公用事業民營化

公用事業民營化（精選9篇）

公用事業民營化 第1篇

關鍵詞：市政公用事業,分析,民營化

一、市政公用事業民營化背景分析

市政公用事業是為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。

市政公用事業是城市重要的基礎設施，是城市經濟和社會發展的重要載體，直接關系到社會公眾利益，關系到人民群眾生活質量，關系到城市經濟和社會的可持續發展，具有顯著的基礎性、先導性、公用性和自然壟斷性。

長期以來，無論是計劃經濟國家還是市場經濟國家，市政公用事業的發展都被認為是國家的責任，應由國家來投資、建設和經營，大多采取了國家壟斷經營的方式。隨著改革的深化，傳統體制存在許多問題，主要表現在如下幾個方面。

1、資源配置低效率。

在市政公用事業中，多數行業 (如供水、供氣、供熱等行業) 長期以來采取一體化的壟斷經營模式，市政公用事業管理機構所屬企業壟斷了這些行業產品或服務的生產、輸送和分銷等所有環節。由于企業缺乏外部競爭的壓力和內部增收節支、減員提效、降低成本的激勵，導致成本增加、虧損嚴重、負債經營。

2、價格機制不合理。

我國目前市政公用事業普遍采用成本加成定價法。即以實際成本為基礎，加上一定的利潤，就是產品或服務的價格。政府對企業的價格調整往往根據企業的申請進行審批。由于缺乏市場競爭的壓價機制，市政公用事業存在人為提高成本、轉嫁企業經營管理能力不足的可能性，而外界，包括監管部門在內卻很難對此進行嚴格的管制。由于信息不對稱，價格主管部門無法完全審核企業成本的真實性。造成價格隨著成本增加而上升，而成本的增加又缺乏約束，企業缺乏降低成本的積極性，以致成本越增越多，價格也就越提越高，形成惡性循環。這樣的定價方式無法讓價格信號真正發揮市場引導作用，反而會讓行政因素在定價中的作用強化。在這樣的機制下，企業很難形成主動降低成本的激勵，政策性虧損掩蓋了經營性虧損，造成全行業普遍效率低下的局面。

3、投資結構不合理。

我國城市建設規模的增長，主要是依靠政府財政投入建設。近年來，盡管各級政府對市政公用事業的投資力度不斷加大，但仍難以彌補日益增長的需求與建設資金的缺口。公用事業和設施僅由國家獨家壟斷經營，政府單一的投資渠道無法滿足市政公用事業巨大投資需求。

隨著居民收入水平提高，對公用事業的產品和服務的質量要求越來越高，消費者主權的訴求日益增多。同時，市政公用事業一般具有收入穩定、現金流充沛等特點，對追求穩定回報的社會資金具有一定的吸引力。于是在政府財力難以為繼、服務質量不斷下降的情況下，消費者的要求與私人部門的投資沖動共同導致了在市政公用事業領域的制度性變革，也就是公用事業民營化改革。實際上，西方國家自上世紀70年代末開始興起一場公用事業民營化運動。這場始自1979年英國撒切爾政府的運動最終波及到許多國家，而運動的實質就是把公用事業發展的決定權交還給市場，也就是通過引入多家民營企業參與產品供給競爭，實現價格機制的自發調節作用。

二、市政公用事業民營化模式分析

目前各地采取的公用事業民營化方式主要有以下幾種。

1、BOT模式。

BOT (Build—Operate—Transfer) 即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業(包括外國企業)以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的市政公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤;特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。目前已在我國的能源、交通、自來水等項目中得到了比較廣泛的應用。

2、BOO模式。

BOO (Build一Own一Operate) 即建設一擁有一運營，公共部門將現有市政公用事業基礎設施的所有權和經營權移交私人部門，或者通過合同授權私人部門永久性地建設、擁有并運營新的設施。

3、TOT模式。

T O T (T r a n s f e r—O p e r a t e—Transfer)即轉讓—經營—轉讓，指政府投資建設的項目在一定時期內有償轉讓非政府投資主體經營，政府回收資金可用于新項目建設，并最終擁有項目的所有權。也就是說，政府在一定時期內向民營企業或外資企業有償轉讓某一項目的使用權、經營權和收益權。與BOT模式相比，它們的后兩個階段，即經營—轉讓階段具有一致性，T O T與B O T的主要區別就在T O T的項目是政府已建成的項目，沒有了建設環節而由項目所有者直接轉讓給運營商。這種模式目前也較多地運用在企業收購和兼并過程中，是國際上較為流行的一種項目融資方式。迄今為止TOT項目運用最多的是污水處理、基礎道路建設等項目。

通過以上民營化措施的引入，吸引了民營資本的大量注入，增加了投資規模，使市政公用事業建設獲得了突飛猛進的發展。但公用事業民營化并不是純粹的私有化，政府還應負起應有的監管責任，來保證公共利益不受到私人利益的侵害。政府作為公共利益的代表，要避免私營企業單純追求利潤最大化的狹隘追求，對公用事業采取必要的監管措施來防范相應風險。

三、公用事業民營化監管分析

監管制度的設計關鍵在于兩個層次：一是監管合同的設計。二是監管治理結構的設計。監管制度的設計對于降低監管成本，減少規制失靈，取得監管收益十分重要。監管合同實際上是一組委托一代理均衡合約，該合約不僅要滿足參與約束和激勵約束，還要力求實現委托人所獲收益的最大化，是信息不對稱條件下當事人的博弈均衡的結果。規制的治理結構實際上是將規制的制度環境納入到規制激勵的分析當中，它對規制合同的有效性起決定性作用。

監管法律的制定和監管機構的設置是構建監管治理結構的重要內容。通過市政公用事業規制改革的比較研究發現，美國市政公用事業的規制改革通常都是以修訂有關法律為先導的。雖然與美國相比，英國的規制立法稍顯滯后，但是在規制改革方面，還是體現了“立法先行”的原則。而在我國，盡管監管壓力很大，但目前司法部門在自然壟斷產業規制中基本沒有起作用，監管立法沒有得到足夠的尊重，行業主管部門可以根據自己的利益制定法規，也可以根據形勢變化引起的部門利益變化改變法規，或使原來的法規處于無約束力狀態。在監管機構的獨立性和中立性方面，我國都顯得比英美等國家更差，特別是和美國相比，存在著很大的差距，行政壟斷嚴重，急需構建和完善合理有效的規制治理結構。

政府可以采取的監管手段主要包括：

1、進入監管

對于市政公用事業，政府往往實行進入規制。其目的是為了避免新企業的“過度進入”。進入監管具有兩重性：一方面，由市政公用事業自然壟斷的技術經濟特征所決定，需要對新企業的進入實行嚴格控制，以避免重復建設，過度競爭，導致產業內企業的不可維持性等問題;另一方面，進入監管并不等于不容許新企業進入，政府規制者需要適度設定新企業進入的“門檻”，通過直接或間接的途徑，以發揮競爭機制的積極作用。

2、價格管制

價格管制作為行業政府管制的核心，日益受到人們的關注。價格管制包括價格水平管制與價格結構管制兩部分，管制機制建設的目的是逐步建立起與市政公用事業市場化進程相適應的定價機制和價格管理體制，實現抑制壟斷價格、穩定市場供求、妥善處理外部性的價格管制目的。

合理的價格體系既要具有適當的價格水平，又要具有良好的價格結構。市政公用事業的定價不同于一般競爭性商品的定價，根據公共性、公益性和壟斷經營的特點，政府應明確相關的定價原則。主要包括易于調控、負擔公正、利于操作、激勵相容原則。

3、普遍服務規制

所謂普遍服務 (Universal Service) ，是指在政府規制產業中，由政府規制機構所規定的受規制企業必須承擔的服務項目。這些服務項目的基本特性是： (1) 服務質量必須達到政府規定的標準; (2) 價格可以為所有消費者所接受，也必須符合政府的規制要求; (3) 服務必須針對所有消費者，并能滿足所有消費者基本的需求。對于公用企業所提供的具有公共屬性的產品或服務來講，普遍服務是收入在個人之間或地區之間重新分配的重要工具。

關于公用事業民營化的文獻綜述 第2篇

1.0國外理論研究成果

國外的民營化研究都是放在“公共事務”、“私有化”的語言體系下展開的，伴隨公共事務的產生，人類社會出現了對公共事務管理的社會活動。在不同的歷史時期，根據人類對公共事務管理在主體、客體和手段方面的差異，可以把公共事務管理的發展粗略地劃分為三個階段：從公共事務管理產生之初一直到19世紀中葉的早期成長階段，主要運用經驗式管理手段；19世紀中葉到20時間80年代的公共行政階段，政府成為公共事務管理的主體；20世紀開始到現在的新公共管理階段，即是公共事務私有化高潮迭起的理論階段。這一階段，全球經濟競爭、民主化、信息革命、財政危機?？冃С嘧?、政府信任赤字幾個因素結合在一起，西方各國均開始了大規模的政府改革。政府管理運作由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政，轉向市場導向的、順應變化的、具有彈性的公共管理。

1.1市場失靈論

自薩繆爾森以后的經濟學家都看到了市場的失靈即資源的無效率，由此引發了政府政府經濟理論，認為政府的存在有助于人們解決稀缺性，并提供一種配置稀缺資源的非市場機制，解決“公共物品、壟斷、外部性和經濟不平等”四大市場失靈問題。

1.2科斯定理

外部性是市場失靈的一個重要表現，在沒有產權的地方通過建立產權來糾正外部性是可能的，然而產權歸于當事人雙方的哪一方是否重要？1960年，羅納德?科斯提出的科斯定理給出了回答，認為如果產權存在，而且交易費用低，私人交易就是有效率的，即在有產權和低交易成本時，就沒有外部性，交易各方都考慮到了所有成本和利益，因此產權歸誰并不重要。

1.3帕累托最優狀態標準

利用帕累托最優狀態標準可以對資源配置狀態的任意變化做出“好”與“壞”的判斷：如果既定的資源配置狀態的改變使得至少有一個人的狀況變好，而沒有任何人的狀態變壞，則認為這種資源配置狀態是好的，則存在帕累托改進，如果對于某種既定的資源配置狀態，所有的帕累托改進都不存在，則認為該經濟體達到了帕累托最優。

1.4政府失靈論

如同市場不是萬能的一樣，政府也并非是萬能的，美國經濟學家韋斯布羅德

和薩繆爾森都看到了政府的失靈，面對日趨嚴重的“市場失靈”及其引發的資源配置效率的流失,薩繆爾森在《經濟學》中明確指出:“我們一定不要過份迷戀于市場機制的美妙——以為它本身完美無缺，和諧一致，非人力所能望其項背”；“為了對付看不見的手的機制中的這些缺陷，現代經濟是市場和政府稅收、支出和調節這只看得見的手的混合體?！?薩繆爾森結合美國經濟運行的歷史與現實，將政府職能歸納為三個方面，即促進效率、保持平等、實現穩定。

1.5公共行政與美國的正統觀念

尼古拉斯亨利在《公共事務與公共行政》中指出正統管理理論強調非常強調管理者越是遠離公共責任，他的工作效率就越高，支持將公共機構私有化，為的是使公共服務效率更高。這些正統觀念對所有各級政府都有深刻影響。他們鼓勵決策者使用私營企業管理者來實施公共方案。

1.6私有化政治學：承包的動機

尼古拉斯亨利在《公共事務與公共行政》中指出政府選擇讓私營企業承包公共服務有若干好處，這大多與政治靈活性有關，政治債務得以償還，政府也至少可以在形式上得以精簡，避開沉重的公共官僚機構有時也可以促成真正的政治責任心。尼古拉斯在書中還逐一列舉了承包的各種動機。

1.7私有化過程

尼古拉斯在同一本書中說明了私有化的過程，構建了融合－運作－分離模型。分別為公共機構與私營組織相會、政府與承包者之間密切合作階段以及最后政府如何終止承包和解決爭端階段。

1.8旋轉門

尼古拉斯同樣看到了整個承包周期中可能出現的問題即“旋轉門”，聯邦政府官員在退休或辭職后，特別是從事與私營公司簽訂合同的官員，最后常常會到那些他們曾監管或立法的私營公司擔任薪金豐厚的經理，在政府任職的實踐越長，離開政府后的收入就越高，在這兩者之間連續變換工作的現象也很常見，由此誘發了許多腐敗問題。

1.9強化市場型政府

曼瑟?奧爾森在2000年出版的《權力與繁榮》中通過引入政府權力于經濟增長分析之中，說明了國家權力與私人權力之間的相互關系決定了繁榮程度，奧爾森創造了一個可以高度濃縮其長期增長理論的重要概念：強化市場型政府。一個政府如果有足夠的權力去創造和保護個人的財產權力、并且能夠強制執行各項契約，與此同時，它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權力，那么這個政府便是一

個“強化市場型政府”。奧爾森反復強調經濟成功有兩個必要條件：第一，存在可靠且明確界定財產權力和公正的契約執行權力；第二，不存在任何形式的巧取豪奪。強化市場型政府設立的目標，在于獲得所有潛在的得自貿易的收益。為此就需要建立一套法律體系和政治秩序來強制執行合同或抵押協議，保證資本市場長期、穩定、有效運作。

