我國政府采購分析論文范文第1篇
1 我國政府采購的現狀
從1998年全面推行以來,我國政府采購的規模迅速擴大,從1998年的31億元到2008年的5990億元,2009年全國政府采購規模突破7000億元。政府采購規模的持續增長,是財政支出管理改革和政府采購制度改革進一步深化的成果顯現;財政資金使用效益有了明顯的提高,從2003年到2008年,我國政府采購資金年節約率在11%左右;采購信息公開程度也大幅度提高,2009年,財政部門戶網站全年信息上載量為24.2萬條,比2008年增加13.8萬條,2010年,財政部門戶網站主動公開信息31萬余條,比2009年增加6.8萬余條;政府采購方式也逐漸多樣化,仍以公開招標為主要采購方式,也經常使用競爭性談判、協議供貨、詢價采購、單一來源采購等國際上通用的采購方式;采購項目的范圍也在不斷擴大,由單純的貨物采購逐漸擴展到工程和服務采購。工程類、服務類采購比例有所提高,雖然采購總量仍然不高,但在一定程度上采購項目結構失衡的局面正在逐步得以改善;《政府采購法》已經于2003年1月1日起施行。全國絕大多數地區也制定了相應的地方性政府采購法規,我國政府采購法律體系的基本框架已形成,為依法開展政府采購活動提供了法律依據和制度保證。
從我國目前實行政府采購的現狀來看,政府采購制度在擴大內需、促進經濟增長方面發揮了積極作用,并且極大程度上規范了財政支出行為,提高了財政資金支出的效率,是我國財政支出管理比較成功的一項改革。但是政府采購制度改革是一項龐大的系統工程,我國政府采購制度改革還存在有諸多問題,有待于進一步完善。
2 我國政府采購中存在的問題
2.1 采購單位依法采購的意識不強
《政府采購法》實施時間比較短,宣傳力度不夠,有些單位沒有認真系統地學習《政府采購法》等有關法律法規,對相關規章制度和采購程序不能準確理解和掌握,缺乏依法合規采購的意識,在采購中出現了違規情況。有些采購單位為了購買其意向或指定產品,以種種理由,采取化整為零等方式,規避政府集中采購、規避公開招標;直接或間接指定供應商或品牌;以采購時間緊、專業性強、性質特殊等各種理由,千方百計規避公開招標,而采用其他采購方式以求獲取不正當利益。
2.2 政府采購規模小、范圍窄
根據發達國家的經驗,一個國家的政府采購規模一般為國內生產總值(GDP)的10%~15%以上,或為財政支出的20%~30%左右。
由此可見,我國政府采購的規模與國際水平相差甚遠。
我國的政府采購范圍也很窄,從我國目前各省市政府采購的現狀來看,采購主要是集中在集中采購目錄上列示的和“限額標準以上”的貨物和服務采購,而本應占政府采購很大比例的工程建設項目采購數量非常少,所占比重很低,限制了政府采購的規模。另外對藥品采購、政府工程采購還沒有大量納入政府采購的范圍。
2.3 政府采購法規不健全
首先,政府采購法律制度體系不完備。一套完整的法律體系不僅僅包括基本法,還應該包括實施細則和各項配套制度,截至目前我國的政府采購實施細則尚未正式出臺,各地根據《政府采購法》分別制定了適合本地實際情況的《政府采購實施細則》,但全國范圍內沒有形成統一的標準,各地各自為營,造成了混亂的狀況。
其次,政府采購法和招投標法之間存在不協調。從實行政府采購的其他國家來看,招投標法一般是作為政府采購法的一個組成部分存在的,像我國這種兩種法律并行的情況并不常見。政府采購法在第一章《總則》中第四條規定“政府采購工程進行招投標的,適用招投標法”,此條規定使兩法之間有了聯系,但是從此也矛盾不斷。兩部法律在主管機關、回避制度、質疑程序、投訴程序方面不統一,一旦在采購中發生爭議兩法無法協調。
2.4 政府采購機構設置不規范
首先,機構設置缺乏科學性。從機構名稱上看,有“政府采購管理辦公室”、“政府采購辦公室”、“政府采購中心”、“政府采購委員會”、“政府采購服務中心”、“公共資源交易中心”,各種名稱都不統一;從隸屬關系上看也是有幾種模式:全國省級政府采購中心有些隸屬于同級的機關事務管理局,有些隸屬于省級人民政府辦公廳,有些隸屬于省商務廳,還有些省份在“管采分離”實行多年后依然隸屬于省財政廳。
其次,政府采購管理機構和操作執行機構分工不明確,管理機構既制定相關政策又負責組織實施,職責混淆,缺乏監督管理機制。目前,財政部是我國政府采購的主管機構,中央以下政府采購主管機構是各級財政部門,負責政府采購的管理和監督工作;政府采購機關是政府采購的執行機構,負責各項政府采購活動的組織與實施。財政部門不得直接參與和干涉政府采購中的具體商業活動。但目前我國多數政府集中采購機構都設在財政部門,為了精簡機構,許多政府采購管理辦公室與集中采購機構合署辦公,政府采購機構的“管采分離”并沒有真正徹底實現,使政府采購管理部門不得不陷入一系列具體的采購事務之中,影響管理職能的有效發揮。
最后,各級政府采購機構之間缺乏必要的溝通,因為目前我國集中采購機構沒有上下級之間的對應聯系,各級政府采購之間不存在轉移支付業務,而且業務開展的方式和內容也不盡相同,基本上是各自為營,各行其是,沒有協調,沒有業務指導和溝通交流。所以下級機構很難得到上級機構的幫助和約束。
2.5 政府采購預算管理不到位
政府采購預算不是現行預算體制下另搞的一套預算,它是部門預算的一個有機組成部分,應該與部門預算同步編制,并在部門預算中一一列示。但在實際編制時,政府采購預算經常與部門預算分別編制、分別上報匯總,兩種預算聯系不緊密,造成政府采購預算執行過程中沒有資金保證,出現預算歸預算,執行歸執行的問題。
采購單位對政府采購預算編制不夠重視,在預算編制過程中隨意性大,編制技術方法不科學,有些單位在編制預算時缺乏對市場的調研,對市場價格、產品需求情況不了解,導致政府采購預算編制不科學、不準確。這些原因都會使政府采購預算剛性不足,實際操作性差,無法對政府采購進行預算上的控制和監督管理。
另外,我國政府采購預算編制不夠細化,公共支出項目尚未細化到政府采購目錄,并且政府采購目錄不夠明確,使預算編制沒有依據,實際工作中因為目錄不夠明確使大部分部門集中采購和分散采購漏編預算,預算存在一定程度的隨意性和盲目性,使財政部門難以從全局上把握全年政府采購工作,進行監督和管理。
2.6 政府采購電子化程度不高
因為政府采購在我國實行的時間不長,還沒有得到全面的發展,電子化政府采購并沒有全面展開。各地雖然都建有政府采購網站,但是網站建設水平差異很大,從全國范圍內看,東部地區明顯好于西部地區,大中城市明顯好于中小城市,例如北京的政府采購信息化程度已經進入了視頻階段,在全國范圍內屬于領先水平,而在西藏、新疆等西部地區,還沒有搭建一條比較成熟系統的采購程序。另外從目前各地政府采購網站公布的信息上看,都只是發布一些政府采購新聞、政府采購法律法規、理論實務和招標公告,并沒有真正實現網上招標、投標、合同簽訂、售后監督等具體操作的功能;而且發布信息質量不高,更新不及時,不能滿足供應商和采購單位的需要。最后,全國沒有采用統一的政府采購信息管理軟件,為數據的統計帶來麻煩和隱患,而且各地之間也無法共享采購信息。
2.7 政府采購監督體系不健全
監管機構應設立在各級政府的財政、審計、紀檢監察等職能部門,采購中心則依法辦理政府采購具體事項,應將監管和采購權利分開,各部門各司其責,相互制約。但從我國政府采購的發展過程及實踐來看,我國政府采購監督管理機構沒有形成相互制衡、合理制約的管理體制。我國開始進行政府采購工作時,沒有設立專門的采購機構,政府采購工作是財政部門內主管各項支出的現有機構和人員開展的,他們既管理政府采購資金預算又負責具體政府采購,不利于監督和制約,沒有形成內部制衡機制。政府采購工作現場監督經常流于形式,監管部門的工作人員一般不能深入細致地介入評標活動的管理和監督中去,僅僅是人員象征性的出席招投標現場,沒有深入政府采購評標內部,難以對評委公正性與評標完整性進行把關,而且在招投標結束產品到位后,對產品的具體使用情況,監管部門也缺乏必要的監管職能。
政府采購是促進財政支出優化的重要手段。規范政府采購行為對改善公共支出管理具有重要作用。根據我國目前政府采購的現狀以及存在的主要問題,我國應采取以下具體措施:加強政府采購法制建設,完善政府采購法律制度體系;堅持“管采分離”,培育和發展采購代理機構;強化政府采購的日常管理,權責明確;加快政府采購信息網絡化建設,加快政府采購電子化進程;注重政府采購專業人才培養,提高采購人員素質;完善政府采購預算編制,深化財政支出管理制度改革;建立健全政府采購的監督約束機制。
