇：《依法行政能力的提升與基層法治政府建設》
問題一：當前法治政府建設尤其是涉及環境問題的行政決策中存在的問題
1、行政管理體制與發展社會主義市場經濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙。依法行政體制不嚴，與現行行政管理體制和政府職能的轉變尚未形成全方位的對接，依法行政與經濟建設和社會發展之間的關系不夠清晰;依法行政工作講起來重要，但在行政管理實踐中卻往往不容易落實到位。
2、行政決策程序和機制不夠完善。因行政決策的合法性、民主性和科學性不夠，導致決策失誤給經濟建設與社會發展帶來巨大損失。在行政決策過程中，程度不等地存在著越權決策，決策程序公開性與透明度不夠，借助行政決策設租、尋租，專家參與機制不夠健全，公眾參與不夠廣泛，行政決策責任追究機制乏力等各種問題。
3、有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，人民群眾反映比較強烈。在行政管理實踐中，由于各種主觀與客觀原因，在一些地方與部門一定程度地存在著違背法制統一原則、政令不夠暢通的問題，諸如下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規范之間的沖突，新法與舊法之間的沖突等;在行政執法過程中，存在著有令不行、有禁不止的政令不暢問題。
4、對行政行為的監督制約機制不夠健全，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止或者糾正，行政相對人的合法權益受到損害得不到及時救濟。因行政權制約、監督機制不夠完善，導致行政權力在行政決策、行政立法與制定規范性文件、行政執法、行政司法等在各種行政法制實踐中都相當程度地遭到濫用，行政權發生變異，嚴重損害法律權威與政府形象。
5、一些行政機關工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力和水平有待于進一步提高。公務員的法律素質參差不齊，依法行政的觀念、能力與水平都有待進一步提高。
問題二：如何做到依法決策?(加強立法)
1、以環境立法推動政府落實科學發展觀
胡錦濤總書記2007年6月25日在中共中央黨校的重要講話中指出：“黨的十六大以來，黨中央繼承和發展黨的三代中央領導集體關于發展的重要思想，提出了科學發展觀?？茖W發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”科學發展觀的重要內容之一是發展必須促進人與自然的和諧，發展的目標是建設資源節約型、環境友好型社會。使科學發展觀在各級政府和政府各部門得到落實，是事關政府的環境保護公共職能能否在政府的各級和各個部門得到一體承認的問題。有些政府部門，如環保局，努力地執行環境法律，保護環境，保護公共物品;但同時另一些部門，如負責經濟發展和資源開發的部門，有時卻無視環境法，從事著犧牲環境和生態，謀求短期GDF’增長的事情。在不少的地方，環保部門甚至不能有效行使其法定的職能。這說明我們的政府在完整地、統一地履行環境保護公共職能方面存在比較大的問題。
因此，要以環境立法來推動科學發展觀在政府得到落實。一是修訂《環保法》或者制定一部新法，以一系列法律措施保障其在政府的各級和各部門得到遵守和實行。其二是通過修訂《環保法》或者制定新法，要求各級地方政府將其管轄區域的環境質量狀況和變化趨勢、地方政府執行環境資源法律的情況、節能減排的情況、社會對地方環境質量的滿意度等指標納入地方政府主要領導人和地方政府各部門主要領導人的政績考核體系。三是通過修訂《環
保法》或者制定新法，進一步為社會力量如參政黨、公民、公民團體、企業等對政府踐行科學發展觀情況的監督規定適當的程序。
2、以環境立法克服環境管制的“政府失靈”
針對現行環境法律缺乏上級政府環保部門制約下級政府的環保不作為或不當作為的制度安排這一缺陷，環境法律應當補充規定上級政府環保機構對下級政府的監督和制約機制。
針對現行環境法律缺乏防止政府主要領導人對本級政府環保部門依法履行職責進行不當干預的制度安排這一缺陷，環境法律要建立和加強對政府決策行為和執法狀況的社會監督制度。
針對現行法律對負有環境保護職責的政府各部門的環境保護職責設定過于模糊和寬泛，行政自由裁量權的范圍過大的缺陷，環境法律應當規定國家的環境政策并要求政府各部門對照國家環境政策檢查本部門的職責，使本部門職責同國家環境政策統一起來。
3、以環境立法建立和強化對行政部門影響環境的行政行為的社會監督
在環境與資源保護領域中，在戰略環評(或規劃環評)、建設項目環評、環境監理、污染或生態破壞的受害者救濟等方面，法律可提供以下四個基本條件：一是承認這種社會監督的合法性;二是規定政府的環境信息公開義務;三是為這種監督規定詳細可行的程序;四是為這種監督規定相應的法律責任。
福州市委黨校第17期縣處班張蘭英
第三篇：法治政府建設法治政府指標體系建設的理論思考
楊小軍 宋心然 范曉東
2014年04月18日15:55 來源：國家行政學院學報
以2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱“綱要”)為契機，為落實《綱要》中所提出的建設法治政府的目標，各地開始探索通過制定和實施法治政府指標體系作為措施和途徑來具體推進建設法治政府目標的實現。因此，厘清法治政府指標體系建設中的理論問題，有助于推進法治政府建設的進程。
一、法治政府指標體系的產生背景及建設實踐 (一)法治政府指標體系產生的歷史背景
法治政府指標體系是落實和推進法治政府建設的產物，而我國法治政府的建設過程是與民主法治的發展歷程相伴隨的，主要經歷了以下幾個過程：
1.起步階段：從依政策辦事到依法律辦事