2.0國內研究成果

自2003年起，國內理論界對公用事業民營化的研究日趨熱烈，這些研究大多基于國外的理論、實踐研究，并與我國的實際國情相結合得出相關的結論。關于公用事業民營化改革的動因有若干觀點：其一以對傳統自然壟斷理論的修改為基礎，認為由于技術條件等的變化，一些傳統的公用事業領域已經具有了弱壟斷性的特點，對于這些領域，市場競爭機制可以而且應該發揮作用；其二，認為傳統的公用事業體制存在體制失效問題，市場化的運作模式可以彌補之一缺陷并提高效率；其三，認為公用事業民營化是政府在財力緊張這以約束條件下的無奈選擇。

2.1基于國外實踐的研究

謝香蘭在《韓美日英四國公用事業改革之路》一文中對四國的實踐道路進行了探索并進行了總結。

1979年以撒切爾夫人為首的英國政府進行的大規模以私有化為主要內容的民營化運動是世界民營化運動的濫觴，其改革路徑是公共產品和公共服務先分門別類再放手市場，通過出售國有企業的股票。實現了企業的產權從高度集中的國家所有向分散的社會公正所有轉變，減少了公共部門的財政支出，并增加了財政收入。

在美國經濟中占主導地位的是私人壟斷組織，美國的民營化就是充分利用市場機制對資源優化配置的作用，使公共部門與私人企業建立公司伙伴關系，在其多種民營化途徑中，最主要的是競爭性合同承包，另外還有放松管制等方法。美國的民營化充分利用民間資本，改善了公共服務質量。

上世紀80年代席卷西方的民營化浪潮也波及到了日本。其民營化主要是指對日本專賣公社、電信電話公社、國有鐵道公社的民營化。日本是政府主導型的市場經濟國家，政府在運動過程中起到了主導性的作用，采取國有民營與出售股票分步走的方法，得到了社會公眾的廣泛支持，獲得了一定的成功。

韓國可以說是公用事業民營化的忠實擁護者，為了改變本國公用事業的不良現狀，韓國政府已經發動了5次民營化運動，采取民營化和體制改革雙管齊下的方法，十分重視對公用事業的調查分析，重新進行分類，有選擇地確定民營化對象，使其民營化有計劃有步驟的進行，力保社會穩定。

2.2郝亞光

在《我國公用事業民營化的必要性分析》一文中從現實要求和理論基礎兩部分分析了民營化的必要性，并全面闡釋了公用事業的民營化在我國機構改革、政府職能轉變、提高公用事業管理運作的效率、降低公用事業運作的成本、激活民

間資本的參與及地方分權、打破地方保護主義和中央與地方關系新格局的形成等方面所起著的極其重要的意義。

2.3陳潮升

在《政府改革與經濟治理》一書中針對準公共物品的提供這一問題做了剖析，他認為“私人物品由私人部門通過市場提供，公共物品或服務由政府部門以非市場方式提供”這一想法，只是理論上的一種理想性的說法，現實生活中，就擁擠性和排他性準公共物品或服務的供給來看，它們的一個共同特點就是既可以由私人部門通過市場提供，也可以由政府部門直接提供，或是由政府部門給予補助的辦法通過市場提供，具體采用何種方法提供，需要因具體的成本——受益分析而定。

2.4周向紅

在《公用事業民營化進程中的問題研究》一文中探討了民營化在具體運作過程中，由于民營化固有的局限性以及公用事業作為準公共物品具有的特殊性而產生的一系列問題，文章從發展與均衡、公平與效率、模式選擇三方面展開，指出政府應在遵循事物客觀規律、主動承擔責任的同時，須進一步強化組織技巧、監督措施、符合公共利益的行為規范以及相關的激勵措施，以彌補民營化進程中出現的弊端。

2.5何清漣

在《現代化陷阱》一書中，用更犀利的語言和確鑿的證據深刻揭露了中國現代化過程中經濟政治社會的黑暗面，其中對當代中國各種利益集團開展的尋租活動產生的根源及對中國社會政治、經濟的影響做了深刻的剖析，清醒地認識到在腐敗積累到一定程度、民眾憤怒也積累到一定程度的時候來一場“反腐敗”并不能起到根本性的作用，提出如何遏制腐敗，防止進一步“軟政權化”，阻止分利集團與政治結盟是關系到中國未來命運的關鍵問題。該書雖然沒有就公用事業民營化這以問題進行論述，但其中揭示出來的問題卻是整個民營化過程中極易出現問題的關鍵環節，可謂具有重大的前瞻性意義。

2.6詹國彬

在《民營化：公共事業改革的路徑選擇》一文中給出了公共事業民營化的途徑，可以稱為理論界的一大創新之舉，依托于國外發達國家的經驗，系統地給出了民營化的三大類途徑：委托授權、政府撤資和政府淡出。此外在文中他還給出了中國公共事業民營化過程中需要注意的若干點問題。

3.0評價

盡管國外理論研究的語境與國內的有一定的差異，且國內與國外出于不同的政治體制之下，所有并不能完全將國外的研究成果奉為圭臬，市場經濟雖然不存在“姓資姓社”的問題，但在處理具體事務的過程中，把握好“度”卻是個關鍵問題。中國的整個現代化進程落后于西方世界，從整個發展進程看，我國目前的發展階段大致處于西方發達國家私有化運動的發端時期，盡管體制不同，也不乏相似之處，因此國外的理論研究成果具有重要的借鑒價值。

公用事業民營化 第3篇

一、自然壟斷與網絡型公用事業：理論簡述

所謂自然壟斷，是指當一個企業能以低于兩個或更多企業的成本為整個市場供給一種物品時，這個行業就被稱為自然壟斷。Sharkey（1982）定義了大型企業的自然壟斷是指企業的成本函數具有嚴格的次可加性，C（∑qⁱ)＜∑C(qⁱ)，qⁱ是i企業的產出向量。這就是說，自然壟斷性企業能以其總成本低于任何其它企業聯合體的成本的前提下來滿足整個市場對商品或服務的需求。Farrer(1902）總結了自然壟斷的典型特征：1、規模經濟；2、資本密集；3、無法以物資儲存應對需求波動；4、地域特性帶來的地域租金；5、生產社會所需的生活必需品；6、與消費者有直接連接關系。網絡型公用事業完全符合Farrer所說的上述6個特征，另外由于網絡的重復建設將增加市場供給的總成本，因此我們可以推斷網絡型公用事業基本上符合自然壟斷的定義。

二、我國網絡型公用事業民營化改革：歷史沿革與現狀分析

改革開放以前，我國的民營經濟幾乎為零。而從20世紀80年代開始，情形則逐漸有了改觀，為我國網絡型公用事業進行民營化改革奠定了資金基礎。從1981－1999年主要年份我國基礎設施產業建設的資金來源結構來看，我國國家預算內投資份額從1981年的54.28％遞減到1997年的5.96％（1998、1999年的反彈是由于國家為拉動“內需”，增發1000億元財政債券和增加1000億元銀行貸款定向用于基礎設施領域而造成的）。而在外資利用上則年均達到12.50％（1999年降幅較大是由于1998年東南亞金融危機造成投資風險性太大，導致外國資本“惜投”的結果），民間資本所占比重則極小。因為在我國改革開放初期，民間資金沒有形成一定的規模，政府首先考慮的是引進外資來緩解基礎設施項目中建設資金的短缺。然而，經過20多年經濟的高速發展，我國民間資本已形成比較大的資金規模。政府適應經濟體制轉軌的要求，又出于啟動民間投資的考慮，在基礎設施項目中引入民間投資就顯得順理成章。

網絡型公用事業基本上屬于基礎設施項目，它必將與其它基礎設施項目一樣在民間資本的參與下得到快速發展。由以上分析我們可以得出結論：目前我國網絡型公用事業的民營化“禁區”已被打破，民間資本規模已經具備，網絡型公用事業民營化經營已成為歷史趨勢。

三、我國網絡型公用事業民營化改革需解決的幾個問題

（一）公用事業民營化中政府的角色定位問題。

政府的角色定位問題，即政府是否應該充當規制者的角色。歷史上，對具有自然壟斷性質的網絡型公用事業，各國政府曾采取了以下四種不同的態度：1、直接國有化。由于網絡型公用事業的自然壟斷性質，政府以社會福利最大化為目標，對其直接進行經營，并以極低廉的價格向社會公眾提供服務。然而，這直接造成了以下不良后果：其一，由于向公眾收取服務的價格不足以彌補生產的邊際成本，造成國家財政負擔加重；其二，由于國家財政負擔原因，又導致對網絡型公用事業投資不足，而投資難以為繼又造成網絡型公用事業缺乏創新，反過來又直接影響對社會公眾提供服務的水準；其三，由于對網絡型公用事業實行國有化經營，造成產權不清晰而直接影響其經營效率。2、無所作為。與直接國有化相比，無所作為是政府對網絡型公用事業采取聽之任之、放任自由的態度。由于網絡型公用事業本身自然壟斷的性質，決定了它由于缺乏競爭、政府又無所作為的情況下，其提供的服務勢必是高價而又低效率的，這在經典壟斷理論中已得到驗證，這里不再展開論述。3、實行政府管制。這種觀點認為，既然網絡型公用事業是自然壟斷性質的，政府在其中就該有所作為，如對價格、廠商的進入與退出進行管制等。然而，施蒂格勒認為：“管制通常是產業自己爭取來的，管制設計的實施主要是為受管制產業的利益服務的?！睂嶋H中經常是政府被廠商“俘虜”，為網絡型公用事業廠商的利益而施行管制政策。4、競爭。指政府對網絡型公用事業引入競爭。由于網絡型公用事業自然壟斷性質，當市場中只有一個廠商時才能達到規模經濟，過多廠商的進入會造成過度投資，導致社會資源的不合理配置。從上面論述中我們可以得出如下結論：國有化與無所作為都是不可取的，政府在網絡型公用事業民營化中應該充當規制者的角色，并在適當的地方引入競爭機制。

（二）政府制訂規制政策應注意的問題。

既然政府在網絡型公用事業民營化中應該有所作為，那么以下幾個問題就不能不引起政府（規制者)的注意，進行深入研究并妥善加以處理。1、關于企業方面的資產專用性問題。我們知道，網絡型公用事業中所用資產專用性比較強，企業一旦形成資產投入，這部分資金就“固定”在了該網絡型公用事業上，很難改作其它用途?；诶硇越洕思僭O，民營資本在進入網絡型公用事業時會考慮到這個問題。如果企業認為政府的原規制政策具有持久性和可信性，企業就會形成合理的投資規模和投資結構。反之，則極易造成投資不足。2、規制者這一方的有限理性問題。民營資本一旦進入網絡型公用事業，它相比較政府而言擁有信息優勢，而政府（規制者這一方）則處于信息劣勢，即它要獲得關于企業選擇的信息是不完全的，且成本高昂。我們在此稱規制者是有限理性的。因此，規制者有必要嚴格制定網絡型公用事業信息披露制度、價格與服務聽證制度等。3、規制者與被規制者雙方的機會主義問題。機會主義問題在這是指在規制者與被規制者簽訂合約以后，合約雙方各自采取的行動可能給對方帶來的風險。具體說來即為規制者（政府）的機會主義問題與被規制者（民營化公用事業）的機會主義問題。規制者（政府）的機會主義主要表現為：其一，規制者迫于公眾壓力或自身利益考慮，提前結束雙方的合約。由于公用事業資產專用性的問題，民營投資主體無法收回投資，從而造成巨大損失。這里舉一個相近的例子：國內某民營企業家投資承包了幾千畝山林，初始合同經營年限足以讓他嘗到自己播下的種子所結出的累累碩果。然而，由于當地政府官員的更換，承包合同被提前終止，承包的山林被收回，承包合同也變成了一紙空文，民營企業投資成果被政府剝奪。其二，規制者以制定公平合理價格為由，拒絕企業因經營成本上升而提高價格的申請，并以行政性手段加以強制實施。被規制者（民營化公用事業）的機會主義則主要表現為隨著經營合同的即將結束，公用事業投資主體停止或減少對該企業的投資，這樣做很可能使后繼經營者（如果它本身不再經營的話）難以在接手該企業后向公眾提供服務，或者造成本國網絡型公用事業的技術遠遠落后于它國（由于缺乏投資）。這種情況在英國的民營化過程中已經得到驗證。

那么，如何避免雙方的機會主義行為呢？英國的經驗表明，如果無法為私有制（即民營化）制定可行的規制合同，終究會導致不可避免的公有制。但除了制定可行的規制合同以外，我認為民營化的公用事業要想健康發展，還依賴于以下條件：其一，政府公信制度的建立。簡單說來，就是政府的行為要言而有信。要做到這一點，又必須滿足以下條件。首先，要明確界定產權，切實保障私有產權。其次，要保證政府政策的連貫性。這一點我國比英國更具有優勢。大家知道，英國由工黨、保守黨輪流執政且雙方有敵對的政治傳統，政策容易變動。而我國在一黨專政的條件下，上下保持高度一致，政策極易得到傳承。最后，要保證司法的獨立性。獨立的司法體系可以保證法律的公正實施。當規制者與被規制者產生合約糾紛時，雙方的利益都能夠得到尊重。其二，要增大規制者與被規制者雙方違約的潛在成本。當雙方違約的潛在成本足夠高時，機會主義行為就會自動終止。