摘要：政府采購制度是市場經濟條件下加強財政支出管理、規范政府采購行為和調控國民經濟的一項制度。本文著重研究我國政府采購的現狀及存在的問題,并為我國政府采購制度建設提供一些政策建議。
關鍵詞：政府采購,現狀,存在問題
參考文獻
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我國政府采購分析論文范文第2篇
一、關于政府債務的理論研究
對于政府債務的結構和風險研究, 最著名的要數世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi, 她在1998 年在其研究工作論文中提出了財政風險矩陣, 這個財政風險矩陣將政府債務按照直接和或有、顯性和隱性劃分, 并作出明確的界定, 為判定政府債務風險構建出了較為清晰的框架。對于政府債務與地區經濟發展的關系, 歐陽華生和裴育 ( 2006) 以A省和B省為例, 就地方政府債務規模和其經濟總量進行了相關性分析, 他們認為地方政府債務規模與地方經濟發展高度相關。郭步超和王博 ( 2014) 認為政府債務對經濟增長具有“門檻效應”, 并得出中國政府凈資產放大了資本回報率下降和利率上升對政府債務的影響, 也就是說中國政府債務更具有生產性。王元濤 ( 2015) 在其博士論文中運用因子分析、判別分析等方法從經濟發展水平、地方政府財政狀況、地方政府債務自身狀況等方面研究了政府債務和政府債務償債能力的相關要素。Eden和Kraay ( 2014) 研究了政府債務的 “擠入效應”, 從投資回報率的角度, 探討了政府債務對經濟增長的“門檻效應”。Dooyeon Cho和Dong -Eun Rhee ( 2013) 利用PSTR誤差修正模型對政府債務與個人消費進行了非線性分析, 他們認為 “非線性效應” 在消費功能雙制度中的平穩過渡取決于政府的債務水平。對于政府債務風險的研究, 姚丹丹 ( 2014) 通過對我國東部某省的政府債務風險評估得出, 我國地方政府債務在有些年份其風險達到較為危險的地步, 她認為為了防范政府債務風險, 應該規范并拓寬政府債務融資渠道, 以限制政府債務的規模。曾令波 ( 2011) 、胡振華和胡亞明 ( 2014) 、楊飛虎和李冀愷 ( 2015) 等從融資平臺的角度探討了政府債務。沈沛龍、樊歡 ( 2012) 和張子榮 ( 2014) 等從政府資產負債表的角度分析了政府債務風險問題。
綜上所述, 學者們從各個方面吸取國外先進的研究理論, 并結合了我國實際情況對我國政府債務的現狀、結構和風險等方面進行了大量的研究, 并提出了對政府債務改革的建議。但是, 從其研究的內容來看, 一些學者是宏觀地縱向研究我國的政府債務, 一些學者則是微觀地研究地方政府債務, 并且對于地方政府債務的研究范圍是在一個或兩個省份的研究, 在一定程度上并不能充分說明我國政府債務的現狀。
二、我國政府債務總體現狀分析
那么到底什么是政府債務呢? 最新的 《政府會計準則———基本準則》 ( 以下簡稱 “《準則》”) 中對負債的定義來看, 負債是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的, 預期會導致經濟資源流出政府會計主體的現時義務?！稖蕜t》中規定將政府會計主體的負債按照流動性, 分為流動負債和非流動負債, 其中, 流動負債包括應付及預收款項、應付職工薪酬、應繳款項等, 而非流動負債包括長期應付款、應付政府債券和政府依法擔保形成的債務等。
根據審計署2013 年發布的 《全國政府性債務審計結果》所披露的數據來看, 截至2013 年6 月底, 我國各級政府負有償還責任的債務為206988. 65 億元, 負有擔保責任的債務為29256. 49億元, 可能承擔一定救助責任的債務為66504. 56 億元。
就地方政府債務而言, 根據 《全國政府性債務審計結果》所披露的內容來看, 地方政府債務從政府層級的角度劃分為省級、市級、縣級以及鄉鎮。政府負有償還責任的債務和政府或有負債的總和在省級、市級、縣級和鄉鎮分別為51939. 75 億元、72902. 44 億元、50419. 18億元和3647. 29 億元。
從表1 地方各級政府性債務規模情況表中, 我們可以看出, 我國地方政府債務規模是龐大的。那么如此多的政府債務資金, 都用在哪里了呢?
如表2 所示, 在已支出的政府負有償還責任的債務101188. 77 億元中, 用于市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設、保障性住房、教科文衛、農林水利建設、生態建設和環境保護等基礎性、公益性項目的支出達87806. 13 億元, 占86. 77% 。其中, 用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設施建設的債務, 不僅形成了相應資產, 而且大多有較好的經營性收入; 用于公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房的債務, 也有相應的資產、租金和售房收入。從債務資金的投向來看, 地方政府債務資金主要流向基礎設施建設和公益性項目, 這不僅較好地保障了地方經濟社會發展的資金需要, 更推動了民生改善和社會事業發展, 并且形成了大量優質資產, 而這些優質資產大多產生經營收入, 以此作為償債來源。
三、我國政府債務風險現狀分析
在國際上, 一般使用國債償債率來衡量國債的規模, 60% 是其警戒線。國債償債率主要是用當年的國債余額與當年的GDP的比或者使用當期償還國債本息支出與當期全部財政收入的比來測算。在反映政府債務風險方面, 一般使用國債依存度, 國債依存度是指政府償債能力的逆函數, 一般用當年國債發行額與當年財政支出的比來測算。
如表3 所示, 我國2010 ~ 2014 年這5 年的國債償債率均小于60% , 這說明我國的政府債務規?？傮w適中, 應債能力在可控范圍之內。但是, 這并不能全面反映我國政府債務的整體情況。從國債依存度來看, 我國2010 ~ 2014 年這5 年來的國債依存度均在60% 以上, 遠遠大于國際公認的警戒線15% ~20% , 這說明我國國債的償還大部分依靠的是財政收入, 這樣的結構造成了財政沉重的負擔, 使得我國財政陷入借新債還舊債的惡性循環中。
四、地方政府債務規模與地區經濟總量的相關性分析
地方經濟的增長受到多方面的影響, 如人口增長、勞動生產率、投資等的制約, 而投資是地方經濟增長的重要推動力。本文選取了各地方政府在2014年所披露的政府債務審計報告, 數據截止日期是2013年6月。其中政府債務分為政府負有償還任務的債務和政府或有債務, 基礎建設支出選擇市政建設和交通運輸建設的和 (見表4) 地方政府經濟總量與其債務規模是否存在必然的聯系?我們對兩者進行了相關性分析。
設地方GDP為xi, 其中i=1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 (對應省份的編號) , 政府債務合計為yi, i=1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9。擬合回歸直線方程:y=β1+β2x, 其中β1和β2為該一元線性模型的參考估值。首先使用Excel對地區GDP和政府債務總額進行相關性分析, 計算出其相關性R2=0.77, 這說明這兩者之間有著比較明顯的正相關關系, 再使用SPSS統計軟件對數據進行回歸分析, 結果如表5所示。
從表5 中我們可以看到回歸關系的顯著性系數Sig. = 0. 016 < 0. 05, 說明該回歸關系具有統計學意義, 并且自變量與因變量之間相關性顯著。
從表6 可以看出, 通過t檢驗我們可以得到回歸直線方程:
地方基礎建設與其債務規模是否存在必然的聯系, 我們對兩者進行了相關性分析。設地方基礎建設支出為xi, 其中i =1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 ( 對應省份的編號) , 政府債務合計為yi, i =1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9。擬合回歸直線方程: y = β1+ β2x, 其中 β1和 β2為該一元線性模型的參考估值。首先使用Excel對地區基礎建設和政府債務總額進行相關性分析, 計算出其相關性R2= 0. 925, 說明地方基礎建設支出與政府債務高度相關, 再使用SPSS統計軟件對數據進行回歸分析, 結果如表7 所示。