改革開放以前，我國的行政管理基本上以人治為主，行政機關主要是依政策辦事，依領導人的指示、命令辦事。經過“文革”的十年浩劫，法律虛無主義的危害已被深刻認識，中國社會迫切需要建立健全民主法制。1978年召開的黨的十一屆三中全會，撥亂反正，在全會公報中指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威性，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。這“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針，重新確立了法律在社會治理中的最高地位，至此，我國的法制建設才開始真正進入了新紀元。1982年《中華人民共和國憲法》第5條第1款規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，并在憲法層面規定了一切國家機關，包括國家行政機關都必須在法律范圍內活動，任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權。1984年，黨中央提出了“從依政策辦事，逐步轉變為既要依政策辦事，又要依法律辦事”的方針。1987年10月，黨的十三大又從宏觀上提出了改革開放背景下加強社會主義法制建設的任務，強調“法制建設必須貫穿于改革的全過程”。據此，從1978年—1988年十年間，以國務院組織法、地方政府組織法和許多單行法律、行政法規的頒布實施為標志，行政管理由原來的單純依靠政策逐步向更多依靠法律辦事過渡。
2.確立階段：依法行政，規范政府行為
以1989年《行政訴訟法》頒布為起點，標志著我國法治政府建設進入到了以約束行政權力、規范政府行為為重點的階段。1993年3月，八屆全國人大第一次會議通過的《政府工作報告》，正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”。1997年9月，黨的十五大明確提出了依法治國基本方略，指出一切政府機關都必須依法行政。1999年3月，依法治國基本方略被寫入憲法。如此，在1989年—1999年的10年期間，以行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法等一系列規范政府行為的法律、行政法規的頒布實施為標志，依法行政作為行政機關行使權力的基本準則被逐步確立起來。
3.全面推進階段：全面推進依法行政，建設法治政府
以“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入1999年憲法總綱為開端，1999年11月，國務院發布了《關于全面推進依法行政的決定》，明確“依法行政是依法治國的重要組成部分”，對推進依法行政工作作出了專門部署，這標志著我國法治政府建設開始進入了全面規劃和整體實施的新階段。2004年3月，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”，并對法治政府建設的基本原則和要求、主要任務和措施等作了全面部署，此成為了法治政府建設過程中的一部重要的綱要性文件。接著，國務院又于2008年5月發布了《關于加強縣市政府依法行政的決定》，于2010年10月提出了《關于加強法治政府建設的意見》，這些都延續和深化了《綱要》的內容。近來，黨的十八大又進一步強調，到2020年全面建成小康社會時，要實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的目標。據此，自1999年以來，主要以國務院先后提出和發布的決定、綱要和意見為標志，建設法治政府作為建設法治國家的主體工程，依法行政作為依法治國的主要環節得以全面推進。 也就是在我國加快建設社會主義法治國家，全面推進依法行政，努力建設法治政府這一大的背景下，基于將法治政府建設的目標和任務、基本原則和要求等予以細化和量化的考量，全國的許多地方政府開始嘗試制定和實施法治政府指標體系。
(二)法治政府指標體系目前在我國的建設實踐
目前，我國的法治政府指標體系建設主要在地方政府層面展開，并正在經歷由部分地區先行先試向全國更大范圍推行的發展趨勢。
首先嘗試建立法治政府指標體系的是深圳市。2008年12月，深圳市委、市政府作出了《關于制定和實施<深圳市法治政府建設指標體系(試行)>的決定》，將法治政府的建設具體細化為12個大項、44個小項、225個細項的重要指標。此后，在市級政府層面，溫州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、蘇州市、惠州市、沈陽市等也先后出臺了各自的法治政府指標體系。在省級政府層面，湖北省、四川省、廣東省先后出臺了法治政府指標體系，如2010年6月，湖北省委、省政府印發的《湖北省法治政府建設指標體系(試行)》，以8個大項、35個中項、160個小項，并大多以完成式的語態，說明了法治政府建設指標要求達到的結果和狀態。此外，縣級政府層面，河北省永年縣、江西省玉山縣、貴州省普安縣、江西省修水縣、浙江省鹿城區、青島市市南區、蘇州市吳中區等也都對法治政府指標體系的建立進行了實踐探索。
可見，越來越多的地方政府已加入到了法治政府指標體系的建設行列，這是因為國務院《綱要》等文件雖然明確了法治政府建設的目標、基本原則和要求等內容，并對工作推進提出了全面部署，但總體上來說，這些規定基本還是原則性的、框架性的，對于如何落實以及法治政府的具體標準都缺乏統一認識。而制定法治政府指標體系的意義，就在于將《綱要》等文件中規定的法治政府的大致輪廓予以細化和量化，由此法治政府的輪廓就從粗線條變為了細線條、抽象變成了直觀，更加清晰，可以看得見、摸得著，這就使得踐行法治政府有了更為具體明確的內容和實施路徑。也正是因為反映了目前法治政府建設更為深入、規范、精致的客觀需求，法治政府指標體系得以在這種背景下應勢而起，并作為政府法治建設進程和發展方向的一個側影，被各個地方政府所采納，成為法治政府建設過程中具體“抓手”。
二、 法治政府指標體系對于法治政府基本要求的體現和反映
法治政府有基本要求，這是法治政府內涵的體現。法治政府指標體系應當緊緊圍繞法治政府的基本要求進行內容設定。
(一) 法治政府的基本要求
法治政府從字面上講就是“法律統治下的政府”，即政府在法律限定的范圍內行使權力?，F代的法治政府作為一種理論主張和政府模式，其思想源于西方的“法治”理論。但對于什么是法治政府，法治政府的具體要求和標準是什么，這些問題并沒有完全統一的答案?？偟膩碚f，西方“法治”理論視野下理解法治政府的關鍵和要害在于政府行為均應當受到法律的限制、規范和約束，政府權力的運行應體現法治的原則和精神。而從實質法治觀的角度來看，法治政府中對于行政權力加以約束的法律還必須是符合正義的良法，這是因為實質法治觀看來，法律也可以成為權力的工具，權力的裝飾，所以“善法”、“良法”或曰“公正的法律體系”被視為實現法治的前提。[1]
我國自2004年《綱要》正式提出建設法治政府的目標，對于法治政府內涵的理解主要體現在《綱要》中對于依法行政所提出的六項基本要求上。具體如下：