（三）網絡型公用事業民營化改革中引入競爭與政府規制的邊界問題。

即網絡型公用事業改革在哪里引入競爭以及在哪里政府又要進行規制。一條結構改革的規律是：在所有可能的地方引入競爭，只在不可避免的地方實行規制。如在電力行業，實行發電與輸電業務分離。在發電方面實現競爭，而在傳輸業務方面則實行政府管制。城市自來水供應亦可采用類似做法。隨著技術創新不斷應用于網絡型公用事業，一些原來屬自然壟斷性質的業務已經發生變化。而政府要做的是適應這種創新，并以這條結構改革的規律去應對。

對網絡型公用事業進行民營化改革是一個歷史趨勢，在我國經濟體制轉軌過程中已顯得日益緊迫。政府在這種改革中應明確其角色定位，并在改革過程中認識到企業方面的資產專用性、規制者這一方的有限理性、規制者與被規制者雙方的機會主義問題，并科學地處理民營化改革中引入競爭與政府規制的邊界問題。

公用事業民營化的行政規制 第4篇

關鍵詞：公用事業,民營化,行政規制

在我國, 鼓勵、引導民間資本參與城市公用事業建設, 主要體現在能源、交通、燃氣、供水、污水處理等基礎設施, 這一領域日益成為民間資本追逐的熱點。這代表著為了政府為使公共利益變的更好而做的努力, 重新在政府和市場之間劃定界限。然而, 公用事業的民營化可能被扭曲, 例如我國市政建設投入不足, 不少地方熱衷賣公用事業賺錢。政府作為管制者應當如何行使職權, 民營化過程中及事后的行政規制又怎樣完善?這些都給行政法帶來了新的問題。行政法不僅僅給行政機關安置一個規范其權力運用的籠套, 更為重要的是促使政府科學地、有效地進行規制。

一、規制定位和規制手段

公用事業民營化的實踐是以經濟學和公共行政的理論推進為背景的。在公私伙伴關系下, 政府并沒有放棄其執行和規制公共服務的角色。政府可以通過制定規則, 監督規則執行的方式, 有效地通過公私合作關系, 達成政府的目的。在民營化改革中, 市場競爭的引入勢必可以提高行業效率, 同時也會面臨市場缺陷問題, 如私營部門為了擴大利益而損害公眾利益的風險。因此, 政府的規制對于糾正市場缺陷, 保障公眾利益具有非常重要的意義。鑒于公用事業對大眾生活與經濟發展的重大影響, 如何在“促進事業競爭”與“維護公共利益”二者之間尋求一個平衡且互利的關系, 就成為公用事業民營化過程中的關鍵。一方面, 傳統規制內部存在的問題并不能完全通過放松規制來解決, 因為有些旨在提供公共物品的自然壟斷領域, 政府必須予以規制, 否則市場失靈就會蔓延;另一方面, 傳統規制所具有的強制性、單方性、程序不公開、標準不公布等特征已成為人們批判的對象。因此, 以推崇市場主體參與、適度引進競爭、程序公開的規制, 成為越來越重要的新型規制方式。世界范圍內的民營化實踐表明, 民營化大潮過后必然是政府公用事業規制的跟進;價格規制、進出規制、質量規制等良好的行政規制構成了民營化公用事業經營管理活動的制度基礎。

行政處罰、行政確認、行政給付、行政獎勵、行政契約等描述性概念面臨許多新的規制問題時將“束手無策”。于是, 現代規制國家催生出了許多新型的行政活動方式, 規制的工具呈現多元化趨勢。如:協商式規制、激勵型規制 (政府補貼、減免稅等) 、信息規制、標準規制、價格規制等手段。從一定程度上說, 我國的《行政許可法》的許可法定、信息公開、便民、監督等原則也已經體現了運用規制工具來促進政府職能轉變。

二、有關規制的立法現狀和問題

2001年12月, 國家計委《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》, 指出要逐步放寬投資領域, 鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式, 參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設。此后我國各地政府開始大規模掀起城市公用事業領域開放熱潮。建設部于2002年12月27日印發的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》被認為是國家第一次用文件的形式把市政公用事業改革的方向確定了下來, 是中國公用事業改革史上一個重要的標志。深圳市2003年5月1日正式執行《深圳市公用事業特許經營辦法》, 各地也開始出臺本地的特許經營辦法。2004年5月1日起正式實施的《市政公用事業特許經營管理辦法》是我國第一部市政公用事業特許經營制度的規章。一個引人關注的文件是國務院于2010年5月13日下發了《鼓勵和引導民間投資健康發展若干意見》, 簡稱“新36條”要改善民間投資的發展環境, 界定政府投資的范圍和領域, 使國有經濟逐步退出一般性競爭領域, 以及破除行業壟斷, 擴大準入范圍, 降低準入門檻。

這幾個文件的頒布, 無疑對民營化在中國的推進有著極大的促進作用。但是目前的立法現狀還存在以下問題:

第一, 立法層次不高和法律缺位。從中央到地方, 必須形成包括法律、法規和規章制度在內的一整套法律體系, 對民營化的實施程序、準入制度、定價制度、監管制度作出詳細的規定, 這樣才能保證民營化的規范有序。我國目前在公用事業方面的立法還比較落后, 至今沒有一部統領性的法典意義上的《公用事業法》來規定公用事業的法律定位、基本原則、監管內容等規范。僅停留的部門規章的層次對規范市政公用事業的特許經營是遠遠不夠的, 無法解決部門之間的沖突。要加強這方面的立法, 一方面需要國家進行統一的立法, 為公用事業市場化改革提供相對統一的制度安排;另一方面, 公用事業主要是地方特別是城市的事務, 因此地方人大和政府加強立法也非常重要。國家可以通過提高立法層次統一指導思想和基本原則, 明確各職能部門以及職能部門的職責, 統一最基本的管理程序、執法程序、救濟手段等等, 以國家制定的法律、法規為最基本依據, 國務院所屬職能部門可以分行業制定實施細則, 而地方各級權力機關和地方政府可以根據本他區的實際情況制定實施細則。另外, 公共事業涉及的行業比較多, 每個行業也需要出臺相應的細則性管理辦法。對已經過時的法律、法規要進行及時的修改。

第二, 存在法律沖突。公用事業特許經營, 涉及到國計民生問題, 所以是在行政許可設置范圍內的。關鍵在于, 行政許可法只是給省部級以上機構、具有地方立法權的地方賦予了設定行政許可的權力, 而很多城市, 并沒有這樣高的級別。結果就是, 很多城市的公用事業特許經營權審批事項, 需要由更高等級的法律和法規來賦予。這一沖突, 反映了行政許可設定和實施、權力集中與分散之間的矛盾。因為公用事業的法律規制涉及不同層級和地域的權力配置問題, 各大城市缺乏自主權, 在這個意義上, 行政許可法不可避免地有一定的消極作用。解決這一矛盾需要通過法律修改來實現一定的權力下放, 讓城市自己解決自己的事務。

三、規制方法的完善

(一) 市場準入規制

一方面, 由于自然壟斷行業具有規模經濟的特點, 由少數幾家壟斷企業經營, 成本最小, 過度的競爭帶來效率損失。另一方面, 自然壟斷行業的成本比重大, 過度競爭會破壞生產力。所以政府要對企業進入自然壟斷行業進行規制, 選擇并賦予少數幾家或一家企業壟斷特權。民間資本投資公用事業的基本方式是特許權經營。政府為項目的建設和經營提供特別行政許可, 由民間資本作為項目的投資者安排融資、承擔風險、開發建設、獲取回報。對于公用事業, 各國都采取了比較嚴格的市場準入政策, 我國也要求采用行政許可的方式進行管制, 行政許可實現了政府行為由直接管理轉變為間接控制。公用事業特許, 就是通過許可條件的科學設置和競爭性、公開性的方式挑選適合的經營者, 授予其經營資格。在政府授權協議中, 政府和項目公司之間是行政許可關系, 一旦發生爭議, 將適用行政訴訟法?！缎姓S可法》第53條明確規定, 直接關系公共利益的特定行業的市場準入等, 需要賦予特定權利的事項, 行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。具體來說, 應當放寬市場準入, 引入市場競爭, 逐漸形成多個企業有序競爭的局面;開展在位者的分拆競爭;完善特許投標競爭機制等。

(二) 價格規制

價格是規制中一個非常核心的問題。我國公用事業的價格制定通常缺乏對企業提高生產效率、降低成本的刺激, 從而導致價格不斷上漲, 或是由財政補貼、加大了財政負擔。允許一個壟斷廠商的存在并不能確保公眾就一定能夠享受該廠商成功實現了最低成本時的經濟福利, 實際上廠商有可能在使成本降至最低點時仍然向消費者收取較高的價格。在這種情況下, 價格規制就成為必然。進行價格規制的最主要目的是要將公用事業行業的產品或服務的定價控制在一個合理和公正的水平。對公用事業產品或服務的費率規制體現了福利經濟學的理論蘊涵以及社會學、法學的某種價值取向, “反映著社會公平與經濟效率的考慮”。公用事業的價格問題, 牽動著企業和消費者的利益。政府要有效地規制價格, 既要遵循經濟規律又不能完全按照經濟規律, 而是要更多的出于政治目的、帶有福利性。

《價格法》第23條明確規定, “制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價, 應當建立聽證會制度, 由政府價格主管部門主持, 征求消費者、經營者和有關方面的意見, 論證其必要性、可行性。”近年來, 價格聽證會頻繁舉行, 但不少地方組織的價格聽證會卻仍有暗箱操作的嫌疑, 聽證代表的聲音因為種種原因不能向社會如實的公布, 有的公用事業企業只要出現虧損便想到提價, 試圖將經營風險損失直接轉嫁到消費者身上, 以至于“幾乎每次聽證都是漲價的前兆”。還有些部門舉行價格聽證完全是作秀, 聽證會沒有實質性內容, 聽證會組織機構工作粗糙, 聽證會材料不規范。因此完善價格聽證制度, 是政府價格規制的重要內容。但是, 聽證會只是把各方意見表達出來的程序, 實際上沒有法定權力去決定價格。聽證會意見代替不了政府物價部門的價格決策權, 其作用只在于供物價部門決策時參考, 以吸收、采納其合理性、可行性、科學性的建議, 促使價格決策更能適應市場價格形勢的需要。目前我國尚未出臺專門的公用事業價格法律、法規, 在定價原則上現在依然遵循“成本加合理利潤”原則, 合理利潤是事先確定且長期不變的, 對公用事業價格規制的原則和方法主要是參照《價格法》及其他法律、法規, 針對性不強且操作性差, 由于法律法規不完善, 往往造成在公用事業價格的制定和調整過程中就事論事, 降低了公用事業產品定價的科學性。國外有成熟的兩種價格規制模型, 即美國的投資回報率價格規制模型和英國的最高限價規制模型。對于這些, 我們可以加以借鑒, 構建符合我國國情和具體產業特征的、在價格規制基本原則條件下實現均衡的價格規制模型, 在不改變現行定價原則的基礎上, 對定價因素中的成本部分嚴格審計, 改變定價過程中政府與公用事業企業信息不對稱的狀態。同時, 在一般定價的基礎上, 應當合理運用用量差別價格、季節價格、時段價格、社會公益性價格等多種公用事業價格形式。主管部門以公開、公正方式公布公用事業價格的定價程序、價格水平, 接受社會各界的監督。

(三) 標準規制和質量規制

城市公用事業具有公益性, 與公眾利益直接相關, 因而任何公共事業部門都有責任提高安全可靠的服務, 服務質量的監管成為政府監管的重要環節之一。在企業化、市場化運營的背景下, 企業受經濟利益驅動降低產品、服務質量的動機更大。為了防止那些不存在激烈競爭的壟斷行業提供的物品和服務的質量下降, 以及防止競爭行業提供低劣的物品和服務, 政府必須實施質量規制?！缎姓S可法》對于質量監督也做出了原則性的規定, 行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測, 對其生產經營場所依法進行實地檢查。取得直接關系共利益的特定行業的市場準入行政許可的被許可人, 應當按照國家規定的服務標準, 資費標準和行政機關依法規定的條件, 向用戶提供安全、方便、穩定和價格合理的服務, 并履行普遍服務的義務;未經作出行政許可決定的行政機關批準, 不得擅自停業、歇業。對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施, 行政機關應當督促設計、建造、安裝和使用單位建立相應的自檢制度。對服務質量的有效控制需要更加完備的法律體系。法律應該明確地規定企業的法律責任, 即要求保證公用事業產品和服務的安全性和可靠性。同時, 公眾應當能夠方便、免費的獲取質量信息。在嚴格的法律規定的前提下, 還需要制定合理的激勵機制以有效地促進服務質量的改善, 如要求企業公布運行質量信息以接受公眾監督, 對企業違反質量標準的行為明確損失賠償責任, 將服務質量與價格控制相結合, 加強消費者參與等。