從表7 中我們可以看到回歸關系的顯著性系數Sig. = 0. 000 < 0. 05, 說明該回歸關系具有統計學意義, 并且自變量與因變量之間相關性非常顯著。
從表8 可以看出, 通過t檢驗我們可以得到回歸直線方程:
五、結論和建議
1. 研究結論
分析結果表明, 我國地方經濟總量與其債務規模存在著正向相關性, 這說明一定程度的政府舉債行為對地方經濟的發展有正向的刺激作用。并且我國地方基礎設施建設與政府債務也存在著明顯的正相關關系, 這說明基礎設施建設對政府債務有正向的影響作用, 對基礎建設需要的支出越多, 地方政府債務的規模就越大。這也說明, 地方政府債務的主要支出在于加強地方基礎建設。
2. 建議
通過對我國九個省份的政府債務、地方經濟總量 ( GDP) 和基礎設施支出占政府債務的比的研究, 筆者認為因從以下幾個方面加強對我國政府債務的管理:
( 1) 應該優化政府債務結構, 進一步加強其對經濟發展的作用。從研究結果來看, 地方經濟發展在一定程度上依賴著地方政府債務的規模。積極優化政府債務結構, 積極推動融資平臺公司市場化運作, 嚴格執行政府融資操作管理辦法, 開展債務資金使用效益績效評價試點工作, 加快建立債務風險預警機制。
( 2) 應該多元化地方基礎設施建設的投融資渠道, 減輕地方政府還債壓力。從研究結果來看, 地方政府債務與地方基礎建設之間相關性非常顯著, 我國應該開發多元化的關于基礎設施投資的融資渠道, 在減輕地方政府還債壓力的同時, 還能有效控制政府債務的風險。
( 3) 應加快制訂關于政府債務信息披露的規章制度。目前我國并沒有關于政府債務信息披露的法律法規以及編制政府債務收支報表的具體規范和統一的標準, 因而地方政府債務之間沒有辦法做橫向比較, 加快制訂關于政府債務信息披露的規章制度也符合我國目前政府會計改革的目標。
參考文獻
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我國政府采購分析論文范文第3篇
一、我國行政事業單位政府采購管理機制中存在的問題
(一)行政事業單位政府采購的市場規模較小
我國政府采購的市場主要是依賴于全國各地方政府部門、財政全額撥款的事業單位、社會團體等的購買需求為主的。但是,對于行政事業單位而言,由于受到財政基礎薄弱的問題困擾,能夠形成購買能力的有效需求并不大。首先,在實施政府采購制度時,主要是出于節約地方財政開支、提高資金使用效率的目的,并從根本上實現對行政事業單位的財政資金支出進行規范化管理;其次,事業單位由于大部分資金來源與國家財政撥款,資金有限,因此,用與政府采購方面的資金是十分有限的,也就嚴重制約了我國行政事業單位在政府采購中的規模。對于參與政府采購的供應商來說,面對事業單位在政府采購中提出的質優價低的產品要求,在交易利潤不高的情況下很難吸引到一大批具有較高素質與資質的供應商。這就造成了在行政事業單位政府采購過程中供應商與采購機關之間的矛盾,從而使得政府采購的市場規模效應不大,經濟效益差。
(二)行政事業單位政府采購機構的設置還不規范
我國關于在政府采購中是否設立代理機構的問題并沒沒有做出統一的說明、規定。正是缺乏統一的規定造成了政府采購缺乏統一的組織管理模式。目前,我國還尚未在全國大面積、大范圍的推行行政事業單位政府采購機制制度,行政事業單位政府采購的機構設置與職能在劃分上還處于混亂狀態。例如:機構設置形式多種多樣、五花八門,部門機構的職能設置存在著越位、重疊現象嚴重,行政事業單位政府采購機構沒有得到上一級單位在業務上的正確指導與約束。
(三)行政事業單位政府采購的程序還不完整
在行政事業單位政府采購工作中,制度與程序是相輔相承、相互作用的兩個主要環節。由于我國在這方面的的法律建設還尚不完善,使得行政事業單位在實行政府采購制度時僅僅將注意力集中在招投標環節中,而對于采購的事前信息的發布、對事中供應商建立資質審核制度、對事后的信息反饋等方面都存在嚴重的不足。例如:一些行政事業單位政府的采購信息只是通過中國財經報、當地日報等進行發布,而這些報紙在全國的發行量較少,一般來說到供應商手中已經時過境遷了。在這方面,新加坡政府采購信息的發布就做的比較好,新加坡政府專門在國際互聯網上設立了招標信息服務網站,方便了采購與供應雙方快速的獲取自己所需要的采購項目、報價、日程、合同的授予等信息。
(四)行政事業單位政府采購的行為還有待規范
目前,很多行政事業單位政府采購行為中通常采取非常規的方式進行政府采購。例如:有的行政事業單位化整為零,將達到政府采購目錄金額起點的采購項目通過財務變通的手續,諸如分開發票、分次購進的方式將采購的總金額化整為零,轉變成不符合采購目錄金額的起點項目。再例如,有的行政事業單位將符合政府采購目錄條件的采購項目的名稱通過改變發票項目內容的方法,將項目的名稱改變為不符合采購目錄中規定條件的項目。還有的行政事業單位在采購過程中使用私設的小金庫中的資金暗自進行采購,領導干部貪污受賄行為嚴重,更有甚者,通過人情關系疏通上級管理部門默許行政事業單位單位進行自行采購。很多單位不顧實際需求存在隨意采購的現象。
(五)行政事業單位政府采購預算資金方面還存在問題
行政事業單位政府采購資金預算缺乏約束力,資金預算粗糙,采購計劃不夠嚴肅。例如:某縣標準計量局為了迎接來自省、市法定計量的技術考核,突然向上級部門提出申請,急需購買一些配套的標準設備將近3萬元,再例如:某縣的進修學校為了建立計算機培訓基地而急需添置一批計算機設備等。很顯然,這些現象都是由于采購計劃不規范、不全面、不規范、缺乏約束力造成的。另外,行政事業單位政府采購中采購人員基本都是財政人員,這些人員只是對財政、財務的相關管理只是比較熟悉,對政府采購過程中涉及到的商品鑒定、商品采購技巧、相關的法律知識等比較欠缺。
二、完善我國行政事業單位政府采購的有效對策
(一)明確行政事業單位政府采購的基本原則
行政事業單位政府采購制度首先應當明確的是采購的一般性原則。這些原則主要包括公開原則、公平原則、競爭原則、效率原則、制約性原則等。行政事業單位政府采購必須保證采購信息的公開、在履行市場準則時,通過公開招標使所有參與競爭的投標人享受機會均等的待遇,防止一些廠商壟斷市場,降低政府的開支成本,進一步提高政府購買產品的質量。
(二)轉變對政府采購的認識與觀念
對于行政事業單位的領導層與管理層而言,必須提高大局觀念,認識到政府采購是一項系統性工程,需要通過相關部門的密切配合、相互協調、上下級服從、統一管理來完成。因此,行政事業單位政府采購中管理層必須針對在采購過程中利益分配中出現的阻力,加強管理層的思想政治教育,加大政府采購的宣傳力度,正確引導各級、各部門的工作人員識大體、顧全大局,將認識與思想統一到陽光單位的高度,將政府采購作為本單位的重要工作。
(三)制定行政事業單位政府采購的科學的、合理的方式與規模
行政事業單位政府采購中最適宜的模式是:集中與分散相結合、集中為主、分散為輔。所謂集中采購主要是為了實現對大宗支出項目進行有效的監督,并將政府采購的強制性原則充分體現出來;所謂分散采購主要是為了進一步加強對行政事業單位的各項小型資金支出項目的管理,并充分將采購單位的自主性、特殊性進行體現。這就要求行政事業單位必須站在實際的基礎上,為行政事業單位政府采購制定出科學的采購限額標準基數,并將集中采購與分散采購進行有機的結合。行政事業單位政府采購中一般采取的是公開招標、詢價采購、單一來源采購、邀請招標等方式進行的,隨著近年來現代信息技術的發展與網絡技術的普及,網絡采購也是一種很有發展前景的采購方式。
總之,隨著行政事業單位政府采購的不斷完善與發展,行政事業單位政府采購管理的精細化與科學化、規范化的實現,行政事業單位政府采購工作的有效性將不斷的得到提高。
參考文獻
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我國政府采購分析論文范文第4篇