1. 合法行政，強調行政機關應當依照法律規定取得和行使行政權力。這就意味著在法治政府的范疇內，計劃經濟條件下的“全能政府”應轉變為市場經濟條件下的“有限政府”。
2. 合理行政，強調行政機關實施行政管理應當公平公正，行使自由裁量時也要合乎比例原則。這就意味著法治政府應當為一個能夠保障公眾權利、為社會提供公眾服務的“服務政府”。
3. 程序正當，強調行政機關實施行政管理應當公開透明，嚴守法定程序，保障行政管理相對人的知情權、參與權和救濟權。這就意味著法治政府應當是一個“陽光政府”。
4. 高效便民，要求行政機關實施行政管理遵守法定時限和職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。這是意味著法治政府應達到“效能政府”的基本要求。
5. 誠實守信，要求行政機關信息公布應當全面、準確、及時，不得隨意撤銷、變更已經生效的行政決定，確需撤銷或變更時，要按法定權限和程序進行，要給相對人損失補償。這就意味著法治政府打造的是一個“誠信政府”的形象。
6. 權責統一，強調行政機關違法或不當行使職權，必須承擔相應的法律責任，實現權利和責任的統一，依法做到執法有保障，有權必有責，用權受監督，違法受追究，侵權需賠償。這就意味著法治政府的范疇內，政府應當是一個“責任政府”。
可見，“有限政府”、“服務政府”、“陽光政府”、“效能政府”、“誠信政府”、“責任政府”就是《綱要》中對于法治政府的基本理解，合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一就是建設法治政府目標下對于推進依法行政工作的基本要求。但若從行政權力依照法治原則進行運行這一法治政府的精髓來分析，“有限政府”、“陽光政府”、“誠信政府”、“責任政府”的內涵都是直接指向行政權力運行的規范和方式的，理應屬于法治政府的基本內涵;而強調行政應提高辦事效率，為社會公眾提供優質服務的“服務政府”、“效能政府”的內涵，則更側重于強調政府行政的宗旨和導向，這其實是對法治政府建設所提出的更高目標和要求。筆者認為，就目前我國建設法治政府的目標來說，法治政府的內涵應首先是符合底線標準和體現最低要求的，這是因為，就公權力的運行規律來說，依照法律進行運行這是行使行政權力的底線，只有堅持了依法行政的基本原則，也就是堅守了法治政府的基本內涵。這也就意味著，要達到“服務政府”、“效能政府”的更高目標，基礎和前提首先是法治政府。因此，建設法治政府的目標應首先是達到法治政府基本要求中的最低標準，即合法行政、程序正當、誠實守信和權責統一。
(二) 法治政府指標體系應以分解法治政府的基本要求作為內容設定的基本依據
目前各地基本上是以《綱要》中建設法治政府的基本框架進行指標體系的內容設定的。為落實關于法治政府的六項基本要求，《綱要》中從七個方面對法治政府建設提出了任務和措施，即轉變政府職能，深化行政管理體制，包含5項內容;建立健全科學民主決策機制，包含3項內容;提高制度建設質量，包含5項內容;理順行政執法體系，加快行政程序建設，規范行政執法行為，包含5項內容;積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，包含3項內容;完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督，包含8項內容;不斷提高對行政機關工作人員依法行政的觀念和能力，包含4項內容。這七個方面33項內容構成了《綱要》中法治政府建設的基本輪廓，各地的法治政府指標體系即主要依此輪廓設定出了具體的指標體系內容。以深圳市為例，其指標體系共設置了12個大項、44個子項、225個細項。12個大項是：政府立法工作法治化;機構、職責和編制法治化;行政決策法治化;公共財政管理與政府投資法治化;行政審批法治化;行政處罰法治化;行政服務法治化;政府信息公開法治化;行政救濟法治化，行政監督法治化，行政責任法治化，提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。再如湖北省，其設置了8個大項、35個中項、160個小項的指標體系。8個大項為：政府職能界定與機構職責配置;制度建設;行政決策;行政執法;行政服務;社會矛盾的防范和化解;行政監督;依法行政能力建設?？梢?，法治政府指標體系雖然基本反映了《綱要》中對于法治政府建設的基本要求，但內容并不完全對應，各地往往結合自身的實踐，對于法治政府建設的具體方面有所側重，有所取舍，并在具體內容上有所突破。
那么，法治政府指標體系是否可以被看作為法治政府基本要求的具體規定?達到法治政府指標體系的要求是否即意味著實現了建設法治政府的目標?筆者認為，若單純將法治政府指標體系作為推動法治政府建設的“抓手”，從手段和工具的意義上，指標體系的具體內容是可以超出法治政府的基本要求，對法治政府建設的方方面面提出更高的要求，此時指標體系本身并不等同于法治政府，二者之間是手段和目的的關系。但是若要以法治政府指標體系作為建設法治政府的評判標準，則就應當圍繞法治政府的基本要求進行內容設定，或者將體現法治政府的基本要求和最低標準的內容確定為指標體系中的基本部分，此時，法治政府指標體系的內容才可以被看作為法治政府的具體規定，這種對應關系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化為指標體系具體內容的問題。
三、法治政府是否以及能否運用
指標體系予以量化法治政府的內涵是豐富的，基本要求也是抽象概括的，一套具體化的法治政府指標體系，是否以及在多大程度上能夠反映法治政府的內涵和基本要求?這是構建法治政府指標體系所要回答的理論問題。
(一) 法治政府可以被量化的理論和實踐依據 法治政府如同法治一樣都是抽象概括的，而法治的基本要素在學理上和實踐上是能夠被細化分解、指標量化的，這構成了法治政府可以被量化的理論和實踐依據。
1. 理論依據
學理上關于法治構成要素的分析，為量化法治提供了理論依據。如德國社會學家韋伯就認為：法治秩序的主要指標是科層制行政活動的持續性、客觀性，行政活動要權責分明，公私嚴格區分，禁止買賣官職，公務員的人格要保證獨立化、專業化等。[2]又如我國法學家張文顯教授認為，根據不同時期法治的原理和各國法治實踐，可以把不同法治國家共性化的標志分為形式標志與實質標志：形式標志是指法治國家的外在表現方式以及實現法治國家的技術條件，這些條件包括完備統一的法律體系、普遍有效的法律規則、嚴格的執法制度、公正的司法制度、專門化的法律職業等等;實質標志則是指依據法治的精神而形成的理性化制度的確立和運作，涉及法律與政治、公共權力與國家責任、權力與權利、權利與義務等方面的關系。[3]這些理論，說明了法治可以分解為不同的構成要素，而這些構成要素是可以通過具體指標來予以計量的。