(四) 信息規制

被規制的企業比規制者更加了解實際的經營條件或環境狀況 (如有關產品或服務需求和生產經營成本的信息) , 但處于自身利益的考慮, 被規制的企業不愿意披露這些信息。例如政府確定定價的原則, 承認企業的成本, 但由于有關成本信息的完整性是由企業來掌握的, 而不是政府來掌握的。美國學者威廉·格爾姆利說, “如果說被規制行業在支配著規制過程, 那么這種支配是通過對信息的控制而非對人的控制而進行的。”一般地, 被規制企業一般總是愿意披露對自己有利的信息而不愿意披露對自己不利的信息。為此它們不借花費巨資試圖控制規制機構的信息來源和進行信息供給壟斷。不對稱信息的存在使得市場機制就不能達到有效的資源分配, 而正是由于各種不對稱信息的存在, 規制才作為一種以政府干預的手段被建立起來。

因此, 行政規制的一項重要任務就是要披露信息。第一, 通過程序和規則來促進信息交流、建立信息公開制度和提高信息流通過程中的透明度, 規制者可以強制要求被規制企業公布信息。例如, 特許經營企業的財務狀況必須公開, 要列入價格成本的信息也必須公開, 接受社會監督。市民可從特許經營企業或監管部門免費索取信息。第二, 由規制機構承擔部分信息提供任務, 而這首先涉及規制機構對信息的收集。實際上信息生產本身即是規制機構的目標之一。因為規制需要建立在充分的信息基礎之上。第三, 公眾的參與對于交易信息量的充分性和對稱性非常重要, 而這又成為交易的公正性的首要前提。例如, 在價格公開聽證過程中, 市場交易雙方之間此時的討價還價屬于一個平等的交換過程, 而不是一個要么接受要么放棄的過程。實際上, 公眾直接參與規制政策制定可以大大降低規制機構的信息搜尋成本。

四、對規制機構的完善

(一) 設立獨立的規制機構

我國公用事業管理機構設置的格局是:在中央一級, 主要由國家發改委和建設部負責全國公用事業的發展計劃、投融資、價格及市場管理;另有鐵路、信息產業、電力、郵政、道路交通和水運、民航等專門管理機關。在地方, 則在大中城市設立公用事業管理局、市政公用局等對本地公用企業進行直接管理經營。目前我國規制中主要存在機構重疊、多頭管理以及政企不分的問題, 行業行政主管部門既是政策制定部門也是監管部門。規制機構改革需解決幾個主要問題:第一, 規制機構和相關利益主體的關系要獨立。其目的是防止規制機構的腐敗和低效率。根據規制機構獨立性大小以及規制機構與行政系統關系, 大體上國際上公用事業規制機構可劃分為三種基本模式:一是設置獨立的、權力集中型的規制機構;二是在政府相關部門下設立相對獨立的規制機構;三是由政府部門直接承擔公用事業的控制職能。第二, 不同產業的規制機構之間的關系要明確。不同產業的規制機構之間的關系有三種類型:一是單行業模式, 即在電力、燃氣、電信、供水等每個行業單獨建立規制機構, 如英國;二是部門綜合模式, 即將相關的行業綜合到一個部門中, 如按能源、交通分別設立規制機構。加拿大、哥倫比亞等國是該模式;三是跨部門模式, 即建立跨部門的規制機構, 如美國各州的公用事業委員會。第三, 規制機構內部的組織體系要科學。要建立明確的激勵、約束機制, 透明、嚴格的工作程序, 相應的信息支持系統, 以及同公眾有效溝通的渠道, 提高監管部門的人員素質和專業能力。我國行政規制的管理路徑如何選擇的問題上, 由于不同公用事業之間的行業差異性, 對其監管有很強的專業性, 同時考慮監管機關設置在角色和利益上不沖突、不錯位, 以及監管的銜接、覆蓋面等, 在公用事業管理機構的改革方面有兩個取向:一是進行專業化管理, 分別對水、氣、電、交通、電信、郵政、基礎設施建設等設置不同機構進行監管, 如我國2002年設立的電監會;二是組建能夠超脫于公用企業、用戶或消費者的專門監管委員會或類似機構, 如美國各州的公用事業委員會, 對城市公用事業的價格、經營、競爭等統一監管。盡管特定產業監管機構一直是各國的主要監管機構, 但技術的進步與融合, 已經使傳統的產業界限逐步變得越來越模糊, 并使傳統產業劃分下的特定產業監管機構之間容易出現政策沖突。因此, 設立綜合性產業監管機構已經成為各國規制改革的一個主要發展方向。因此, 從長遠看, 我國可考慮在法律等條件成熟時, 在各行業監管的基礎上成立相對獨立的綜合性公用事業規制機構。

(二) 規范規制機構的行為

規范規制機構的行為, 包括完善的法規體系、充分的專業技能、公開透明的程序、監督制衡機制。在行政規制政策實際執行過程中, 常常會發生的利益集團討價還價的現象。在公用事業面向市場的過程中容易出現以下問題:政府掌握著較大的準入資格認證的裁量權;行政規制程序復雜、不透明;行政規制權力被濫用和不公正執行。因此, 行政規制在執行規制過程中必然應受到相應的監管。按照《行政許可法》的規定, 設定許可的內容、主體、程序皆須法定, 但是較為原則性, 還需要完善進一步的制約機制、法律責任等等。結合行政許可的原則, 對我國的規制機構的規范化應考慮以下幾點: (1) 應當制定統一的公用事業監管法, 為規制機構的監管行為提供法律依據。 (2) 賦予規制機構必要的權力和資源。 (3) 建立公開透明的決策程序和聽證制度。 (4) 建立必要的制衡機制。政策主管部門與規制機構實現監督制衡。 (5) 建立社會監督體系。

綜上所述, 民營化的成功是建立在一個健全的政府功能的基礎上的。政府決策的民主化、政府行為的法治化、政府信息的公開化、政府職能的有限化, 是公共事業民營化的法治基礎。

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公用事業民營化 第5篇

——以“十堰市公交改革”為例 摘要:公共事務的治理關乎社會最廣大群體的利益,如何有效的進行公共事務的管理是一項意義深重的工作.近年來,我國在公共事務的治理上,一直提倡走市場化的道路,對公共事務進行民營改革.然而在公共事務的治理上,我們選對了道路,走的腳步卻弊端甚多.本文以十堰市公交改革為例,淺談一下公共事務的治理之道.關鍵詞:公共事務民營化公共利益

2003年,在公共事務民營化口號提出后,溫州商人張朝榮買斷了湖北十堰市18年的城市公交特許經營權,斥巨資收購了十堰公交所有財產,拉開了國內首例公交民營化改革,2008年4月,在連續四次公交公司司機罷工后,十堰市政府決定收回張朝榮的公交特許經營權.十堰市公共事務民營化以失敗告終!

十堰市的公交改革可謂是我國公共事務市場化的典型案例,盡管十堰市的改革是失敗的,但是,為我們公共事務的市場化改革提供了借鑒.在這一場改革中,口號喊的很響亮,動作也很大,然而為什么這一場一開始就被看好的改革最終卻以失敗告終呢?十堰市的公交改革中反應了我國公共事務改革中的一些很顯著卻被忽略的問題.針對十堰市的公交改革,學術界有著各種各樣的分析,眾說紛紜.那么,十堰市的公交改革到底失敗到了哪里呢?為什么改革選對了方向,最后還是要失敗呢?

一、利益沖突

我們說十堰市的公交民營化是失敗的,失敗的第一個原因就是利益沖突沒有得到合理的解決.在十堰市的公交改革中有三個利益群體,一個是社會公眾,一個是公交公司的承包戶——私企,還有一個就是公交公司的員工.在這三個利益群體中，社會公眾的利益具有公益性，也就是我們的公共事務的特性；私企是以盈利為目的的，很顯然私企的利益帶著私人的營利性；而作為公交公司的員工，單從福利工資的角度去考慮，這個利益群體也是私利性質的，這種私利有別于營利性，是基于個體基本的生活保障出發的私利。在這三個利益群體之外還有一個角色，那就是政府，政府是這個三個利益群體利益的協調者協調者。

為什么說十堰市公交改革失敗于利益沖突呢？第一，在案例中，政府承擔著

公共物品和公共服務的供給責任，為了滿足公眾對于公共服務的高質量要求，政府引入了市場的競爭機制，以提高公共事務的辦事效率，滿足公眾。于是，我們看到了公交公司的民營化。但是在民營化的過程中，民營化的首要大敵就是民營化的私利性質和公共事務的公益性的沖突，要想使民營化順利的走下去，就必須處理好這兩方面的利益沖突。十堰市的改革中，從2003年開始，油價上漲，公交的成本增大使得公交公司經營開始處于虧損狀態，也就是威脅到了私企的利益，而此時的政府對于公益性質的公共交通事務卻采取了不管不問的態度，不得已，本應由政府埋單的公共事務財政虧損由私企買單了！私企的利益受損了，一個以盈利為目的的企業會聽之任之嗎？當然不會！于是出現了第二個利益沖突，外包的公交公司為了彌補財政的虧損，就采取了降低或者壓制職工的工資和福利。作為公交公司的司機倒霉了，資料顯示，外包后的公交公司中的一名司機在一個月上了二十多天的班后，月底只拿到了十幾塊錢的工資。在物價飛漲的今天，這可能還不夠一個工人一天的飯錢。于是，司機的利益受到了損傷，司機不樂意了，罷工！司機的罷工不要緊，卻引出了這件事的第三個利益沖突，那就是公共事務的最終受益者——公眾的利益。作為公共服務的公交系統，其最終的最本質的目的就是滿足社會公眾的利益需求，努力實現公益的最大化。但是，在公交改革的一系列矛盾出現后，最終將這一改革的最終方向改變了，司機的罷工嚴重影響了公眾的出行，公益受損！公交改革沒有達到預期的目標，失??！

利益的層層沖突最后總導致了改革的失敗，在這一場改革中的一個很重要的角色——政府，是整場改革的倡導者，卻直到改革矛盾不可解決的時候才站出來想辦法解決。責任，到底要誰來承擔？我們講公共事務的市場化改革，就必須明白市場化和公益性的區別，這是兩個不同方向的利益。滿足了公益性，市場的利益就必然受到損失；滿足了市場的利益，公益性就必然得不到充分的滿足，影響的是整個社會的利益。因此，處理好各方面的利益是改革的關鍵。作為協調者的政府一定要發揮其本職作用。首先，要保障公共事務的公益性，改革并不等于改變，一定不能改變了公共事務的本質屬性。其次，對于外包的公交公司利益，依然是公益性的，因為它滿足的是公眾的利益。政府要加大對公交公司的財政補貼，不能損害私企的利益，這樣才能保障公共事務的公益性，使公益與私利達到一定的均衡。第三，對于外包后的公交公司職員身份的定位，這個定位關乎公交公司

職員的福利待遇等問題。作為私企的員工，一切的工作都是為了企業爭取更多的利潤。但是作為公共事務的服務者，他們服務的社會大眾，而他們也是社會大眾的一部分，一定要滿足這一個群體的基本利益。公交公司的外包不等于其職員管理的外包。政府要對公交公司的職員的福利待遇制定一定的政策進行保障，這樣才能激勵員工更好的為這個社會服務。

二、責任——權責的明確

在公共事務改革的過程中，我們一直強調權責明確，那么，如何做到權責明確呢？權責要怎么樣才能明確呢？

在十堰市的公交改革中凸現了權責不明確的問題，首先，對于政府的權責的明確。政府是公共服務的提供者，有權利對公共事務進行管理。在政府和社會之間，政府扮演的角色是代理人，政府收到社會的委托，為社會大眾提供良好的服務；在政府和公共事務承包商之間，政府扮演的角色是委托人，將公共服務的生產委托給了市場，從而提高公共服務的質量和效率。在這兩個鏈條中，政府的角色在不斷的轉換，相應的權責也在不斷的轉換。對于公交民營化，我們暫且說是政府對于代理人這一角色的權責的明確吧！雖然最后失敗的改革，但是政府的初衷是正確的。但是，對于委托人這一角色，政府在將公共服務外包后便一走了之，不再進行監管，很明顯是對自身權責的不明確承擔。在公交民營化后，政府沒有完善配套的政策支持，沒有履行合約的約定，沒有協調市場與公益的沖突，沒有保障各方面的利益，導致最后改革的失敗，政府是失職的！其次，對于承包了公交公司的私企的責任的明確。人生活在這個社會上，不僅僅要營利，營利只是為了更好的生存，還要有最起碼的社會公德，承擔一定的社會責任。商人張朝榮對記者一再強調政府沒有兌現自己的承諾，沒有實現“公交優先”等承諾。但是，據了解，商人張朝榮也并未履行合約上的約定對政府繳納保證金和特許經營費。在油價上漲帶來的資金虧損后，張朝榮采取了削減工人削減工人工資降低福利的措施以達到對自身利益的追求，違背了社會道德。張朝榮對于公交公司的承包，就要想辦法好好的經營，對于職工的管理要合理，而不是單純的以懲罰為主去達到自己的營利。企業良性管理的缺失也是公交虧損的一大原因。