(一)我國政府會計信息的需求主體。政府會計信息需求主體即政府會計信息的使用者,是需要利用政府所提供的會計信息做出各種決策和判斷的團體和人士。具體包括:1.立法及監督機構。各級人民代表大會及常務委員會、統計部門和審計機關等機構,是政府會計信息的主要使用者。2.資源提供者。包括納稅人、投資者和債權人。政府企業的投資者和政府證券的債權人向政府提供了財政資源,因此需要政府提供有用的信息,以評價政府或特定單位所籌集資金的運行情況以及償還負債的能力。3.其他國家、國際組織或機構。他們關心一國政府的財政狀況,以判斷該國政府對世界以及其他國家經濟的影響力。4.財務分析師以及投資評估機構。他們主要是評價、分析有關政府的財政和經濟狀況并向其他使用者傳播信息。5.內部管理者。隨著我國公共管理體制的不斷改革,特別是政府管理對績效的注重,政府內部管理者對相關信息的需求也變得更加強烈。
(二)我國政府會計信息需求主體需求的信息。會計信息使用者的需要是有差別的,不同的利益相關者及不同的決策目標決定了會計信息的不同內容和質量要求。筆者認為我國政府會計信息需求主體的基本需求主要包括以下幾點:1.守法的信息。用于評價政府是否按照法定預算和其他法律或相關授權的規定使用資源。2.收入的來源和類型的信息。用于分析政府取得收入的活動對經濟的影響、了解政府收入的來源以及評價投資產生收入的能力。3.資源的分配和使用的信息。用于評價政府總的財政需求以及各項業務所需的財政資源。4.收入補償日常業務成本足夠程度的信息。用于幫助使用者評估從未來的收入和借款中取得財政資源以支付當期活動需要的程度,或者評估那些當期可利用的財政資源用于未來活動需要的程度。5.預計現金流動的時間和金額以及預計未來現金和借款的需求的信息。用于評價政府的現金管理效率和效果。6.政府償付財務負債的能力的信息。用于評價政府償付其負債和籌集運行資金的能力。7.政府整體財政狀況的信息。用于評價政府的財政生存能力、未來稅收和收入需求以及政府維持或提高其服務水平或服務質量的能力。8.業績的信息。用于評價政府目標的完成情況。
當然,政府的會計信息需求主體及其信息需求是隨著社會經濟、政治、技術環境的變化和公民意識的提高而不斷變化的,相應的,政府會計信息供給也必須與時俱進。
二、我國政府會計信息供給現狀分析
我國政府會計信息需求與供給之間的矛盾主要表現為供給不足與供給不善,即現行的政府會計信息供給無法滿足信息使用者對信息內容和質量的要求。
(一)對會計信息需求主體的范圍界定狹窄。我國目前只有預算會計,而沒有政府會計。我國現行預算會計規范沒有對會計信息使用者的信息需求做出比較詳細完整的表述,只是在會計報表部分附帶涉及會計信息使用者的信息需求。目前,我國預算會計使用者主要有三類:各級政府、行政事業單位的管理者、立法機關和審計部門。這僅僅是上文提到的五類會計信息需求主體的一個很小的子集。我國的預算會計制度,不僅沒有對內部和外部信息使用者加以區分,而且過分強調了具有信息優勢的內部使用者的需要,忽視了處于會計信息弱勢地位的外部使用者的信息權利,造成了一種人為的信息不對稱。
(二)政府會計透明度低。在我國,80%的社會信息資源掌握在政府機構手中,政府是最重要的信息生產者、使用者和發布者。公眾評價政府業績和受托責任所需要的數據中,有大量的報告、統計和分析數據沒有公開發布,而僅以內部文件的形式出現,由政府機構內部掌握,這大大降低了財政透明度,公眾無法對政治決策和公共管理情況做出判斷。我國在財政透明度方面與國際規范相比也有著很大的差距。
(三)政府財務報告信息披露制度方面的不足。我國迄今還沒有一份能夠集中、全面、完整、系統地反映政府財務受托責任的政府財務報告,現行的政府財務報告信息披露制度方面存在很多問題,主要表現在:1.目標不清晰。我國現行預算會計制度沒有關于財務報告目標的清晰規定,同時也缺乏對我國政府財務報告的使用者及其信息需求的研究,缺乏對我國政府財務報告的最高目標的研究。2.內容較分散。我國的財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計中均規定了相應的一套會計報表,但各會計報表自成體系、分別編報,沒有一套能完整集中地反映各級政府的資產、負債和凈資產全貌的合并會計報表。3.提供的信息范圍過窄。我國政府財務報告提供的信息僅局限于有關預算資金活動,即財政預算收支執行的實際情況,沒有把政府受托管理的國家資源、國有資產、國家債權債務以及政府管理的社會保障基金納入其范圍。4.列示不科學。在現行報表結構下,收入類和支出類項目既在資產負債表中反映,又在收入支出表中反映,不僅造成報表之間內容重復,而且使得資產總額、負債與基金總額虛增。5.體系不完善。目前我國政府會計報告體系包括資產負債表、收入支出表及附表、會計報表附注和財務情況說明書,對若干重要的附表沒有規定,連過去長期編制且很有應用價值的“基本數字表”也未作規定;對會計報表附注和財務情況說明書只作了簡略的提示。從總體上看,政府財務報告體系比較單一,難以全面揭示政府受托責任中的財務信息和非財務信息。
(四)政府提供的財務信息質量不高。具體表現在:1.資產的價值無法真實反映。使用財政資金所形成的龐大的固定資產不計提折舊,從報表上無法反映固定資產凈值情況,往往使固定資產的賬面價值與市場實際價值相背離,從而造成盲目采購、資源配置不合理現象,不利于準確評估行政單位提供公共服務的成本耗費狀況。2.政府的債務情況沒有得到完整全面的反映。政府會計只能反映直接顯性負債信息,無法反映直接隱性負債和或有負債信息。例如,政府的負債只反映當期的本金數以及當期實際的還本付息數,不計提本期負擔、以后年度支付的利息數。此外,一些應付未付的費用、或有負債,例如養老金等都因為沒有實際的現金支出而不確認為負債,這些都使政府的負債被“隱藏”了。因此,現行的政府會計對財政負債信息的披露無法做到真實、完整和及時,夸大了政府可支配的財政資源,造成了虛假平衡。
三、我國政府會計信息供求矛盾的突圍之道
現行的政府會計信息披露是供給導向的信息披露,它是以供給方為中心的披露理念,即會計信息的披露取決于供給方的職業能力和意愿。事實上,政府會計存在的價值及目標就是為了滿足政府會計信息需求主體的信息需求。如果政府會計信息不具有任何有用性,不能與需求主體建立起價值關系,其價值也就不能實現。按“供求”的經濟信息價值觀點,如果政府會計信息能夠較好地滿足信息需求者的需要,它才能體現較大的政府會計信息價值。
在政府會計信息供給方導向下,需求方在供求關系中的弱勢地位正是造成政府會計信息供求矛盾的根源。為此,政府行為應該響應公眾的實際需求,適應市場機制,改革傳統的政府服務意識和體系,在政府的服務中以公眾需求為導向。這種需求導向的服務觀念符合市場經濟以及政府職能轉變的大趨勢。
我國政府采購分析論文范文第5篇
政府會計信息披露是政府為滿足利益相關者的信息訴求, 向社會公眾提供的反映政府財務狀況的信息, 以幫助使用者評價政府受托責任的履行情況, 掌握政府提供服務、參與競爭、持續發展的能力, 并據此作出經濟、社會和政治決策。政府會計信息披露的最高目標是反映受托責任履行情況, 其他目標都來源于此。
國際會計師聯合會 (IFAC) 公立單位委員會在1991年3月發布的《研究報告第1號———中央政府的財務報告》中指出:財務報告應當展示政府或單位對財務和資源的受托責任信息。我國至今尚未出具過一份完整的政府財務報告。根據國際貨幣基金組織在《財政透明度手冊》和《政府財政統計手冊》中的要求, 各國政府會計要充分披露政府財務狀況、運營績效和現金流量方面的財務信息。
新西蘭、澳大利亞、英國、美國等走在政府會計發展的前沿, 這些國家在政府會計信息披露的目標界定、主體選擇、政府會計核算基礎以及政府會計信息質量特征方面有完善的理論研究和實踐經驗。
國外學者對政府會計信息披露問題的研究也主要從以上方面著手, 研究政府會計所處的環境對政府會計信息披露的影響, 其中以“新公共管理”運動影響下的政府會計信息披露為研究重點。此外, 國際會計師聯合會 (IFAC) 、國際貨幣基金組織 (IMF) 也對政府會計應披露的信息類型、信息披露的透明度作了詳細規定。
政府會計信息披露的國際發展值得我們研究和借鑒。相比西方國家而言, 我國政府會計信息披露的理論與實踐研究均不夠深入。為了準確反映我國政府會計信息披露的狀況, 本文對我國31個地區政府會計信息披露的五大類指標進行了調查統計, 構建了我國各省政府會計信息披露指數, 通過指數的描述性統計、總體情況分析、各類別披露情況分析、各省披露指數差異分析, 以反映我國政府會計信息披露的問題。
二、政府會計信息披露的內容界定
國際會計師聯合會下屬的國際公共部門會計準則委員會 (IPSASB) 在其發表的《研究報告第1號———國家政府的財務報告》中將政府會計信息披露界定為以下方面:提供有助于廣大使用者對資源分配做出決策以及評價主體財務狀況、業績和現金流量的信息, 反映主體對受托資源管理責任的信息, 提供有助于預測持續經營所需資源、持續經營所產生資源以及風險和不確定性的信息。