2. 實踐依據
目前世界上一些政府機構、社會組織嘗試運用社會指標的方法，對部分地區的法治發展狀況進行考察和分析，具體開展了法治指數的量化實踐，這些實踐活動為法治政府指標體系的建立提供了實踐依據。例如世界銀行推出的“全球治理指數”，認為對一個國家治理情況的評估主要由六項指標構成：反饋與問責、政治穩定與減少暴力、政府效力、規制質量、法治和腐敗控制。其中，對法治評價的標準，主要為政府對隱私、合約的保護力度，以及警察、法庭等部門削減犯罪和暴力的能力。再如由美國律師協會聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織發起的世界正義工程，其于2008年7月出臺了旨在形成全球統一規范，衡量一個國家遵循法治程度的“法治指數”，其通過將行政、立法與執法過程等原則濃縮為聯合國公約的13個核心原則，再對每項原則制定出3—7個具體指標，形成了一套包含60個指標的評價體系。還有我國的香港地區也于2005年出臺了“法治指數”，它通過量化罪案率、法律援助、司法復核申請、各級法庭每年聽取的案件、當值律師服務處理的案件、以及質化公眾對法治幾方面的觀感數量來計算法治指數。且在及格分為50分，滿分為100分的情況下，具體評定出2005年香港的法治指數為75分。這些實踐活動均直接說明了抽象概括的法治是可以通過具體指標予以量化的。
(二)法治政府能夠運用指標體系予以量化的可行路徑
相比于法治被分解為不同的構成要素和具體指標，法治政府又如何被分解量化呢?筆者認為，從建設法治政府基本要求的橫切面上，可以通過設定制度性指標、行為性指標、系統性指標和效果性指標四個方面將法治政府予以量化。
1. 制度性指標。依法行政的前提首先是要有完備的法律制度，為規范行政權力運行提供合法合理的依據，這是法治政府的基礎性和前提性的要素。而行政法規、規章和規范性文件這些制度性規范，則完全可以在規模、質量、規范等方面量化為具體的制度性指標。首先從數量規模上，盡管制度的絕對數量并不必然導致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的數量或者規模必須能夠達到足以覆蓋大部分的政府行政領域的程度。此時，制度的有無、多少、是否已經有效公布等均可以通過指標進行量化。其次，在質量要求上，制度建設是否遵守了法定的權限和程序，是否具備完善的規范要素，如施行時間、有效期等，也可以通過設定具體指標予以判斷。再次，在規范性上，制度內容是否統一清晰，也完全可以通過制度是否定期進行檢查、評估和清理的工作進行指標性的考評判斷。
2. 行為性指標。依法行政主要體現為行政機關的一系列行政行為，這是法治政府的主要內容之所在。而政府在具體行政決策、行政審批、行政處罰、行政救濟、信息公開、行政服務等方面的行為表現，可以通過設定具體行為性指標予以量化。比如行政決策行為，就可以通過對決策程序是否進行了意見征求、風險評估、合法性審查等內容予以具體的指標設定和判斷。再比如對于行政復議行為，也可以通過對復議機關是否依法受理、辦理、作出等環節進行分析判斷，形成具體指標內容。
3. 系統性指標。依法行政以規范行政機關的行為為主要內容，但并不局限于此，法治建設中從立法到司法、護法、守法、學法的各個層面的法治環境都是依法行政的土壤?？梢哉f，若沒有整體的法治環境，單獨的法治政府也是不可能實現的，這些構成了建設法治政府的體系性要素。而與政府行政行為相關的其它法治要素，則可以通過外在性表現進行指標考量。比如法治觀念，就可以采取對行政領導實施任前法律知識考試、強化集體學法以及開展依法行政知識培訓等途徑進行提升，而這些途徑的開展情況作為具體實踐本身又可以運用指標予以量化。再比如行政機關與人大、政協、司法機關之間的協調和監督關系，也可以通過落實行政機關辦理人大代表建議、政協委員提案的辦結率，行政機關對于行政訴訟的出庭率和執行率等情況予以指標設定，進行量化考核。
4. 效果性指標。行政機關依法行政的能力和水平，最終還是要體現為人民群眾對于政府推進依法行政及其取得成效的認可和滿意程度?？梢哉f，法治政府建設的成效如何，群眾感受最真切，評價也更客觀，這些構成了法治政府建設的不可或缺的民意要素。而公眾對于法治政府的評價，則可以通過設定反映人們對于法治政府建設的感覺、愿望、態度、評價等主觀狀況的評價性指標進行考核。
當然，法治政府指標體系能夠被設定是一個層面，而這些指標如何在實踐中被測量、被驗證則是另一層面的問題，這涉及到法治政府指標體系建設中數據獲取的方式和途徑。應該說，制度性指標、行為性指標、系統性指標作為客觀存在，“大多可以通過統計報表或現有資料獲得”。[4]而效果性指標作為主觀評價，則可以通過設計調查問卷、進行抽樣調查等多種方式，獲取公眾主觀感受的相應數據。這里筆者要強調的是，為保持指標體系評價的透明度和有效性，客觀性指標所獲取的數據應當選取的是公開數據，而主觀性指標所獲得的數據則應側重于由獨立的第三方進行評估。
四、法治政府指標體系建設
應當處理好的系統關系法治政府建設本身是一個系統工程，不是也不可能是政府系統自身就可以實現的目標。因此，在構建法治政府指標體系的過程中，應著重處理好以下幾種關系：
(一) 行政機關內部自上而下推動法治政府建設與人民群眾由外及內驅動法治政府建設的關系
目前我國法治政府的建設基本由政府主導推進，政府通過公共權威，采用自上而下、有目標、有計劃的法治政府的建設路徑，這種模式下，上級政府、行政機關或者行政領導的安排和指令是法治政府建設和推進的直接動力，上級政府及行政領導對于法治政府建設的重視程度，往往決定了法治政府建設的發展程度和推進速度。不可否認，在現階段，行政機關內部自上而下推動的優勢和有效性是非常明顯的，政府作為一種“初始推動力”具有不可替代的意義。[5]但對自上而下的推動來說，行政機關更注重也更擅長使用上級要求下級服從的方式，如命令、指示以及相伴而生的處分、問責等，其強制色彩較為濃厚，手段也較為單一且剛性。這樣一旦下級行政機關和公務人員不能認同，出現有形或無形的抵制時，法治政府建設的動力也就難以長久的維持。同時，單純依靠政府的推動模式也往往會導致法治政府建設失去應有的社會基礎而無法推行。按照現代政治哲學理論：“政府公共權力的運行不僅取決于自身的支配性、強制性和懲罰性，在某種意義上還取決于作為相對人社會公眾的同意。只有當公眾認為政府行政行為具有了法治化特征，政府在公眾眼里才是合法的。”[6]社會公眾作為法治政府建設成效的體驗者和最終評判者，其本身從外部對于法治政府建設的需求和回應、認可和支持，將成為法治政府建設不可或缺的動力源泉和民意基礎。