對于權責的明確問題，政府首先要做出榜樣。政府是公共服務的生產者和提供者，對于公共服務享有最終的監管權力。盡管公交公司民營化了，但是不可否

定其本身的公益性質，政府依然是其主導，而不是外包之后的轉身走人，這一點政府要明確。在代理人和委托人之間角色的轉換，政府要完成其自身職能的轉變，一方面加強對于公交公司的監管，一方面將良好的公交服務提供個社會大眾。對于私企，要承擔起良好的企業管理責任，對于公交公司這一特殊的市場化產品，應有著有別于其他產品的經營管理之道，這里邊包含著社會道德、社會責任和企業營利的有機結合。

三、對于公共事務市場化的歷理解偏差

所謂公共事務就是關乎社會大眾的公眾事務,公共事務的典型特性就是其公益性,這是公共事務的本質屬性.在公共事務的市場化過程中，我們有一個很重要的概念要理解，那就是公共事務的市場化是否等同于一般意義上的市場化？公共事務的市場化是否就是脫離了其本質屬性的市場化，即完全的私有化？如果是脫離了其本質屬性的市場化，那么公共事務是姓公還是姓私？

公共事務的屬性是公有的，公共事務是為了服務社會大眾的。在市場經濟充分發展的今天，政府走公共事務的市場化道路，其最終的目的是為了引入市場競爭機制，提高公共事務的辦事效率，為社會提供更多更好的公共服務。那么，我們就不難理解公共事務市場化的真正含義了。公共事務的市場化其實有別于一般意義上的市場化的一場改革，公共事務的市場化只是為了打破政府一家的壟斷，實現服務的效率性和質量性。也就是說，公共事務市場化后的屬性還是姓公的。任何改變了公共事務屬性的改革都是行不通的，改變了公共事務的本質屬性，公將不公！

在十堰市的公交改革中，走的道路方向是正確的。但是，十堰市的公交改革忽略了一個很重要的問題，那就是公共事務的本質屬性問題。十堰市的公交改革中，將十堰市18年公交經營權承包給了商人張朝榮，從此便不管不問，任由其發展生存，實際上是將公交公司的經營管理權由政府一家壟斷轉變為了私企的一家壟斷市場，這就不能從根本上實現公交的改革。若要在公共事務的管理中引入市場競爭機制，就要從根本上來，那就要真正的實現多方合作，多方競爭，規模經營。而不是單純的將公共事務實現一家外包，由一方壟斷市場。這是十堰市公交改革的一個重大缺陷。

四、關于承諾——多方契約的完善和遵守

在十堰市公交改革的案例中，一個很顯然的問題就是關于契約的問題。在政府一方，一口咬定商人張朝榮為遵守承諾上繳合同約定的110萬保證金和每年上繳的800萬的特許經營費，累計3500萬元。而在記著對張朝榮的采訪中，張朝榮說政府沒有實現合同上約定的“公交優先”的承諾，廣公交公司承擔了社會福利，包括老人、殘疾人、現役軍人免費乘車，學生優惠，總計達7800萬，這些福利本是政府的責任，最后卻由私企買單了。另外，在2003年的油價上漲后，政府也沒有采取一系列的配套措施去調控市場，維持公交公司的生計，造成公交公司的嚴重財政虧損，這些虧損最后又加諸到公交公司的司機身上，企業經理人采取了扣除司機的工資福利的方法去減小自身的損失。

先不說是政府和私企誰的錯，單從一系列的對話中，我們就看到了這份公交公司民營化的契約的諸多不完善。政府一方想到的不是公共事務的市場化，不是提高公共事務的辦事效率，而是如何甩掉公共事務這個包袱，名義上的公共事務的市場化改革，實際上被演繹為公共事務的完全外包，政府不僅將公共事務的生產市場化，還將公共服務轉變為有償的私人經營，本屬于自己的管理責任也完全的甩掉了，這樣所謂的公共事務其實已經轉變了本質屬性。另外政府在簽訂了合同后，并沒有對合同上的約定進行遵守，轉身走人的做法將所有的收益損失風險轉讓給了私人轉讓給了社會。政府對于公交的民營化，只是走了第一步便止步了，仿佛剩下的工作早已不屬于自己。在承包商一方，選擇了承包公交公司卻沒有按照合同上的要求繳納相應的費用，是對合同的違背。在企業一方，承包了公交公司后想到最多的還是利潤，而沒有想到對于契約的遵守。世上沒有免費的午餐，想要營利就要擔起自己應擔的責任，不繳納特許經營費是對契約的違背，也是對于自己責任的推脫。而對于政府和私企的這些對于契約的違背，沒有任何的法律約束，造成了最后影響到了社會的公眾利益，這是對于社會契約的違背！十堰市的公交改革缺乏相應的監管機制，缺乏法治的監督！

總結

在以十堰市公交改革為案例的公共事務市場化改革中弊端甚多，而我們的公共事務改革還處于探索階段，這對于我們的改革是經驗教訓。十堰市的公交民營化轟轟烈烈的開場，最后卻以失敗告終，各種原因還是很多的。出了上述的各方面利益之外，還有很多原因，例如改革的步伐太快，十堰市政府試圖通過一步到

位的做法實現公交的市場化，一蹴而就的做法卻使得各方面的政策措施都很不到位，必然導致了最后的失敗。改革是個過程，是要兼顧各方各面的因素的，在以后的公共事務改革過程中，我們的政府更應該注重細節問題，畢竟細節決定成敗。

此外，任何脫離了本質屬性的事務都不再是本身的自己，公共事務的改革一定要注意其性質。改革不等于改變，一定不能偏離了改革的主題。作為改革的主導，政府一定要把握好改革的目的和方向，加強屬于政府的監管，規范公共事務市場化的改革，從而實現真正意義上的政府為主導的多方合作，真正意義上的公共事務市場化，真正意義上的公私合作。

參考文獻：

蔡翔華，《公共事業民營化改革中的政府責任》，萬方數據庫，2006，（2）黃波，委托代理理論視角下的中國公共服務民營化改革，萬方數據庫，2010，（2）

許道友，雙重管制、不完全契約和公交行業市場化，萬方數據庫

民營醫院,不是生意是事業 第6篇

從上世紀80年代開始，民營醫院在我國被允許發展，其間歷程艱辛，苦不堪言。據統計，目前民營醫院已達數千家，這個數量就全國而言，還是微乎其微的小數。在國家新政策的大力扶持下，他們將重新興起發展之路，為緩解百姓看病難的矛盾作貢獻。與此同時，民營醫院帶來的“鯰魚效應”，也將使整個衛生體制煥發新的生機。如何規范醫療市場，如何使得民營醫院站穩腳跟？這些都已成為民營企業家需要迫切思考的問題。

提高醫患信任度成為當務之急

隨著我國對民營資本進入醫療資源的政策放寬，乃至到了如今提出要大力扶持民營醫院，可以說，民營醫院的發展，不僅將有良好的生存環境，更將有比以往更高層面的發展。目前，遏制民營醫院經營和發展的關鍵因素，仍是社會大眾普遍對民營醫院存在“信任危機”。有些民營醫院在自身管理方面，確實存在諸多問題，譬如：管理不夠規范、虛假廣告、過度醫療等等。

雖然，民營醫院在發展初期存在的“假藥假郎中”已經基本消失，大多數醫院朝著規范化管理的道路前進。但是，公眾舊有的印象，的確一時難以扭轉，對民營醫院的信任度比較低。這種觀念，迫切需要民營醫院通過自身的完善來改變。

首先，是優秀醫生的引入。一個醫院要發展，總會有人來治病。自然而然，是否能夠“藥到病除”成了患者對醫院的基本要求。想要吸引患者，缺少好的醫生肯定是不行的?，F在有些民營醫院，只是通過最簡單的大量廣告來宣傳自己，把低價、便捷作為宣傳重點，這顯然是不可取的，畢竟“看病治療”不同于其他的消費，“療效”才是人民大眾最關心的。這次，醫療改革在用人環境方面，著重鼓勵醫務人員在公立和非公立醫療機構間的合理流動。相信利用這一點，民營醫院引入適合的人才，將會成為醫院日后發展的大方向。

其次，是加強就診過程的透明化。一些民營醫院以“低價”把病人忽悠去后，卻用各種化驗，甚至昂貴的理療項目，加大患者的消費。本來病人以為幾十元錢就能治好的小病，到了醫院也不知怎么回事，化驗費就兩三千元了。這樣不規范、不透明的操作手段，是以信譽為代價，透支了民營醫院的今后發展。病人可能在大呼上當受騙之余，一輩子也不走進這家醫院，甚至口碑效應會顯得影響更大。

最后，民營醫院在逐漸發展過程中，應加強對于自身的宣傳引導和監管規范，謀劃適合自身的長遠戰略，朝著做品牌、有誠信的方向發展。一個企業要做大，首先必須要做強，只有在打好扎實基礎的前提下，才能有條不紊地循序漸進。這是站穩市場腳跟的基礎。

尋找正確的發展模式

和公立醫院最大的不同，民營醫院勢必會面臨潛在的生存壓力。為此，很多投資者認為：民營醫院要賺錢，可醫療事業卻是個講究良心、呼吁奉獻的行當。所以，兩者很難做到真正的兼容。民營醫院遭受經營壓力，導致出現各種問題，似乎成了正?，F象。這個答案，其實并不正確。由于經營壓力而造成各種問題，完全可以通過目標選擇、績效評估等現代管理方法來規范，選擇正確的發展經營理念和模式，肯定是成功的主要潛在因素。

民營醫院首先要做到：不求醫院規模大小，只求醫院適應市場。只有在發展目標和方向都十分明確的前提下，才能在條件相對完善的情況下，充分地占有市場，做到發展壯大。

其次，不要一味地排斥醫院的綜合性，只重視醫院的?？菩浴，F有的民營醫院以?？?業) 醫院為主體，很少以綜合醫院形式經營。長此以往，受本身設置的局限性限制，很難使得企業壯大。

隨后，要考慮醫療資源的合理配置，而不是只考慮醫療市場的經營效益。只求效益的急功近利，最終只會搬起石頭砸自己的腳。采取長線作業，以微利、微增長、逐步積累、逐步增效、逐步擴展為主要創效方式，會更安全、合理。

當然，注重和選擇適合自己的經營理念和運行模式也很重要。在善于把握國家醫療政策法規的前提下，盡量使得政府主管部門和其它相關部門在監督的基礎上，充分扶持。在不違背經營原則的情況下，爭取多方合作，不僅與公立醫院包括醫務人員、科研成果、醫療設備等在內的資源合作，更是學習、提升民營醫院資質的一種手段。根據區域發展和患者的需要，隨時更新自我軟硬件設施的建設，做到為患者的方便、舒適層面著想。

最后，民營醫院的投資人還要端正自我的理念。醫療事業不僅只是賺錢，它還有著對社會作奉獻、為人民健康服務的功能。不是說，辦民營醫院賺不了錢，而是目光短淺的話，急功近利投資這個項目，就是一種短期行為，就會變得很不得當了。

注重管理優勢和創新理念

現在，隨著國家支持和鼓勵力度的加大，民營醫院真正遇上了前所未有的發展機遇。那么，應該如何做，才能使得民營醫院真正地抓住機遇呢？

一是在管理層面上，發揮民營醫院的優勢。在運用以人為本的服務和管理理念上，及時改變聘用員工的傳統服務理念，要讓員工確立醫療服務行業的績效思想。強調為患者利益著想，才是確保醫院利益的唯一辦法。靈活運用各種管理和激勵手段，把一切工作圍繞患者和醫院績效進行，做到把影響患者的人和事，都視為醫院管理的大事。同時，充分調動內在員工的積極性，盡量做到人盡其才。在服務患者的前提下，實現員工自身價值的保障體系。在熟悉、了解國家規定的醫療工作管理條例、條令和規章制度的前提下，適時結合民營醫院特點，補充完善相關的管理措施和實施細則。按醫院運作規律辦事，才能符合現代企業管理模式。

二是注重和敢于開拓創新，促進自身成功發展。這之中除了人才、設備的創新引進外，最為重要的是民營醫院要敢于開展世界或全國首創或新創的新業務。通過努力，把新穎、確實有效的診療項目盡量推廣。一味害怕爭議多、社會影響大，而采取保守辦法，結果無法促進醫院的成功發展，久而久之甚至難以支撐。

2009年，我國規模最大的眼科醫療機構之一，擁有近20家專業眼科醫院的民營愛爾眼科醫院集團股份有限公司，競逐創業板成功撞線，成為創業板首家湘股的實例也告訴我們：如同“愛爾眼科”一樣，只要找到適合自身的定位，民營醫院的發展同樣前途無量。愛爾眼科把他們的成功歸納為：商業模式、品牌形象、經營管理、人才隊伍和科研學術等上的創意。其中“三級連鎖的”商業模式是其最大優勢，即在一級城市建立一級中心醫院，在省會城市建立二級醫院，在地級城市建立三級醫院，形成了“全國分散、地區集中”的市場格局，實現了患者在愛爾連鎖醫院間的相互轉診，醫療技術資源在體系內的順暢流動，不僅任何一家愛爾連鎖醫院都可以依托愛爾眼科醫院集團股份有限公司的整體力量參與當地的市場競爭，取得“多對一”的競爭優勢，而且每一位患者在愛爾眼科各連鎖醫院都能享受到高水準、多層次的眼科醫療增值服務。