根據我國現階段披露狀況和國際慣例, 本文把政府會計信息披露的內容劃分為:遵守法規、財政狀況、資源控制、運行效果和政府財務信息的公開性五大類信息 (見表1) , 其中17項二級分類, 39項三級分類 (將無三級分類的二級分類項目也列為三級分類) 。
三、政府會計信息披露指數的確定
以往對政府會計信息披露的研究中, 過多地采用定性分析方法, 不能很好地解釋披露的現實狀況。因此, 本文運用指數法對政府會計信息披露進行實證分析, 評價政府會計信息的披露程度。指數法在信息披露的研究中被普遍采用, 如向凱 (2006) 利用指數法對公司自愿信息披露程度進行度量。湯亞莉 (2006) 、李正 (2007) 、梁牧 (2009) 等均采用指數法對社會責任信息披露程度進行研究。
政府會計信息披露指數確定過程如下:第一, 把各級政府所披露的政府會計信息分為大的類別。第二, 確定這些大的類別中所包括的小類別;把每個小類分為定性描述和定量描述兩種情況, 并對定性描述和定量描述賦予同等重要的分值。第三, 對不同小類的得分進行匯總, 總分就是各省市的政府會計信息披露得分。第四, 各類政府信息披露指數計算如下:根據政府會計信息的39個小類, 如果政府描述性地披露了上述39小類中的某一類, 則分值為1;如果該類別有相應的定量信息的披露, 則再加1分。也就是說, 政府信息披露的最高得分為78分, 最低為0分。
四、樣本選擇與數據來源
本文選擇我國22個省 (不包括臺灣省) , 5個自治區 (新疆維吾爾自治區、西藏自治區、寧夏回族自治區、廣西壯族自治區、內蒙古自治區) 、4個直轄市 (北京、天津、上海、重慶) 披露的政府會計信息為研究對象。
作為各級政府會計信息的外部使用者, 他們一般無法接觸到有關財政報告, 通常通過政府官員在每年召開的人大代表、政協委員會議期間分別作的政府工作報告、預算執行情況報告、國民經濟與社會發展計劃執行情況報告、各級政府官方網站來了解有關情況。同時通過《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國會計年鑒》等資料來收集相關的政府會計信息對其進行完善, 獲得各項指標內容。
筆者在收集數據的過程中分別整理了2008年、2009年和2010年的數據, 發現2008年的政府數據信息披露較為全面, 所以, 查閱所需要的31個樣本地區2008年的政府工作報告、預算執行情況報告、國民經濟與社會發展計劃執行情況報告等得到2008年的年度數據, 進而分析和處理所需要的政府會計信息。
各地區的政府會計信息數據主要來源于中國統計年鑒 (2009年) , 中華人民共和國國家統計局 (http://www.stats.gov.cn/) 統計數據中2008年年度數據, 中華人民共和國財政部 (http://czzz.mof.gov.cn/) 的政府信息公開報告、全國財政收支情況 (2008年) 等, 中華人民共和國中央人民政府 (www.gov.cn) 政府信息公開專欄2008年度數據, 各省市政府信息公開專欄網站中2009年政府工作報告、2008年預算執行情況和2009年預算草案的報告等。
數據使用Microsoft Office Excel 2003、SPSS 16.0 for Windows, 作為處理軟件計算并反映分析結果。
五、披露指數差異分析
1. 各省市政府會計信息披露指數差異。
中國各省市政府會計信息披露指數 (DISCIN) 的描述性統計分析主要用來反映各地區的披露水平, 分析結果顯示各地區平均值僅為36.87 (滿分為78) ?？梢? 政府會計信息的總體披露程度不高。其中政府會計信息披露指數中最大值為53, 是上海市;最小值為23, 是寧夏回族自治區。
東、中、西部的政府會計信息披露指數均值分別為:41.75、35.22、32.5。東部地區高于平均水平 (36.87) , 披露情況稍好。而中、西部地區披露情況較差 (見表2) 。
我國具體的各省市政府會計信息披露指數反映披露差異, 分析結果中顯示信息披露指數為32、36的分別有三個地區, 信息披露指數為29、33、37、38、40、45的各有兩個地區, 其余省市信息披露指數各不相同, 可見各省市政府會計信息披露指數存在一定差異。東部地區的政府會計信息披露指數整體水平明顯高于中部和西部地區, 這可能與東部地區的社會經濟發展水平高有較大的聯系, 且東部地區政府會計信息披露指數波動較大。而中部和西部地區政府會計信息披露指數差異則明顯變小。
2. 各類別政府會計信息披露指數差異。
五大類別政府會計信息披露指數差異分析反映各地區對該類信息披露的狀況:31個地區中披露該類信息的地區個數用頻次Frequency表示, Sum表示該類別的總分;31個地區該類別的平均值為Mean;用Percent (Mean/Sum) 來揭示各類別政府會計信息披露程度 (見表3) 。
由分析結果可以看出:
(1) 政府遵守法規類信息披露的平均值為1.483 9, 占該類別總得分的18.55%, 披露情況嚴重不足, 甚至有八個地區在相關文件中對該類信息均未提及。山東省和遼寧省在2008年都發布了較為詳細的政府審計報告, 說明二者在遵守外部規定的財務管理要求這一項上值得其他地區借鑒。
(2) 政府財政狀況類的平均值為10.580 6, 占該類總得分的37.79%, 該類信息披露不充分。該類別中各小類別的披露情況差異較大, 通常比較重視財政資金來源和使用信息的披露, 而對于反映政府債務狀況、資金管理及籌資能力的信息大都披露較少。
(3) 反映政府資源控制類信息的平均得分為15.290 3, 占該類總得分的63.71%, 是五大類政府會計信息中披露得最為充分的一項。
(4) 社會保障基金方面和專用基金的財務信息的較為詳細的披露與我國當前的國情、政策相適應。
(5) 揭示政府運行效果類信息的平均值為7.580 6, 占該類別總得分的63.17%, 說明信息披露比較充分。財政信息公開性類別的平均值為1.645 2, 占該類別總得分的27.42%, 可見我國政府會計信息的可獲得性較差, 信息的明晰性和可理解性較弱。
六、影響政府會計信息披露的原因分析
運用較為具體的17項二級分類指標做各類別平均值直方圖 (見下圖) 來揭示我國政府會計信息披露情況, 其中橫軸為前文17項小類信息的名稱, 縱軸為該類別各地區會計信息披露指數的平均值。
分析直方圖可以得出以下結論:
(1) 遵守法規類信息披露嚴重不足, 其原因主要是缺乏主體行為合法性信息披露, 有29個地區沒有遵守外部規定的財務管理要求發布政府審計報告;對于財政資金是否用于預算計劃所限定的目的和用途, 會計信息披露較為匱乏;政府是否按規定使用資源方面的會計信息披露也不全面, 但相比前二者而言披露狀況稍好。
(2) 財政狀況類信息披露不充分, 其中反映政府債務狀況信息的披露指數較低, 即使有部分地區對債務進行披露也只是對直接顯性負債信息的披露, 而對于政府的隱性負債信息、或有負債信息、直接債務的還本付息情況及如何防范政府的財政負債風險很少甚至沒有相關信息的披露。
各省市均無非現金交易事項對資產和負債的影響等相關信息的披露, 這受我國現行總預算會計基礎的制約。我國實行收付實現制, 在該制度下是以現金的收到或付出的時間作為確認和記錄交易的標準, 無法對該類信息進行記錄和披露。但是, 財政狀況類信息在評價政府籌資能力、財政資金的來源和使用上披露情況良好?？梢? 債務狀況信息披露不足是影響該類別披露情況的主要原因。
(3) 反映政府資源控制類信息披露狀況較好, 表現為政府采購基金、社會保障基金、專用基金等財政性資金的信息以及依從預算情況信息披露較為充分。對于國有資產總量、構成、增減變動、增值保值情況等財務信息披露良好。另外, 政府對受托管理的自然資源、歷史遺跡、國防資源、高科技資源等信息也有一定程度的披露。
(4) 反映政府運行效果類信息披露狀況良好, 其中有助于評價報告主體的財務業績、服務業績的信息披露比較充分, 較好地反映了政府運行對國家作出的貢獻。但是, 對于政府公共部門的成本費用、政府業績和所耗成本及相關配比情況等信息披露明顯不足, 直接影響到信息使用者對成本核算的信息需求, 也不利于公共部門管理績效的提高。