所以，法治政府建設需要行政機關和公眾的溝通和協作，應當積極引導政府之外的社會公眾參與到指標體系的內容建設、評估考核的過程之中，整合兩種推動力量的優勢，從不同角度發揮合力。
(二)法治政府與法治國家、法治社會一體建設的關系
政府建設既是治國理政的基本方面，又是社會發展中的重要內容。因此，國家的依法治理、社會層面的法治建設，成為了與法治政府建設息息相關的政治“生態環境”，如果沒有相應的政治“生態環境”，法治政府建設也難以“孤軍深入”[7]。關于這一點，總書記在2012年12月4日召開的首都各界紀念現行憲法公布施行 75 周年大會上，強調了新時期的法治中國建設問題，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。這里提到的全面推進、共同推進、一體建設，這正是對法治國家、法治社會、法治政府關系內涵的深切解讀。具體來說就是，建設法治國家是根本任務和遠大目標，建設法治政府是核心任務和關鍵環節，建設法治社會是基礎任務和普遍要求，它們的建設標準有同有異、互系互動、異曲同工。
故此，在確立法治政府指標體系時，需要站在法治國家、法治社會的大框架內進行法治政府建設的思考。一方面，法治國家建設所需具備的政治、經濟、思想基礎需要在指標體系的設定過程作為背景予以參考和體現;另一方面，法治社會中除了制度要求外，其他法治精神層面的要素也應成為法治政府建設中的基本理念，成為指標體系確立時的價值依據。
(三)地方法治政府建設與國家法治政府建設的關系
目前法治政府指標體系的建設只是在部分地方政府層面展開，而在國家層面，雖然2009年國務院法制辦公室曾組織起草了《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見(討論稿)》，并提交于同年12月召開的全國法制辦主任法規司司長會議討論，但這個指導意見并沒有正式印發，也就意味著國家層面目前并沒有出臺法治政府指標體系。在國家層面統一的法治政府指標體系缺失的情況下，部分地區率先進行指標體系建設，并主張要在地方范圍內率先實現法治政府的建設目標，這樣就有個問題：在統一的法域內能否存在部分地區建成法治政府的狀態?地方法治政府建設與國家法治政府建設的關系是一種什么關系?對此，筆者認為，一方面法治政府建設是有基本要求和最低標準的，站在這個角度，依法行政不能因為地區、層級、城鄉等不同而不同，否則就會導致整個國家法治建設缺乏內在的統一性。由此出發，法治政府指標體系的建設也應強化整體性和科學性，從國家層面應當出臺法治政府指標體系建設的“基本版”，對于全國范圍內指標體系的統一建設提出最低要求。但另一方面，法治政府建設實踐卻是復雜和多樣的，各個地方社會、文化、經濟條件的不平衡，自然會使法治政府建設的進度和關注點有所差異和不平衡，因此，法治政府指標體系的建設在地方層面可以有“充實版”，這可以體現出不同地方法治政府建設的特色和重點。
可見，法治政府建設需要國家層面和地方層面共同推動。只要在國家法治建設的統一框架內，地方政府法治政府指標體系的出臺，不僅不會破壞國家法治政府建設的統一性，不可能導致所謂的“法治割據”，相反，它還會使我國的法治政府建設更加具有現實性、針對性和實踐性。
(四)法治政府的不斷發展性與基本規定性之間的關系
法治政府建設與法治發展一樣具有漸進性特征，其處于不斷完善的長期歷史過程之中。同時，法治政府的建設也并非無源之水，它受到社會市場經濟、民主政治、理性文化等諸多因素和條件的制約，而政治的民主化程度、社會理性文化的積淀、國家安定的內外部環境等本身也處于一個不斷積累的歷史進程，這些都決定了法治政府的建設是不斷發展的，而且這個過程沒有終點。此時產生的問題就是，既然法治政府建設始終處于不斷完善的過程之中，那么《綱要》中提出的用十年左右的時間基本實現建設法治政府的目標，以及黨的十八大提出的2020年法治政府基本建成的目標又如何來理解呢?此時需要關注法治政府建設所具備的基本規定性，即法治政府在歷史長河中雖然是不斷發展的，但在某一歷史時期內，法治政府的建設還是有基本要求的，也就是意味著法治政府是有最低標準的，如此達到了法治政府的基本要求和最低標準，我們就可以認為此階段內基本實現了建設法治政府的目標。
可見，法治政府的建設是不斷發展性和基本規定性的統一。受此特點影響，法治政府指標體系的建設也應當區分出靜態指標和動態指標，其中，靜態指標反映法治政府的基本規定性，由此確定出一個階段內法治政府建設必須完成的任務;而動態指標則反映法治政府的不斷完善性，由此來明確未來法治政府建設發展的方向。
[參考文獻]
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第四篇：建設法治政府
國務院發布《國務院關于加強法治政府建設的意見》(以下簡稱《意見》)。國務院法制辦負責人就《意見》的有關問題回答了記者的提問。
問：怎樣理解《意見》的總體思路?
答：一是以加大《綱要》的貫徹力度為主線，明確當前和今后一個時期推進依法行政的重點任務。根據《綱要》確定的推進依法行政各項任務的落實情況，針對當前依法行政和行政管理中存在的突出問題，《意見》規定了提高行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設、堅持依法科學民主決策、嚴格規范公正文明執法、全面推進政務公開、強化行政監督和問責、依法化解社會矛盾糾紛等7個方面的任務。
二是圍繞上述7個方面任務的落實規定具體措施，增強各項措施的針對性和有效性。
三是加強法治政府建設，關鍵是要提高對建設法治政府重要性緊迫性的認識，特別是要加強對這項工作的組織領導?！兑庖姟窂娬{了新形勢下加強法治政府建設的重要性緊迫性，提出了加強法治政府建設的總體要求，還分別就健全推進依法行政的領導體制和機制、強化行政首長作為推進依法行政第一責任人的責任、加強法制機構和隊伍建設等方面作了具體規定。
問：當前，一些行政機關工作人員包括有的領導干部依法行政的意識和能力還不夠強，法治觀念比較淡薄，“權大于法”的觀念仍然比較嚴重?！兑庖姟吩谔岣咝姓C關工作人員依法行政的意識和能力方面提出了哪些新要求?
