一、問題的提出
2012年的《民事訴訟法》中增加了公益訴訟的內容, 這是對近年來我國公益訴訟實踐特別是環境公益訴訟的經驗的總結與回應, 然而, 過于簡單、原則化的規定, 對于指導公益訴訟的實踐, 作用似乎并不明顯。
經過筆者搜索, 在某權威網站上, 2014年1月1日至2015年5月31日, 涉及“環境公益訴訟”的案件僅有8起。我國的環境問題形勢嚴峻, 而環境公益訴訟判決書如此之少, 不禁讓人思考我國環境公益訴訟立法仍存在的問題。民事訴訟遵循“不告不理”的原則, 因而, 考慮環境公益訴訟案件之少的原因, 首先就是考察環境公益訴訟的原告。
二、環境民事公益訴訟的原告及國內立法
環境公益訴訟的原告問題, 一直是學術界討論的熱點, 至今仍沒有得出統一的結論, 總的來說, 討論基本在三類主體之間展開:特定的國家機關、社會團體和公民。
(一) 法律規定的有關機關
在我國, 環保行政機關代表國家行使環境保護行政職權, 掌握著環境評價、環境監測等權利與資料, 收集證據的能力也高。因此, 對于侵害環境權益的行為, 環保行政機關以公眾受托人或國家環境資源所有權代表人的身份提起公益訴訟, 這是環保行政機關履行環保行政職責的重要形式之一。
人民檢察院是否可以提起公益訴訟的問題, 一直存在較大爭議。有學者認為, 檢察機關在提起公益訴訟時, 可以不受任何政府機關的干涉, 又擁有特別豐富的訴訟資源, 在司法實踐中, 檢察院提起公益訴訟的案例已不少, 大量實踐經驗的積累, 有利于檢察院支持公益訴訟。但是, 也有學者認為, 我國現行法律并沒有明確、直接賦予檢察機關對個人、企業提起公益訴訟的權力, 因此, 對一般情況下的侵害環境公共利益的行為不宜由檢察機關提起公益訴訟。修改后的《民事訴訟法》拒絕對檢察機關是否有權提起公益訴訟做出明確規定, 檢察機關提起環境公益訴訟的法律依據問題仍然沒有得以解決。對該問題的討論尚未得到階段性終結。 (1)
(二) 有關組織
有關組織泛指社會團體、民辦非企業單位、基金會等各類組織, 由于其數量龐大且良莠不齊, 因而, 2015年出臺的《環境保護法》在第58條對可以提起環境民事公益訴訟的“有關組織”的條件做出了明確規定。環保公益團體作為一種社團組織具有非政府性和公益性的特征。相對于普通訴訟主體來講, 環保公益團體對環境污染和資源破壞導致的環境公共利益受損更為關注, 且具有人員專業、技術先進以及社會影響力較強等優勢, 易于與被告相抗衡。
(三) 自然人
對于賦予公民向人民法院提起環境公益訴訟的資格, 多數學者持贊成態度。公眾是環境公益訴訟中不可或缺的主體, 因為其對環境污染和環境破壞感受最深、最直接, 對環境損害發現的最及時, 自然人提起公益訴訟更有利于環境保護。但是, 由于訴訟的成本較高, 自然人舉證能力有限, 尤其是環境公益訴訟不能為原告帶來直接的利益, 而且, 希望人人參與環境公益訴訟顯然與公民的法律意識水平有一定的差距。因此, 必須在訴訟制度上予以保障, 才能使這一規定有效落實。
綜上所述, 特定國家機關、社會團體和自然人, 均有提起環境民事公益訴訟的優勢與不足。對于環境公益訴訟的原告的規定, 我國法律仍比較模糊。明確規定的能夠提起環境民事公益訴訟的主體過少, 是造成我國環境公益訴訟案件數量少的重要原因。
三、結語:對完善我國環境民事公益訴訟的原告的建議
綜合近年來我國環境民事公益訴訟的司法實踐和國外關于環境民事公益訴訟的法律規定, 從環境民事公益訴訟的原告出發, 我國完善環境民事公益訴訟, 一方面, 就應賦予公民以環境民事公益訴訟原告的資格。公民則是最有效的環境保護監督主體。如果考慮其舉證能力有限、容易發生濫訴現象, 公民作為原告提起公益訴訟制度也可以逐步推進, 學習美國、日本等國家的規定, 先設置前置程序, 即自然人提起環境民事公益訴訟的前提, 是應當已經向環境保護機關、社會組織等法律明確規定具有主體資格的機關、團體舉報、建議, 在這些機關、團體不作為, 或者自然人對其應對措施不滿意, 環境損害仍在發生時, 可以由自然人作為原告提起環境民事公益訴訟。另一方面, 我國應在法律或司法解釋中明確訴訟原告中的“國家機關”。這不僅是世界各國環境民事公益訴訟的立法總結, 也是我國司法實踐的需要。多年來, 檢察機關和行政機關一直在充當環境公益訴訟原告主體資格的主要角色。在司法實踐中, 我國也不乏檢察機關和行政機關參與環境公益訴訟的成功案例, 在我國公民組織發展并不完善和公民個人訴訟難度較大的情況下, 檢察機關和行政機關應該擔負起幫助公民或環保組織的責任, 更好的推動我國的環境公益訴訟, 實現保護環境公共利益的目的。因此, 明確提起環境民事公益訴訟的“有關機關”為檢察機關和環保行政機關, 是大勢所趨, 也是我國面臨的刻不容緩的環境問題的現實要求。
摘要：2012年的《民事訴訟法》中增加了公益訴訟的內容, 這是對近年來我國公益訴訟實踐特別是環境公益訴訟的經驗的總結與回應, 但是, 由于該規定過于簡單、原則化, 對于指導公益訴訟的實踐, 作用似乎并不明顯。因此, 本文將從我國法律對環境公益訴訟的原告的規定出發, 比較分析檢察機關、行政機關、社會團體及公民個人提起公益訴訟的利與弊, 對完善我國公益訴訟原告的立法提供新思路。
關鍵詞：環境公益訴訟,原告資格,檢察機關,社會團體,公民
注釋
1肖建國.環境公益訴訟基本問題研究[J].法律適用, 2014 (4) .