(5) 信息公開性披露狀況較差的主要原因是獲取信息途徑的復雜性使信息披露的明晰性降低。利益相關者主要通過政府工作報告、政府預算執行情況報告、國民經濟和社會發展計劃執行情況報告及各類統計年鑒獲取自身所需要的政府會計信息, 獲取信息的復雜性使信息披露的明晰性降低, 而將從這些報告中提取的會計信息進行總結、提煉則加大了信息使用者理解的難度。
七、完善我國政府會計信息披露的建議
綜上所述, 筆者建議各級政府從以下方面完善政府會計信息披露:
第一, 我國應增強主體行為合法性、公共財政管理合法性方面的信息披露, 以改進遵守法規類信息披露嚴重不足的現狀。
第二, 各級政府應進一步加強債務狀況的信息披露, 以滿足相關信息使用者的信息訴求。我國實行收付實現制, 無法對非現金交易事項類信息進行記錄和披露。西方國家在政府會計中引入權責發生制的實踐經驗表明, 權責發生制比收付實現制的核算范圍更廣, 能夠更加全面、客觀地提供有關財務狀況和財務業績信息, 在績效管理和風險防范方面更具有優越性, 我國在以后的政府會計改革中可適當借鑒。
第三, 繼續保持預算資金的信息披露, 現有的政府會計信息可以使利益相關者全面了解預算收支情況。
第四, 為提高政府部門成本費用核算水平, 提升政府管理績效, 各級政府應加強業績和成本信息的披露。
第五, 利益相關者獲取我國政府會計信息的途徑比較狹窄, 為此應改進政府會計信息的披露途徑, 提高信息披露的透明度。
我國的政府會計信息披露體系需要改革與完善, 以期能讓政府會計制度同我國社會主義市場經濟的發展相協調, 從而適應我國公共財政和預算管理制度的改革以及政府職能的轉換, 這也順應了我國政府會計與國際政府會計發展相協調的需要。
摘要：政府會計信息披露一直是會計信息披露中的薄弱環節, 影響了政府會計信息的質量。為了準確反映我國政府會計信息披露現狀, 本文將政府披露的會計信息劃分為五大類共39小類, 采用指數法對我國31個地區的政府會計信息數據進行了各省差異與類別差異分析, 揭示了我國政府會計信息披露的問題主要在于對財政資金使用、依從預算情況、政府運行業績等信息披露較多, 而對主體行為合法性、政府債務狀況、現金管理效率、非現金交易事項影響等信息披露較少, 導致信息披露的透明度不高。
關鍵詞：政府會計信息,披露指數,權責發生制,收付實現制
參考文獻
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我國政府采購分析論文范文第6篇
一、計劃體制與全能主義政府
馬克思、恩格斯等馬克思主義經典作家批判分析資本主義政治、經濟和文化制度的基礎上, 曾經對未來社會的走向———社會主義 (或共產主義) 進行過理論設計和描述。馬克思指出, 由于還存在腦力勞動和體力勞動的對立, 消費資料在各個生產者之間按照同量勞動相交換的原則進行分配, 因此, 社會主義制度還存在著剛從資本主義社會里產生出來的新的社會形態所必然帶有的種種弊病。盡管如此, 這種社會形態仍然是比資本主義時代更為高級的社會發展階段。根據馬克思主義國家更替、消亡的觀點, 社會主義階段的國家和政府的階級統治職能逐漸減弱并將最終消失, 政府的主要職能是民主職能和社會經濟、文化的管理職能。政府的經濟職能是組織社會生產, 使國民經濟有計劃、按比例的發展, 克服資本主義經濟全社會發展的無政府狀態。政府的社會職能是保證社會生活消費品按勞分配或按需分配, 實現社會的最大公平;政府的文化職能是提高人民的科學文化素質, 逐漸實現人的自由而全面的發展。馬克思恩格斯對社會主義政府職能的論述是抽象的, 沒有專門的論述, 而且都是在論述資本主義社會矛盾的運動規律中, 在同未來社會制度進行分析對比中, 以及在總結無產階級斗爭經驗和批判各種非共產主義思想的過程中抽象出來的。換言之, 馬克思等對社會主義政府職能的論述從未真正建立在社會實踐的基礎上。
蘇聯是世界上第一個社會主義國家。在長期的社會主義實踐中, 根據特殊的國際、國內條件, 逐漸形成了特定的社會主義政府職能模式, 即計劃經濟體制與全能政府模式。這一模式的主要內容包括:
第一, 經濟體制及政府的經濟職能。這一模式堅持推行計劃經濟, 排斥商品和市場交換, 一方面強調生產資料所有制的公有化程度, 土地和生產資料歸國家所有, 幾乎不容其它所有制形式存在;另一方面實行高度集中的計劃體制, 國民經濟的運行、管理和調控都是通過嚴格的指令計劃, 排斥市場調節和價值規律, 全國統一規劃物價, 商品貨幣從屬于計劃手段部分起作用;國家直接管理企業, 所有權和經營權統一由政府擁有, 企業沒有自主權力。政府通過發布命令、決議和運用組織手段管理企業和社會經濟;在經濟結構上, 以優先發展重工業為主, 農業、輕工業和第三產業服務于重工業, 處于次要地位。與此相應, 政府在經濟生活方面的職能具有以下特點:政府是國民經濟計劃的編制、組織和實施者;政府是國有資產的所有者和經營者, 集生產、投資、決策、分配和交換職能于一身;政府既是宏觀經濟調控者, 又是微觀經濟運行的組織者, 使政府職能企業化、企業職能政府化, 政府職能與企業職能合二為一。
第二, 社會管理和服務與政府的社會職能。在蘇聯, 政府的社會管理和社會服務的職能特別繁重。政府用管理政治事務的方法來管理經濟和社會事務, 把社會事務國家化和政府化。同時, 政企不分、政經不分導致社會主義國家的政府社會職能從內涵到外延上都是急劇的擴張, 政府在社會職能方面的支出迅速擴大。但社會管理和服務的總體效率卻越來越低, 其根本原因在于政府無所不包的全能主義特點, 加之大鍋飯和平均主義的分配機制, 導致政府的社會職能變得異常繁重, 個人的生、老、病、死、婚、喪、嫁、娶等政府都要管到。由于政府直接管理社會的一切事務, 造成政府機構的急劇膨脹, 也最終導致經濟發展緩慢、停滯, 減弱了政府社會公共管理和服務的能力。
1949年以后, 由于當時的特定國內外形勢所約束, 加之蘇聯政府模式的影響, 我國很快建立了計劃經濟體制以及高度集中的政府管理體制, 使政府成為一個巨大的管理中心, 幾乎承擔了政治、經濟、社會、文化等所有的管理職能, 形成了全能主義的政府職能模式。從這一模式的實踐后果看, 高度集中、無所不包的政府職能定位造成了政府職能的錯位、越位等結構性矛盾。
第一, 全能政府模式使政府陷入大量微觀經濟活動中, 無法有效發揮宏觀管理職能。按照經濟運行方式來看, 或者按照馬克思主義經典作家的理論設想來看, 政府作為整個社會的代表機構, 應該行使宏觀管理職能。但全能主義的政府管了許多本應該由企業、個人和社會中介組織以及社會自身運行中自主調節的事情, 而應該管起來的卻沒有管, 或者沒有管好, 嚴重缺乏效率。
第二, 形成所謂“條塊矛盾”、“條條矛盾”, 造成了職能管理之間的矛盾與脫節。條塊矛盾以及條條之間矛盾表現為中央與地方政府之間、中央綜合部門與職能部門之間、中央部門與地方政府之間多層次矛盾, 這些矛盾恰恰成為周期性經濟波動和投資過熱的主要動因和推動力。為了減少中央下達的生產指標和上交指標的討價還價, 同時為了使中央增加對本地區、本部門物資、資金優惠以及項目優惠, 地方政府或部門想盡一切辦法與中央綜合部門討價還價, 或者隱瞞生產能力, 甚至動用關系游說中央有關部門。
第三, 政府機構、人員的持續膨脹, 導致國家財政負擔日益加重。政府行政部門是按照管理產品和經營實物型國有資產的職能設置的, 而且按照企業行業分設行業性管理部門和綜合協調部門。因此, 產品越多, 分工愈細, 相應設立的行政行業管理部門就越多, 這樣造成了行政部門結構性膨脹的問題嚴重, 不僅嚴重削弱了政府管理的效能, 而且形成沉重的財政負擔。
在這種全能政府結構中, 中央政府是國家行政權力中心, 中央政府通過包羅萬象的計劃網絡, 將幾乎所有管理權力集中于一身, 地方政府只不過是中央政府的附屬機構或延伸機構, 沒有自主權, 只有執行權, 沒有發展地方經濟社會事務的自主性;另一方面, 各級地方政府像中央政府一樣, 陷入了大量的政治以及經濟社會的微觀管理事務而無法自拔, 無法有效地提供地方性的公共管理和服務。
二、行政分權與地方政府職能