在未來很長一段時期內，將有許多民營醫院考慮：到底在現有條件下，如何生存得更好？民營醫院必須有合理的利潤空間，才能使企業站穩腳跟，這種說法有許多可以討論的空間。畢竟讓醫院賴以持續的發展，最終還是由市場經濟的規律所決定的。民營醫院的成功與否，根本在于它能否找到適合的、正確的贏利平衡點，并促使醫院快速發展。但是，這并不等于說，在裝備了高、精、尖的醫療設備，吸引了諸多優秀人才之余，就一定要采用高利潤的收費模式，作為醫院的發展基礎。這就完全取決于投資者的戰略目光了。

民營醫院的代表佳美口腔，用了15年的時間發展，逐漸在上海、北京、大連、沈陽、深圳、廣州、南京、杭州等城市，共設立100余家口腔?？漆t院。而與英國馬丁可利投資管理公司、美國海納亞洲創投基金正式簽署入股協議，進行1000萬美元融資的背后，是擲地有聲的一句話：“我們做的不只是企業，而是一種事業?！?這也是我這篇文章的主題。

（本文作者系《華光報》主編，近年來筆耕不輟，發表了許多經濟類評論，是本刊特約作者.）

公用事業民營化 第7篇

傳統的經濟理論認為,城市公用事業產業( 城鎮供水、 污水處理、郵政、電信、鐵路、電力、燃氣等) 都具有一定的自然壟斷特征,存在著市場失靈,不能充分利用市場競爭機制獲得發展。 第二世界大戰后到上世紀七十年代,城市公用事業相關產業的政府企業壟斷經營是世界各國普遍的制度安排,但各國長期實踐表明政府直接干預的壟斷經營機制導致的供給不足和經營企業的低效率也是世界性難題。

上世紀八十年代以來,以英國為開端,全世界掀起了一股公用事業供給機制市場化改革的浪潮。 目前運用市場力量提供公用事業服務已成為大多數國家的新制度安排, 其中公用事業產業的民營化是各國普遍使用的新機制。

新中國成立到二十世紀九十年代中后期,我國一直把公用事業作為公益性事業,實行高度集中的計劃經濟管理體制。 公用事業經營企業與政府是高度政企合一的關系, 經營企業按行政區劃實行封閉式的壟斷經營。 改革開放后,隨著我國經濟的飛速發展、人民生活水平的逐步提高和城市人口的急劇增長, 對城市公用事業產生了巨大需求,但我國傳統的政府直接投資和國有企業壟斷經營模式導致的城市公用事業供給不足,企業經營效率低下問題成為城市經濟發展的瓶頸,嚴重影響了城鎮經濟發展和人民生活水平的快速提高。

上世紀九十年代后期,我國公用事業產業從項目建設的投融資領域開放開始,進行了一系列以放松管制,開放市場為導向的市場化改革。 如建設部于2002年底發布了 《 關于加快推進市政公用行業市場化進程的意見》 ,第一次提出了公用事業產業市場化改革的思路。 2004年,建設部印發了 《 市政公用事業特許經營管理辦法》( 建設部第126號令) ,提出了加快推進市政公用事業市場化,規范市政公用事業特許經營活動, 加強市場監管等方面的具體要求。 2005年國務院頒布的 《 關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》( 簡稱“ 三十六條”) 以及2010年國務院頒布的《 關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》( 簡稱“ 新三十六條”) 對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域,應鼓勵和支持民間資本進入,對進一步深化市政公用事業改革起到至關重要的政策導向作用。 中共十八大三中全會明確提出了建設完善的市場經濟體系,堅持權利平等、機會平等、規則平等, 廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定,消除各種隱性壁壘,制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。 由此可見,以上各項政策的出臺為公用事業的民營化改革掃除了政策上的障礙。

盡管政策的大門已經向民營企業敞開了,但由于我國對公用事業產業長期的管理機制形成的國有企業壟斷經營和市場封閉等弊端,民營企業想進入公用事業,還存在各種隱性壁壘,即俗稱的玻璃門現象。 公用事業民營化改革是一項重大的制度變遷,它不僅僅涉及經濟問題,改革的路徑選擇及實施也是一個政治過程。 從制度供給的角度來看,公用事業民營化制度安排是一種政府提供的公共產品。 我國公用事業要想建立起規范、普遍適應的市場化供給制度,政府不僅要去除政策上的障礙,關鍵是提供適應國情和各產業發展的民營化制度安排,引導和促進民營企業進入公用事業產業,并對民營企業的經營實施必要的管制,保證公用事業產業的穩定、高效和普遍的供應。

二、公用事業民營化的理論和實踐探索

公用事業的民營化是指在公用事業領域,通過減少或限制政府當局在使用社會資源、生產產品和提供服務中的職責來增加民營企業在這些事物中的職責的一切行為和倡議。 民營化通常通過將財產所有權部分或全部由公共所有轉為民營所有來實現,或者通過安排政府向民營供貨商購買產品或服務來實現,或者通過用許可證、執照、特許權、租賃或特許合同等方式,將資產使用或融資權或者服務提供權移交給民營企業。 根據民營企業參與的程度,公用事業的民營化可分為幾種形式: 一是完全或部分民營化,即政府將從事公用事業經營的國有企業股份全部或部分轉讓給民營企業; 二是以委托管理協議來換取民營融資,包括向民營企業授予特許經營權,民營企業在一段時間內承擔公用事業設施的投資和經營管理;BOT協議,即民營企業建設、擁有和經營一項設施,然后在一定時期末將所有權移交給政府;租賃合同,即民營企業付費給政府以獲得設施的管理權,并承擔一些經營風險;管理合同,即政府付費請民營企業管理設施,但承擔大部分風險。 三是服務合同, 公用事業產品或服務外包給民營企業提供者, 政府向民營企業付費。

西方發達國家從上世紀八十年代初實施了自然壟斷產業的民營化改革。 改革的目標是通過在自然壟斷產業內放松管制、引入民營資本參與,提升公用事業產業的效率, 包括經營企業內部效率和整個產業的分配效率。 改革的主要政策措施包括公共企業的民營化經營,放松管制和引入競爭。 其中公共企業的民營化是主要政策措施之一。 究竟在城市自來水、電力、鐵路運輸等自然壟斷產業內,民營化改革是否會刺激經營企業提高效率和改善產業分配效率, 一直是經濟學家們的關注的問題。

產權理論認為,在競爭性市場上,私有產權經營的企業與公共企業相比,具有較高的市場績效,但是在自然壟斷的產業中,由于市場競爭的不充分,私有企業會具有排斥對手以尋求壟斷地位,進行不正當競爭的傾向,這可能會惡化市場績效。 如凱和湯普森( kay&Thompson,1986) 認為,民營化并沒有改變管理特征和管理能力,但改變了管理層面對的約束和機會。 競爭、私有產權都具有激勵企業提高生產和配置效率的作用,但民營化趨向于促進生產效率,而競爭趨向于促進配置效率。 Laffont&Tirole( 1991) 對公有企業和受管制的私有企業進行了比較分析,認為在自然壟斷產業被管制的情況下,并不能得出公有產權還是私有產權更有效率的結論。 Caves&Christensen( 1990) 用實證研究方法,比較了加拿大一家私有鐵路企業和一家公共鐵路企業的相對效率,結果表明公有企業的效率并不是先天性地低于私有企業, 其低效率的根源是他們遠離市場競爭,而不是公有制本身。

John Vickers&George Yarrow( 1997) 運用委托—代理理論,系統地研究了自然壟斷產業的民營化對企業內部的效率和整個社會的分配效率的影響。 他們認為:第一,所有權結構的變化導致了管理層激勵結構的變化,從而改變了管理行為和公司業績。 但對于自然壟斷產業來講,由于產業市場結構的壟斷性和政府對產業管制的存在,所有權安排僅僅是影響管理層激勵結構和經營業績的眾多因素之一, 尤其是企業經營所處的競爭結構和所面臨的監管壓力,也都對管理層激勵因素有深遠的影響,結果是影響社會的分配效率和企業內部效率。 第二,自然壟斷產業內,無論是公有制企業還是私有制企業提供服務,都存在著對企業的監管問題、對管理者所付出努力的回報問題和效率問題。 這些問題的核心在于企業的管理者與政府負責人或監管機構之間存在者信息不對稱,但有效的競爭過程以及由此所產生的結果能夠以一種最有經濟的方式傳遞信息,因此競爭過程作為一種天然的和有用的激勵機制在發揮作用。 競爭過程為提高企業的內部效率和消除內部X- 無效率提供了一種激勵機制, 同時有助于分配效率的改善;第三,是在自然壟斷產業內,政府的監管政策應從直接對市場結構和價格的控制, 轉向以維護產業內競爭的間接監管。 監管的政策應以盡可能的方式,為企業管理層提供適當的激勵,以抑制企業的反競爭行為。

魏伯樂( 2006) 等對世界各國近年來的公用事業民營化成功和失敗的多個案例進行了研究,他們認為公用事業的民營化應當是提高效率而不是削減或破壞政府地位的途徑。 公用事業產業的民營化如果實施不好,會產生更壞的結果。 他們得出的主要經驗是:第一,在民營化過程中要逐步形成有效的治理、強有力的管制和監管制度;第二,民營化要確保公平的、有意義的競爭;第三,建立一個激勵體系來促使民營企業避免外部性;第四,防止將自然壟斷轉為商業壟斷。

唐要家( 2005) 采用實證研究方法,運用中國電力行業1987年—2001年統計數據對中國電力行業的規制和市場化改革的成效進行了研究,結果表明中國電力行業的規制改革在保證充足的電力供給和提高全要素生產率上是相對成功的,但是在提高資本生產率卻是不成功的。

綜上所述,在自然壟斷產業內民營企業還是公有企業哪一個效率更高,還是一個有爭議的議題,但學者們共同支持的觀點是競爭環境促進了公有企業和民營企業的效率提高。 在競爭環境下,民營企業可能做到更好,但如果競爭有限, 受到管制的民營企業并不一定比公有企業更好, 甚至可能更差, 因此在自然壟斷產業的民營化改革實踐中, 引入競爭和民營化對提高產業績效都起到了作用,但引入競爭更重要。 在維持產業的壟斷性結構前提下,實施民營化并不能夠起到改進產業績效的作用,在民營化過程中打破壟斷、引入競爭更能改進自然壟斷產業的績效。

三、我國公用事業民營化的制度創新

1、民營化改革需產權改革、市場結構重組及管制制度重建三大制度創新

產權改革的制度創新就是通過一系列的制度安排和設計,改變公用事業產業經營企業主要由國有資本獨資或控股的單一產業結構,引入民間資本通過合資、獨資或合作經營進入公用事業經營領域。 這是公用事業產業民營化的基礎制度,如果沒有產權制度的改革,民營企業沒有進入公用事業領域的途徑。

市場結構重組制度創新就是通過一系列的制度設計和安排,打破公用事業產業國有企業壟斷經營和區域性封閉的市場格局,針對公用事業各個產業的特征,明確區分強自然壟斷性和弱壟斷性業務,進行結構拆分,在產業內形成適度競爭的產業格局。

管制制度重建的制度創新就是通過一系列的制度設計和安排,對進入公用事業產業的經營企業實施必要的監督和管理,保證經營企業間的適度競爭,同時能保證公用事業產品或服務穩定、高效和普遍的供應。

三種制度創新要相互協調才能建立完善的公用事業民營化供給機制。 已有的實踐經驗表明,公用事業的民營化改革在管制機制不完善和不對壟斷性市場結構進行重組的前提下,會產生更壞的結果:第一,單靠公用事業產業的產權改革,將國有企業轉變為股份制企業和中外合資企業,會導致由原有的國有壟斷變為私有壟斷。 私有壟斷的企業在即無有效監管,又無競爭壓力的經營環境下,其內部的生產效率可能會優于國有企業,但其內部效率的提高沒有轉變為社會福利的改善,而是壟斷企業憑借壟斷優勢和信息優勢,獲得了壟斷利潤,或通過尋租行為,隱瞞成本水平而推動價格的上漲,侵占消費者剩余;第二,進入公用事業產業的民營企業具有強烈追求利潤的動機,在缺乏有效管制和競爭壓力的前提下,企業的壟斷經營也會獲得壟斷優勢,隱瞞成本和盈利水平,通過尋租行為借政府的信息不對稱劣勢謀取私利, 甚至為私利而降低努力水平,損壞公共利益。 總之,單一的產權改革導致的結果是企業與政府之間的信息不對稱狀況變得更加嚴重,民營企業一是可以獲得壟斷利潤,二是可憑借與政府的緊密關系,產生尋租行為,將企業的收益轉化為集團利益,損害消費者的利益。