答：行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力，往往決定著一個地區、一個部門依法行政的整體水平。針對目前存在的問題，《意見》規定：①要建立法律知識學習培訓長效機制，推行依法行政情況考察和法律知識測試制度，使各級行政機關工作人員自覺養成依法辦事的習慣，增強運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出問題和化解矛盾糾紛的能力。②同時，重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發展的優秀干部。問：改革開放30多年來，我國政府立法工作取得了巨大成就，但也還存在立法的針對性、可操作性不夠強，規范性文件的制定程序不夠規范等問題?！兑庖姟吩诩訌姾透倪M制度建設方面有哪些新規定?
答：制度建設是依法行政的基礎。針對實踐中存在的問題，《意見》規定：①政府立法要突出重點，確保質量，符合經濟社會發展規律，充分反映人民意愿，著力解決經濟社會發展中的普遍性問題和深層次矛盾;②除依法需要保密的外，行政法規草案和規章草案都要向社會公開征求意見，并以適當方式反饋意見采納情況。③加強對行政法規、規章和規范性文件的清理，堅持立“新法”與改“舊法”并重。④健全規范性文件制定程序，把公開征求意見、合法性審查和集體討論決定作為必經程序。
問：當前，一些行政機關違法決策、隨意決策、拍腦袋決策問題仍然存在?！兑庖姟吩趫猿忠婪茖W民主決策方面提出了哪些新要求?
答：依法科學民主決策是政府工作的基本準則。為了提高行政決策的質量、減少決策風險，《意見》規定：①要規范行政決策程序，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。②完善行政決策風險評估機制，把風險評估結果作為決策的重要依據。③嚴格決策責任追究，對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。
問：在行政執法活動中，亂執法、粗暴執法、執法謀利等問題時有發生?！兑庖姟吩谝幏缎姓谭ǚ矫嬗心男┬乱幎?
答：行政執法是行政機關最經常、與人民群眾權益最直接相關的管理活動。針對行政執法活動中存在的突出問題，《意見》規定：行政機關要嚴格依法履行職責，加大行政執法力度，嚴厲查處危害安全生產、食品藥品安全、自然資源和環境保護、社會治安等方面的違法案件，維護公共利益和經濟社會秩序。完善行政執法體制和機制，加強程序制度建設，嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度，改進和創新行政執法方式，確保嚴格規范公正文明執法。加強執法評議考核，要把評議考核結果作為執法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據。問：公開透明、讓權力在陽光下運行，是現代政府的重要特征?！兑庖姟吩谌嫱七M政務公開方面有哪些新要求?
答：推進政務公開，是規范權力運行、方便群眾監督、有效防治腐敗、提供高效便民服務的有效措施。為此，《意見》規定：①要認真貫徹實施政府信息公開條例，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。②加大主動公開力度，對人民群眾申請公開政府信息的，要依法在規定時限內予以答復;③深入推進辦事公開，創新政務公開方式。
問：孳生腐敗的根本原因是對權力的監督和制約還不到位?！兑庖姟吩趶娀姓O督和問責方面有哪些新規定?
答：強化對行政權力的監督和制約是促使行政機關工作人員嚴格依法行政，防止權力濫用，預防和制止腐敗的關鍵。為此，《意見》規定：①各級政府和政府各部門要自覺接受人大及其常委會的監督、政協的民主監督和人民法院依法實施的監督，拓寬群眾監督渠道，高度重視輿論監督。②上級行政機關要切實加強對下級行政機關的監督，及時糾正違法或者不當的行政行為。③保障和支持審計、監察等部門依法獨立行使監督權。④嚴格行政問責，堅持有錯必糾、有責必問。
問：實踐中，有的地方政府和部門對群眾反映的問題漠不關心，群眾的合理訴求得不到及時妥善處理，導致小問題拖成大問題?！兑庖姟吩谝婪ɑ馍鐣芗m紛方面有哪些新規定?
答：化解社會矛盾糾紛是維護社會和諧穩定的基礎性工作，行政機關負有重要責任。為此，《意見》規定：要建立由地方各級政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作體制，完善行政調解制度，推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯動機制。加強行政復議工作，暢通復議申請渠道。積極配合人民法院的行政審判活動，對重大行政訴訟案件，行政機關負責人要主動出庭應訴。
問：《意見》在加強對依法行政的組織領導和督促檢查方面提出了哪些新要求?
答：《意見》規定：①要建立由行政機關主要負責人牽頭的依法行政領導協調機制，強化行政首長作為推進依法行政第一責任人的責任，②加強對推進依法行政工作的督促指導、監督檢查和輿論宣傳。③加強依法行政工作考核，將考核結果作為對政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容。④加強法制機構和隊伍建設，使其規格、編制與承擔的職責和任務相適應，充分發揮其組織協調和督促指導作用。
第五篇：鄉鎮作為我國最基層的一級政府
鄉鎮經濟發展的思考
內容摘要：
鄉鎮經濟作為國民經濟的基礎性單元，是縣域經濟的基礎和重要組成部分，是農村經濟的主體，鄉鎮經濟的發展有利于建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會，鄉鎮經濟發展過程中也存在許多亟待解決的問題和不足。需要我們采取各種措施發展鄉鎮經濟 關鍵詞：
鄉鎮經濟，意義，問題，建議