早在1956年, 毛澤東等就已經認識到了全能政府模式下地方政府的主動性問題。在《論十大關系》中, 他提出“應在鞏固中央統一領導的前提下, 擴大一點地方的權力, 給地方更多的獨立性, 讓地方辦更多的事情, 這對我們建設強大的社會主義比較有利。”“有中央和地方兩個積極性, 比有一個積極性好得多。”“總之, 要發展社會主義建設, 就必須發揮地方的積極性, 中央要鞏固, 就要注意地方的利益。”1958年, 中共八屆三中全會原則通過了陳云組織起草的《關于改進工業管理體制的規定 (草案) 》、《關于改進商業管理體制的規定 (草案) 》、《關于劃分中央與地方對財政管理權限的規定 (草案) 》, 并于年底前獲得全國人大常委會的批準。這些文件的核心就是將工業、商業、財政管理權限等從中央下放給地方政府, 以調動和發揮地方的主動性與積極性。其具體內容包括:
第一, 下放國民經濟計劃權。在《關于改進計劃管理體制的規定》中, 中共中央明確要求將原來屬于國家計委統一平衡、逐級下達的計劃管理制度改變為以地區綜合平衡為基礎、專業部門和地區相結合的計劃管理制度, 地方政府可以對本地區的工農業指標進行調整;可以對本地區內的建設規模、建設項目等進行統籌安排;可以對部分重要產品的超產部分按比例自行支配。
第二, 下放企業管理權。在《關于工業企業下放的幾項規定》中, 提出原來由國務院各主管部門管理的企業, 除了極少數特殊的、重要的、實驗性的企業仍歸中央管理外, 其余企業一律下放給地方政府管理。這樣, 原屬中央各部管理的企事業單位, 共88%下放到各級地方政府;中央直屬企業的工業產值占整個工業產值的比重, 由1957年的39.7%下降為1958年的13.8%。
第三, 下放物資分配權。減少由國家計委統一分配和由各部管理的物資的品種和數量;對保留下來的統配、部管的物資, 由過去中央統籌統配改為地區平衡、差額調撥, 中央只管各地區之間供需差額的平衡和調出調入;除鐵道、軍工、外匯、國家儲備等少數部門外, 不論中央企業還是地方企業所需物資, 都向所在省、市、自治區申請, 由后者分配和供應。
第四, 下放基本項目審批權、投資和信貸管理權。對于地方興辦限額以上的大型建設項目, 只需將簡要計劃書報國家計委批準, 其他設計和預算文件一律由地方審批;限額以下的項目, 完全由地方決定;地方政府可以在中央下撥的資金和地方自籌資金范圍內任意興辦各種事業, 包括限額以上的大型項目。同時下放信貸權。
第五, 下放財政權和稅收權。為了增加地方財力, 擴大地方政府的財權, 將中央與地方之間的財政收支劃分從“以支定收、一年一變”改為“以收定支、分級管理、分類分成、五年不變”;把城市房地產稅、文化娛樂稅、印花稅等7種稅收劃分為地方固定收入;對商品流轉稅、貨物稅、營業稅、所得稅等中央管理的大宗稅收, 實行中央與地方收入分成;改變中央企業利潤地方不分成的做法, 實行中央企業20%的利潤由所在省 (市) 地方政府分成的制度。
第六, 下放勞動管理權。各地招工計劃經省 (市) 確定以后就可以執行, 不必經過中央部委審批。
眾所周知, 上述分權措施是在保持以行政命令方式進行資源配置的計劃經濟體制框架內展開的, 吳敬璉先生將之稱為“分權型計劃經濟體制”。在這一分權型計劃經濟體制基礎上, 中國很快發動了“大躍進”運動, 結果造成了經濟效率的大幅度下降, 浪費了大量的資源, 使整個國民經濟陷入了嚴重困難。這種以行政分權推動經濟發展的方式在一定程度上賦予了地方政府經濟自主權, 但由于計劃經濟的基礎制度框架并未改變, 地方政府全能主義的職能模式也未發生任何改變。在“大躍進”過程中, 許多地方政府就充分運用自己調動資源的權力, 盲目上馬基建項目, 擴大固定資產投資, 導致了生產秩序的混亂。1960年秋冬, 黨中央和毛澤東決定對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。1961年, 中共中央做出《關于調整管理體制的若干暫行規定》, 規定的重點是強調集中統一, 管理權限上收。調整的主要內容是中央上收在1958年下放給地方的權力。1970年至1974年, 進行了第三次大調整。調整的主要內容是中央向地方下放管理經濟、企業的權力。從1970年開始, 先后將240多個中央直屬企業、事業單位下放給地方管理。1975年至1977年, 進行了第四次調整, 調整的主要內容是加強中央的集中統一, 中央上收部分經濟管理權限。此后, 直至1976年文化大革命結束, 由于集中的計劃經濟體制未發生改變, 政府體制改革毫無例外地陷入了“放權收權、一放就亂、一收就死”的惡性循環。由于改革主要集中于中央政府與地方政府之間的行政性分權, 地方政府的職能并未發生根本性改變。
三、放權讓利與地方政府職能
以1978年中共十一屆三中全會為標志, 我國開始了經濟體制的全面改革。作為政治體制改革的重要組成部分, 政府職能的轉變成為經濟體制改革的客觀要求。當時, 面對被此前的歷次政治運動破壞的早期經濟成就以及剛剛結束的“文革”造成的經濟混亂, 當時的中央領導決定回歸中共“八大”路線, 實現黨和政府工作重心向社會主義經濟建設方面的轉移。然而, 與“八大”路線相比, 1978年啟始的經濟體制改革的邏輯及后果是迥異的。中共“八大”路線是在社會主義公有制初步確立, 蘇聯計劃經濟模式的弊端還沒有充分顯現的背景下形成的, 行政指令仍是資源配置以及經濟運行機制的基本方式;而1978年經濟改革的基本背景是, 中央集權式計劃經濟體制的低效率已經徹底暴露, 以往依賴“行政分權”方式糾正蘇聯模式的弊端缺乏績效。因此, 1978年經濟改革的根本取向是改革傳統計劃經濟體制, 擴大和強化市場機制在資源配置和經濟運作中的作用。但是, 直到1992年鄧小平南巡講話、中共十四大召開之前, 經濟改革基本上是按照“摸著石頭過河”的方式向前推進的, 并沒有明確將建立社會主義市場經濟體制作為經濟改革的最終目標。因此, 這一時期政府職能的轉變仍處于過渡階段, 即雙軌制條件下進行政府職能的緩慢調整。
就經濟改革而論, 這一時期的基本內容是放權讓利, 即中央向地方、政府向企業放權讓利。就中央和地方關系而論, 就是中央政府向地方下放權力, 讓渡利潤。具體來說, 早在黨的十一屆三中全會上, 中央就明確提出調整中央地方權力關系的任務, 指出應有領導地大膽下放, 讓地方和企業有更多的經營自主權。鄧小平指出, 官僚主義現象同中央高度集權的管理體制有密切關系。我們的各級領導機關, 都管了很多不該管、管不好、管不了的事情, 本來可以很好辦, 但是統統拿到黨政機關, 拿到中央部門來, 就很難辦。從1979年起, 圍繞放權讓利采取了一系列重大舉措:1980年決定實行“分級包干”、“分灶吃飯”的財政體制;1981年開始“利改稅”試點;1982年頒布新憲法, 明確規定中央和地方機構職權劃分的總原則, 即“在中央的統一領導下, 充分發揮地方的主動性、積極性”;隨后修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中, 擴大了地方政府的職權范圍, 如省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府, 可以根據法律和國務院的行政法規, 制定規章;1984年《中央關于經濟體制改革的決定》發布后, 進一步擴大了地方特別是企業的自主權;1987年黨的十三大, 對調整中央與地方關系提出了明確要求:“凡是適宜于下面辦的事情, 都應由下面決定和執行, 在中央與地方的關系上, 要在保證全國政令統一的前提下, 逐步劃清中央和地方的職責, 做到地方的事情地方管, 中央的職責是提出大政方針和進行監督。在政府與企事業單位的關系上, 要按照自主經營、自主管理的原則, 將經營權下放到企事業單位, 逐步做到各單位的事情由各單位自己管, 政府的責任是按照規劃和政策為企業服務并進行監督。”按照十三大提出的原則, 從1988年起, 中央又先后下放了外貿企業審批權、外資企業審批權, 擴大外貿企業的自主權等。
與行政性分權不同的是, “放權讓利”型改革的邏輯前提和后果是迥然不同的。首先, 行政性分權的體制背景是計劃經濟體制, 地方政府相應的管理權限得到擴展, 但其職能范圍乃至于管理方式都沒有發生明顯的變化;而放權讓利型改革背景是從計劃經濟向市場經濟過渡, 過渡的根本取向是建立社會主義市場經濟, 因此, 對地方政府的職能范圍、管理方式的變革必然提出新的要求。其次, 行政性分權的實質是行政分權, 其直接目的是調動地方政府的主動性、積極性;而放權讓利型分權是一種經濟分權, 即向地方政府下放經濟收益、經濟發展權利, 其直接后果是推動了地方政府自主性, 即強化了地方政府作為地方公共物品和服務的主要提供者地位。放權讓利以后, 地方政府職能模式發生了深刻變化, 主要體現在:
第一, 地方利益逐漸顯現, 地方政府作為地方利益代表的角色更加明顯和確定。在傳統體制下, 雖然地方政府隸屬雙重領導體制, 即地方政府是中央政府和地方人民的雙重代表, 由于過分強調整體利益高于局部利益, 全國利益高于地方利益, 地方政府實際上作為中央政府下屬機構的角色更加突出。放權讓利以后, 隨著利益的地方化, 地方利益的相對獨立化, 加之特殊的地方官員政績考核機制, 地方政府有了更強的動力掌握更多的資源來擴大自己的經濟能力、調控能力, 推動地方經濟的迅速發展, 從而使得政府職能的地方性更加明顯。
第二, 地方政府作為地區經濟發展主體的地位和職能逐步形成并得以強化。隨著地方自主權的擴大, 地方政府在地方經濟事務中的決策空間不斷拓展, 地方政府改變了過去那種被動執行的行為模式, 激發了對本地區經濟建設的擴張沖動, 從而增加地區經濟活力, 刺激地區經濟增長。對此, 楊小凱曾指出, “1978年后, 行政分權的政策被發展為區域分權和財政聯邦主義。這意味著中央與地方之間有了一些制度化的經濟關系。雖然行政上地方首長完全由中央指派, 但地方政府實行財政包干, 財政收入的一定數額或一定比例上繳中央政府后由地方政府支配。這種制度使地方政府在較小范圍內有一定的剩余權, 所以有更多刺激去發展和經營地方國營企業。……區域分權制形成各省之間有了一定制度試驗和經濟實力的競爭, 而這種競爭是中國沒實行民營化時推行改革的真正動力。”
第三, 由于放權讓利改革的過渡性特點, 這一時期地方政府職能轉變仍存在諸多不足。例如, 放權讓利使地方政府獲得了大量的自主權, 逐漸從對中央政府的依賴與附屬中解脫出來, 有效地促進了地方經濟的繁榮。但在很大程度上, 這些放權讓利政策并不是出于市場經濟的規范化要求, 而是在經濟改革目標不明確的條件下中央政府采取的政策性措施, 因此, 出現了地方政府權責失衡、權大于責等情況, 而且各層級地方政府之間的權力下放沒有到位, 造成地方性集權嚴重等問題。同時, 在這一時期, 地方政府辦企業、辦社會現象并未減少, 甚至還更加嚴重, 地方政府權力和規模隨著管理事務的擴張而不斷延伸與膨脹, 行政成本不斷上漲, 行政效率低下和自身管理問題都成為政府效能的桎梏。同時, 導致政府職能錯位, 職能重心向經濟傾斜, 公共服務職能被忽略, 本來應該由地方政府承擔的地方性公共物品和服務反而無人問津。
四、市場經濟與地方政府職能
1992年, 中國共產黨第十四次代表大會明確提出, 我國經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。至此, 中國開始進入了建立社會主義市場經濟模式新階段, 也對地方政府職能轉變提出了新的挑戰和要求。
按照國際標準, 市場化程度不足15%的為非市場經濟國家, 15-30%的為弱市場經濟國家, 30-50%的為轉軌時期的市場經濟國家, 60-80%的為較成熟市場經濟國家。有學者估算, 就市場化程度而論, 我國正處于轉軌國家向成熟市場經濟國家過渡階段。從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌, 要求地方政府職能必須進行深刻的轉變。只有明確市場經濟條件下地方政府的適當角色, 地方政府的職能轉變才具有明確的方向和原則。同時, 地方政府職能轉變本身是個多層次的復雜問題, 不僅僅要進行機構、人員的精簡與調配, 還包括確定職能范圍、調整管理權限、轉變管理方式等多個復雜領域。放權讓利時期我國地方政府改革難以奏效以及當前我國地方政府職能轉變所遇到的現實困境表明, 隨著市場經濟的發展及其制度化推進, 社會對政府改革的呼聲越來越高, 加之伴隨經濟迅速增長而來的三農問題、貧富懸殊、貪污腐敗、就業、資源、生態等問題, 對地方政府的治理模式提出更多的挑戰, 要求地方政府高效、優質地提供更多的社會公共物品和服務。具體來講, 社會主義市場經濟的發展、社會公共服務需求的急劇增長以及諸多復雜的社會公共問題出現, 必然要求政府與市場、國家與社會、中央與地方關系的規范化, 要求對地方政府的職能范圍、管理權限、管理方式進行重大而深刻的調整, 主要包括以下內容:
第一, 規范政府與市場的關系, 逐步退出經濟管理領域, 讓市場發揮資源配置的基礎性作用。堅持經濟建設為中心是社會主義初級階段的基本路線, 也是各級地方政府的根本職能。改革初期, 我國市場機制非常薄弱, 尚處于培育、扶持階段, 地方政府服務經濟建設為中心的大局, 集中精力推動地方經濟發展, 甚至直接興辦地方企業, 這是值得肯定的。但隨著市場經濟體制的逐步建立, 市場機制的成熟和壯大, 各級政府部門應當適應形勢變化而轉變角色, 除了重大的國家戰略領域, 逐步退出競爭性領域, 將活動范圍轉移到宏觀經濟調控、制定市場規則、維護公平交易等領域, 為市場營造公平、有序的發展環境, 這樣才能有利于市場經濟的發展。
第二, 規范國家與社會關系, 擴展社會管理和公共服務職能。從根本上講, 國家產生于社會需求, 也應服務于社會需求。對于中國這樣正處于現代化進程中的發展中國家而言, 現代化時期社會對國家 (政府) 提出的需求和期望將會越來越多樣、復雜和動態, 在傳統的集權模式下僅憑中央政府根本無力滿足, 必須充分調動各級地方調控主體的積極性、主動性, 運用各種有效的途徑、方式共同生產社會需要的公共產品和公共服務。在現代化的啟動階段, 社會的主要需求是解決財富匱乏、絕對貧困、經濟增長乏力等難題, 因此政府應集中精力推動經濟增長。但到現代化的發展階段, 隨著民眾生活狀況的改善, 加之貪污腐敗、貧富懸殊、相對貧困、失業率攀升、環境污染等新的問題日益凸現, 社會對社會公平、就業保障、環境治理、民主參與等公共物品的需求越來越大, 這就要求各級政府轉變職能, 將主要精力放在自身具有優勢而市場可能失靈的公共物品的供給方面, 擴展社會管理和公共服務職能。
第三, 規范中央和地方政府間關系, 合理確定各級地方政府的職能范圍。由于公共物品的層次性, 以及中央政府、各級地方政府在提供不同層次的公共物品方面具有各自比較優勢, 因此, 不同的公共物品應由不同層級的政府來提供才可能實現公共物品的有效供給。但是, 究竟哪些公共物品應由何種層級的政府來提供, 在理論和現實方面還存在一些問題。改革以來我國地方政府職能雖歷經重大調整, 但仍未能適應社會主義市場經濟的要求, 未能形成制度化的各級政府間職能劃分模式, 不僅影響了各級政府間責、權、利關系的規范化, 阻礙了中央與地方關系的合理化, 也導致地方公共物品和服務的供給效率低下。所以, 合理確定各級地方政府范圍是深化改革的當務之急。
第四, 推進地方政府權力配置、管理方式的改變。地方政府的職能轉變不僅是地方政府職能范圍和結構的變化, 而且要求實現職能轉變的各種手段的轉變。地方政府職能是指地方政府在經濟社會發展、公共事務管理、提供公共服務的基本職責和功能作用, 而地方政府權限是指地方政府實現職責和功能過程中具有的權力。前者的主要內容是地方政府應該做什么, 目的在于保證地方政府履行的職責和功能符合社會發展的要求, 有利于取得較好的行政效果;而后者則主要解決的是地方政府如何做才能實現前者的問題, 目的在于保證地方政府職能的實現。同樣, 地方政府的管理方式也是實現地方政府職能的手段, 也需要適時調整、改進和創新。因此, 實現地方政府的職能轉變, 必然要求調整各級政府間的管理權限, 推進管理方式創新。
隨著我國社會主義市場經濟體系的不斷完善, 地方政府職能的調整仍在進行中?；仡櫸覈胤秸毮艿难葑冞^程, 可以看出, 未來合理的地方政府職能定位, 將緊緊依賴于政府與市場關系的合理定位, 依賴于中央政府與地方政府的各自活動范圍的合理劃分, 也依賴于經濟制度和體制的不斷創新與完善。我們必須與時俱進, 以發展的思路和眼光來看待地方政府職能的調整和演變, 緊密結合現實經濟環境和政治環境, 制定完善相關的政策和措施來促進這一過程。
摘要：我國的政府職能轉變經歷了計劃經濟體制背景下的全能主義政府, 以及行政分權、放權讓利, 直到與建立社會主義市場經濟體制相適應的政府模式?？偟膩砜? 地方政府職能的變化與調整受到傳統經濟體制的制約和影響;地方政府職能的調整主要是依據政府系統內部的變化, 尤其是中央政府與地方政府關系的變化來進行;地方政府職能的變化主要是通過政府機構的變動與政府職權的調整及政府管理方式的改革來體現。
關鍵詞：政府職能轉變,全能主義政府,行政分權,放權讓利
參考文獻
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