雖然公用事業產業傳統上被認為是具有自然壟斷性質的產業,但其自然壟斷的邊界會隨著產業技術進步和市場需求狀況而發生變化。 公用事業產業的民營化改革要準確判斷產業的壟斷特性和邊界。 借鑒世界各國公用事業民營化改革的經驗,電信、電力、航空、鐵路、郵政等產業的自然壟斷性已經減弱,完全可以采取開放市場政策,引入競爭機制和實行民營化改革,如英、美國家的電信、航空和鐵路已經基本實現了自由開放。 即使是當今被認為具有較強自然壟斷性質的郵政、天然氣、自來水產業也應根據其產業的不同業務性質,區分壟斷性業務和非壟斷性業務。 在非壟斷業務引入競爭, 對壟斷性業務實施激勵性管制政策,大大縮小壟斷業務的范圍,擴大市場競爭機制的應用空間,為提高企業經營效率和改善資源配置效率奠定制度基礎。 表1列出了具體產業的業務競爭性。

目前雖然公用事業產業民營化的政策大門已經向民企敞開,但傳統體制的弊端的改革和政府管理者的過度依賴國有企業的觀念轉變都需要一個過程,民營企業順利進入公用事業產業還會存在諸多的隱性壁壘。 為消除這些隱性壁壘的影響,政府管理者應轉變觀念,科學理性認識公用事業的民營化的益處和可能存在的風險,改變“ 過去摸著石頭過河”的思維習慣,要在頂層制度設計上認真研究, 充分借鑒國內外成功和失敗的經驗教訓,在公用事業民營化改革過程進行有序的探索和實踐,在制度設計上進行創新。 具體來講,首先對公用事業產業的業務進行分析,區分強自然壟斷業務和弱自然壟斷業務,在此基礎上制定市場結構重組的制度措施,在弱自然壟斷業務引入適度的市場競爭,為民營企業進入提供機會;其次,針對弱自然壟斷業務的特征,從產權制度方面,設計民營企業進入的方式;第三,為保證民營企業進入后實施公平競爭,穩定、高效地提供普遍性的公用事業產品或服務,政府應制定對民營企業進入、退出以及供應質量、成本的監管制度,見表2所示。

為能有效引導民營企業進入公用事業領域,政府應制定民營企業可進入的各個公用事業領域及進入方式的清單,向社會公布。 針對具體的公用事業項目,應提前向社會開展推介和宣傳會議,公開項目建設的相關信息,保證信息的透明公開。

2、公用事業產業民營化改革制度創新的動力

九十年代中央和地方政府行政分權改革后,在公用事業的某些領域如城市燃氣、自來水、公共交通、污水處理等,地方政府擁有較大程度的決策權。 在對待公用事業市場化改革的問題上,地方政府決策者沒有多少動力。 盡管近年來建設部等部門頒布了一系列公用事業市場化改革的《 意見》 和《 法規》 ,但由于這些意見和法規大多不是正式的法律,對地方政府的決策沒有約束力。 地方政府決策者在處理公用事業民營化改革的問題上,往往采用機會主義行為,主要表現在幾個方面:第一,如果城市公用事業能夠滿足居民的基本需求,決策者沒有采取改革的動力,因為民營化改革是一個復雜的系統工程,涉及到企業產權改革和市場結構重組,會影響政府部門和企業的利益。 改革過程中會出現國有企業員工下崗分流、政府部門利益重新分配的沖突。 在穩定壓倒一切的政治壓力下,地方政府決策者寧可讓企業壟斷經營,也不愿因改革產生的企業和社會的不穩定因素而影響決策者的執政穩定;第二,在目前的形勢下, 如果城市公用事業不能滿足城市居民的需要,壟斷經營的國有企業可以通過不依賴政府資金,通過擴大投資增加產出,來滿足城市居民的需要,政府也沒有對公用事業實施市場化改革的必要。 既便是壟斷企業不能通過擴大投資增加產出滿足居民的需要,政府往往會首先考慮自己直接干預的方法進行直接投資,來滿足城市居民的需要而避開民營化改革所涉及的相對復雜問題。 總之,地方政府決策者對公用事業關注的焦點是經營企業是否能滿足了居民的基本需要及對自己的執政地位會不會產生影響, 很少關心公用事業壟斷經營的低效率問題及對居民福利產生什么樣的影響。 居民的福利損失多少是很難衡量的, 且居民在政府決策機構里沒有代言人,不會影響到決策者的執政地位,在沒有重大突發事件發生的情況下,地方政府實在沒有必要對公用事業實施民營化改革。

我國公用事業市場化改革是在政府實在無力承擔壟斷企業的低效率,對政府財政產生巨大壓力的情況下進行的, 政府在市場化改革過程中的真實目的是擺脫財政負擔。 只要壟斷經營企業不對政府財政造成壓力,改革壟斷性市場結構的緊迫性就不足,政府對公用事業市場化改革就沒有動力。 因此,公用事業的民營化改革要通過政府體制改革,轉變政府的執政理念,把建立統一的市場競爭秩序和維護競爭規則,改善社會分配效率作為評價執政能力的標準,并推進政府機構改革,使政府能真正代表公眾的利益,建立起對公用事業有效監管的機構和制度,維護公用事業市場競爭秩序,才能有力推進公用事業市場化改革的進程。

在公用事業民營化改革的制度創新實踐中,我國公用事業市場化改革需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府,通過政府的法令來強制性地推動公用事業市場化機制的建立和完善。 第一,需要國家進行統一的立法,為公用事業民營化改革提供相對統一的制度安排;第二,由于公用事業產業監督管理主要是地方政府的事務,地方政府加強立法就顯得尤為重要;第三,法規必須公開化、透明化, 這既是監管機構的需要,也是被監管的市場的需要。

從世界各國公用事業民營化發展歷程來看,幾乎所有西方市場經濟國家都有一部大法,即《 公用事業法》 。 例如關于公用事業經營企業的監管方面,在這部《 公用事業法》 大法中,第一明確規定了公用事業的性質及公用事業監管機構的地位、性質、行為準則、職能、權限、監管產生的責任和后果;第二,規定了公用事業價格監管的原則、價格控制的方式;第三,明確了公用事業企業的服務質量標準、企業準入許可的條件和審查程序、仲裁機制等;第四,明確界定了政府和企業如何通過合約來確定相互的權利義務;第五,明確界定了在各級政府組織中,監管主體與其它橫向政府決策機構的權利如何劃分和協調,監管權力在中央和地方政府之間以及在地方各級政府之間如何進行縱向的配置等;第六,建立了對監管者進行監管的制度,保證監管的透明、公正和可問責等。

3、公用事業產業民營化改革制度創新的難點

我國公用事業產業在改革開放以前,是一種中央高度集權的以行業為主進行資源配置的計劃經濟體制。 在這種體制下,各職能部門只是根據國家的整體需要按照指令性計劃在行業內配置資源,利潤全部上繳給國家,基本上不存在獨立的利益。 改革開放后,政府管理體制方面的“ 行政性分權”改革,使中央政府各行政管理部門的行政職權進一步擴大,同時也有了自己的利益,導致了各職能行政部門運用手中的行政權力通過各種行政壁壘來保護所轄企業利益的問題。 盡管后來的行政機構改革削弱了部分行政部門的權力,但在公用事業領域,基于對這些產業應該是壟斷經營的粗淺認識,行政部門一直為維護公用事業的壟斷經營設置了各種行政性指令和進入壁壘,導致了我國公用事業領域的大多數產業本身的經濟性自然壟斷特征和行政性壟斷同時存在,自然壟斷成為行業主管部門實施行政壟斷的借口, 公用事業產業就變為行業性的行政壟斷產業。

我國公用事業產業的壟斷不是經濟學意義上的自然壟斷,不是市場競爭自然而然產生的,而是依靠行業主管部門的行政力量形成的,帶有濃厚的行政壟斷特征。 到目前為止,我國公用事業產業在行政壟斷管制下的行業主要有電力、電信、鐵路、民航、高速公路、水運、港口設施、郵政、天然氣管道運輸、城市自來水、城市燃氣供應、城市居民供熱、城市排污、污水處理、公共交通等。 在這些公用事業產業中,行業主管部門或地方政府與原國有企業之間的政企不分甚至政企一體化現象十分嚴重,政府主管機構既是行業的管理者,又是企業的經營者,企業壟斷利益和行政權力相結合導致了極強的壟斷勢力。

雖然在九十年代后期,一些公用事業產業實行了政企分離,但由于主管部門職能轉換不到位和經營企業的單一國有產權特征,行業主管部門、企業和資產管理部門( 即后來成立的國資委) 之間的利益關系沒有完全切斷,三者之間明顯存在者利益同盟關系。 一榮俱榮,一損俱損的利益同盟導致主管部門還是代表壟斷企業的利益,主管部門還是依舊利用行政手段維護壟斷企業的利益。 在這種利益同盟關系中,主管部門難于從社會利益和創造公平競爭的角度來制定產業的發展政策和進行有效的市場監管, 相反, 行業主管部門會代表企業利益制定市場規則,向國家和政府要政策,并通過制定部門法規保護壟斷企業。

不言而喻, 我國公用事業產業在這種行政壟斷體制下,行業主管部門不會產生對所管轄的產業實施市場化改革的動機,反而變為一個強有力的利益集團,對有利于公用事業和社會長期發展而暫時損害壟斷部門私利的市場化改革產生了嚴重的阻力。

因此,我國公用事業的市場化改革必須從政府職能轉換和政府機構改革入手,通過強制手段切斷相關管制部門與壟斷企業的利益聯系,徹底打破行政壟斷,才能真正建立起能代表公眾利益的新管制制度和市場化運作機制。

四、結語

公用事業民營化改革是建立和完善社會主義市場經濟的重要內容。 從理論分析和實踐經驗的總結來看,公用事業民營化改革的目標是通過在公用事業領域引入民營資本和適度的競爭,增加公用事業的投資,提升公用事業經營效率,進而改善整個產業的分配效率,增進消費者福利。 公用事業的民營化改革需突破我國傳統體制所形成行政壟斷特征,從頂層制度設計上進行創新,中央政府應從法律層面進行推動,各地方政府應在轉變政府職能,把建立統一的市場競爭秩序和維護競爭規則,改善社會分配效率作為執政能力的建設標準,才能有力推進公用事業市場化改革的進程。

摘要：理論和實踐表明公用事業民營化改革主要目標是在產業內引入適度的競爭,通過民營資本進入,增加公用事業的投入,提升產業內經營企業的經營效率,改善產業的分配效率。針對我國公用事業產業管理體制的弊端,民營化改革需要在產權制度、市場重組制度和公用事業監管制度三個方面的創新。體制創新的動力是政府職能轉換和機構改革,改革的難點是破除我國公用事業的行政性壟斷。

公用事業民營化 第8篇

關鍵詞：公用事業,民營化,公用事業民營化

1 公用事業民營化的定位及研究背景

關于公用事業的定義，國內外的理論界至今還沒有一個統一的界定，在實際的運用過程中，對于公用事業這一概念也有著不同的表述。例如，在美國，公用事業被定義為“受公共利益影響的經濟行業及其活動”（Business affected with a public interest），即為社會提供能源、郵電、用水、供熱和公共交通等服務的國有或私營公司及其經營活動；《漢語大辭典》中將公用事業解釋為“為滿足社會大多數人的需要所經營的各類事業，如郵電、交通、醫療等”。為了便于分析，筆者對于公用事業的定義進行了這樣的表述，即公用事業是指城鎮中為適應公眾的物質文化生活需要所經營的各種事業，如電力、供水、供氣、供熱、公共交通以及住宅建筑、修橋鋪路等。

公用事業所提供的產品和服務是一種介于公共物品與私人物品之間的準公共產品，因此公共事業具有基礎性和公益性。同時，公用事業還具有自然壟斷性、區域性等特征。由于公用事業的這些特征，為民間資本進入公用事業的領域提供了可能性。所謂民營化（Privatization）是指，政府利用市場或私人部門（包括營利和非營利）來執行公共項目，參與公共服務的生產及輸送的過程。民營化大師薩瓦斯（E.S.Savas）指出，“從狹義上看，民營化指一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預，從而改進一個國家的國民經濟”。民營化的顯著特征就是將市場機制引入公共領域。隨著科學技術的大力發展、社會分工的擴大以及組織機構的變遷，公用事業僅靠政府組織來生產和提供已經不能滿足人們的日常物質文化生活的需求。于是，公用事業民營化改革成為了一種世界性的潮流。其核心內容就是更多依靠民間機構，更少依賴政府組織來滿足公眾的需求。

2 國外公用事業民營化的研究進程與我國研究的弱勢比較

2.1 英、法、德以及臺灣地區的公用事業民營化實踐

英國是第一個制定大量民營化方案的國家。1979年當撒切爾夫人初任首相之時，即倡議“縮減國有的疆界”，減少國家對公共事務的干預，繼而在全國掀起了關于民營化的熱烈討論。事實上，撒切爾政府的政策特色就是民營化政策，政府將許多運營不佳的政府服務及國營企業民營化。英國民營化政策主要采取了三種形式，即出售國有資產；放松政府管制；特許投標、合同承包、鼓勵私人部門提供可市場化的產品或服務。