鄉鎮作為我國最基層的一級政府，是基本的行政和經濟單元。鄉鎮經濟作為國民經濟的基礎性單元，是縣域經濟的基礎和重要組成部分，是農村經濟的主體，充滿著活力，蘊含著希望，鄉鎮經濟的發展有利于縣域經濟的整體發展，有利于統籌城鄉發展，有利于建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會。但是伴隨著全球經濟危機的影響，工業經濟大幅滑坡，財源受到一定程度影響，鄉鎮經濟發展過程中也存在許多亟待解決的問題和不足。
一、鄉鎮經濟的內涵
根據我國行政區域的劃分，鄉是指五級(中央、省、省轄市、縣、鄉)政權組織中的基層政權單位。鎮，在我國行政體制中，包括縣城鎮(指縣政府所在地的城鎮)、建制鎮(相當于鄉一級)、鄉(鄉政府所在地的鎮)及鄉以下集鎮。目前，我國有兩千多個縣城鎮，一萬多個建制鎮和五萬多個鄉及鄉以下集鎮。這些鄉鎮是我國農村政治、經濟、文化的中心。在區域經濟學中，縣及縣以下的廣大領域都屬于“農村”的范疇。整個農村區域內，鄉鎮相當于“中心”和“點”，周圍的鄉村是“外圍”和“面”。所以，鄉鎮經濟的地位舉足輕重。
二、發展鄉鎮經濟的意義
鄉鎮經濟在縣區域經濟布局中占據重要地位，大力發展鄉鎮經濟，對于
深入貫徹落實科學發展觀，建設社會主義新農村，促進城鄉協調發展，統籌解決“三農”問題等，具有重大而深遠的意義。
(一)發展鄉鎮經濟是解決“三農”問題的根本。農業、農民、農村問題，歷來是我國經濟工作的重點和難點，我國人口基數大，工業化進程單方面獨進， “三農問題”積攢的時間長，因此解決起來規模大、難度大。發展鄉鎮經濟在一定程度上可以解決三農問題，如果本地各種所有制的鄉鎮企業數量眾多，外出務工人員則可以在本地就業，這于家、于國、于民都是有利的。
(二)發展鄉鎮經濟是縮小城鄉差別的途徑?，F在我國整個經濟已具有相當基礎，城鄉之間的差距有進一步擴大的趨勢，引起社會極大關注。只有鄉鎮經濟發展了，才能推動縣域經濟的全方位發展，實現城鄉統籌發展的根本目標。
(三)發展鄉鎮經濟是全面建設小康社會的內在需要。我國是一個農業人口占絕大多數的國家，要建設一個惠及十幾億人口的、更高水平的、更全面的、發展比較均勻的小康社會，鄉鎮經濟的發展至關重要。“小康不小康，關鍵看農村”，通過鄉鎮經濟的發展，可以帶動大量的農村人口進入小康社會，才能真正實現全面建設小康社會的目標。
(四)發展鄉鎮經濟是構建和諧社會的舉措。和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。發展鄉鎮經濟是構建和諧社會的關鍵所在，只有經濟發展了，社會才能安定團結、人民才能安居樂業。
(五)發展鄉鎮經濟是發展特色經濟的基礎。在市場經濟中，最重要的一點是發展特色經濟，而本土從事農副產品加工的鄉鎮企業則是發展特色經濟的主力軍。
三、鄉鎮經濟目前存在的問題
(一)經濟發展不平衡。鄉鎮之間社會經濟發展落差大，有些鄉鎮發展
慢、基礎差、投資少而陷入發展更慢的惡性循環，如果長期得不到改變，將會影響全面進入小康社會這個共同富裕目標的實現。
(二)鄉鎮財政資金的使用過程中監督管理不到位。例如：資金的使用效率低下;資金信息公開的內容不全面，易引起群眾誤解;資金監督法規建設滯后，問責難到位。
(三)鄉鎮建設的監管不力。在鄉鎮的工業發展中，出現了一些豆腐渣工程，花費極大的人力物力財力建成之后，僅僅只作為擺設之用，有些工業還沒發展起來，就宣告破產。
(四)農業發展緩慢。農業科技含量不夠高，基礎設施抵御自然災害的能力不強。
(五)支農服務體系不完善。農村基層科技等涉農服務體系存在缺位、錯位的問題?，F有科技人員老化，支農服務人員嚴重缺乏。
(六)全民創業氛圍不濃、創業環境有待優化。表現為對創業文化培植不夠，對創業成功典型宣傳不夠，對本小利薄的創業者尊重不夠，致使創業成功人士沒有社會影響，剩余勞動力沒有創業沖動。
四、發展鄉鎮經濟的建議
(一)調整鄉鎮經濟結構，把擴大消費需求作為首要任務。調結構是老生常談，針對當前國際國內的形勢和鄉鎮的現狀，關鍵要找準主要矛盾和突破口，目前鄉鎮調結構的主要矛盾是內需不足、消費不足，最大的“短腿”是消費。投資、出口、消費是拉動經濟增長的“三駕馬車”。 從投資上看，現在全球性產能過剩，西方國家高消費的發展方式正在轉變，開始降低消費率，提高儲蓄率。金融危機的產生，本身就是一種需求結構失衡，現在是調整時期，不是大發展時期。所以城鎮投資的增長空間不會太大。從出口上看，現在全球需求萎縮，在出口方面應該說回天無力。出口對一個國家或一個大的經濟體而言，是拉動經濟增長的重要方面。但對鄉鎮來說，只要把產品賣到鄉鎮以外，就能拉動我們的經濟發展。某種意義上說，出鄉鎮也是“出口”。
從消費上看，有研究表明，消費率每提高1個百分點，平均拉動經濟增速2個百分點。消費是“三駕馬車”中制約我國城鎮經濟發展的主要矛盾。抓住這個主要矛盾就抓住了牛鼻子，就能事半功倍。消費率低，一方面說明消費對經濟增長的貢獻度低，另一方面說明消費增長的空間很大。因此，我們要把擴大內需、拉動消費作為調結構的首要任務，這既是應對危機的現實選擇，也是實現可持續發展的戰略選擇。
(二)發展農村經濟，把發展現代農業作為一項基礎性工作來抓。加大鄉鎮基礎建設力度,搞好農業技術服務，加快農業科技創新步伐，以市場需求為導向，以提升農業競爭力為核心，大力推進農業現代化經營。用工業化思維謀劃農業產業化，抓好林畜等農副產品加工龍頭企業，促進農產品產加銷一體化經營。實行工業反哺農業、城市支持農村，推進社會主義新農村建設，促進城鎮化健康發展。一是加快農村勞動力轉移，進一步搞好農民的職業技能培訓，提高勞務輸出的組織化程度，盡快形成符合市場經濟要求、具有相當競爭力的勞動力市場。二是建基地，要解決個體化的農民小生產與市場化的社會大生產的矛盾，最有效的辦法就是發展基地農業。三是育龍頭，加快農業發展，必須首先激活經濟“細胞”，培育農業產業化龍頭企業，按照“優的做強，特的做大”的要求，合理優化產業布局，引導優勢產品、優勢產業向優勢產區集中，打造集中連片種養的規模農業生產基地。四是活流通，只有保證農產品“物暢其流”，農民才能增收，農業才能興旺，積極引導農民組建專業合作組織，大力拓展農產品流通渠道，架通了農戶與市場的橋梁。