法國的公用事業民營化起源于19世紀，主要范圍涉及鐵路網、電網、城市公用事業等。到了20世紀，涉及的領域又有所擴展。法國公用事業民營化的主要特點是：地方政府有選擇運營商的自由；運營商負責公用事業的運作，并承擔相應的風險等。

德國的民營化實踐也取得了以一些成效。傳統上，德國的城市公用事業的供給主體主要是國有企業，這些國有企業是國家機構的一部分，不是獨立法人，由相關政府機構進行管理并對其負有無限的責任。目前，在德國多數從事公用事業服務的國有企業已經轉型為公法企業，或者改制為股份公司。

臺灣地區近些年來也進行了一些民營化改革的探索和嘗試。2000年，陳水扁總統在任期間就已經提出了政府再造的“四化策略”，即去任務化；地方化；法人化；委外化。其中的委外化是指民間部門參與公共服務的生產或輸送過程，也即民營化。其目的在于利用市場的經濟原則與效率原則改善公共服務的品質。例如，臺汽公司、臺灣電影文化公司、臺灣立德棒球場以及臺灣地區的電信、石油市場通過民營化改革都有了明顯的效果，提升了公共服務的效率和品質。

2.2 我國公用事業民營化改革中出現的問題

建國以來，我國公用事業一直保持著公營狀態，即由政府直接經營，使其呈現出明顯的公益性特征。另外，其長期采用低價格，高補貼的經營機制，政府從中扮演既"掌舵"又"劃槳"的角色,因此運行當中會呈現出諸多弊端。主要表現在以下幾個方面：

2.2.1 法律制度保障不足

公用事業民營化不僅是一種經濟行為，而且還是一種政治行為。政治行為的實施必須要有強有力的法律作為后盾，才能保障其合理有效的運行。在我國，公共事業民營化改革面臨著法律保障不足的尷尬局面。首先，民營化法律、法規滯后現象較為突出。在公用事業民營化改革的初期，我國中央以及地方政府出臺了一系列相關的法律和政策，著實為公用事業民營化改革提供了一定的動力。但是隨著改革力度的加大，之前出臺的法律與政策不能得到及時的更新，因此就呈現出了明顯的滯后現象，趕不上公用事業民營化改革的實踐。其次，法規、政策的可操作性不強。目前，中央和地方政府出臺的政策、法規大多只具有指導性意見，所涉及的層面過于寬泛，如在民營化的范圍、定價機制、準入以及退出機制都未做明確的規定，因此其體現為操作性不強。最后，公用事業民營化退出機制不完善，法律制度對于民營化后的退出機制沒有具體的規定，因此政府不能及時應對和解決民營化改革失敗后所出現的問題。

2.2.2 政府對民營化的認識不當

民營化的核心問題在于：更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需要。一言以蔽之，民營化是以政府為主導，通過民間機構（營利和非營利）的參與來改變公用事業的經營方式以便于提高公用事業的效率，減輕政府的財政壓力。但是目前中國的地方政府，尤其是在一些經濟欠發達地區的地方政府，只是片面的將民營化看作是減輕政府財政壓力的一種有效手段，而忽略了民營化改善公用事業效率的本質。

2.2.3 價格形成機制缺乏合理性和科學性

當前，公共物品的物價高低大都由國家直接規定。這種情形在公用事業民營化后便產生了問題，即在定價的過程中不能協調生產者、消費者以及政府三方之間的利益，也并未提及民營化后民間機構的利潤將如何分配才能達到民營化效果最佳。

2.2.4 退出機制的缺失

目前，學術界對于公用事業民營化的退出機制還沒有明確的定義。筆者認為，所謂公用事業民營化的退出機制，就是指參與公共服務生產的民間機構在自愿或因未能提高公共服務的質量而被迫退出市場時，政府應該采取相應的措施以確保該公共服務的持續供應。我國的公用事業民營化暫處于起步階段，因此法律、法規和政策未能和民營化改革力度相同步。其中，退出機制的缺失明顯地顯現了我國民營化改革所遇到的障礙。退出機制的缺失導致中央和地方政府在有些公用事業民營化改革失敗后無力解決改革過程中所出現的以及改革失敗后所遺留的問題和弊病。

3 推進我國民營化改革的建議

為了解決公用事業民營化改革過程中所出現的問題，筆者認為，應從以下幾方面進行改進：

3.1 進行必要的立法改革為民營化改革提供強有力的法律保障

國外的公用事業民營化改革之所以能取得良好的成績，這在一定程度上歸功于國外的民營化改革有強大的動力即完善的法律保障體系。政府在民營化改革的過程中起著主導作用，因此我國政府應出臺詳細具體的法律、法規及政策，為公用事業民營化改革提供強有力的法律保障，使得民營化改革能夠在法律的保護下順利運行。

3.2 加強對民營化的正確認識

公用事業民營化不僅是減輕政府財政壓力的一種手段，同時也是提高公共服務效率的有效方法。筆者認為，政府應加強對民營化的正確認識，強化學習，如學習國外的成功案例。必要時還可以通過政策的引導來具體實施民營化改革，使得各級政府尤其是經濟欠發達地區的政府在具體的事件過程中深化對民營化本質的認識。

3.3 建立合理、科學的價格形成機制

如前文所述，公共物品的價格是由國家直接批準和制定，不能達到生產者、消費者以及政府三方利益的平衡。因此，在制定公共物品的價格時應擴大參與，如舉辦公共物品價格聽證會等，使得所制定的價格水平科學、合理。

3.4 健全退出機制

建立健全公用事業民營化的退出機制，使得民間資本在退出市場時不中斷公共服務的生產和供給，不損害公共的利益，這就需要政府制定完善的法律法規以及管理辦法保障民營化改革的順暢運行。

參考文獻

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公用事業民營化 第9篇

近年來浙江民營企業慈善行為的總體情況

浙江省民營企業規模和水平與江蘇、廣東兩省相差不大, 據對三省近四年民營企業慈善捐贈總額全國排名前20位中的企業數統計看 (見表1) , 浙江省呈總體下降趨勢。2008年和2009年均高于廣東和江蘇, 但2010年、2011年、2012年則明顯低于其他兩省, 其中2010年和2012年在前20位中甚至沒有。

(數據來源:新浪財經:2008年、2009年、2011年中國 (內地) 民營企業慈善公益榜榜單。中民慈善捐助信息中心:2010年、2012中國 (內地) 民營企業慈善捐贈排行榜)

浙江民營企業的慈善行為和慈善規劃

1.多數民營企業慈善理念未上升到戰略高度

從民營企業曾經從事過的慈善活動來看, 大部分企業從事的是政府發動的“對災區捐助” (94.76%) 、“慰問困難群眾” (39.27%) 等活動, 而由企業主動從事的“組織慈善基金” (6.28%) 、“向公益慈善基金提供定期或不定期捐助” (12.04%) 則比例過小。此外, 傳統的“捐資助學”形式比例較大, 達69.11%, 也反映出浙江民營企業對教育和人才培養的重視。“其他類型的捐贈” (占23.56%) 主要是自發組織的對弱勢群體和其他社會公益事業的捐助。

2.對以個人名義還是企業名義進行捐助沒有明顯取向

這是因為許多民營企業屬于傳統的家族企業, 老板對公司財產和私人財產沒有一個明確的區分。但盡管如此, 愿意以企業名義捐贈 (占39.79%) 的, 還是比愿意以個人名義捐贈 (占34.03%) 的多。事實上, 在問卷調查過程中, 許多民企老板對該選題舉棋不定, 有26.18%的人選了“無所謂”。

3.對慈善制度運行存有疑慮, 并影響其捐贈行為

近年來, “郭美美事件”等大量有損慈善事業聲譽的負面傳聞, 使許多民營企業老板認為他們的慈善捐款可能被濫用了, 于是改變了對慈善的認識或慈善捐贈形式。調查顯示, 有高達51.31%的企業負責人認為, 目前政府慈善機構運作“不可靠, 而認為“運作基本可靠”的只有30.37%。這也是目前我國慈善事業遭遇寒冬期的一個重要原因。但如果制度完善了又如何呢?調查顯示, 高達63.87%的人表示“有信心加大捐助力度”, 只有27.75%的人表示“沒有信心加大捐助力度”, 8.38%的人表示“保持現狀”?？梢姶蠖鄶得駹I企業還是有著強烈的回報社會之心, 關鍵是政府要為整個慈善事業營造良好的制度環境。

4.大多數民營企業有著較為理性的慈善規劃行為

目前, 浙江省民營企業正在經歷困難期, 許多企業還處于資本的原始積累階段。此時, 企業的戰略規劃更側重于經濟利益的實現, 企業的力量決定了其回饋給社會的價值也是相對有限的。“慈善事業中‘量力而行’和‘盡力而為’更傾向于哪一種”的問卷調查結果顯示, 51.31%的企業認為, 應“量力而行”, 而選擇“盡力而為”的企業只有28.27%, 體現了大多數民營企業比較務實, 能夠較好地平衡企業利益與社會利益。

浙江民營企業對慈善的認識與政策了解程度

1.許多民營企業對慈善的認識不夠

從對參與慈善事業的必要性看, 盡管有53.40%的企業認為“慈善是企業家必須的行為”, 但要注意, 這里只要求對慈善有一個肯定的認識, 而不要求有多高的慈善捐款, 這個比例顯然太低了。另外, 認為“慈善不是企業家必須的行為”的占36.65%, 有9.95%的企業認為“與企業無關”。這說明許多企業沒有從戰略高度看待慈善行為, 這與西方發達國家企業有很大的差距。從被調查企業對中國企業家在慈善捐贈方面表現的認識看, 只有18.85%的企業認為“很好”, 高達41.36%的企業認為“很不夠”, 認為“一般”的企業有39.79%?？梢? 企業對整個實業界的評價也不是太好。

(注:1分表示此因素對企業進行慈善捐贈的驅動型非常小, 5分表示此因素對該企業進行慈善捐贈具有非常重大的驅動作用, 其他依次類推。平均分值 (或重要系數) =Σ (所選分數×占比) ÷191)

2.民營企業慈善活動缺乏良好的政策環境

從企業對稅法中關于捐贈抵扣規定的認識看, 尚有23.56%的企業不知道稅法中關于捐贈的抵扣規定, 說明這項政策的普及度或宣傳力度還很不夠, 對慈善的激勵作用也相當有限。從對“我國慈善事業在哪些方面應該加以改進”的選項結果來看, 高達54.45%的企業認為應“加強制度建設”, 其次是“具體落實力度” (占30.37%) 和“宣傳普及力度” (占15.18%) ?？梢娭贫冉ㄔO是最關鍵的, 否則, 如果“善款惡用”, 將改變慈善的初衷, 大大打消行善者的積極性。

浙江民營企業慈善行為的驅動因素及分析

根據實際情況, 可把企業進行慈善捐贈的原因分為內部和外部兩大方面。內部原因, 即企業慈善行為是基于企業自身發展和利益相關者利益, 包括高層對公益事業的重視、符合企業戰略與規劃、做一個良好的企業公民、吸引客戶開拓市場、與政府建立良好的關系、樹立良好的企業形象等;外部原因, 即企業基于外在原因而進行慈善捐贈, 包括政府的行政動員、慈善機構的勸募、各類媒體的動員、其他企業捐贈的影響。問卷中對每個驅動因素的打分分值都分為1~5分五個檔次。表2和表3顯示了所有樣本企業對每個驅動因素的打分分布, 平均分數 (或重要系數) 是每一驅動因素打分的加權平均值。

表2和表3的調查統計數據表明:

1.企業進行慈善捐贈的內部和外部因素分析

浙江民營企業進行慈善捐贈的自主性較強 (內部因素重要系數總計達21.89) , 而外部因素的影響較小 (重要系數總計只有13.71) , 內部原因的總系數值是外部原因的1.6倍。這從另一方面表明了民營企業“以我為主”的務實態度。此外, 內部因素重要系數的平均值 (3.65) , 也大于外部因素重要系數平均值 (3.43) 。

2.兩方面驅動因素的內部結構分析

內部驅動因素中“企業高層的對公益事業重視”, 在企業發展慈善捐贈中占重要作用 (平均分數達4.28) 。高層的重視直接對企業和個人的慈善行為產生重要的影響, 其中高層的慈善決策直接影響企業的捐贈數額, 而高層的個人捐贈數額也直接對員工起著示范作用。在外部驅動因素中, 政府的行政動員占重要地位 (平均分數達4.31) , 可見多數企業仍停留在一種被動慈善的理念, 也反映出我國慈善事業的政府主導性?？傊? 浙江民營企業的慈善捐贈內在驅動性較強, 這為優化慈善行為奠定了良好的基礎。

結論

盡管當前浙江民營企業處于一個較困難的時期, 但還是通過各種途徑從事慈善捐贈行為。這些慈善行為大都是傳統樸素、較為被動的, 缺乏長期規劃;他們對慈善制度健康運行的疑慮, 直接影響其慈善的積極性;驅動民營企業從事慈善行為的因素中, 內部因素強于外部因素, 企業高層的重視和政府動員的影響力度最大。