(三)充分發揮金融支持，把銀行作為鄉鎮經濟發展的堅強后盾。加快鄉鎮經濟發展，充分發揮金融的支持、保障作用不可或缺。銀行是鄉鎮金融的骨干與支柱，應全面落實國家各項支持政策，加大信貸支持力度，為推進鄉鎮經濟發展提供有力支持。一是積極支持鄉鎮企業的發展，采取靈活多樣的方式，滿足其生產經營的合理資金需求。對確定的鄉鎮企業貼息貸款項目，主動介入，加快項目審查、評估和貸款發放進度;對鄉鎮企業用于發展農畜
產品加工和服務、促進農畜產品加工轉化增值項目的合理信貸資金需求，優先給予支持。二是積極支持農房改造。在有效防范信貸風險的前提下，銀行對農戶用于農房改造的合理信貸資金需求要予以支持。三是對符合鄉鎮產業政策、市場準入條件以及生態環境建設的項目，要積極給予信貸支持;對盲目投資、低水平擴張、重復建設，不符合鄉鎮產業政策、生態環境保護要求的項目，要采取嚴格控制貸款規模、不予貸款等措施，限制其發展。
(四)以發展工業為支撐，全力加快工業興鄉鎮步伐。發展鄉鎮經濟要以提高經濟質量和效益為重點。一是調整和優化產業布局，推進產業集群發展。二是注重科技創新，增強核心競爭力。三是避免行業惡性競爭進行引導發展，為避免行業之間的惡性競爭，形成“內耗”，不僅要把鄉鎮企業引起來，還要幫扶企業發展壯大。立足實際，統一規劃、合理布局產業結構，著力培育地方特色產業。四是助推農民致富增收，培育發展特色工業集群區，推動企業發展壯大，最終目的是帶動一方百姓致富，提高農民收入?？梢苑e極鼓勵行政村、企業、部門、個體工商戶及外地投資商通過合資、合作方式，直接開發或聯合開發建設鄉鎮工業集中區。鼓勵農民以“自愿入股，參與分紅”的形式，參與鄉鎮工業集中區建設。
(五)大力繁榮農村服務業，把提升發展活力作為農村服務業的目標。農村服務業作為農村產業的主要組成部分，它的繁榮和發展對拉動農村經濟，增加農村就業機會，增加農民收人都將有十分重要的作用。加快農村服務業發展，構建完善現代農村服務體系，必將大大地推動社會主義新農村建設。一是加大農村教育、農村醫療、農村文化、農村社會保障等方面的投入,使農民能享受與城市居民差距不大的公共服務,全面提升農民的綜合素質。二是大力發展現代服務業，引領第三產業加快升級。三是狠抓農村服務業，活躍農村市場。
(六)加大招商引資，把借助外力作為加快發展的關鍵措施,。無外不快，無外不活，堅持開放和經濟全球化的觀點,有效利用國內國外兩種資源、兩大
市場。必須在更大范圍和更深程度上參與國際競爭與合作,提高對外開放的水平。利用兩大市場,關鍵是開拓國際市場。以招商引資為抓手，加大項目帶動力度。努力造就一批專業招商隊伍，實現招商工作的良性循環和引資層次的不斷提高，采取一系列政策措施，增強對外商的吸引力，對民營經濟放開政策、放開領域，讓民營者放開膽量、大力發展。政府要完善和落實好各項優惠政策和服務措施，為外商提供周到細致的產前、產中、產后服務，滿足投資者的合理需求，做到從政策上放開，從資金上支持，從服務上滿意。采取切實有效的治理措施，為外來投資企業建設創造良好的環境，實現雙贏的目的。
(七)壯大民營經濟，“抓大促小帶中間”把促進民營經濟的整體提升和群體拓展作為重點。“抓大”就是督促和引導規模企業，通過建立現代企業制度，實施強強聯合，以龍頭優勢輻射帶動民營經濟整體水平的迅速提升。“促小”就是通過采取典型引路、示范帶動、結對聯營、政策扶持的措施，鼓勵支持更多的農戶介入務工經商，壯大民營經濟群體規模，擴大富裕面。“帶中間”就是通過龍頭企業帶動小業戶群體的發展，激勵促動中小企業在現有基礎上增強技術創新能力，提高市場競爭力。同時，高度重視勞務輸出，鼓勵務工能人返鄉創業，興企辦廠，發展鄉鎮經濟。
(八)推進城鎮化健康發展，把加快小城鎮發展建設作為發展鄉鎮經濟的必由之路。首先要以規劃為先導堅持市、區(市)和鄉鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化。加強分工協作和優勢互補，增強鄉鎮整體競爭力。通過統籌規劃，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新中心鎮。同時,依托科技來提高鄉鎮特色經濟競爭力?，F代經濟的發展必須依托鄉鎮，但對國民經濟整體發揮作用的不是鄉鎮的規模，而是其結構和功能。增加科技含量,吸引高素質人才,專業高技術人才多了，才能引起經濟發展從量變到質變。
(九)強化政策扶持，促進薄弱鄉鎮加快發展。一是整合人才資源。注重市直部門與鄉鎮干部的交流，盡可能把優秀干部調配到鄉鎮一線，選派優秀青年干部到村、社區任職，強化了基層班子建設，促進干部隊伍的年輕化、知識化和專業化。二是實施強鎮戰略。鼓勵經濟基礎較好的鄉鎮率先發展，采取各種激勵措施，例如優先提拔的職級激勵、獎勤獎優的經濟激勵和后退問責的責任激勵，激發各鄉鎮的競爭熱情。三是實現均衡發展。在實施強鎮戰略的同時，要加大對貧困鄉鎮的幫扶力度。對財力薄弱的鄉鎮，在交通、通訊、電力等基礎設施建設和財政分成方面加大資金扶持;對地方偏僻、交通不便、區位不優的鄉鎮，則在政績考核、稅款征收等方面給予傾斜政策，最終實現鄉鎮經濟均衡發展。
加快鄉鎮經濟發展，是一項長期而又十分艱巨的戰略任務，必須加強領導，精心部署，切實強化各項保障措施。要不斷提高思想解放的水平，不斷增強加快發展的能力，不斷健全鄉鎮經濟發展的機制。要明確目標，落實責任;創新方式，強化督導;嚴格獎懲，加快推進;搞好扶持，帶動發展。要切實轉變政府職能，加強干部作風建設和制度建設，加大查處力度，為鄉鎮經濟的健康發展創造良好的環境。
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